Finances Publiques - Exam Notes PDF

*exam : oral 10 min + 10 min de prépa* **Introduction** : Finances pu permettent l\'existence, la vie de l\'Etat et la perpétuation de l\'Etat. C\'est aussi ce qui permet à l\'Etat de concrétiser la réalisation de l\'intérêt général. FP vu comme un **moyen de réaliser l\'IG** et nn une fin en soi....

*exam : oral 10 min + 10 min de prépa* **Introduction** : Finances pu permettent l\'existence, la vie de l\'Etat et la perpétuation de l\'Etat. C\'est aussi ce qui permet à l\'Etat de concrétiser la réalisation de l\'intérêt général. FP vu comme un **moyen de réaliser l\'IG** et nn une fin en soi. Permet de comprendre comment fonctionne l\'action de l\'Etat. Rè également pr les EP et CT. Les FP sont les finances des Pers Pu. Déf Européenne : FP avant tt les finances des **APU**. Notion de Perspu = notion juridique alors que notion d\'APU est une notion de comptabilité nationale. Fait réf plutôt à des secteurs qu\'à une pers particulière. On identifie 3 secteurs : \- **Administrations centrales** : Etat, EPU de l\'Etat **- Administrations locales** : CT et EPU locaux et sté ds lesquelles participent les CT \- **Administrations de la sécu** : certaines ne sont pas des pers pu Budget de l\'Etat a régime particulier qui lui est appliqué. **chap 1: l\'évolution des FP et de l\'Etat** **Section 1 : l\'Etat gendarme aux finances équilibrées** : **I) Un Etat à l\'importance circonscrite** : Etat qui s\'en tient à ses **attributions régaliennes,** qui ne doit s\'investir qu\'à minima ds l\'éco nationale. Un Etat qui **laisse l\'initiative au secteur prv.** (secteur prv qui doit s\'autoréguler). Doit assurer la sécurité des biens et des pers, d\'assurer l\'intégrité du territoire, construire les infrastructures à la vie sociale. Tout ce qui est du domaine social, culturel est laissé à l\'initiative prv. Le rôle de l\'Etat se confond ac la **théorie libérale** : Smith, Ricardo, JB Say. Idée de **faire prévaloir la liberté**, laisser libre court à la liberté des pers en les contraignant le moins possible. Croyance remontant à Smith : les pers en recherchant leur propre intérêt vont permettre de réaliser le bien commun. **II) l\'équilibre budgétaire, dogme de l\'Etat gendarme** : *En 1972, dépenses de l\'Etat = 11% de la richesse nationale.* Le besoin de financement de l\'Etat était limité au **financement essentiellement des SP**, qq investissements. Peu de dépenses mais aussi peu de besoin de recettes. De cette époque vient la notion d\'**équilibre budgétaire**, qui était un principe moral. **Interdiction morale du déficit budg** et interdiction au recours à la dette. **[Décifit]** = un **flux**, c\'est la différence entre les recettes et les dépenses. Le déficit s\'établi par année, par exercice. c\'est une façon de désigner le solde de l\'exercice. (déficit = solde négatif). **[dette]** = un **stock**. C\'est le K qu\'on doit, qu\'on a sollicité auprès de préteurs. Le déficit alimente la dette. Le cumul de tout ce que je dois, cour sur plusieurs années. La dette n\'est pas une recette permanente mais un **besoin de financement,** une **opération de trésorerie.** Idée de la [**règle d\'or**] : restriction quantitative du déficit. (ici itnerdiction complète). Recettes devaient ê égales à dépenses. L\'époque voulait que le **budget soit neutre**, l\'Etat devait s\'abstenir de solliciter trop de recettes, d\'impôt mais aussi de s\'abstenir de dépenser, car considérer comme pouvant perturber le marché. Ajd inadéquat de parler de \"règle d\'or\" : ça ressucite un imaginaire économique qui ne correspond plus à la réalité et aux nécessités de l\'Etat ajd. **Section 2 : Un Etat-providence aux finances déséquilibrées** : Etat qui prend le contre-pied de ce qui précédait, un Etat qui s\'investi beaucoup ds l\'économie. **I) un Etat-providence protecteur de la vie sociale** : Ap 2GM l\'Etat va bcp plus loin, **investi massivement ds l\'éco** et la sté. Grandes nationalisations, Etat jouant le rôle de producteur via ent PU. Etat qui joue un rôle assurantiel. Assure fonctions de **solidarités, s\'assurer du bien-ê** des citoyens. Avênement de la sécu, assurance Û, assurance-maladie. Dév éco de la nation, invest ds la R&D, invest ds SP. Logique **interventionniste**. But de l\'Etat-providence est de réaliser l**\'égalité réelle au nom de la justice sociale.** **II) Un déséquilibre financier constant** : *1985 : Dépenses Pu basculent à 51,9% de la richesse nationale.* Autre fonction de l\'impôt apparait : pas seulement une recette, il va ê un **outil d\'intervention social.** Impôt va jouer une **fonction redistributive**. *(ex: QF, crédits d\'impôt, barême de l\'IR).* L\'impôt va ê quantitativement insuffisant pr couvrir l\'ensemble des dépenses effectuées par l\'Etat. Le **décifit budg** va devenir une constante. L\'Etat va multiplier les différents prélèvements obligatoires pr augmenter les recettes et réduire impact du déficit. Les prélèvements obligatoires = notion économique qui contient plusieurs prélévements dont les impôts (*+ redevances, taxes, cotisations sociales\...*) Impôts art 34. Ac l\'Etat providence vont **se multiplier ces prélèvements obligatoires.** **Déficit reste chronique** malgré tout et **neutralité des FP n\'existe plus.** Se comprend aussi par le fait que l\'Etat en s\'investissant dans l\'éco va se servir du budget comme un instrument économique à part entière. **Section 3 : Un Etat contemporain aux finances déséquilibrées** : **I) La mutation de l\'Etat contemporain :** Y\'a de fortes **contestations de l\'Etat providence**. Y\'a une contestation idéologique et économique. Dès les 60\'s-70\'s, l\'Etat providence va ê contesté comem étant inefficace, infonctionnel, dispendieux. Crise pétrolière révèle cette inefficacité étatique. L\'intervention de l\'Etat dans l\'économie engendrerait nécessairement des dérèglements de l\'économie. Friedman, Hayek, **renouveau des idées libérales.** Veulent **retrait de l\'Etat.