Résumé des Finances Publiques PDF

CHAPITRE 1 – Le cadre général des finances publiques et du droit budgétaire Le texte parle d'abord des finances publiques, puis des principes budgétaires, des règles, des organismes qui gèrent l'argent public, et enfin des ressources financières pour les autorités publiques. Section 1 – Les finances...

CHAPITRE 1 – Le cadre général des finances publiques et du droit budgétaire Le texte parle d'abord des finances publiques, puis des principes budgétaires, des règles, des organismes qui gèrent l'argent public, et enfin des ressources financières pour les autorités publiques. Section 1 – Les finances publiques en tant que “scienc Le texte explique comment la "science" des finances publiques a évolué en relation avec les changements dans le rôle de l'État, passant d'un État plus axé sur le bien-être ("l'État providence") à un État plus régulateur. Au XXe siècle, la diversification des tâches de l'État a conduit à l'émergence de cette science. Dans les années 80, la remise en question du modèle "État providence", la nécessité de contrôler les dépenses publiques et l'appel à plus d'efficacité ont changé la façon dont on voit cette science. Parler de la "science" des finances publiques signifie reconnaître qu'elle peut être étudiée de manière scientifique. Gaston Jèze, expert en finances publiques, mettait en garde contre une approche basée uniquement sur les techniques budgétaires et comptables, soulignant l'importance d'une réflexion scientifique rigoureuse. §1 Une science pluridisciplinaire Les finances publiques sont compliquées car elles traitent de la réalité avec des aspects économiques, sociaux, environnementaux, et politiques. Le mouvement des "gilets jaunes" en 2018, basé sur des problèmes fiscaux, a failli causer une crise, poussant le gouvernement à réduire les impôts de plus de 10 milliards d'euros en 2020. Comprendre tout cela nécessite une approche combinant différentes disciplines. Jèze préconise cette approche, considérant les phénomènes financiers dans leur contexte politique, social, économique, et juridique. À l'époque de Jèze, la théorie financière se concentrait surtout sur les règles auxquelles devaient se conformer les activités financières de l'État. A) L’essence fondamentalement politique des finances publiques Les finances publiques ne se limitent pas à des règles juridiques ou techniques, elles sont d'abord politiques. Elles sont liées à l'État et ont évolué avec lui. Historiquement, la Déclaration des droits de l'homme en 1789 a marqué le début d'un modèle politique libéral, rompant avec l'Ancien Régime. Les finances publiques ont aussi évolué avec différentes figures de l'État, comme "l'État-gendarme" privilégiant la non-intervention, puis "l'État-providence" impliqué dans l'économie et la vie sociale. Actuellement, on parle de l'État régulateur, visant une intervention plus ciblée et efficace. Ces évolutions sont liées aux circonstances historiques et politiques. B) L’expression de la pluridisciplinarité des finances publiques Les finances publiques sont complexes, et pour les comprendre, il faut utiliser différentes perspectives, comme la politique, l'histoire, l'économie, le droit ou la sociologie. Chaque point de vue peut donner des réponses différentes à une question sur les finances publiques. En examinant strictement le côté juridique, différentes branches du droit public nous renseignent sur les finances publiques, notamment le droit constitutionnel, le droit administratif (concernant les collectivités territoriales), et le droit fiscal. Cependant, cette diversité complique l'émergence d'une science des finances publiques autonome. §2 La difficile construction d’une théorie autonome des finances publiques Les finances publiques sont compliquées car elles impliquent différentes disciplines. Certains experts proposent de créer une science des finances publiques indépendante, traitant ces questions comme une discipline à part entière comme le droit ou l'économie. Cette science devrait se caractériser par une approche réaliste, évitant une vision purement technique. Les finances publiques ne devraient pas seulement concerner les experts, mais aussi les citoyens. Cela a été souligné lors des manifestations des "gilets jaunes" en 2018/2019. Actuellement, il y a un appel à refonder cette science en revenant aux bases politiques de 1789, considérant les finances publiques comme essentiellement politiques. La transparence des finances publiques, mise en œuvre par la loi de 2001, est un exemple de cette approche contemporaine, renforçant le contrôle du Parlement sur ces questions. Section 2 – Les grands principes budgétaires Les techniques des finances publiques concernent la façon dont l'État organise son budget. Cela inclut des grands principes budgétaires pour rendre le budget compréhensible et contrôlable par le Parlement. En 1959, une loi organique établissait quatre grands principes, mais avec de nombreuses exceptions. En 2001, une refonte a limité ces exceptions pour rendre les règles budgétaires plus claires. §1 Unité et universalité budgétaires L'article 6 de la LOLF réaffirme les règles d'unité et d'universalité budgétaires, même si ces règles ne sont pas explicitement mentionnées, mais définies par leur contenu. Cela a une raison politique : rendre le pouvoir d'autorisation budgétaire du Parlement transparent en exigeant que toutes les dépenses et recettes soient regroupées dans un seul budget. A) L’unité budgétaire Le principe d'unité budgétaire, c'est comme ranger tout l'argent de l'État dans un seul endroit. Cela aide le Parlement à bien voir où va l'argent et à décider comment le dépenser. Sur le plan juridique, cela signifie que toutes les finances de l'État suivent les mêmes règles et sont dans le même compte. Mais parfois, il y a des exceptions, comme les budgets annexes et les comptes spéciaux, qui permettent de gérer certaines dépenses de manière spécifique tout en restant sous le contrôle du Parlement. B) L’universalité budgétaire La règle d'universalité budgétaire a deux idées principales. D'abord, tous les gains et dépenses doivent être inclus sans enlever des parties ( principe de non compensation). Ensuite, on ne peut pas utiliser un gain spécifique pour une dépense précise. Il y a des exceptions, comme les prélèvements sur recettes et les comptes spéciaux, qui permettent de faire quelques ajustements. §2 Le principe d’annualité A) Signification Le principe d'annualité signifie que les autorisations budgétaires doivent être pour une seule année, interdisant des autorisations pluriannuelles. Cela garantit que le Parlement ait un rôle régulier dans l'autorisation budgétaire. Il permet aussi des ajustements d'une année à l'autre en fonction de l'économie. La Constitution française assure que, quoi qu'il arrive, un budget est en place chaque 1er janvier. Si le Parlement retarde, le gouvernement peut mettre en vigueur le budget sans amendement. Si c'est le gouvernement qui tarde, il doit obtenir l'autorisation du Parlement pour reconduire le budget de l'année précédente. Cela évite les situations comme le "government shutdown" aux États-Unis, où l'administration doit cesser certaines activités faute d'accord sur le budget. B) Les aménagements au principe La loi de programmation des finances publiques et le Pacte de stabilité et de croissance sont des ajustements au principe d'annualité budgétaire. Ils permettent de planifier les finances sur plusieurs années. Cependant, ces règles peuvent être difficiles à suivre en cas de crises imprévues comme les crises financières ou sanitaires. Par exemple, le Pacte de stabilité a été suspendu en 2020 en raison de la pandémie de Covid-19. Malgré ces adaptations, les règles budgétaires européennes redeviendront contraignantes à partir de 2024. En plus de ces règles, il existe des mécanismes comme la loi de finances rectificative, le décret d'avance et l'autorisation d'engagement pour ajuster le budget en cours d'année. §3 Le principe de spécialité Le principe de spécialité, ou règle de spécialisation des crédits, détermine comment le gouvernement et le Parlement répartissent les crédits. Avant, avec l'ordonnance de 1959, le budget était organisé ministère par ministère et titre par titre. La LOLF a changé cela en spécialisant les crédits par programmes au lieu de chapitres. Un programme, défini par des actions pour un ministère, est désormais l'unité budgétaire. La fongibilité des crédits, introduite par la LOLF, permet de redéployer les crédits entre actions ou titres dans un programme, mais il y a des limites, notamment pour les dépenses de personnel qui ont un plafond fixe. §4 Le principe de sincérité Le principe de sincérité, relevant de la transparence financière, a une valeur constitutionnelle en France. Instauré par la LOLF, il s'applique à la fois au niveau budgétaire (exactitude des prévisions) et