Introduction Economie Financière Publique PDF

Introduction Economie financière publique L’économie financière publique s’intéresse principalement au rôle de l’Etat dans l’économie à travers la manipulation de ses recettes et de ses dépenses. Une manière d’appréhender l’économie financières publique est d’utiliser l’approche fondée sur les f...

Introduction Economie financière publique L’économie financière publique s’intéresse principalement au rôle de l’Etat dans l’économie à travers la manipulation de ses recettes et de ses dépenses. Une manière d’appréhender l’économie financières publique est d’utiliser l’approche fondée sur les fonctions de l'Etat. C’est en effet la plus proche des préoccupations qui vont nous guider tout au long de ce cours. Cette approche est souvent présentée en considérant les trois fonctions de l’Etat distinguées par Richard A. Musgrave à la fin des années 1950. A partir de la reconnaissance du caractère mixte de l'économie (public/privé), l'auteur décompose l'Etat en trois fonctions (services) afin « d'essayer d'énoncer les règles et principes permettant une gestion efficiente de l'économie publique » 1. La première fonction est relative à l’allocation : elle recouvre la satisfaction par l'Etat des besoins collectifs et l'intervention pour réguler la production de biens privés. L'Etat intervient pour les biens indivisibles, la fixation des prix des entreprises en situation de monopole et l'incitation pour des entreprises dans des motifs d'intérêt général (aménagement du territoire par exemple). Les biens collectifs font souvent référence aux biens dits indivisibles. Il s’agit de biens qui ont des caractéristiques telles qu’ils ne peuvent pas être appropriés par des agents privés. Autrement dit, leur disponibilité n’est pas exclusive, comme un bien privé, mais elle est collective au sens où tout le monde y a accès. On peut penser à la défense nationale, à l’éclairage public ou aux jardins publics. Une conséquence importance liée à l’impossibilité de 1 R. A. Musgrave (1959), « Une théorie pluridimensionnelle de la gestion de l'Etat », reproduit in Economie Publique, X. Greffe (ed.), ed. Economica, Paris, 1975, p.297 à 327, p.298. 1 s’approprier ces biens est qu’aucun agent économique ne va les produire, ce qui justifie l’intervention de l’Etat à cette fin. D’autres biens ont des caractéristiques telles que leur utilisation par un agent profite aux autres agents. Ils sont porteurs de ce que l’on appelle une externalité. Un cas typique est l’enseignement où il existe une relation positive entre le niveau d’éducation, ce que l’on appelle aussi le capital humain, et la croissance économique. Or, les agents pris individuellement n’ont pas nécessairement conscience que leur propre niveau d’éducation à des retombées positives collectives. C’est la raison pour laquelle on appelle cela une externalité. Dans cette perspective, un agent individuel ne va pas nécessairement chercher à augmenter son niveau d’éducation au profit de la collectivité, il ne va rechercher que son intérêt personnel. Ce comportement justifie l’intervention de l’Etat pour imposer un certain niveau minimal d’éducation. On peut aussi faire ici référence aux biens tutélaires. La deuxième fonction fait référence à la stabilisation à travers l'utilisation par l'Etat du budget pour réguler l'activité. Interviennent à ce niveau les multiplicateurs et les stabilisateurs automatiques que nous aborderons dans le chapitre 2 de ce cours. On est ici au cœur de ce que l’on appelle la politique budgétaire définie de la manière suivante par Paul Samuelson : c’est « le processus consistant à manipuler les impôts et les dépenses publiques aux fins : 1° de contribuer à amortir les oscillations du cycle économique, et 2° de favoriser le maintien d’une économie progressive, assurant un degré d’emploi élevé, affranchie de toutes poussées excessives d’inflation et ou de déflation »2. Enfin, la troisième fonction de l’Etat est la redistribution : l'Etat accorde aux ménages les plus démunis ou qui subissent des charges importantes des revenus supplémentaires par la voie 2 P.A. Samuelson (1953), L’économique. Techniques modernes de l’analyse économique, trad. fr. aux éditions Armand Colin, Paris, p.327. 