** Doit se contenter de **fixer les règles du jeu du marché,** garantir l\'équilibre de l\'économie mais s\'abstenir d\'investir ds l\'éco de façon à perturber le marché. Certains courant contestent la légitimité de l\'intervention de l\'Etat ds l\'éco, cela favoriserait que certains intérêts au nom de l\'IG. **Contestent également le modèle de gestion de l\'Etat.** Doit s\'inspirer des mécanismes des ent prv. C\'est aussi un **Etat qui économiquement va perdre de sa puissance.** L\'Etat va parfois subir des effets économiques sur lesquels il n\'a pas de maîtrise.(*ex: subprimes*). Donc l\'Etat et ses finances vont ê mis à contribution pr des choses qu\'il ne maîtrise pas. Csqces très importantes. **II) des finances en quête de soutenabilité :** ***Décifit** pr 2023 établi à **5,5% du PIB s**oit un déficit de 154 Milliards d\'EUROS.* *Ce déficit important alimente l\'emprunt, la **dette pu qui monte à 110,7% du PIB** pr le 1er semestre 2024. Ce qui équivaut à 3 159,7 Milliards d\'EUROS.* *Total de dépenses des APU : 1 609,9 Milliards d\'EUROS. De cette somme 45% liés à la sécu, 45% liés à l\'Etat et aux admin centrales et 9% au secteur local.* *Dépenses nationale = 57% de la richesse nationale.* *Intérêts de la dette pr 2023 : 54, 78 Milliards d\'EUROS.* **Chapitre 2 : le principe de l\'autorisation financière :** **Section 1 : Le consentement à l\'impôt** : S\'inscrit par rapport à la logique fiscale. **Unilatéralité de la dette d\'impôt**. Cela veut dire que la perception des recettes est une obligation et le citoyen ne peut pas résister à la dette d\'impôt. L\'admin opère unilatéralement son pouvoir. **Sujetion consentie.** Compense l\'unilatéralité, le citoyen va de manière directe ou indirecte autoriser l\'impôt. Ce qui donne la **valeur obligatoire de l\'impôt.** C\'est grâce au consentement à l\'impôt que le **parlementarisme** naît. Il trouve son origine au RU dans la *Grande Charte de 1215.* Roi devait réunir ses vasseaux en ass pour obtenir le consentement à l\'impôt. En FR, sous l\'AR on avait aussi une forme de consentement à l\'impôt. Déclarations de principe qt au vote de l\'impôt par des représentant dès 1314 (1ere réunion des états-généraux). COntrairement à l\'angleterre ce principe va ê pdt très lgtps négligé. C\'est la **DDHC** qui va en donner toute sa force ds son **art 14**. Reprise ds les constitutions suivantes. Le **pv législatif** (et nn plus l\'exécutif) approuve les contributions aux impôts, les représentants de la nation vont autoriser l\'impôt. Le principe moteur : le **parlement représentant de la nation donne le consentement de la nation à la levée de l\'impôt.** Le **corps législatif** a tjr été le pt central de ce consentement. Cela ne voulait pas forcément dire un consentement sur les dépenses, c\'est à l\'évol du parlementarisme que l\'autorisation pr les dépenses est apparue. **Section 2 : l\'autorisation budgétaire :** Elle découle du **consentement de l\'impôt au sens de l\'art 14 de la DDHC.** Dès 1791, le corps législatif a eu comme attribution de **valider chacune des dépenses présentées par l\'exécutif.** L\'exécutif ne pouvait pas dépenser tant qu\'il n\'y avait pas d\'autorisation parlementaire. Obligation de **présenter annuellement** leurs demandes de dépenses qu\'ils devaient justifier de la nécessité et du montant. Ce principe a trouvé énormément de vigueur à la restauration. On distinguait à l\'époque les **dépenses ordinaires** des **dépenses extraordinaires** (les investissements). Sous la restauration on a forgé la notion de **budget,** connu comme un doc unique par lequel le parlement donnait son consentement aux dépenses et aux recettes. (présentait pr l\'année à venir les dépenses et recettes envisagées). Ajd la **Loi de Finance**. Le budget est nn seulement un **acte prévisionnel** mais aussi un **acte d\'autorisation.** **Section 3 : la contrepartie du consentement :** Qd on regarde art 14 -15 y\'a droit de regard des parlementaires sur l\'usage qu\'il a été fait des deniers publics. Cela veut dire que le consentement à l\'impôt et à sa dépense va avoir un corrolaire naturel, le **droit de contrôle**. Ce droit de contrôle est exercé par l\'intermédiaire des représentants. Il s\'agit de rester ds tradi parlementaire et de permettre au parlement d\'exercer son rôle de contrôle du gouvernement. Cela veut dire qu\'on peut constater de manière généralisé un **droit de regard étendu sur l\'act et l\'usage des deniers pu.** D de contrôle [préalable à l\'autorisation] : avant d\'accorder autorisation de dépenser, gouv doit justifier de ce qu\'il a fait de ce qu\'on lui a autorisé l\'année d\'avant = **cOntrôle a priori.** *C equi est différent de la pratique ds les régimes parlementaires : au contraire, le contrôle se fait a posteriori. Au RU, commission PAC (public account commitie), regarde l\'efficacité de l\'usage des deniers publics. Les travaux de cette commission sont ensuite appliqués.* Contrôle pol sur l\'usage des deniers a été mis en oeuvre dès la **Rév**. contrôle de la vente des biens du clergé n\'a pas été laissée à l\'admin mais a été accordée à une caisse spécifique (la **caisse extraordinaire**) sous le contrôle des parlementaires. Dès 1791, ce contrôle s\'est accru, la trésorerie nationale va contrôler l\'état des dépenses et devant rendre des comptes mensuels au parlements. (2 commissions des finances AN et Sénat). **[Art 24 de la constit]** : **contrôle a priori** (avant que loi finance adopté et crédits mis à dispo) + **contrôle a posteriori** = contrôle de l\'usage des deniers qui a été fait ap que la loi de finance ait été adoptée. **Partie 1 : l\'environnement budgétaire européen** : [Introduction : le cadre posé par le traité de Maastricht] : **art 121 TFUE** dispose que le **Conseil de l\'Union Européenne** fixe sur recommendation de la commisssion les **grde orientations** des pol éco qui s\'accompagnent de **recommendations** à destination des Etats-Membres. but est d\'assurer la **coordination et stabilité fi.