comptable (fidélité des comptes). Pour le budget, il nécessite une évaluation réaliste en fonction des informations disponibles. En ce qui concerne la comptabilité de l'État, les comptes doivent être réguliers, sincères et refléter fidèlement la situation financière. Ce principe s'étend également à la loi de programmation des finances publiques et aux lois de financement de la sécurité sociale, où la sincérité est évaluée en fonction des informations disponibles. FOCUS : Pourquoi l’équilibre n’est pas un principe budgétaire ? (www.vie-publique.fr) La Constitution mentionne l'équilibre budgétaire depuis 2008, soulignant son importance dans les lois de programmation des finances publiques. Cependant, il n'est pas considéré comme un principe budgétaire formel. La Constitution parle d'un "objectif d'équilibre", et il y a des différences entre l'équilibre requis pour les collectivités territoriales et celui pour l'État. Contrairement aux principes budgétaires habituels, l'équilibre dépend de facteurs externes, n'étant pas totalement sous le contrôle des pouvoirs publics. En pratique, il est davantage un paramètre économique qu'un principe juridique strict. Section 3 – Les sources des finances publiques La plupart des finances publiques en France proviennent du pays lui-même, régies par la LOLF depuis 2001 avec des modifications ultérieures. Des lois constitutionnelles en 2008 et 2003 ont impacté la planification des finances publiques et la décentralisation. En plus des lois nationales, l'Union européenne, notamment avec le Pacte de stabilité et de croissance, impose des règles. Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (2012) restreint davantage la souveraineté budgétaire des États. Les influences internationales sur les finances publiques, liées à la globalisation financière et à l'interdépendance économique, impactent la politique économique, le budget de l'État et la gestion des ressources et dépenses publiques, notamment via la concurrence fiscale entre les pays. §1 La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) Les règles pour les finances publiques sont principalement établies par la Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Cette loi, créée par le député Didier Migaud, a été largement acceptée en 2001 et a transformé le droit budgétaire. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2006, exigeant des comptes sincères pour toutes les administrations publiques suite à une révision constitutionnelle en 2008. La LOLF a refondé le droit budgétaire, modernisé les méthodes de gestion et renforcé le rôle du Parlement. Des modifications récentes ont été apportées par la loi organique de 2021 sur la modernisation de la gestion des finances publiques. A) Une refondation du droit budgétaire La LOLF ne se contente pas de changer des détails techniques. C'est une réforme majeure du budget de l'État, introduisant de nouvelles règles pour le préparer et le gérer. Elle vise à rendre les politiques publiques plus efficaces en mettant l'accent sur les résultats. La LOLF abandonne la vieille approche axée sur les ressources pour se concentrer sur les résultats, avec des indicateurs de performance, des rapports annuels détaillés et une justification précise des dépenses. Son objectif est d'instaurer une culture axée sur les résultats, évaluant si les missions de service public sont réalisées de manière efficace et économique. Elle introduit également une approche de contrôle de gestion, changeant la façon dont le Parlement évalue les objectifs plutôt que de simplement approuver des budgets. B) Une modernisation des méthodes de gestion Avec la LOLF, les changements dans la gestion des budgets se traduisent par des crédits votés selon des missions, programmes, actions et sous-actions. Les administrations ont plus de liberté, pouvant ajuster les crédits entre les titres. Chaque crédit, lié à un programme, est géré par un ministre, ce qui renforce la responsabilité des acteurs. C) Un élargissement des pouvoirs du Parlement Avec la LOLF, le Parlement a un rôle renforcé. Il est mieux informé sur les orientations budgétaires dès la préparation de la loi de finances. Pendant l'exécution, la loi de règlement, qui fixe les montants définitifs du budget, gagne en importance. La LOLF impose des obligations et délais aux services de l'État pour renforcer le contrôle parlementaire. Cependant, le Conseil constitutionnel a précisé que des circonstances exceptionnelles ne doivent pas bloquer la discussion de la loi de finances. D) L’apport de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques La nouvelle loi organique de décembre 2021 modifie le cadre financier public, vingt ans après la LOLF de 2001. Elle vise à améliorer les discussions budgétaires, renforcer le rôle du Parlement, et se concentre sur trois principaux points : la gestion pluriannuelle, la transparence financière, et l'optimisation du travail parlementaire. Ces changements s'appliquent principalement aux lois de finances de 2023. 1) Un budget plus lisible La nouvelle loi organique prévoit que les objectifs de dépenses publiques seront désormais exprimés en milliards d'euros au lieu de pourcentage du PIB. Les lois financières auront des articles introductifs plus détaillés. Les ministères devront présenter des trajectoires de performance sur trois ans dans leurs projets annuels de performances (PAP), et le gouvernement devra justifier tout écart devant le Haut Conseil aux finances publiques (HCFP). Pour une meilleure compréhension des ressources, la présentation des crédits budgétaires et des taxes sera harmonisée. Les grands équilibres budgétaires feront la distinction entre charges d'investissement et charges de fonctionnement, et ces dernières pourront être modifiées directement par les parlementaires, remplaçant ainsi les décrets de répartition par des décrets désignant les ministres bénéficiaires des crédits. 2) Un temps de finances locales Le contrôle parlementaire des prélèvements sur recettes ( PSR) pour les collectivités locales est renforcé. Une période spécifique dédiée aux finances locales sera intégrée dans les discussions budgétaires, comprenant un rapport sur la situation générale des finances locales et un débat préalable au projet de loi de finances. Les sénateurs ont enrichi le contenu du rapport pour alimenter le débat parlementaire, notamment sur les charges transférées aux collectivités territoriales. 3) Un nouveau calendrier budgétaire Le texte crée une nouvelle loi budgétaire, la "loi de finances de fin de gestion", sans nouvelles taxes. Le calendrier budgétaire est modifié, regroupant les débats sur le programme de stabilité et l'orientation des finances publiques au printemps. Le gouvernement doit présenter un rapport annuel sur l'économie et les finances publiques à ce moment. Le temps consacré à l'analyse du budget est étendu, avec des lois de règlement renommées et déposées plus tôt. Le Conseil constitutionnel a rejeté l'accès des agents des impôts à des données statistiques, jugé disproportionné pour la vie privée. 4) Une meilleure information du Parlement Pour mieux informer les parlementaires, les annexes budgétaires, "jaunes et oranges", seront déposées en octobre. La version numérique du projet de loi de finances est désormais possible. Un nouveau débat sur la dette publique aura lieu en septembre avec un rapport du gouvernement. Le rapport économique joint au projet de loi de finances expliquera les écarts entre prévisions et dépenses, avec des mesures envisagées. Une nouvelle annexe résume les règles fiscales adoptées depuis le dernier projet de loi de finances. Les sénateurs ont renforcé l'information en cas d'utilisation de la dotation pour dépenses imprévisibles et de transferts vers le compte "Participations financières de l'État". Une disposition concerne la limitation des reports de crédits, sauf "nécessité impérieuse d'intérêt national". 