Droit des Collectivités Territoriales PDF

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lOMoARcPSD|36365031 Droit des CT cours complet Droit collectivités Territoriales (Université de Bourgogne) Scanne pour ouvrir sur Studocu Studocu n'est pas sponsorisé ou supporté par une université ou un lycée Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 DROIT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES INTRODUCTION Dans le langage courant, on entend souvent parler non pas de CT mais de collectivités locales mais depuis la réforme constitutionnelle du 28/03/2003 « L’acte II de la décentralisation » la terminologie officielle est celle de CT. Section 1 : La notion de CT et le régime juridique associé Il n’existe aucun texte, aucune disposition qui définisse le terme de CT. La Constitution se contente d’énumérer les CT à l’article 72 alinéa 1. « Les CT de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités d’Outre-Mer régies par l’article 74 et les collectivités à statut particulier ». Une CT est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie patrimoniale administrative et matérielle sur un territoire donné, dirigée par une assemblée délibérante élue au suffrage universel et soumise au contrôle de l’état. Une CT est une personne morale de droit public : en tant que telle, une CT peut agir juridiquement, signer des contrats… elle a la capacité juridique. Le régime qui lui est associé est le droit public et le juge compétent en cas de litige est le juge administratif. La CT dispose d’une autonomie administrative patrimoniale et matérielle : une collectivité est libre de gérer les affaires dont elle a à traiter d’un point de vue administratif et financier. Cette idée d’autonomie est liée à un principe fondamental du droit des CT : le principe de libre administration article 72 alinéa 3 « Les CT s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Ce principe de libre administration signifie également que l’état ne peut pas tout faire, certaines affaires sont mieux gérées au niveau local. Pour cela, les CT disposent de la clause générale de compétence. Cette clause va permettre aux collectivités de traiter de toutes les affaires qui leur semblent relever de leurs compétences. C’est un principe très large et controversé, sujet à de nombreuses réformes ; aujourd’hui seulement la commune dispose encore de cette clause. Pour autant, une CT ne dispose pas de la souveraineté, ce sont donc la Constitution, les lois, le règlement, qui vont déterminer ce que peuvent faire les CT. Elles sont autonomes parce qu’elles disposent de compétences propres mais elles ne sont pas souveraines puisque cette autonomie leur est donnée par l’état et ne résulte donc pas de leur pouvoir propre. Une CT agit sur un territoire donné : à la différence de l’état, une collectivité n’est pas compétente sur l’ensemble du territoire national mais seulement sur un territoire donné, construit d’un bloc, qui Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 correspond à la zone où elle peut agir. C’est ce qu’on appelle le principe de spécialité géographique. S’agissant du territoire, un des problèmes actuels est le nombre trop important de territoires (35 000 communes). La collectivité territoriale est dirigée par une assemblée délibérante élue au suffrage universel : critère qui permet de distinguer la CT d’un établissement public. S’agissant de ce critère, les CT sont, avant tout, un groupement d’hommes. Or, comme nous sommes en démocratie, ce groupement ne peut pas fonctionner de manière autoritaire. Une CT est d’abord et avant tout la démocratie locale d’où l’existence quasi systématique du suffrage universel article 72 alinéa 3 « Les CT s’administrent librement par des conseils élus ». Dans toutes les collectivités sont organisées des élections : - Communes, tous les 6 ans, assemblée délibérante conseil municipal, exécutif Maire Départements, tous les 6 ans, assemblée délibérante Conseil départemental, exécutif Président du conseil départemental Régions, tous les 6 ans, assemblée délibérante Conseil régional, exécutif Président du conseil régional La collectivité territoriale est soumise au contrôle de l’état : une CT n’est pas souveraine. Elle dispose d’une autonomie mais cette autonomie lui est attribuée par l’état qui va vérifier que la collectivité en fait un bon usage, un usage conforme au droit. Ce contrôle de l’état peut être de différents ordres : d’abord