** **Art 126** **TFUE** : les Etats doivent **éviter des déficits excessifs. Protocole 12** prévoit ce qu\'on entend par déficit excessif : dès lors qu\'il y a dépassement de 2 valeurs de référence : - **3% DU PIB** = max de déficit admissible - **60% du PIB de dette** Il ne faut pas donner trop d\'importance à ces nb car ds l\'art 126 TFUE, ds certains cas il est possible pr les Etats de ne pas respecter ces cibles. En effet, un Etat ne sera pas considéré comme étant en déséquilibre si cet Etat ne respecte pas les critères d\'une part et d\'autre part que le stock de dette ou déficit se réduit de manière substancielle et constante pr se rapprocher de la valeur de référence. Il existe aussi le cas de la clause de **circonstances exceptionnelles :** possible d\'accorder dérog aux Etats (notamment pdt Covid, aide à l\'Ukraine). **Chapitre 1 : le cadre posé par le pacte de stabilité et de croissance** : Ce pacte de stabilité a été mis en forme initialement par **2 règlements : 1466 et 1467** (ajd abrogés) **de 1997** qui a été complété par 2 **paquets législatifs :** - **6 packs** : 5 règlements et 1 directive en date du **16 nov 2011** - complété par **2 règlements du 21 mai 2013** Réforme en 2024 : désormais un paquet comprenant le **règlement 2024/1263** du 29 avril 2024 qui abroge le 1466 et le **règlement 2024/ 1264** qui vient modifier le règlemnet 1467 et enfin une **directive 2024 /1265.** Y\'a 2 volets ds ce pacte de stabilité : un **volet préventif** et un **volet correctif**. **Section 1 : le volet préventif** : Le pacte de stabilité va ê un **encadrement des pol budg et éco** des Etats mais aussi des **procédures de surveillance** des Etats. Il est dit préventif car parle pas de sanction. Si ce volet n\'est pas respecté, cela peut ouvrir la procédure/ le volet correctif. Ce volet préventif a été prévu pr encadrer / accompagner la pol bdug des Etats et encore plus depuis la réforme car objectif très clair d\'**améliorer la santé éco et stabilité fi des Etats.** **[Le semestre européen] :** succession de docs à envoyer entre les Etats et la commission et le conseil de l\'UE : - [15 Janvier : initiative du conseil de l\'UE] - qui va adopter les **grdes orientations de la pol éco euro.** Ces grdes orientations vont se décliner Etat par Etat. Cela existait déjà avant. Ce qui est nouveau (sera mis en place à partir de 2025) : - ds le même moment, la [commission] va transmettre des **orientations budgétaires préalables** pr que les Etats préparent les **plans budg et structurels nationaux de moyen terme**. IL va y avoir ds ces orientations, des prévisions éco concernant les Etats, les grdes perspectives à venir, mais aussi va ê inclu la **trajectoire de référence des dépenses de l\'Etat = trajectoire technique.** Trajectoire adressée automatiquement aux Etats qui ne respectent pas les critères de 3 et 60%. Cette trajectoire donne des directions aux dépenses des Etats. (la commission donne une trajectoire en [modèle] pr l\'Etat). Le but pr la commission est qu\'à l\'issu de cette trajectoire, devra permettre d\'améliorer la situation de l\'Etat et de respecter les critères. Ds certains cas cette trajectoire pourra s\'imposer. - [30 avril] : les Etats adressent à la commission et au Conseil de l\'UE leur [plan budgétaire de dépenses] : Ce plan va constituer la clé de voute de la discipline budgétaire. L\'idée : par cette trajectoire réalise le coeur de cette réforme. **Surveillance de la croissance des dépenses**. C\'est la croissance de ces dépenses qui engendrent le déficit. On force l\'Etat à se donner les **objectifs de dépenses**. C\'est cela qui va **contraindre** l\'Etat car existe mécanismes de **sanctions** si nn respect. Ce plan de dépenses s\'envisage sur le **moyen terme.** Durée moyenne de **4 ans**, peut ê étendu **jusqu\'à 7 ans** ds des cas particuliers. Pdt ces 4 ans, l\'Etat va devoir s\'assigner des cibles de dépense. **Dépenses net,** on retire les intérêts d\'emprunts. A l\'issu de ce plan, on doit aboutir à une diminution de la dépense. Ces plans s\'imposent aux Etats qui ont soit un déficit à 3% soit une dette sup à 60%. Les pays nordiques ont exigé des **clauses de sauvegardes.** Particulièrement rude à mettre en oeuvre : - cette trajectoire de dépense doit permettre la **diminution de la dette à hauteur de 1% par an si la dette de l\'Etat est supérieur à 90% du PIB.** - 2eme clause : l\'Etat doit **diminuer son déficit de 0,4 % par an,** étant précisé que le but est d\'atteindre **un déficit structurel de 1,3%**. (une partie du déficit est conjoncturel et dépend des aléas de l\'éco et l\'autre partie est fixe : structurel). L\'Etat lorsqu\'il conçoit son propre plan de dépense, il va devoir se justifier si jms il diverge de cette trajectoire donnée par la commission. C\'est le principe du **compliance-explain.** Il est possible d\'étendre la durée de cette trajectoire à **7 ans** si jms l\'Etat prévoit des **investissements particuliers** (tr écolo, résiliance éco et soc, ???,). On allonge mais in fine l\'idée est tt de même de diminuer les dépenses donc ces invest restent des dépenses à maitriser. En même temps que le plan, l\'Etat va devoir **justifier sa démarche, sa trajectoire.** Pr cela il va devoir justifier les différentes **réformes** qu\'il va mettre en place pr respecter cette trajectoire de dépenses. il va devoir justifier de **l\'impact prévisionnel de ces réformes,** justifier ses **principaux investissements**. Si Etat n\'envoie pas son plan, ouverture de procédure pr déficit excessif. - [la commission rend son avis 6 semaines plus tard :] qu\'elle transmet au **conseil** qui va soit accepter soit rejeter le plan. L\'Etat se voit adresser **demande de révision du plan** par le conseil. si pas de chgmt même ac révision ouverture de procédure pr déficit excessif. C\'est l\'**objectif de réduction de la dépense** qui est en jeu. **Section 2 : le volet correctif** : **Procédure pr déficit excessif**. Ouverte pr la FR en 2024. [1er cas de figure] : **Etat ne respecte pas critère des 3% du déficit :** sauf si déficit considéré comme admissible (proche des 3 % ou sur pente descendante). ou appli de clause des circonstances exceptionnelles. [2eme cas de figure :] critère de la dette, si un Etat **dispose de plus de 60% de dette** et ne respecte pas les 2 critères suivant : \- le déficit doit