5) Des compétences élargies pour le HCFP ( haut conseil des finances publiques) La nouvelle loi organise un contrôle plus étendu du HCFP, incluant l'évaluation de la "cohérence" des premières parties des projets de lois de finances et de sécurité sociale avec les objectifs à long terme et les prévisions économiques. Elle établit également un contrôle du HCFP sur les projets de lois sectoriels influençant les finances publiques. Des détails supplémentaires sur le HCFP sont spécifiés dans une loi ordinaire du 6 décembre 2021, couvrant diverses compétences et l'information du Parlement sur les finances publiques. §2 La loi de programmation des finances publiques La loi de programmation des finances publiques, instaurée en 2008, fixe les objectifs financiers pluriannuels, privilégiant l'équilibre budgétaire. Elle répond à des engagements européens liés aux traités de Maastricht et de stabilité. La loi détaille comment ces engagements influent sur la politique budgétaire nationale. A) L’objet de la loi de programmation des finances publiques La loi de programmation des finances publiques vise à établir une stratégie cohérente à moyen terme, allant au-delà des débats annuels sur les lois de finances. Elle a pour but principal d'atteindre l'équilibre financier selon un horizon temporel spécifié. Bien qu'elle ne soit pas une loi de finances au sens de la LOLF, elle détermine des objectifs politiques de manière programmatique. B) Le contenu de la loi de programmation des finances publiques La loi de programmation des finances publiques, approuvée par le Conseil constitutionnel, fixe des orientations obligatoires et facultatives. Pour les premières, elle établit des objectifs, des trajectoires budgétaires et des montants maximaux de dépenses. Les orientations facultatives concernent la gestion financière et l'information du Parlement. La période de programmation dure au moins trois ans, avec la possibilité de modifications. La sincérité de cette loi est évaluée en fonction des informations disponibles et des prévisions, avec l'avis du Haut conseil des finances publiques sur les projections économiques. §3 Les exigences européennes : le pacte de stabilité et de croissance L'Union européenne a des règles strictes pour les finances des États membres. Le pacte de stabilité et de croissance dans la zone euro impose des limites pour le déficit public et la dette publique. Ces règles visent à maintenir des finances publiques saines pour favoriser la stabilité et la croissance économique, avec des mesures préventives et correctives en cas de besoin. Focus : La dette publique en France La dette publique française a atteint 3013,4 milliards d'euros à la fin de mars 2023, représentant 112,5% du PIB. Elle est répartie entre l'État, divers organismes administratifs, les administrations locales et la Sécurité sociale. Bien que le déficit public ait baissé en 2022, la dette continue de croître, atteignant 3046,9 milliards d'euros à la fin du deuxième trimestre 2023. Plus de la moitié de cette dette est détenue par des prêteurs étrangers, majoritairement européens. A) Le volet “préventif“ du pacte de stabilité et de croissance Depuis 1998, les États membres de l'Union européenne doivent présenter chaque année des projections économiques et budgétaires. La France envoie son "programme de stabilité" fin avril/début mai pour coordonner les politiques économiques. Le Haut conseil des finances publiques (HCFP) donne son avis sur les prévisions macroéconomiques de ce programme. En 2010, une proposition de la Commission européenne visant à évaluer les budgets nationaux au niveau européen a rencontré l'opposition des parlementaires français, qui défendaient la souveraineté budgétaire. B) Le volet “correctif“ du pacte de stabilité et de croissance L'Union européenne a une procédure pour déficit public excessif (DPE) fondée sur l'article 126 du traité. La Commission européenne propose, mais c'est au Conseil ECOFIN (représentants des gouvernements) de décider si un pays a un déficit excessif. Cela peut conduire à des sanctions financières, bien que cela n'ait jamais eu lieu. La loi française permet aussi des débats au Parlement sur ces décisions. Focus : Le déficit public de la France Le budget 2024, approuvé avec l'article 49-3, prévoit des dépenses de l'État de 491 milliards d'euros (hors dette) avec un déficit de 4,9% du PIB en 2023 et 4,4% en 2024. Les recettes fiscales nettes devraient augmenter de 17,3 milliards d'euros en 2024, atteignant 349,4 milliards d'euros. Atteindre le déficit de 2,7% en 2027 semble difficile selon un économiste du FMI. C) Les limites du pacte de stabilité et de croissanc Le Pacte de stabilité et de croissance peut poser problème dans des situations économiques exceptionnelles, comme la crise de 2008. Un exemple est la procédure pour déficit excessif lancée contre la France en 2009. La France a expliqué que le déficit devait être vu différemment en termes structurels et conjoncturels, notamment à cause de la crise de 2008. Malgré cet argument, le Conseil ECOFIN a recommandé des ajustements structurels, que la France a ensuite été jugée avoir suivis. §4 Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (TSCG) a été signé en 2012 pour renforcer la discipline budgétaire dans la zone euro. Il impose une "règle d'équilibre budgétaire" aux États participants. Ces pays s'engagent à maintenir leurs finances publiques en équilibre ou en excédent, avec des assouplissements possibles dans certaines conditions. Le TSCG demande aussi d'inscrire une "règle d'or budgétaire" dans la Constitution, avec des mécanismes de correction en cas de déviations. En France, le Conseil constitutionnel a validé le traité, soulignant que la loi organique de 2012 complète ces exigences. Section 4 – Administrations et institutions financières On aborde ici l'organisation qui gère les finances publiques. Ces institutions se distinguent par leur expertise technique, parfois au détriment de la représentation politique, notamment celle des parlementaires. §1 Les ministères et administrations chargés des Finances A) Le ministère chargé des Finances A) Le ministère chargé des Finances Dans le gouvernement dirigé par Élisabeth Borne, deux ministres s'occupent des finances publiques : Bruno Le Maire (Économie, Finances, Souveraineté industrielle et numérique) et Thomas Cazenave (Comptes publics). Contrairement à l'approche allemande, la France ne sépare pas les Finances de l'Économie. Le ministre des Comptes publics, en charge du Budget, joue un rôle essentiel dans la préparation des lois de finances, la gestion des impôts, et l'influence sur les dépenses ministérielles. Il supervise des directions clés, comme la direction du Budget et la direction générale des Finances publiques. B) La direction du Budget La direction du Budget, pivot dans le fonctionnement de l'État, a vu son rôle évoluer avec la LOLF depuis 2006. Elle se concentre désormais sur l'aide à la gestion des dépenses publiques, particulièrement importante pour assurer la viabilité financière. Elle élabore une programmation pluriannuelle des finances publiques, intégrant des réformes et des économies. Son rôle crucial s'étend à fournir au Parlement des informations claires sur les enjeux financiers, facilitant ainsi la discussion autour du projet de loi de finances. C) La direction générale des Finances publiques (DGFIP) La DGFiP, créée en 2008 par fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, est sous le ministre du Budget. Elle a une administration centrale et des services déconcentrés, comptant environ 106 685 agents. Ses missions incluent la gestion des impôts, le contrôle des déclarations fiscales, le recouvrement des recettes publiques, la gestion des dépenses publiques, la production d'informations budgétaires et comptables, ainsi que des conseils financiers pour particuliers, professionnels, collectivités locales et l'État. §2 La Banque de France Napoléon Bonaparte a créé la Banque de France en 1800. Elle a changé au fil du temps, passant d'une société par actions à une institution nationalisée en 1945, puis à une entité indépendante en 1993. Intégrée au système européen des banques centrales en 1998, la Banque de France joue un rôle crucial dans la politique monétaire, soutenant la politique économique et sociale du gouvernement. En tant qu'actionnaire de l'État, elle contribue indirectement au budget national. Chaque année, elle publie un rapport analysant la situation économique et donnant son avis sur les orientations politiques. §3 La Caisse des dépôts et des consignations Il y a deux parties : la Caisse des dépôts et des consignations (CDC), qui gère des missions d'intérêt général, et le Groupe Caisse des dépôts, comprenant la CDC et des entreprises concurrentielles comme CNP Assurances et la Compagnie des Alpes. A) Le rôle de la Caisse des dépôts La Caisse des dépôts est importante dans le système financier public en France. Elle agit pour le bien commun et le développement économique. Ses missions, fixées par la loi, couvrent divers domaines tels que le développement local, l'emploi, la lutte contre l'exclusion bancaire, la création d'entreprise et le développement durable. Elle joue également un rôle dans la protection de l'épargne populaire, le financement du logement social (via le Livret A) et la gestion d'organismes de retraite. B) Une filiale de la Caisse des dépôts : le Fonds stratégique d’investissement (FSI) En 2008, pendant la crise financière, le président Nicolas Sarkozy a annoncé la création du Fonds Stratégique d'Investissement (FSI) pour aider les petites et moyennes entreprises et sécuriser le capital des entreprises stratégiques. C'est une filiale de la Caisse des dépôts, détenue à 51% par elle et à 49% par l'État français. Avec 20 milliards d'euros de fonds propres, le FSI est dirigé par le directeur général de la Caisse des