administratif par le biais du préfet mais également financier (contrôle financier exercé par les chambres générales des comptes). Contrôle administratif article 72 alinéa 6 « Dans les CT de la République le représentant de l’état, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Au fur et à mesure que la décentralisation s’est approfondie en France, le contrôle administratif s’est affaibli. Aujourd’hui, et depuis 1982, il n’existe plus de tutelle administrative. Le contrôle se résume au contrôle de légalité qui va permettre au préfet de saisir le juge administratif s’il estime qu’un acte d’une collectivité est illégal et seul le juge administratif peut aujourd’hui annuler l’acte d’une collectivité qui serait illégal. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Section 2 : L’intérêt théorique du droit des CT D’un point de vue théorique, le droit des CT interroge la notion même d’état, notamment la façon dont on conçoit l’état en France. Le droit des CT a également des enjeux politiques, économiques et culturels. I – La décentralisation et la nature de l’état français Les états fédérés n’ont rien à voir avec les CT français puisque ces états disposent du pouvoir d’autonomie et de participation et qu’il existe de très grandes différences entre les états fédérés. Pour l’état régional, c’est une forme dans laquelle les régions disposent d’une grande autonomie mais ces collectivités ont des statuts différents (compétences, pouvoirs différents). (Espagne, Italie). La France elle, état unitaire, est un état (article 1 de la Constitution) dont l’organisation est décentralisée ; l’état va donc pouvoir accorder plus ou moins d’autonomie aux CT. La France connait une évolution assez importante depuis les années 2000 qui se caractérise par une sorte d’asymétrie entre la métropole et l’Outre-Mer, quasiment régionalisée. II – La logique politique culturelle et économique de la décentralisation Même si les juristes n’en parlent pas beaucoup, la décentralisation n’est pas seulement un phénomène juridique, c’est aussi un phénomène politique, culturel et de plus en plus économique. S’agissant de la logique politique de la décentralisation, certains sont contre toute forme de décentralisation, ce sont donc des centralisateurs. Pour eux, le pouvoir doit être détenu essentiellement au niveau national puisque cela permet de renforcer l’efficacité de l’action publique. Autre argument : la centralisation permet de renforcer l’égalité entre tous les citoyens, elle va permettre de traiter n’importe quel citoyen, ou qu’il se trouve, de la même façon. La centralisation permet d’assurer un meilleur contrôle sur la mise en place des politiques publiques. Bien entendu, cette conception est très attachée à l’idée d’une nation unique, abstraite dans laquelle tous les citoyens doivent être traités de manière identique et surtout pas de manière autonome. Les partisans de la décentralisation : pour eux, le pouvoir doit être largement détenu au niveau local, pour eux, la décentralisation va de pair avec la démocratie locale. Cela permet de ne pas être soumis aux décisions qui viennent d’en haut. Pour eux, la liberté serait mieux préservée. Le contrôle sera plus efficace puisque les dirigeants seraient plus proches des citoyens. Cette logique de décentralisation a déjà eu des répercussions, notamment concernant la Corse. Dans une décision du Conseil constitutionnel du 09/05/1991, le Conseil a censuré une disposition qui faisait référence au peuple corse, composante du peuple français. Pour le Conseil constitutionnel, cette référence est donc contraire à la Constitution qui ne reconnaît qu’un seul peuple : le peuple français, sans distinction d’origines. Un aménagement a vite été apporté concernant l’Outre-mer ; la loi constitutionnelle du 28/03/2003 a ajouté l’article 72-3, cet article prévoit que la République Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 reconnait, au sein du peuple français, les populations d’Outre-mer dans un idéal commun d’égalité et de fraternité. On a la volonté de conserver l’idée d’un état unitaire en utilisant le mot population au lieu de peuple. S’agissant de la logique culturelle, pour les partisans de la centralisation, il est nécessaire de mettre en avant l’unité du peuple français pour permettre une nation cohérente, homogène, respectueuse des différences mais assurant toujours l’égalité entre les citoyens. C’est une conception qui trouve davantage de prises dans les régions où les identités locales ne sont pas très fortes comme l’Ile-de-France. Pour les partisans de la décentralisation, on va mettre en avant l’idée de développer les identités locales pour en faire des richesses du patrimoine humain. Dans ce cadre, la centralisation est assimilée pour les partisans de la décentralisation à une sorte de génocide culturel. Au contraire, il est important de promouvoir les spécificités locales, même si c’est au risque de créer des divisions (ce qu’il s’est passé en Catalogne). Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 PARTIE 1 : DROIT INSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES CHAPITRE 1 : DECENTRALISATION : NOTION ET HISTOIRE Section 1 : La distinction décentralisation / déconcentration I – La centralisation et la déconcentration A – La centralisation En France, on a longtemps considéré que la centralisation administrative était le complément indispensable de la centralisation politique ; c’est pour cette raison que le poids de la capitale est encore très important par rapport à la province, de nombreuses administrations centrales ont leur siège à Paris. Dans les pays modernes, il est impossible de pratiquer une centralisation administrative absolue puisqu’un tel système génère nécessairement un engorgement d’administrations centrales puisque toute décision suppose une intervention de l’autorité centrale. C’est pourquoi la centralisation doit s’accompagner de tempéraments, de nuances parmi lesquelles figurent la déconcentration. B – La déconcentration Système d’administration visant à confier des pouvoirs de décision à des autorités administratives réparties sur l’ensemble du territoire et placées à la tête de circonscriptions administratives. Ces autorités déconcentrées restent néanmoins soumises au pouvoir hiérarchique des autorités centrales. Par conséquent, la déconcentration doit être analysée comme l’une des modalités de la centralisation puisque les agents sont toujours placés dans un lien de dépendance à l’égard du pouvoir central. La déconcentration va permettre de créer des relais locaux pour mettre en œuvre la politique décidée par l’autorité centrale. Le pouvoir détenu par les autorités supérieures (ministres par exemple) sera délégué à des autorités subordonnées (préfets ou recteurs d’académie) mais c’est toujours le pouvoir central qui décide. Autrement dit, la décision est prise selon des modalités définies par l’autorité centrale au nom de l’état. La déconcentration va présenter certains avantages : on a des relais locaux, on va donc pouvoir désencombrer le centre et raccourcir les délais de prise de décision. La déconcentration va donc Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 permettre d’améliorer l’efficacité de l’action administrative tout en rapprochant l’administration des citoyens. Les agents déconcentrés sont toujours dans un lien de dépendance hiérarchique par rapport à l’autorité centrale. II – La décentralisation A – Définition La décentralisation est un système d’administration qui va autoriser un groupement d’hommes ou un service public à s’administrer eux-mêmes dans le respect de la légalité. Ils sont alors dotés de la personnalité juridique, d’autorité et de ressources propres. Il ne faut pas confondre décentralisation et déconcentration. Avec la déconcentration, c’est toujours l’état qui agit même si son action repose sur des relais locaux. Au contraire, avec la décentralisation, on assiste à un véritable transfert de compétences vers les institutions décentralisées. Autrement dit, avec la décentralisation, la décision n’est plus prise au nom et pour le compte de l’état mais au nom et pour le compte de l’institution décentralisée. Il ne faut pas confondre décentralisation et fédéralisme. Dans un état fédéral, les états édictent (élaborent) eux-mêmes le droit qui leur est applicable. Au contraire, pour les collectivités décentralisées, elles n’ont pas ce pouvoir puisqu’elles sont soumises aux règles de droit, de l’état et donc n’en ont pas la maîtrise. En réalité, il existe deux formes de décentralisation : la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle ou par service. B – Les différentes formes de la décentralisation Décentralisation territoriale Se caractérise essentiellement par 3 critères : - Présence d’affaire locale Existence d’autorité locale Contrôle de légalité exercé sur les CT La présence d’affaire