ê à 0,5% du PIB au mieux (**si déficit sup à 0,5% du PIB)** \- et **ne respecte pas la trajectoire de dépense** les txt prévoient une tolérance :concernant la trajectoire, on inscrit les dépenses ds un **compte de contrôle** et on regarde si l\'Etat entre ce qu\'il a vraiment dépensé et ce qu\'il prévoyait de dépenser, on regarde si y\'a écart. Si cet écart induit un **dépassement de ce qui était prévu de 0,3% par an**, ds ce cas condition considérée comme rempli = donc ouverture de procédure pr déficit excessif. Si jamais l\'Etat a tendance à dépasser un tt petit peu tt en restant en dessous de 0,3 mais que **sur tte la durée on constate un écart de 0,6%** alors procédure pr déficit exessif. Mais cette [procédure reste pol] donc dans certains cas y\'a possibilités de déroger même si Etat a dette sup à 60% mais que son **déficit reste acceptable** (au sens du txt, proche de 0,3%) , ds ce cas la commission **peut prendre en compte la situation particulière de l\'Etat et ses invest spécifiques**. La commission rend un rapport adressé au conseil et c\'est le conseil qui déclare l\'ouverture de la procédure ou pas. (ds sa composante ecofin). Cette décision d\'ouverture entraine une succession d\'étape : (si l\'Etat donne satisfaction on évitera donc la sanction. Cette procédure est là pour **sanctionner des Etats récalcitrants, q**ui font preuve de mauvaise volonté, pas qui n\'y arrivent pas mais qui ne le veulent pas. 1 - Dès déclenchement de procédure, le **conseil émet des recommendations** qui auront pr but d\'**enjoindre l\'Etat de prendre des mesures,** des sanctions pr rétablir la situation. L\'Etat a 6 mois. Parrallèlement, le conseil va aussi **enjoindre l\'Etat d\'adopter une trajectoire** qui amène le déficit à un seuil inf à 3% ds un délais fixé par le conseil. SI c\'est le déficit le critère d\'engagement de la procédure, ds ce cas l\'Etat doti **améliroer au min son déficit structurel de 0,5 % par an** (en plus d ela trajectoire des dépenses). 2 - Au bout de 3 mois, l\'Etat va devoir envoyer un **rapport pr justifier l\'avancement des mesure**s. Si on voit que l\'Etat prend des mesures, on suspend procédure. En revanche, si l\'Etat ne prend pas de mesure, le **conseil reprend des recommendations.** Ds ce cas, l\'Etat est **mis en demeure de prendre des mesures** s\'il n\'en a pas prises ds un **délais de 2 mois**. Si l\'Etat rép à la mise en demeure, la procédure est suspendue. 3 - SI l\'Etat persiste à ne rien faire : on attend **délais de 4 mois,** le conseil ensuite peut **imposer des sanctions** dans un délais de 4 mois ap mise en demeure. Le montant de l\'**amende est de 0,05 % du PIB** qui s\'appliquera **par tranche de 6 mois** tant que l\'Etat n\'a pas pris de mesures. Donc cette procédure a pr but de forcer un état récalcitrant. Très précisemment le but n\'est pas d\'aggraver la situation de l\'Etat et la réforme n\'a rien changé de ce pt de vue. **Chapitre 3 : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance** TSCG Objectif : renforcement de ?? des Etats + pr csqce renforcement des dispositifs internes des Etats. Pr résoudre la crise de la dette européenne en **2012**. Les européens ne voulant pas que cette crise se traduisant par tx d\'intérêt élevé se propage à l\'ensemble des Etats ont décidé de donner **signal fort à destination des marchés** en disant que par ce traité, on allait **renforcer le pacte de stabilité.** Ce traité a renforcé effectivement le pacte de stabilité en introduisant de nv objecitfs sans pr autant aboutir à une remise en cause fonda de ce qui existait auparavant. Ce traité a renforcé les obligations des Etats-membres. L\'objectif apparait clairement : désormais les Etats veulent parvenir à une **situation d\'équilibre ou d\'excédent.** L\'obligation sera considérée comme respectée dès lors que les Etats parviennent à **réduire leur déficit = au max à 0,5 % du PIB.** Ds cet **art 3,** le but n\'est pas que chaque Etats réduise immédiatement leur déficit. L\'idée c\'est de proposer une **méthode** pr y arriver : la fixation d\'un **objectif de moyen terme** = objectif vers lequel les Etats dovient tendre sans qu\'il y ait de délais pré-fixé. Pr atteindre cet objectif, les Etats se dotaient de **trajectoires** des FP, cette trajectoire = **objectifs en terme de soldes chaque année.** Ajd ac nvlle réforme la méthode a changé : il s\'agit désormais de **trajectoire de dépenses** et nn plus de soldes. Par ce traité les Etats avaient pr obligations de **réduire leur dette de 1/20 par an d**ès lors que cette dette dépassait **60% du PIB.** De même, imposer aux Etats de réduire déficit de 0,5 %. La sanction en cas de manquement : y\'a **pas de sanction** particulière et propre au traité si Etats ne respectent pas ces obligations. Ce traité a également renforcé les obligations de l\'Etat en introduisant un petit chgmt : de **généraliser les obligations** en terme **de déficit** en les exprimant de manière **structurelle**. On prend une partie du déficit nn lié à la conjoncture éco. = focus sur aspect structurel force l\'Etat à faire des **réformes**, contraint davantage les Etats à faire des efforts indépendamment du contxt éco qu\'il connait. **Section 2 : l\'introduction d\'obligations internes à l\'Etat** : Obligation de **transpo des dispos** en droit interne. D\'une façon ou d\'une autre cette rè doit permettre de respecter cet objectif. Néenmoins, y\'a créa obligatoire d\'**instit indépendantes** qui vont s\'assurer du bon respect de ce dispositif. Le traité dit \"de **préférence constitutionnell**e\" : réformes de constit sont souhaitables ou d\'un autre rang qui permet d\'ê **respectées strictement tt au long du processus budgétaire nationale**. On n\'impose donc pas une réforme de la constitution qui poserait des limites quantitatives du déficit. L\'Etat a aussi le choix que de recourir à un autre dispositif qui doit rester **permanent et contraignant** et qui doit ê strictement respecté par le législateur national lorsqu\'il va adopter son budget. Cette lecture a été décriée mais Conseil constit a choisi de la faire prévaloir. La France