dépôts, actuellement Éric Lombard, avec Alexandre Holroyd comme président de la Commission de surveillance. §4 La Banque publique d’investissement (BPI France) La Banque publique d'investissement (BPI), née en 2012, est un organisme public qui aide les petites et moyennes entreprises en facilitant leur accès au financement. Face aux difficultés financières des entreprises pendant la crise, la BPI regroupe différents dispositifs publics de financement pour simplifier leur utilisation. Elle soutient également les politiques régionales, en particulier pour les petites entreprises. A) Organisation de l’entité “BPI France“ La Banque publique d'investissement (BPI) a deux parties : l'établissement public BPI Groupe et la société anonyme BPI Groupe. L'établissement public, sous l'État, soutient l'innovation et les petites entreprises. La société anonyme, partagée entre l'État et la CDC, gère le risque des crédits aux entreprises avec deux filiales, BPI France Financements et BPI France Participations. B) Le dispositif d’intervention publique dans le secteur financier La BPI a deux types d'activités : l'investissement, où elle investit directement dans des entreprises, et le financement, qui inclut des opérations de crédit et le préfinancement de dispositifs fiscaux pour éviter des décalages de trésorerie. Section 5 – Les ressources On doit distinguer les ressources fiscales (§1) de l’emprunt (§2). §1 Les recettes fiscales permanentes (ou prélèvements obligatoires) En France, il y a près de deux cents prélèvements obligatoires, qui sont des versements faits par les particuliers et les entreprises aux administrations publiques pour financer les dépenses. En 2021, ces prélèvements représentaient 47% du produit intérieur brut (PIB) en France, bien plus élevé que la moyenne de l'Union européenne (41,7%). Malgré une réforme fiscale en 2018, la fiscalité en France reste plus lourde que chez ses voisins, en particulier sur les coûts de production des entreprises, avec une surcharge de plus de 60 milliards d'euros. A) Les différents types de ressources fiscales En ce qui concerne les impôts d'État, qui constituent la majeure partie des recettes du budget général, on peut les classer en trois catégories : les impôts sur le revenu, les impôts sur la consommation (qui taxent les dépenses) et les impôts sur le patrimoine (qui taxent le capital). 1) Les impôts sur le revenu L'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) a débuté en 1948, avec une réforme importante en 1959 pour instaurer un impôt unique progressif. En 2022, l'IR a atteint 86,8 milliards d'euros, avec des tranches de revenus pour 2023. L'impôt sur les sociétés (IS) s'applique aux sociétés de capitaux. En 2018, une réduction du taux a été votée, passant de 33% à 25%, atteignant ce taux en 2022. Les recettes totales de l'IS en 2022 étaient de 58,9 milliards d'euros. 2) Les impôts sur la consommation La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), créée en 1954, est un impôt sur les dépenses et constitue la principale recette fiscale de l'État, s'élevant à 171 milliards d'euros en 2022. Les droits indirects, comme la taxe sur les produits énergétiques, ont généré 17,9 milliards en 2022. 3) Les impôts sur le patrimoine (ou le capital) L'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) a été remplacé en 2018 par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), axé sur les biens immobiliers. L'IFI, fonctionnant de manière similaire à l'ISF avec un seuil de 1,3 million d'euros, a généré 2,35 milliards d'euros pour l'État en 2022. 4) Les dépenses fiscales et les “niches fiscales“ : une efficacité relative Les "niches fiscales" désignent des situations légales permettant de réduire l'impôt. Par exemple, être en couple, avoir des enfants, ou être handicapé peut entraîner des avantages fiscaux. Les niches les plus courantes incluent la déclaration d'enfants à charge, les frais réels, les dons à des associations, ou les dépenses liées aux études des enfants. Un comité a évalué ces dépenses et a considéré que certaines, représentant 52,5 milliards d'euros, étaient inefficaces. Il a notamment critiqué des dispositifs comme l'abattement sur les pensions, la défiscalisation des heures supplémentaires, et l'aide à domicile pour les retraités. B) Le régime fiscal : assiette, liquidation et recouvrement L'assiette, c'est ce qui est soumis à l'impôt et déterminé par la loi. Son évaluation peut être faite par le contribuable (comme pour l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés) ou par l'administration fiscale, surtout pour les impôts locaux. L'assiette est aussi liée à des catégories de contribuables définies par la loi. Ensuite, la liquidation consiste à calculer le montant de l'impôt en appliquant le taux d'imposition ou le tarif prévu par la loi, en tenant compte d'éventuels abattements ou déductions. Enfin, le recouvrement, géré exclusivement par le comptable public, concerne la collecte effective de l'impôt. C) La théorie générale de l’impôt Gaston Jèze explique que l'impôt dans les États civilisés modernes est une somme d'argent demandée aux individus selon des règles établies, dans le but de financer des dépenses pour l'intérêt commun, uniquement parce que ces individus font partie d'une communauté politique. 1) Les principes généraux du droit fiscal Le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale vise à assurer la sécurité juridique. Cependant, en matière fiscale, cette règle n'est pas strictement appliquée en raison de la nature de la loi de finances et de la possibilité pour le législateur d'établir des lois interprétatives rétroactives. La compatibilité avec les droits de l'homme suscite des litiges, mais le Conseil constitutionnel encadre les dispositions rétroactives. De plus, le principe de sécurité juridique protège le contribuable contre les changements de doctrine administrative. Enfin, le principe du contradictoire s'applique aux procédures de rectification fiscale, garantissant un débat entre le vérificateur et le contribuable. 2) Le modèle fiscal et la conception du rôle de l’État La fiscalité reflète le degré d'intervention de l'État dans l'économie. Selon les perspectives, une forte intervention publique serait soutenue par des outils fiscaux et des dépenses publiques, comme le préconisaient les théories keynésiennes des années 1960. À l'inverse, l'approche de Milton Friedman suggère que l'État devrait se limiter à ses fonctions essentielles, favorisant ainsi une fiscalité neutre, en opposition à l'analyse keynésienne. §2 L’emprunt Selon Gaston Jèze, l'emprunt est une façon de gérer les dépenses publiques dans le temps, en considérant son utilité de manière pratique. Il met en garde contre le risque social de charger les générations futures. Actuellement, l'État utilise l'emprunt pour gérer son déficit et rembourser les emprunts échus. La direction générale du Trésor et la Banque de France jouent des rôles clés dans cette gestion. L'État, en vertu de l'article 123 TFUE, doit emprunter sur les marchés financiers. Il y a aussi le grand emprunt populaire, lancé auprès des citoyens pour financer des projets spécifiques, même s'il peut coûter plus cher que les emprunts sur les marchés financiers. A) La dette de l’État : définition et périmètre La dette de l’État, c’est tout l’argent qu’il doit à cause des emprunts. Cela vient de l’accumulation des déficits, soit la différence entre ce qu’il gagne (impôts, ventes, etc.) et ce qu’il dépense (budget, investissements, etc.) chaque année. Il y a une dette négociable, avec des obligations sur les marchés financiers, et une dette non négociable liée aux dépôts d’organismes sur le compte du Trésor, qui sert également à financer l’État. B) Les valeurs du Trésor En 1985, le Trésor a mis en place des changements pour avoir un marché des titres d'État sûr et attractif. L'objectif est de permettre à l'État de s'endetter dans de bonnes conditions et d'offrir des titres simples sur les marchés. La dette de l'État est organisée en trois catégories : les OAT (pour le long terme), les BTAN (pour le moyen terme), et les BTF (pour gérer la trésorerie). Les OAT ont une maturité de 7 à 50 ans, les BTAN de 2 ou 5 ans, et les BTF ont une durée de moins d'un an. Ces titres sont émis régulièrement pour répondre aux besoins de financement de l'État. C) L’endettement au sens du traité de Maastricht La dette des administrations publiques, selon le Traité de Maastricht, représente tous leurs engagements financiers bruts, sauf certains crédits et ajustements comptables. Cette dette n'est pas ajustée en fonction des avoirs financiers. Elle est mesurée en valeur nominale, ne tenant pas compte des dettes entre administrations publiques. Les administrations publiques incluent l'État, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale. L'évaluation se fait en fonction des dépenses courantes financées