2 de transferts. Ces dépenses occupent une place prépondérante, et largement incompressible, dans les dépenses budgétaires. A travers la redistribution, l’Etat peut également avoir une influence sur les inégalités de revenus entre individus et aussi sur la pauvreté, poursuivant alors des objectifs d’égalité, d’équité, ou enfin d’efficacité. Cette question sera abordée dans le chapitre 1 à travers l’étude de la fiscalité. Ces différentes fonctions sont au cœur de l’influence de l’Etat sur l’activité économique, c’est la raison pour laquelle nous les retrouverons souvent dans les différents chapitres de ce cours. L’intervention de l’Etat est liée à des débats récurrents portant à la fois sur son périmètre d’action et sur le poids des prélèvements obligatoires dans nos économies. Le graphique 1 présente pour quelques pays l’évolution des dépenses publiques en % du PIB en longue période. Graphique 1 Poids de l’Etat dans les pays de l’OCDE, dépenses publiques en % du PIB On observe clairement une tendance à l’augmentation du poids de la dépense publique dans les PIB. Deux facteurs structurels jouent un rôle important dans cette évolution tendancielle. En premier lieu, la loi de Wagner (Adolphe Wagner, 1835-1917) qui stipule que « Plus la société se civilise, plus l'Etat est dispendieux » (1872). Autrement dit, des revenus par tête plus élevés 3 tendant à être associés à une demande accrue pour les services publics. En second lieu, l'économiste américain William Baumol a établi la loi de la fatalité des coûts croissants dans laquelle il souligne que les prix des services offerts par l'Etat doivent s'accroître plus rapidement que les prix des biens et services privés conduisant alors à une hausse de la part des dépenses de l'Etat dans l'économie, et ce, même si l'Etat laisse inchangée sa production de biens et services. Le graphique 2 concernant la période 1960-2011 suggère que l'effet lié à la loi de Wagner est plus important dans les pays émergents, la loi de Baumol étant quant à elle plus importantes dans les pays avancés. Ce résultat est lié au fait que les pays avancés ont déjà atteint un niveau élevé de revenu par tête. Graphique 2 Effets de composition de la croissance des dépenses de consommation de l’Etat, 1960-2011, en % du PIB Pays avancés Pays émergents Effet volume Effet prix Effet croisé Source : IMF (2014), Public expenditure reform, Making difficult choices, Fiscal Monitor, April, p.48. Il convient à présent d’introduire quelques définitions préliminaires importantes pour la suite du cours. Comme le souligne le Fonds monétaire international dans le Fiscal Monitor d'avril 2017, la politique budgétaire a connu un regain d'intérêt au cours des dernières années à la faveur de 4 la crise financière mondiale. Une manière de percevoir ce regain est de considérer l'accroissement important au cours de ces dernières années du nombre d'articles de presse consacrés aux questions budgétaires (graphique 3). Graphique 3 Articles de presse consacrés aux questions budgétaires, 2004-2016, en % du total des articles Source : IMF (2017), Achieving more with less, Fiscal Monitor, April, p.1. Plus précisément, la politique budgétaire a longtemps été mis au second plan en tant qu’outil de pilotage conjoncturel en raison de ses délais d’action relativement à ceux de la politique budgétaire et ceux de la politique monétaire. Ainsi, dans les années 1960, Milton Friedman a souligné, d'une part, que le délai d'action de la politique monétaire est plus stable et, d'autre part, que son délai d'action est plus stable que la politique budgétaire. Le point central dans de débat est l’accent mis sur la stabilité du délai d'action des politiques mises en œuvre. En effet, une politique au délai d'action instable entraîne un risque d'action à contre-temps, potentiellement procyclique. On peut préciser cette question importante en reprenant la distinction de M. Friedman en termes de trois types de délais de la politique économique dont les deux cas polaires sont les délais internes et les délais externes des politiques économiques. 