a choisi de recourir à un **autre dispositif**. A choisi de recourir à **loi organiqu**e pr décrire un **syst de contraintes**. Néenmoins, ce syst de contraintes, fait la part belle à un type de loi particulier : la loi de programmation des finances publiques. Cette **LPFP est une loi ordinaire**, a un rang législatif. La LPFP va concrétiser le TSCG en prévoyant sur le moyen terme l\'évolution des finances pu et notamment la **trajectoire** des fi pu (évol du déficit ds le tps). Le TSCG précisait également que ds l\'ordre interne devait ê introduit un **mécanisme de correction** qui serait supervisé par une **instit indépendante**. c\'est ce que la loi organique a prévu en FR : le **haut conseil des finances pu** (HCFP). Il va ê la cheville ouvrière du mécanisme de correction qui consiste à veiller à ce que la LPFP soit respectée. Va regarder concrètement ce que le législateur annuel va prévoir et surtt va regarder le résultat de l\'exécution de cette loi. Si jms y\'a écart significatif (diff de 0,5 %) entre ce qui est inscrit ds LPFP et LF, ds ce cas, le HCFP active le mécanisme de correction qui consiste pr le gouv à **proposer des mesures de correction ds la prochaine LF**. But était de rester ds l\'incitation plutôt que la véritable contrainte (aurait pris la forme constit). **[Partie 2 : la décision financière publique : ]** [Titre 1 : des règles financièrs publiques : entre classicisme et pragmatisme : ] Protection du consentement du parlement. Acte pol fort, sacré qui fait l\'objet d\'une véritable protection du droit public financier. **Chapitre 1 : la loi de finance : acte d\'autorisation annuel** : **Section 1 : la loi de finance, acte matériel d\'autorisation annuel :** Cette loi de finance est spéciale : - parce qu\'elle cristalise le consentement à l\'impot - elle a un contenu particulier **I) la notion matérielle de loi de finance** : **A ) la notion traditionnelle de budget** : Budget vient de Bulga en latin qui signifiais \"petit sac de cuir\". Symbolique. Initialement, le terme de budget représentait l\'**acte juridique d\'autorisation** **des recettes et dépenses,** de la décision financière. On décrivait alors le budget comme l\'acte par lequel sont autorisées les recettes et dépenses de l\'Etat. Prenait la forme d\'une **loi de budget** par laquelle le parlement autorisait. Ce budget avait une composante forte de prévision, le budget est un **acte de prévision.** C\'est un acte **a priori**, avant l\'exécution du prélèvement de l\'impôt, avant que la vie fi commence. Le budget doit nécessairement ê **adopté avant que l\'exercice ne commence,** période durant laquelle on va exécuter le budget. C\'est pq ce budget va ê **annuel**, le parlement doit renouveler chaque année son consentement. Avec l\'**Etat-providence** on a voulu tirer plus de choses du budget. Perçu comme un véritable outil. Le budget s\'est vu adjoint des **objectifs éco**. Cela a poussé à la création d\'une loi spéciale : la **loi de finance**. Cette loi allait **contenir le budget.** Ajd on parle encore de budget pr CT (acte d\'autorisation des dépenses et recettes uniquement, étabs pu aussi). **B) l\'intégration du budget dans la loi de finance** : **1) Le budget, composante prévisionnelle et descriptive de la loi de finance** : **Loi organique relative aux lois de finances** du **1 aout 2001** (LOLF). **art 1er** : C\'est la **loi de finance qui décide**, qui détermine. **Art 6** : le budget \"retrace, décrit\...\" = le budget n\'autorise rien, il n\'est qu\'un **compte prévisionnel** qui retrace, recense l\'ensemble des recettes + dépenses de l\'Etat. Le budget est un **acte de description** et rien d\'autre. La véritable nature du budget est un compte. L\'état financié signifie qu\'on a un doc qui rend compte périodiquement de la situation d\'une entité. Le **budget est une partie des états financiers.** On a 2 types de comptes : - **compte rétrospectifs**, récapitulatifs de l\'année passée. - **comptes prévisionnels** (le budget en fait parti), va prévoir pr l\'année à venir. Permet de savoir à quoi consentir, budget présente les budgets qui doivent ê alloués pr les différentes pol pu. **2) la loi de finance, un acte législatif de description et d\'autorisation** : loi de finance ne fait pas qu\'autoriser recettes et dépenses, le budget n\'est qu\'une composante. **Prévoit les modalités de financement** pr combler déficit. La loi de finance est avant tt un **acte politique,** un acte qui va permettre de **fixer certe la pol budg** mais qui va comprendre aussi d\'autres élmts, fixer **pol éco** de l\'Etat. La loi de finance va décrire. **\"ressources et charges budgétaires** \" veut dire que ttes les ressources et charges ne sont pas inscrite ds le budget, elles sont donc ailleurs ds la loi de finance. Y\'a plusieurs déclinaisons du budgets qui ttes figurent ds la loi de finance. On a le budget général qui va retrainscrire l\'ensemble des reccettes et dépenses concernant l\'Etat ds son ensemble. Existe à l\'intérieur de ce budget des sous-compte rpévisionnel. - ON a le **budget général** - les c**omptes spéciaux :** retracent des opé spécifiques qui ne sont pas assimilable à un seul service et qui déroge très largement aux principes budgétaires, aux règles classiques. Affecter recettes à dépenses particulières. - **budgets annexes** : Pr certaines opérations on les a distingué, on a voulu singulariser certaines act car ne répondent pas aux mêmes règles que l\'Etat. Concerne les SP au fonctionnement particulier. N\'ont pas personnalité pu mais effectuent des prestations de biens et services rétribués par des redevances. Ds la loi de finance y\'a des dispos qui peuvent avoir trait aux dépenses mais qui ne sont pas des dépenses budgétaire = les **opérations de trésorerie**. Elles figurent ds la loi de finance mais ne sont pas ds le budget. - concernent certaines [reprises de dette] - certaines [opé de financement] (émission des emprunts. En revanche, charge des intérêts d\'emprunt figure ds budget). La loi de finance est une loi, y\'a des dispos ds la LF qui n\'ont pas nécessairement un impact sur