par des recettes marchandes, sans se baser sur le statut juridique. CHAPITRE 2 – La loi de finances Après avoir expliqué comment la loi de finances est préparée (Section 1), on se penchera sur comment le budget est examiné et voté (Section 2), puis sur comment les lois de finances sont mises en œuvre (Section 3), et enfin, sur le contrôle des lois de finances et des finances publiques (Section 4). Section 1 – La préparation administrative de la loi de finance La préparation du budget, dirigée par le pouvoir exécutif, est un processus complexe. Initialement politique, elle implique les ministères, mais la direction du budget la supervise avec des experts financiers. La LOLF a changé ce processus en 2001, ajustant le calendrier et intégrant la logique de performance. Les structures budgétaires, comme les budgets annexes et les comptes spéciaux, ont été modifiées pour répondre à ces objectifs, réduisant le nombre de comptes spéciaux et clarifiant le régime des budgets annexes. §1 : La définition du budget La création du budget est un choix politique du gouvernement. Avec la LOLF, il implique désormais des acteurs politiques et sociaux dès le début, rompant avec l'approche exclusive de l'exécutif sous l'ordonnance de 1959. Cette implication est formalisée par des instances comme le Comité des finances locales et le débat d'orientation des finances publiques au Parlement. La LOLF a aussi simplifié la nomenclature budgétaire, passant de discussions ministère par ministère à des discussions par mission. Un article liminaire dans la loi de finances, introduit par la loi organique, informe le Parlement avec un tableau de synthèse. Il peut également déclarer des circonstances exceptionnelles selon le traité TSCG, avec l'avis du Haut conseil des finances publiques. A) Les missions : cadres budgétaires des politiques publiques La mission dans le budget, créée par le gouvernement, représente une politique publique, qu'elle soit ministérielle (comme la Culture, la Défense, etc.) ou interministérielle (comme la Recherche et l'Enseignement supérieur, l'Agriculture, l'Aide publique au développement, etc.). Elle reflète les priorités politiques gouvernementales, adaptées en fonction des circonstances économiques et sociales au moment de la conception du budget. Par exemple, la mission "Plan de relance de l'économie" a été ajoutée dans le projet de loi de finances pour 2010, absente du PLF pour 2009 présenté en octobre 2008, et supprimée du PLF pour 2011, dévoilé en octobre 2010. Cette suppression a été décidée en tenant compte de la situation économique à fin 2010 et des priorités politiques du gouvernement de l'époque. B) Les programmes : définition des objectifs Un programme, selon la LOLF, rassemble l'argent dédié à des actions d'un même ministère, avec des objectifs et des évaluations. Cela simplifie la nomenclature budgétaire. Chaque ministère a son propre programme avec des crédits limitatifs, marquant une responsabilité unique, conformément à la logique de responsabilisation de la LOLF de 2001. §2 La phase administrative La phase administrative du budget, avant que le Parlement n'en discute, est peu détaillée dans la LOLF de 2001. Elle impose cependant un calendrier strict : le projet de loi de finances doit être déposé au plus tard le premier samedi d'octobre de l'année précédant son exécution. L'article 38 de la LOLF précise que le ministre des Finances, sous l'autorité du Premier ministre, prépare les projets de loi de finances délibérés en conseil des ministres. A) La préparation au sein des ministères En début d'année, les ministères, naturellement enclins à dépenser, reçoivent du Premier ministre des directives précises sur leurs limites de dépenses. Par exemple, une norme fixant l'évolution des dépenses par rapport à l'inflation sur plusieurs années (2023-2027) dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques. Chaque ministère doit alors préparer un plan budgétaire, géré par la direction des Affaires financières et les responsables de programmes, à transmettre à la direction du Budget. B) Le pilotage de la direction du Budget La direction du Budget est comme l'architecte principal de la loi de finances de l'année et de la loi de financement de la sécurité sociale. Depuis 2006, elle guide la mise en œuvre de la LOLF. Elle fait des prévisions budgétaires en estimant les dépenses et les recettes, et élabore des hypothèses économiques pour orienter le budget à venir (croissance, inflation, etc.). Chaque début d'année, elle communique aux ministères les règles à suivre pour rédiger les documents budgétaires, en insistant sur la qualité de l'information au Parlement et la sincérité du budget de l'État. C) La négociation La finalisation du budget passe par des conférences qui définissent les objectifs et indicateurs de performance (conférences de performance) et examinent les demandes de crédits et d'effectifs ministériels (conférences de budgétisation). Ces discussions, guidées par les orientations du Premier ministre, aboutissent à un arbitrage politique pour résoudre les divergences. D) La finalisation du projet de loi de finances Le projet de loi de finances est terminé après que le Premier ministre a pris des décisions basées sur les discussions budgétaires. Chaque ministre reçoit une "lettre-plafond" indiquant les limites de crédits et les réformes nécessaires. La répartition des crédits par programme a lieu fin juillet, discutée entre la direction du Budget et les ministères, avec un arbitrage du Premier ministre en cas de désaccord. Ensuite, la direction du Budget finalise les documents budgétaires. Section 2 – L’examen et le vote du budget La rénovation des pouvoirs budgétaires du Parlement en 2001 avec la LOLF s'oppose à l'encadrement strict imposé par l'ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF rééquilibre les pouvoirs du Parlement et du gouvernement, en favorisant une meilleure information par le débat d'orientation des finances publiques avant l'examen de la loi de finances. §1 Le droit à l’information du Parlement La LOLF prévoit des mécanismes pour informer le Parlement sur les finances publiques. Avant le conseil des ministres, des questionnaires peuvent être envoyés, auxquels le gouvernement doit répondre. Lors du dépôt du projet de loi de finances, des documents budgétaires détaillent les propositions financières. De plus, le Parlement reçoit des informations concernant la loi de règlement de l'année précédente, comprenant des détails sur les recettes et dépenses, les rapports de performance, le compte général de l'État, et le rapport de la Cour des comptes. §2 La discussion du texte Le Parlement donne la priorité à l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, demandée par le gouvernement. A) Un régime dérogatoire au droit parlementaire commun Lors des discussions en séance publique pour les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS), on fait exception aux règles habituelles. Contrairement aux autres textes, le débat se base sur le texte initial du gouvernement en première lecture, sans les délais usuels entre le dépôt du texte et son examen en séance publique. B) Le droit d’amendement des parlementaires L'article 40 de la Constitution dit que les amendements des parlementaires qui réduiraient les ressources publiques ou augmenteraient les charges publiques ne sont pas autorisés. La LOLF apporte des exceptions, en définissant que la charge pour les amendements s'appliquant aux crédits se rapporte à la mission. Cela permet aux parlementaires de proposer certains amendements, comme déplacer des crédits entre programmes d'une même mission. La LOLF cherche ainsi à équilibrer les pouvoirs du gouvernement et du Parlement dans le processus budgétaire. C) Les modalités du vote et de l’adoption du texte L'article 49-3 de la Constitution permet au Premier ministre d'assumer la responsabilité de son gouvernement devant l'Assemblée nationale pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Cette procédure, principalement réservée à ces lois, implique une forte dimension politique, car un vote de censure obligerait le gouvernement à démissionner. Si utilisé, l'Assemblée nationale a 40 jours pour se prononcer, et le Sénat a 20 jours après avoir été saisi. La loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a été adoptée via cette procédure. Dans la procédure ordinaire, l'Assemblée nationale doit voter dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet de loi de finances (PLF), suivi par le Sénat dans un délai de 20 jours. Le vote concerne les deux parties du PLF : d'abord sur la première partie, puis sur la seconde, qui ne peut être débattue avant l'adoption de la première. Si l'Assemblée nationale rejette une partie, l'ensemble est considéré comme rejeté. Ensuite, la Commission mixte paritaire (CMP) intervient pour trouver un compromis sur les points en