locale : on va permettre de désigner la sphère de compétence de chaque CT ; cette notion est synonyme d’intérêt local (vise les besoins spécifiques d’une collectivité en particulier). Les affaires locales sont de la compétence des CT alors que les affaires nationales sont de la compétence de l’état. Les CT disposent de deux catégories de compétences : - Compétences décentralisées : obligatoires que l’état a décidé de transférer aux collectivités Compétences facultatives : relèvent de la clause générale de compétence. Cette clause va permettre aux CT de créer facultativement des services publics Existence d’autorité locale : en vertu de l’article 72 alinéa 3 ces autorités doivent être élues. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Le contrôle de légalité a pour objectif d’encadrer l’autonomie d’action des collectivités dans le cadre de la gestion des affaires locales. La décentralisation est aussi un régime de liberté surveillée puisqu’elle se situe, notamment en France, dans le cadre d’un état unitaire. Or, celui-ci ne va pas vouloir admettre la création d’états dans l’état qui seraient libres de leurs décisions, de leurs relations internationales et donc susceptibles de s’opposer à l’intérêt général de l’ensemble. Il est donc inévitable que l’état central se réserve à un droit de regard, plus ou moins rigoureux, sur les décisions qui vont donc être prises par les collectivités. La décentralisation territoriale est susceptible de varier suivant l’intensité du contrôle exercé par l’état. - Niveau 1 : les décisions des CT ne vont être exécutoires qu’après avoir été approuvées par l’autorité centrale Niveau 2 : l’état dispose de droit de VETO : possibilité de bloquer la décision de la CT lorsque celle-ci lui paraît inopportune politiquement Niveau 3 : l’autorité centrale dispose que de la possibilité que de contester devant une juridiction la légalité de la décision de la collectivité En France, depuis 1982 nous sommes passés au niveau 3. La décentralisation fonctionnelle Elle va permettre de mieux gérer un service public ou une activité publique par le biais de la création d’une personne morale de droit public distincte de l’état, il s’agira alors d’un établissement public national ; ou bien distincte d’une CT, on sera alors en présence d’un établissement public local. Tous les établissements publics sont rattachés à une collectivité (état ou CT) et sont soumis au principe de spécialité. On trouve les établissements publics dans de nombreux domaines (économique, social hôpitaux université CCAS, culturel musée). Comme les collectivités, les établissements publics disposent d’un budget mais également de personnel, ils sont également soumis au contrôle de la collectivité de rattachement. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Section 2 : Histoire de la décentralisation Contrairement à ce que l’on pourrait croire, la décentralisation en France ne commence pas en 1982 avec les lois Defferre, même si on parle à propos de ces lois de l’acte 1 de la décentralisation. Il faut remonter bien avant car les premières lois décentralisatrices datent de la révolution française de 1789. I – La naissance de la décentralisation La nuit du 4 août, l’assemblée constituante va mettre fin à la vieille mosaïque des statuts territoriaux en faisant complètement table rase de ce qui existait auparavant. C’est alors que s’ouvre un débat entre un certain Sieyès et de Mirabeau qui va s’articuler autour du nombre de communes. Finalement, deux textes vont être adoptés : - Décret du 14/12/1789 : fixe le nombre de communes à 44 000 Loi du 22/12/1789 : prévoit la création 83 départements divisés en 6 à 9 districts Ces deux textes sont considérés comme fondateurs pour la démocratie locale. Ils ne vont connaitre qu’un succès très relatif puisqu’à peine 10 ans plus tard va s’ouvrir l’ère napoléonienne qui va aboutir à une centralisation absolue du territoire. Pendant cette période seront créé les préfets (loi du 28 pluviôse an VIII, 17/02/1800), il va falloir attendre la IIIème République pour parler de décentralisation. Sous la IIIème République vont être adoptées deux grandes lois : - 10/08/1871 : organisation du département 05/04/1884 : organisation de la commune (grande loi municipale) Il faut encore atteindre 1982 pour que la décentralisation soit réellement consacrée en France. II – L’Acte I de la décentralisation A donné lieu à l’adoption de la loi du 