les dépenses et recettes ( ex: augmentations moyens de ocntrole du parlement, garanties données à des ent ou étab pu : juste pr dire que y\'a un lien sans entrainer automatiquement des dépenses) mais ont lien avec dépenses et recettes. **II) la loi de finance : acte d\'autorisation des recettes et des dépenses** : **A) l\'autorisation des recettes** : La loi de finance est la quintessence du **consentement à l\'impot**. Sans loi de fi, il n\'y a pas de perception d\'impôt. Sans loi de finance, pas d\'impôt. Cette LF contient dispo classique qui à l\'**art 1er** de chaque LF constitue le **principe d\'autorisation**. LF doit ê **adoptée avant 31 déc** : car **fait générateur de nbreux impôts** (IR, IS). Implique que l\'ensemble des recettes figurant ds la LF ?? [Montant inscrit qu\'Etat doit percevoir] : obligation pr l\'admin de parvenir à ce résultat ou c\'est une estimation ? **Recettes inscrites ds LF sont** **évaluatives et nn limitatives**. Veut dire que les montants pr lesquels recettes autorisés **peuvent ê dépassés**. Ce qui compte avant tt est d\'**appliquer la règle fiscal** et voir le résultat qu\'on va obtenir. Cette LF comprend bcp de dispos fiscales. L\'idée de cette LF est de mettre à charge de **l\'admin de strictement appliquer la loi fiscale.** Même si indicatif, Obligation pr l\'admin de récolter l\'impôt. L\'admin est **tenue de se conformer au contenu de la LF.** L\'admin n\'a aucun choix ds l\'appli du contenu. **B) l\'autorisation des dépenses** : Obéit à régime différent de l\'autroisation de recette. **1) notion de crédit** : [Crédit budgétaire] est **l\'autorisation juridique de dépense** accordée par la LF **à une admin donnée, pour un objet donné, pr un montant max et pr une durée déterminée**. On ne donne pas de l\'argent à l\'admin, y\'a seulement une autorisation juridique de dépense qui est liée à comment on dépense. **Différent des fonds dispos.** (la disponibilité des fonds ne concerne pas l\'admin qui a l\'autorisation de dépenser. Inversement, si y\'a bcp de fonds dispo mais que je n\'ai pas l\'autorisation, je ne peux pas les dépenser). Le fait d\'avoir des crédits **n\'oblige pas à tous les dépenser. (**une partie du crédit est gellée en cas de dépense innatendue). C\'est une **faculté de dépenser**. Politiquement, notion de crédit est **au coeur même du controle que peut exercer le parlement.** D\'abord controle préalable par l\'examen de l\'objet des crédits permet d\'**orienter l\'act du ministère.** Le ministre va devoir justifier ses besoins. Et controle a posteriori : demander des comptes, voir ce qui a été fait. LF rectificative : revient sur sa décision en fonction de ce qui a été fait, change les orientations initiales. **2) classification des crédits** : Art 8 de la LOLF prévoit 2 types de crédit : **a) les autorisations d\'engagements et crédits de payement**. 4 phases pr dépenser : - l\'**[engagement]** : l\'**acte par lequel l\'Etat se rend débiteur** et donc s\'engage à payer une somme en contrepartie d\'une prestation qqconque. - la **[liquidation]** : l\'acte par lequel l\'Etat va déterminer le **montant chiffré de son engagement** mais c\'est aussi l\'étape au cours de laquel, l\'Etat va vérifier la réalité de la prestation et si elle correpond à ce qui était attendu.= E **vérifie le service fait**. - **[l\'ordonnancement]** : acte par lequel l\'admin : l\'**ordonnateur** donne l\'**ordre de payer** au comptable public. l\'ordonnateur. - le **[paiement]** : le comptable paye, il s\'acquitte de la dette de l\'Etat en décaissant des valeurs pr les attribuer au créancier. **[Les crédits de paiement]** sont les autorisations représentant les sommes nécessaires pr payer la dépense qui aura été engagée. Il s\'agit de la **limite supérieure des dépenses qui peuvent ê payées au cours de l\'année pr couvrir les engagements que l\'Etat a pris.** Si ordonnateur s\'est engagé pr dépense trop importante au regard de ses crédits et notamment ses autorisations d\'engagement : **b) les différentes catégories de crédits de payement** : - **[les crédits limitatifs]** (droit commun): **[art 9 LOLF]**, veut dire que l\'autorisation donnée par le parlement est limitative. Ce qui signifie que l\'admin ne **peut pas modifier l\'objet de la dépense** ainsi surtout qu\'elle ne **peut pas en modifier le plafond**. Cela signfie implcitement qu\'on peut rester en deça de ce montant. La JP a reconnu une **abs d\'obligation de dépenser** qui implique l\'impossibilité de saisir le JA pr obliger l\'admin à dépenser l\'ensemble de ses crédits limitatifs. = particuliarisme de la **légalité budgétaire** (différent de léglaité ordinaire). ***Décision CE, 28 mars 1924, Jaurou***. Par contre c\'est différent si admin ne respecte pas ses engagements. Elle doit les honorer. - **[les crédits évaluatifs]** (cas particulier) : pr lesquels le **montant est simplement indicat**if, cad que pr ces crédits, y\'a pas de plafond juridiquement contraignant qui pourrait restreindre les dépenses engagées. Crédits très rares, spécialisées pr des domaines ou objets particuliers (*ex : la charge de la dette : car difficile d\'évaluer ac précision les itnérêts de la dette chaque année*). **Section 2 : la Loi de Finance : acte formel de la prise de décision financière** : **[Art 47 constit]** : régime qui déroge à celui de la loi ordinaire. Va avoir des règles particulières et une pluralité de formes. Et particularités quant au contenu. **I) définition formelle des lois de finance** : Il existe plusieurs types de LF. **A) les types de lois de finance** : se retrouvent à l\'art 1er de la LOLF. **1) la loi de finances de l\'année** : Celle qui contien **budget de l\'Eta**t. C\'est celle dont on parle qd on dit \"LF\". ELle va arrêter l\'équilibre générale pr l\'année à venir, c\'est elle qui **autorise les recettes et les dépense**s. C\'est celle qui nécessite le plus de tps de préparation et qui contient et arrête la **pol éco du gouv pr l\'année à venir.** **2) les lois de finances rectificatives** : IL arrive et il est nécessaire de pv **modifier la LF de l\'année pdt l\'année d\'exéuction.