discussion. Section 3 – L’exécution des lois de finances L'exécution de la loi de finances concrétise les mesures prévues dans la loi de finances initiale tout au long de l'année, débutant le 1er janvier et se terminant le 31 décembre. Grâce à la loi organique sur les lois de finances, cette étape intègre une approche comptable alignée sur la logique de résultats de la LOLF. L'exécution comptable doit respecter des principes constitutionnels, notamment celui de la sincérité des comptes de l'État, énoncé à l'article 47-2 de la Constitution. §1 La procédure d’exécution : engagement des crédits et encaissement des recettes A) La comptabilisation des recettes et des dépenses * Pour les recettes : * Les ordonnateurs établissent les recettes et les comptables les recouvrent. * Pour les dépenses : * Les ordonnateurs s'engagent, liquident, et ordonnancent. * Engagement : Création d'une obligation budgétaire. * Liquidation : Vérification de la dette et montant de la dépense. * Ordonnancement : Acte d'autorisation de paiement. * Les comptables effectuent le paiement, vérifiant la régularité sans évaluer l'opportunité de la dépense. B) Les acteurs : ordonnateurs et comptables La comptabilité publique repose sur la séparation des rôles entre ordonnateurs et comptables. Les comptables publics sont responsables de la tenue des comptes, garantissant la justesse des enregistrements et le respect des procédures. Le Conseil d'État souligne que seuls les comptables publics peuvent recouvrer les recettes et payer les dépenses, limitant les délégations à des cas spécifiques autorisés par la loi. Focus L’ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics Une ordonnance datant du 30 décembre 2021 établit un nouveau système judiciaire pour la responsabilité des gestionnaires publics, en vigueur depuis le 1er janvier 2023. Cette réforme vise à sanctionner efficacement les fautes graves causant des préjudices financiers, moderniser les infractions, et introduire des peines d'amendes plafonnées. La juridiction principale est la chambre du contentieux de la Cour des comptes, avec une Cour d'appel financière. De nouvelles possibilités de signalement sont prévues, les régimes existants sont abrogés, et la séparation des rôles entre l'ordonnateur et le comptable est réaffirmée. Des mesures de simplification et d'harmonisation des procédures sont également introduites. C) L’exécution des crédits et la réalisation des objectifs Le responsable de programme, généralement un haut fonctionnaire, gère l'utilisation des crédits en respectant les objectifs et les montants approuvés. Cependant, l'exécution des crédits n'est pas obligatoire, la loi de finances autorise la dépense sans l'imposer. Si les crédits sont utilisés, le responsable doit ne pas dépasser les montants fixés. §2 Les mouvements de crédit Les mouvements de crédit ajustent les budgets avec une autorisation légale, tandis que les crédits évaluatifs, tels ceux pour la dette de l'État, peuvent être changés au-delà des montants initiaux. Toutefois, ces modifications nécessitent une information des commissions des finances. La délégation des pouvoirs du comptable public à un mandataire est strictement réglementée, sauf autorisation législative. Section 4 – Le contrôle des lois de finances et des finances publiques Le contrôle des finances publiques implique plusieurs acteurs. Le Conseil constitutionnel vérifie la légalité des lois financières. En amont, le contrôleur financier examine la régularité des actes des ordonnateurs. En aval, la Cour des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière, ainsi que le Conseil d'État assurent un contrôle juridictionnel. Le Parlement et la Cour des comptes réalisent un contrôle global après l'exécution de la loi de finances initiale, mêlant un aspect politique et la certification des comptes publics. §1 Le contrôle des lois de finances par le Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel peut être appelé à vérifier si les lois financières respectent la Constitution. Les raisons soulevées peuvent inclure des questions d'égalité, d'honnêteté budgétaire, de compétence législative et de clarté. Il peut également annuler des parties d'une loi de finances s'il estime qu'elles n'ont rien à voir avec les questions budgétaires, ce que l'on appelle des "cavaliers budgétaires". Un exemple récent concerne la censure de dix dispositions de la loi de finances pour 2022 jugées sans rapport avec le budget de l'État. §2 Le contrôle de l’exécution du budget A) Le contrôle parlementaire La Déclaration des droits de l'homme souligne que le Parlement, notamment par le biais des commissions des Finances, a un rôle crucial dans le contrôle budgétaire. Grâce à la LOLF, ces commissions peuvent enquêter, auditionner, demander des informations et faire des observations au gouvernement, avec l'assistance possible de la Cour des comptes. Les parlementaires utilisent aussi des questions, missions d'information et commissions d'enquête pour exercer ce contrôle. Depuis 2007 à l'Assemblée nationale et 2011 au Sénat, un membre de l'opposition préside la commission des Finances. B) Le contrôle financier de la Cour des comptes La loi constitutionnelle de 2008 donne plus de pouvoirs à la Cour des comptes pour contrôler l'exécution des lois de finances et l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Cela est précisé dans l'article 47-2 de la Constitution, ajouté par cette loi. La Cour des comptes, indépendante, a un rôle clé en veillant à l'ordre financier public. Elle contrôle la régularité des comptes et la gestion des organismes publics. Elle offre une assistance au gouvernement et au Parlement, évaluant les politiques publiques. Les rapports annuels de la Cour sur les finances publiques contribuent à cette mission. Depuis 2008, elle peut évaluer les politiques publiques. La Cour s'engage également dans de nouveaux domaines, comme la santé et les finances locales. Extraits de l'allocution de M. Didier Migaud, prononcée à l'occasion de son installation en qualité de premier président de la Cour des comptes, audience solennelle du 11 mars 2010 La Cour des comptes a pour mission d'aider le gouvernement et le Parlement en offrant des recommandations et des évaluations pour une gestion transparente et efficace des fonds publics. Elle n'a pas de rôle politique mais souhaite contribuer au contrôle et à l'évaluation deinstallations politiques publiques. Elle se présente comme une ressource indépendante pour le gouvernement et un partenaire attentif pour le Parlement. Extrait de l’allocution de M. Pierre Moscovici prononcée lors de l’audience solennelle de son , le 11 juin 2020 Le nouveau dirigeant des juridictions financières souhaite s'adapter aux changements induits par la crise du Covid-19. Il souligne l'importance de repenser les approches financières, de mieux anticiper les crises et de répondre aux préoccupations des citoyens. Il appelle à une réflexion collective pour améliorer l'organisation et les méthodes de travail, en mettant l'accent sur la qualité des dépenses publiques et la gestion responsable de la dette. CHAPITRE 3 – Les finances locales Section 1 : Les cadres juridique et macro-économique des finances locales Deux grandes réformes ont changé la manière dont les finances locales sont gérées en France. La première, liée à la décentralisation en 2003, a donné plus de responsabilités aux collectivités territoriales. La seconde, en 2005, a simplifié les règles budgétaires et comptables. Cependant, certaines estiment que la première réforme est encore incomplète. Les collectivités locales doivent également respecter des règles budgétaires nationales pour contribuer à la stabilité financière, en lien avec le pacte de stabilité et de croissance de 1997. En 2012, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault exprime la nécessité d'une décentralisation plus claire et efficace. Il mentionne que les citoyens attendent une action gouvernementale et locale moins coûteuse, avec la fin des doublons administratifs. Les collectivités locales se montrent prêtes à contribuer à la stabilisation des finances publiques en échange d'une plus grande autonomie et de responsabilités claires, conditionnées à un pacte financier renouvelé et négocié. §1 Les sources du droit des finances locales Les collectivités locales ont des ressources, comme les impôts, qu'elles gèrent selon la loi. Lorsqu'elles obtiennent de nouvelles responsabilités, elles reçoivent des ressources équivalentes. Cela peut se faire par des financements budgétaires ou fiscaux. Une loi de 2004 fixe des règles, incluant un ratio d'autonomie financière pour chaque catégorie de collectivités. Depuis 2003, ces ratios doivent être supérieurs à ceux de 2003. Des lois ont modifié la fiscalité locale, comme la suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la taxe d'habitation. Une loi récente renforce les