5 Ces deux cas polaires sont équivalents à une distinction plus récente entre le délai politique (policy lag) (délais internes) et le délai de système (system lag) (délais externes) : - le délai interne fait référence à la vitesse de sensibilisation et de réaction du décideur public. Il interne mesure ainsi l'écart entre la modification objective de l'instrument et sa modification effective. On le décompose de la manière suivante : (i) le délai de reconnaissance qui est psychologique et mesure l'écart entre l'intervention objective et la prise de conscience de la nécessité d'intervenir et (ii) le délai administratif qui mesure l'écart entre la prise de conscience et le passage à l'action ; - le délai intermédiaire fait référence à l'intervalle de temps entre la modification des instruments et la modification des variables intermédiaires qu'ils influencent directement (exemple : variation du taux d’intérêt de la banque centrale ---> variation des conditions débitrices des banques de second rang) ; - le délai externe concerne les décalages éventuels entre la variation des variables intermédiaires et la variation des variables objectifs de la politique économique. Ce sont des retards de transmission (exemple : variation des conditions débitrices des banques ---> révisions des plans de consommation et d'investissement (autres variables intermédiaires) --- > variation des niveaux de la production et de l'emploi (variables-objectifs). Sur l’ensemble de ces délais, le consensus était favorable à la politique monétaire. La crise financière globale de 2008-2009 et ses impacts persistants sur les niveaux de croissance des pays affectés a fait émerger une nouvelle vue à propos du rôle, de la manière de conduire et de l'efficacité de la politique budgétaire. Reprenons les trois fonctions de Musgrave. En ce qui concerne les politiques de stabilisation, la vision dominante était que la politique budgétaire ne pouvait pas être un instrument 6 efficace de stabilisation de l'économie. Outre l'argument de M. Friedman sur les délais d'action, les économistes mettaient en avant trois autres arguments : - les difficultés à remettre en cause les effets budgétaires de stimulation lorsque ceux-ci n'étaient plus nécessaires ; - les biais politiques dans lesquels les décideurs ne réduisent pas leurs dépenses dans les périodes d'expansion et les augmentent dans les périodes de ralentissement conduisant les économies à accumuler des déficits budgétaires ayant pour effet de réduire les marges de manœuvre pour les Etats ; - la croyance que les programmes d'économies budgétaires peuvent avoir des effets expansionnistes dits non keynésiens. La crise financière globale a conduit à une révision de ce point de vue. En effet, il est clairement apparu que la politique de taux d'intérêt zéro (graphique 4) et les politiques non conventionnelles étaient insuffisantes pour restaurer le plein-emploi. En clair, et nous reviendrons sur ce point dans le chapitre 2 du cours, il a été admis que les politiques budgétaires pouvaient avoir des effets positifs sur l'activité économique dans les périodes de contraction profonde de l'activité où la politique monétaire est fortement contrainte par ses taux d'intérêt très bas. Graphique 4 Taux d’intervention des principales banques centrales, en % 7 Source : Banque centrales nationales Concernant la fonction allocation, les développements théoriques des années 1990 consacrés à la croissance économique ont montré que les politiques budgétaires pouvaient avoir des effets permanents non seulement sur le niveau du PIB par tête, mais aussi sur son taux de croissance. Dans un contexte où la productivité des économies et la capacité à croitre durablement sans tension inflationniste - ce que l'on appelle la croissance potentielle (graphique 5) - ont ralenti de manière significative au cours des dernières années, les dépenses concernant l'éducation ou les investissements publics ont été perçus comme des facteurs susceptibles d'influencer positivement ces variables essentielles pour la croissance de long terme. Enfin, en ce qui concerne la fonction de redistribution, la montée des inégalités dans de nombreux pays, en particulier les économies avancées (graphique 6) a remis en avant le rôle que peut jouer la politique budgétaire pour répondre aux enjeux posés par cette évolution. En effet, au cours des années 2000, une importante littérature s'est développée autour de la relation inégalités - croissance. Cette littérature suggère que des inégalités trop importantes peuvent nuire à la croissance économique. Graphique 5 Taux de croissance du PIB par tête potentiel, 1990-2016, en % 8  Pays émergents et à revenu intermédiaire de droite) Zone euro Source : IMF (2017), Achieving more with less, Fiscal Monitor, April, p.3. Graphique 6 Variation dans les inégalités de revenu disponible entre 1990 et 2019 dans quelques pays (variations de l'index de Gini) 1. L’indice de Gini est issu de la courbe de Lorenz qui est une représentation graphique qui associe à la part de la population la part de revenu du travail reçue. La différence entre