** Acte un **chgmt pol** soit total, soit partiel. Chgmt d\'objectifs que le gouv veut acter et auquel le parlement doit donner son autorisation. Chgmt qui se concrétise par **ajustement des crédits** plus ou moins massifs. Seule LF qui peut modifier LF initiale. SI jms le gouv veut augmenter les crédits à déstination de telle ou telle mission, il est nécessaire re recourir à l\'autorisation du parlement notamment par cette LF rectif. Où lorsque Modif de l\'équilibre, y\'a nécessité de recourir à LF. = **Sanctuarise le pv règlementaire.** **3) la loi de finances de fin de gestion** : Création de **[réforme de 2021]**. Il s\'agit en réalité de **LF rectif au contenu et objet bridé.** Ce sont des lois qui par leur objet interviennent en fin de gestion/ fin d\'exercice 1 seule fois. Contrairement à lF qui n\'a pas de contenu différent que LF annuel, celle-ci a un contenu limité : certains domaines lui sont interdit. Ne peut **pas contenir de dispos fiscales nvlles** tout comme elle ne peut **modifier les règles existantes en matière fiscales,** et ne peut apporter modif sur crédit que ceux valables en cours. LF peuvent modifier la répartition des recettes fiscales entre les coll. Le légi organique a considéré qu\'l y avait dérive de la loi de finance rectif qui consistait à en adopter à la fin d\'année qui contenait des dispos qui \'navaient pas pu ê mise ds discussion pr future loi de finance. Parallèllement à cette LF en discussion, on déposait LF rectif qui contenait des dispos fiscales qui n\'étaient pas ds la LF initiale en discussion, donc on détournait qq peu l\'objet normal de la LF rectif puisqu\'on voulait compléter la LF en discussion. (le but n\'était pas de revenir sur sur LF passée mais d\'inclure des choses qui n\'ont pas été prisent en compte ds LFA, dispos fiscales qui ont vocations à s\'appliquer ds le futur). **4) la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l\'année** : **(loi de résultats)** Ce terme n'existait pas avant la réforme → auparavant : « loi de règlement ». Cette loi est **très spéciale**, elle n'a pas pour but d'autoriser le gouvernement à prélever les impôts ou à offrir des crédits. C'est une loi qui **intervient après que l'exercice soit terminé** : c'est une loi qui **arrête le résultat définitif de l'exercice** = arrête le montant des ressources et des charges. Ca [dira combien l'Etat a perçu en termes de recettes et combien il a dépensé, ET comment il a dépensé.] Elle **retrace toutes les opérations qui ont eu lieu** → c'est pour ça qu'elle va être **accompagnée des comptes de l'Etat**. = **c'est une loi de constatation**. Loi qui a été faite pour les parlementaires, pour qu'ils puissent contrôler ce qui a été fait. Mais ces lois de résultats ont été refusées par l'AN ces dernières années : mais n'a **aucune conséquence**, ce sont des lois de constations. Si elles sont repoussées par l'assemblée, il n'y a pas de conséquences en termes juridiques. C'est une loi simplement de constatation. **Utilité** : **contrôler**. Lorsque les parlementaires vont demander des comptes au gouvernement. Mais elle sert aussi pour que le **haut conseil des FP, avant de déclencher le mécanisme de coercition**, va se pencher sur cette loi de résultat pour voir qu'il y a un décalage avec la programme des FP = on va **regarder s'il y a un écart de 0,5% entre le déficit réellement constaté par la loi de résultat et celui qui était envisagé dans la loi de programmation des FP.** **B : Le domaine des lois de finances** Contrairement à la loi ordinaire, il y a un contenu qui est imposé → la loi de finance obéit à une structure particulière mais aussi un contenu spécifique. Il y a deux choses dans la LF : le domaine obligatoire de la LF (dispositions qui doivent nécessairement figurer dans la LF) ET le domaine facultatif (dispositions qui peuvent y figurer). **1) Le domaine obligatoire des lois de finances** **Art 34 grand 3 ; 35 ; et 37 de la LF**. Ce sont des dispositions qui doivent impérativement figurer dans la LF, à défaut, le CC pourrait censurer la LF intégralement. [Doit figurer dans la LF plusieurs éléments] : - Un article liminaire qui précise les **prévisions de solde** - L'**autorisation de percevoir les impôts** - L'**évaluation des dites recettes** - L'**évaluation des dépenses** et le **plafond des dépenses** du budget général - Un **tableau d'équilibre budgétaire et financier** - Détailler les crédits par autorisation d'engagement et autorisation de paiement, le tout par mission et par programme - L'autorisation de trésorerie et variation de l'emprunt Il n'est pas précisé que l'ensemble des dépenses doit être inscrit dans cette LF. = domaine exclusif à la LF. EN REVANCHE, existe à côté un domaine dit facultatif. **2) Le domaine facultatif** On le retrouve aussi à l'art 34. [Le domaine facultatif se divise en deux] : Il s'agit des dispositions relatives aux **recettes fiscales et non fiscales de l'Etat, qui sont déterminant pour l'équilibre budgétaire de l'Etat.** Il arrive que le CC censure les cavaliers budgétaires : dispositions législatives qui sont sans rapport avec la LF, particulièrement l'objet de la LF. **I) L'architecture particulière des lois de finances de l'année** Cette LF n'est pas structurée de la même manière que les autres lois CAR il s'agit de dire que par cette présentation, je donne la capacité au Parlement de pouvoir s'exprimer en toute connaissance de cause = par la façon dont je constitue la LF et les multiples documents qui l'accompagne je dois **donner toutes les informations claires et accessibles au Parlement pour qu'il donne son accord en toute connaissance de cause.** **A : La structure de la loi de finances** Elle comprend, outre **un article liminaire**, **une première partie (recettes)** et **une deuxième partie (dépenses).