compétences locales dans plusieurs domaines. Focus : L’autonomie financière des collectivités locales : une réalité à nuancer (www.banquedesterritoires.fr, 28 mars 2018) Réforme constitutionnelle - Garantir enfin l'autonomie fiscale des collectivités ? La mission parlementaire sur l'autonomie financière des collectivités propose d'inscrire dans la Constitution le principe de l'autonomie fiscale. Bien que la Constitution reconnaisse déjà l'autonomie financière, les députés estiment que son application est insatisfaisante. Ils suggèrent également la définition d'un ratio d'autonomie fiscale et une garantie de compensation évolutive pour les transferts de charges. En outre, ils soutiennent l'idée d'une loi de financement spécifique aux collectivités territoriales, distincte des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. §2 Les relations financières entre l’État et les collectivités locales Les relations financières entre l'État et les collectivités locales se définissent par une conférence des finances publiques locales. Celle-ci se matérialise par un acte, tel un contrat ou un pacte, engageant les collectivités à contribuer à la maîtrise des dépenses publiques. La loi de 2014 fixe un objectif d'évolution annuelle de la dépense publique locale. En contrepartie, le gouvernement promet une meilleure implication des élus locaux dans les décisions financières. Le cadre budgétaire impose des normes, et le comité des finances locales assure la gestion des dotations de l'État. La suppression progressive de la taxe d'habitation, entamée en 2018, a des implications financières complexes pour les collectivités locales, induisant des mécanismes de compensation. Section 2 – Le budget des collectivités locales §1 Les ressources A) La fiscalité locale La fiscalité locale, comprenant les impôts locaux et la fiscalité transférée, est diverse et a évolué. Les collectivités locales ont obtenu le droit de fixer les taux d'imposition en 1980, mais leur autonomie fiscale est relative. La réforme de la taxe d'habitation en 2017 a illustré un manque de concertation. Certains plaident pour un partage du pouvoir fiscal entre l'État et les collectivités, appelant à un "ordre des autonomies". Jusqu'en 2010, la fiscalité directe locale reposait sur la taxe d'habitation, la taxe foncière (bâtie et non bâtie), et la taxe professionnelle, remplacée par la contribution économique territoriale (CET). 1) Les principaux impôts locaux pesant sur les ménages Les taxes principales pour les collectivités locales sont la taxe d'habitation, les taxes foncières (bâtie et non bâtie), la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), et les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Les taxes sur l'habitation et les propriétés sont basées sur des valeurs établies en 1970, sans tenir compte des changements du marché immobilier. Une réforme envisagée en 2015 pour actualiser ces valeurs n'a pas encore eu lieu. 2) Le principal impôt local pesant sur les entreprises : la contribution économique territoriale (CET) La suppression de la taxe professionnelle (TP) en 2010 et la création de la contribution économique territoriale (CET) visent à soutenir l'industrie française face à une concurrence intense. La TP était critiquée pour entraver les investissements et favoriser la délocalisation des entreprises. Malgré cela, elle représentait une part importante des revenus fiscaux locaux, suscitant des inquiétudes quant à la dépendance des collectivités locales vis-à-vis des ménages. 3) Économie générale du dispositif de la CET La contribution économique territoriale (CET) comprend deux parties : la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La CFE dépend de la valeur des biens utilisés pour une activité, avec des taux fixés localement. Pour la CVAE, le taux dépend du chiffre d'affaires et est décidé nationalement. La suppression de la taxe professionnelle a été compensée par l'IFER et le transfert de fiscalité. Le gouvernement envisage de supprimer l'IFER, et le budget de 2024 prévoit une baisse de 4 milliards de la CVAE sur quatre ans. B) Les concours et dotations de l’État aux collectivités locales Les finances des collectivités locales dépendent en partie des dotations de l'État. Ces dotations, comme la DGF (dotation globale de fonctionnement), visent à compenser, péréquation et orienter les budgets locaux. Il existe des dotations de fonctionnement et d'équipement. La DGF, principale subvention, a été réformée pour renforcer la péréquation, ciblant les collectivités les moins favorisées. La dotation forfaitaire, intégrée à la DGF des communes, protège leurs ressources d'une année à l'autre et est basée sur la population et la superficie depuis la réforme de 2005. §2 Les dépenses Les collectivités locales dépensent environ 20 à 21% de l'argent public et contribuent à 70% des investissements. Les dépenses sont soit de fonctionnement (charges régulières), d'investissement (modifications du patrimoine), ou obligatoires, imposées par la loi. Si elles ne sont pas incluses dans le budget, la chambre régionale des comptes peut demander au préfet de les ajouter d'office. Section 3 – Les principes budgétaires encadrant le budget local Les cinq principes budgétaires, soumis au contrôle du préfet et de la chambre régionale des comptes, sont les suivants : 1. Principe d'annualité : Le budget doit être établi pour une année, généralement du 1er janvier au 31 décembre. 2. Règle de l'équilibre réel : Les recettes doivent équilibrer les dépenses, tant au niveau global qu'entre les sections de fonctionnement et d'investissement. 3. Principe d'unité : Toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans un document budgétaire unique, le budget général, mais des budgets annexes peuvent être créés. 4. Principe d'universalité : Toutes les opérations financières doivent être indiquées de manière complète et sans modification, avec une indifférence de financement entre les recettes. 5. Principe de spécialité des dépenses : Chaque dépense est autorisée pour un service et un objet spécifique, avec des crédits affectés et spécialisés par chapitre. Section 4 – L’élaboration et l’adoption du budget local §1 La conception du budget par l’exécutif Le budget primitif, premier acte annuel obligatoire, doit être voté avant le 31 mars et approuvé par l'assemblée délibérante, suivi d'un débat d'orientation budgétaire en début d'année. Approuvé, il permet à l'ordonnateur de gérer les opérations budgétaires jusqu'au 31 décembre. Le budget a deux sections : la fonctionnement (gestion courante) et l'investissement (nouveaux projets). L'excédent de la section de fonctionnement rembourse d'abord les emprunts, le reste sert à financer de nouveaux projets par autofinancement. La section d'investissement, elle, concerne les programmes d'investissements nouveaux ou en cours financés par diverses sources. §2 L’examen et le vote du budget par l’assemblée délibérante Le vote du budget est précédé d'un débat d'orientation budgétaire, obligatoire pour certaines collectivités. Ce rapport porte sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels et la gestion de la dette. Les prévisions budgétaires peuvent être modifiées en cours d'année par l'assemblée délibérante. Le budget supplémentaire, généralement établi au second semestre, reprend les résultats de l'exercice précédent, mais son intérêt diminue avec l'utilisation des moyens informatiques. Les ajustements en cours d'année sont gérés par des décisions modificatives. Section 5 – Les contrôles Le contrôle des finances des collectivités locales : l'intervention des chambres régionales et territoriales des comptes Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) sont les juges principaux des comptes des collectivités locales. Une réforme a modifié la procédure devant ces chambres, suite à une décision de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en 2006. Les chambres régionales des comptes (CRC) ont pour mission principale de juger les comptes des comptables publics des collectivités et de leurs établissements publics. Cette responsabilité implique un contrôle de régularité des opérations effectuées par les comptables publics, vérifiant la conformité des comptes et s'assurant que le comptable a correctement effectué tous les contrôles requis. La loi "NOTRe" de 2015 renforce le rôle des CRC, obligeant l'exécutif à présenter des actions entreprises en réponse aux observations de la chambre, un an après la présentation du rapport définitif. Traits essentiels de la procédure devant le CRTC : La procédure devant les chambres régionales et territoriales des comptes a subi des changements importants en 2008. Elle implique désormais une stricte séparation des fonctions liées au jugement des comptes. Contrairement à la pratique précédente, l'auto-saisine du juge n'est plus en vigueur. La nouvelle procédure requiert une information