la courbe de Lorenz représentant la parfaite égalité et la situation observée permet de calculer l’indice de Gini. L’avantage de cet indice est qu’il est compris entre 0 et 1. Un coefficient de 0 représente une situation de parfaite égalité, tandis qu’un coefficient de 1 représente la situation la plus inégalitaire, où un seul individu possède toutes les richesses Source : IMF (2021), A fair shot, Fiscal Monitor, April, p.28. Alors même que la politique budgétaire est redevenue un instrument important de la politique économique à la disposition des Etats, il est important de souligner l’ampleur de la dégradation de la situation budgétaire à l’échelle mondiale. Quelques indicateurs permettent d’illustrer en tendance longue cette dégradation. 9 En premier lieu, le graphique 7 montre pour les pays avancés (partie gauche) et les pays émergents et à revenu intermédiaire (partie droite), l’évolution du ratio dette publique / PIB depuis 1880. 10 Graphique 7 Ratio dette publique / PIB en longue période pour un échantillon de 19 pays avancés et 5 pays émergents, en % Source : BIS (2021), Annual economic report, p.31. Une partie importante de cette dynamique de la dette est expliquée par l'évolution des soldes primaires. Ils se sont particulièrement dégradés sous l'impact de la crise financière mondiale. Deux autres indicateurs permettent d'illustrer l'ampleur de la dégradation des finances publiques. Le premier s'intéresse à la répartition des pays en fonction des niveaux de dette depuis 2000 (graphique 8). Cet indicateur montre une même tendance pour les pays avancés et pour les pays émergents et à revenu intermédiaire : le pourcentage de pays au-dessus de seuils critiques (85 % pour les pays avancés) et 70 % pour le second groupe de pays s'accroît depuis la fin de la décennie 2000. Par exemple, en 2017, les pays avancés avec une dette publique en % du PIB supérieure à 85 % étaient trois fois plus nombreux qu'en 2000. Précisons qu’à la suite des politiques budgétaires expansionnistes liées à la crise économique engendrée par la COVID-19, le ratio dette publique / PIB s’élève selon les données du FMI à 121,6 % dans les pays avancés et 11 Graphique 8 Distribution des ratios dette / PIB, 2000-2017 Pays avancés Pays émergents et à revenu intermédiaire Source : IMF (2018), Capitalizing on good times, Fiscal Monitor, April, p.8. Le second indicateur prend en compte les engagements implicites des Etats liés aux pensions de retraite et aux dépenses de santé. Le graphique 9 montre que le ratio moyen dette publique / PIB double (204 %) si on les prend en compte pour les pays avancés. Le ratio s'élève à 112 % pour les pays émergents et à revenu intermédiaire. La suite du cours est structurée en trois chapitres. Le premier chapitre est consacré à la fonction de stabilisation du budget de l’Etat à travers la manipulation de ses dépenses et de ses recettes. On étudie en particulier l’approche keynésienne fondée sur les multiplicateurs et sa remise en cause à travers le principe de l’équivalence ricardienne et les effets d’éviction. Le chapitre 2 met l’accent sur la fonction de redistribution en s’intéressant à la question de la politique fiscale. On attachera dans ce chapitre une attention particulière au débat équité versus efficacité. 12 Graphique 9 Ratio dette publique / PIB incluant les engagements implicites des Etats liés aux retraites et à la santé, en % du PIB Pays émergents et à revenu Pays avancés intermédiaire Dette publique, 2017 Valeur présente nette des dépenses liées aux pensions, 2017-2050 Valeur présente nette des dépenses liées à la santé, 2017-2050 Source : IMF (2018), Capitalizing on good times, Fiscal Monitor, April, p.9. Le chapitre trois analyse la question de la capacité des Etats à faire face dans le futur à leurs engagements. C’est ce que l’on appelle la soutenabilité de la dette. Après avoir présenté la condition de soutenabilité de la dette, on s’intéressera aux implications des taux historiquement bas auxquels les principaux Etats s’endettent à la fois sur la dynamique de la dette et la conduite de la politique budgétaire. 13 Graphique 10 Rendement des emprunts d’Etat à 10 ans dans les principales économies avancées, en % Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni Suède et Suisse. Les barres en jaunes représentent les interquartiles et les box-plot (ou boites à moustache) en gris les 10èmes et 90èmes percentiles. Sources : IMF (2021), Fiscal monitor, op. cit., April, p.4. 14