** Chaque partie a son contenu qui est délimité, compartimenté, précisé. Deux parties sont obligatoires. **A défaut** de figurer dans la LF, elle encourt la **censure**. Idée des parties : **dire de quoi on dispose, ce qu'on récolte** en termes de recettes et **comment on le dépens**e. La LF doit être adoptée dans cet ordre-là impérativement : 1^ère^ partie doit être adoptée avant d'adopter la 2^ème^. Si l'assemblée rejette cet article liminaire, il ne se passe rien, aucune conséquence sur le reste de la LF = peut être adoptée quand même. [**Art 1 : relatif au consentement de l'impôt**,] doit figurer et **permet d'autoriser les recettes** fiscales et non fiscales. C'est là que la décision d'attribuer certaines **recettes spécifiques à des personnes spécifiques,** c'est dans cette **partie 1** qu'on retrouvera ces affectations. **Partie 2** : on trouve un art d'équilibre : c'est un tableau récapitulatif de l'ensemble des recettes telles qu'on les estime au regard de tout ce qui précède, mais aussi on regarde comment on va financer le dit déficit. On fait certes la **synthèse des recettes, mais surtout on va définir comment on va financer tout ça.** Idée : qu'à l'issu de ça, on ait un **équilibre budgétaire et financier** qui va se définir. = une grande vision des masses (recettes et dépenses) qui sont en jeu et **comment on va financer ce qu'on a pas réussis à financer par l'impôt.** On a des chiffres qui sont mis à jour après l'adoption, on a des **estimations des dépense**s qu'on va faire. Cette **2^ème^ partie renvoie donc, pour leur détail, au tableau du budget de l'Etat** : le montant des **crédits**. La 2^ème^ partie va donc surtout permettre d'**adopter des plafonds de dépenses**, et par la suite, les parlementaires vont devoir adopter le détail, mission par mission, programme par programme, des différents crédits de dépenses. On aura des dispositions qui vont avoir des objets différents : des dispositions relatives à l'information parlementaire, des dispositions qui permettront de reporter des crédits dans le temps. En plus des 1^ère^ et 2^ème^ parties, on a des **documents annexés** : des **états législatifs.** Ils sont nommés par des lettres (A, B, C). **A = budget de l'Etat aspect dépenses ; B = budget de l'Etat aspect recettes.** Ces états législatifs précisent le contenu de la LF et la façon dont les crédits vont être dépensés. **B : Les documents annexés à la loi de finances** Il y a pleins de documents qui sont déposés à l'appui des LF. Il s'agit de présenter différentes informations qui vont guider le législateur. **1) Le rapport économique, social et financier** **Art 50** : **présenter les grandes orientations de la politique économique du gouvernement.** Mais aussi la **cohérence des engagements de la France vis-à-vis de la communauté européenne.** Il envisage l**'évolution des FP sur 4 ans.** Il s'agit dans ce document, de **justifier** **les mesures qui sont prévues** dans la LF. C'est d'ailleurs dans ce rapport-là qu'on trouve un détail des **mesures que le gouvernement doit prendre en cas de décalage entre la loi de programmation des FP et ce qui a été effectivement constaté.** **2 ) Les annexes explicatives** Il y en a beaucoup : longue liste qui s'ajoute au précédent rapport. On a un document sur les **voies et moyens qui expliquent les différentes mesures fiscales contenu de la LF ; les dépenses fiscales** (mesures qui **permettent d'économiser de l'impôt pour le contribuable** par rapport à e qui aurait résulté d'une application normale de la LF, ex : abattement, réductions d'impôt. [Bleus budgétaires] : Il s\'agit de **justifier demandes de crédit, la nécessité et l\'usage prévisionnel** des crédits. On **justifie les actions qu\'on veut mener** (justifie actions passées et besoins). Crédits sont présentés par nature éco. Bleu dubgétaire est accompagné d\'un **projet annuel de performance** = il s\'agit d\'assigner des objectifs à chacun des programmes et chacun des objectifs va ê mesuré à l\'aide d\'indicateurs. Ces objectifs sont des obj de pol pu. Chacun des indicateurs va mesurer la réalisation de l\'obj. Il s\'agit de donner des clés aux parlementaires pr apprécier l\'amélioration de l\'admin mais aussi la nécessité des crédits. = **budgétisation par la référence**. On regarde aussi les résultats de l\'action de l\'admin. Ce dispositif représente une nvté qd créé car nvlle idée de \"performance de l\'action admin\" = Emprunte logique de **rentabilité** étrangère initialement à logique classique du D pu. (issu du New Public Management). Eval des besoins et performance ne sont que prévisionnelles si on atteint pas les cibles, y\'a pas de sanctions particulières (à part rendre des comptes devant la représentation nationale). **3) les annexes générales d\'information** : [les jaunes budgétaires] sont des **rapports d\'infos** qui sont prévus ds plusieurs lois et règlements mais dont la transmission est assurée en même tps que la loi de finance pr informer parlement de divers aspects concernant loi de finance. La loi de finance ne concerne que l\'Etat, la personnalité morale étatique mais l\'Etat a des relations fi ac d\'autres pers morales de D Pu. Ex budget de l\'Univ Lorraine ne figure pas ds Loi de fiannce, donc pas moyen de connaitre santé budgétaire de ces pers pu en lisant loi de finance. Jaunes budgétaires servent à cela. [Oranges budgétaires] : **docs de pol transversales**. Contienennt certe les crédits alloués à cette pol mais aussi la stratégie retenue, la mise en oeuvre de cette strat, les différents obj poursuivit par l\'Etat. Permet de montrer la cohérence des dispositifs et moyens alloués à ces dispositifs. [Budget vert] : initiative FR qui se répend notamment via UE consiste à grand rapport ac spécificité : on va **analyser l\'état et dépenses de l\'Etat au regard de l\'impact environnemental.** Syst de vignettes pr donner score. Récapitulatif de parts des crédits fav à l\'env, ceux défav et ceux mixtes. Détail par programme ac les sommes et impact. Permet d\'informer. Y\'a aussi côté dépenses fiscales et fiscalité ou on voti que certaines aides (abattement ou crédits d\'impots) qui ne vont pas ds le sens de la cause env (ex : réduc concernant accise applicable aux taxis). C\'est un rapport de l\'exécutif (a tendance à ne pas présenter info totalement impartiale). [Revue des dépenses] : s\'inscrit ds mvmt de réforme de l\'action publique 2022.