systématique du représentant légal, c'est-à-dire l'ordonnateur, de l'entité dont les comptes sont examinés. Elle est principalement écrite et de nature inquisitoriale, sans introduire de véritable innovation sur ce point. CHAPITRE 4 : Les finances sociales Les finances sociales, englobant les charges sociales de 385 milliards d'euros en 2022 (près de 40% des prélèvements obligatoires), ont été intégrées aux finances publiques grâce à la réforme constitutionnelle de 1996 et à la loi organique de juillet 1996 sur les nouvelles lois de financement de la sécurité sociale (LFSS). Bien que cette intégration ait modifié les règles de présentation et de vote, certains estiment que la structure particulière et le régime spécifique de ces lois ne les rendent pas véritablement assimilables aux lois de finances. Section 1 – La protection sociale et les finances sociales La protection sociale englobe les dispositifs couvrant les charges liées à divers risques sociaux. Elle se divise en protection sociale obligatoire, comprenant les régimes de sécurité sociale de base et les régimes conventionnels obligatoires, et en protection sociale complémentaire facultative. Les "finances sociales" stricto sensu font référence aux finances de la sécurité sociale, régies par la loi de financement de la sécurité sociale. Cependant, cela exclut d'autres dépenses sociales telles que l'assurance chômage et l'aide sociale des entités gouvernementales. §1 La structuration des finances sociales : régimes et branches La protection sociale obligatoire est assurée par des organismes autonomes appelés régimes, qui regroupent différentes catégories d'assurés. Ces régimes, créés pour des professions spécifiques, incluent le régime général pour les salariés du secteur privé et d'autres régimes spéciaux. Chaque régime est divisé en branches, comme la maladie ou la vieillesse, gérant indépendamment leurs prestations. La loi de financement de la sécurité sociale fixe les objectifs de dépenses, tandis que l'ACOSS et les unions de recouvrement s'occupent du financement et du recouvrement à l'échelle nationale et régionale. §2 La gouvernance des régimes obligatoires de base de sécurité sociale Il y a deux façons de gérer les régimes de protection sociale : le modèle bismarckien, où les partenaires sociaux s'en occupent, et le modèle beveridgien, universel et financé par l'État. En France, on a commencé avec le modèle bismarckien, mais il a évolué vers plus d'universalité. Depuis 1996, l'État contrôle davantage ces organismes, avec des membres nommés, des objectifs fixés dans des conventions, et des contrats pluriannuels. §3 La situation financière de la sécurité sociale A) Équilibre et déficit des comptes sociaux, dette sociale En 2018, 31,2% du PIB en France ont été dépensés pour la sécurité sociale, le taux le plus élevé parmi les pays de l'OCDE. Le régime général de sécurité sociale a rarement affiché un excédent, sauf en 1999, 2000 et 2001. En 2019, il aurait dû avoir un excédent, mais cela n'a pas été le cas. Le budget de la sécurité sociale est d'environ 500 milliards d'euros par an, couvrant des domaines comme la retraite, la santé et la famille. Les dépenses sociales ont été maîtrisées ces dernières années, mais des changements législatifs en 2019 ont affecté le financement, entraînant un déficit de 2,8 milliards d'euros. La dette sociale, en partie gérée par la CADES, devrait être amortie jusqu'à fin 2024, début 2025. B) Les recettes de la sécurité sociale La sécurité sociale reçoit plus d'argent que l'État, avec plus de la moitié des prélèvements obligatoires en 2009. Les prévisions de recettes dans le PLFSS sont comme des estimations pour le budget de l'État. Le financement principal vient des cotisations sociales sur les revenus d'activité, mais des changements, comme les allègements de cotisations, ont un impact. Les ressources de la sécurité sociale sont variées, incluant la CSG et d'autres impôts. De plus, la sécurité sociale gère des services publics, compensés financièrement par l'État. C) Les dépenses de la sécurité sociale Les dépenses sociales, contrairement à celles de l'État, ne peuvent être plafonnées strictement. Elles correspondent au droit légal à des prestations pour les assurés sociaux. Les montants votés sont évaluatifs, pas limitatifs, appelés "objectifs de dépenses". L'ONDAM, instauré en 1996, fixe un niveau de dépenses à ne pas dépasser pour la santé. La loi de financement de la sécurité sociale détaille l'ONDAM en sous-objectifs et évalue son évolution pour les années à venir. La Cour des comptes analyse régulièrement l'ONDAM et suggère des améliorations. Section 2 – La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) a été établie en 1996, avec des modifications en 2005. Ces changements ont renforcé le rôle du Parlement dans les finances sociales, introduit une perspective pluriannuelle de quatre ans et une logique d'objectifs-résultats avec des indicateurs de performance. Le Parlement peut désormais se prononcer sur le solde des régimes de sécurité sociale et des fonds les finançant. L'objectif principal est d'harmoniser les LFSS avec les lois de finances de l'État, favorisant une coordination entre les deux. Section 3 – La loi de financement de la sécurité sociale L'article 34 de la Constitution de 1958 dit que les lois de financement de la sécurité sociale règlent comment équilibrer son argent et fixent les dépenses prévues, en suivant les règles d'une loi spéciale. §1 Objet et contenu de la loi de financement de la sécurité sociale La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) n'est pas une loi budgétaire classique. Elle ne collecte pas d'argent ni ne limite les dépenses des organismes de sécurité sociale. Elle se concentre sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. La LFSS touche environ 64% des dépenses de protection sociale et a le pouvoir exclusif de fixer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Elle se compose de quatre parties, votées successivement, concernant les comptes du dernier exercice clos, la correction des prévisions pour l'année en cours, les prévisions de recettes et d'équilibre pour l'année suivante, ainsi que les objectifs de dépenses pour cette même année. §2 La préparation et l’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale Pour élaborer le PLFSS, les ministres des comptes publics et de la sécurité sociale travaillent sous la supervision du Premier ministre. La direction de la sécurité sociale (DSS) coordonne ces travaux avec les régimes et organismes de sécurité sociale. La DSS s'appuie sur la Commission des comptes de la sécurité sociale pour établir les comptes nécessaires. Le Parlement participe à cette élaboration par le biais du débat d'orientation des finances publiques en juillet, qui aborde l'économie et les finances de toutes les administrations. L’adoption du PLFSS Pour adopter le PLFSS, le Parlement reçoit des annexes au moment du dépôt, offrant une vue d'ensemble des finances sociales. La LOLFSS 2005 limite les types d'annexes, et le Parlement ne peut en demander d'autres. L'adoption suit un travail en commission, avec la commission des affaires sociales pour le fond et la commission des finances pour avis. Les délais sont courts : 50 jours au total, avec 20 jours pour l'Assemblée nationale en première lecture, puis 15 jours pour le Sénat. En fin de compte, le texte est automatiquement soumis à la commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée (procédure accélérée). §3 Le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale A) Le contrôle du Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel vérifie les LFSS en suivant la LOLFSS 2005 et en s'assurant que les principes budgétaires sont respectés. Il se base souvent sur le principe d'égalité, critiquant par exemple une réduction dégressive des cotisations salariales en 2014 pour manque de justification. Une nouveauté est l'application du principe de sincérité budgétaire aux lois de financement rectificative de la sécurité sociale, exigeant une présentation honnête des équilibres financiers compte tenu des conditions économiques générales. B) Le contrôle de la Cour des comptes L'article 47-2 de la Constitution donne à la Cour des comptes un rôle crucial dans le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. La LOLFSS de 2005 assigne à la Cour des comptes deux missions spécifiques : émettre un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre du dernier exercice et certifier les comptes du régime général de la sécurité sociale. La certification des comptes est essentielle pour garantir la régularité, la sincérité et la fidélité des informations financières présentées, offrant ainsi une base fiable au Parlement et au gouvernement. La mission de certification aide également les organismes à identifier et maîtriser les risques financiers associés à leurs activités.