02/03/1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. C’est cette loi qui a ouvert la voie à un profond bouleversement de la répartition des pouvoirs au profit des acteurs locaux et qui est donc considérée comme la loi fondamentale de la décentralisation. Cette loi a consacré essentiellement 3 évolutions : - La suppression de la tutelle administrative et financière exercée par le préfet : le préfet ne peut plus lui-même annuler une décision d’une CT - Transfert de l’exécutif départemental et régional à un élu local : avant 1982, l’exécutif de ces deux collectivités était assuré par le préfet. Le département était déjà une CT mais avec la loi du 02/03/1982, il devient une véritable collectivité de plein exercice. Pour la région, le transfert de l’exécutif a été réalisé immédiatement en 1982, c’est-à-dire sans attendre que la région devienne une véritable CT. Ce n’est qu’en 1986 avec l’élection des premiers conseillers régionaux que la région devient une CT de plein exercice. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 - Loi du 26/01/1984 qui va créer le statut de la fonction publique territoriale. III – L’acte II de la décentralisation : la loi constitutionnelle La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 est liée à la volonté politique de l’époque d’accentuer le processus de décentralisation. Cette réforme est très importante par son contenu car elle va modifier de nombreux articles de la Constitution mais aussi du point de vue de la technique juridique puisqu’ici il ne s’agit pas uniquement d’une modification de la loi mais on est bien dans une révision de la Constitution ce qui a donc un impact immédiat sur la nature de l’état français et qui aura également pour conséquence de protéger davantage le statut des collectivités. La reconnaissance de la France en tant que République décentralisée D’un point de vue symbolique, c’est la modification la plus importante apportée à l’article 1 de la Constitution qui dispose que la France est une République dont l’organisation est décentralisée. A partir de 2003, l’état français est considéré comme un état décentralisé et non plus simplement comme un état unitaire. L’approfondissement des pouvoirs du Sénat Le Sénat (chambre haute) a pour tradition de représenter les CT alors que la chambre basse (Assemblée nationale) a pour charge de représenter directement le peuple. L’article 24 de la Constitution dispose que le Sénat assure la représentation des CT de la République. On le voit aussi par rapport aux modes de scrutin : les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par ce qu’on appelle un collège de grands électeurs (environ 15 000) qui sont eux-mêmes des élus des territoires. Ce principe théorique a reçu une nouvelle application avec la révision de 2003 puisque désormais l’article 39 de la Constitution donne au Sénat la primeur de l’examen des lois qui concerne les CT. Cette modification est intéressante d’un point de vue théorique puisqu’elle rapproche l’état français de structures de type fédérale ou régionale, notamment du Sénat américain. L’approfondissement de l’autonomie des CT La réforme de 2003 va donc modifier de manière importante l’article 72 sur plusieurs points : Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 - - La Constitution va reconnaître l’existence des régions, des collectivités à statut particulier (Corse) et des collectivités d’Outre-mer (avant 2003 seulement communes, départements, territoires d’outre-mer, région avait été voté dans une loi pas inscrit dans la Constitution) L’insertion d’un nouveau principe à l’article 72 alinéa 2 : principe de subsidiarité. Selon la Constitution, les CT ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Ce principe signifie que l’état n’est plus compétent pour les compétences s’exerçant vraiment au niveau local. L’état reste compétent pour les activités régaliennes et tout le reste serait exercé par les CT. Principe très théorique pour l’instant. - On va réaffirmer à l’article 72 alinéa 3 le principe de libre d’administration : principe qui va être renforcé par l’attribution aux collectivités d’un nouvel outil : le pouvoir réglementaire. - Création à l’article 72 alinéa 4 d’un pouvoir d’expérimentation : « dans les conditions prévues par la loi organique et, sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités ou leur groupement peuvent, selon les cas, déroger à titre expérimental et pour un objet et une durée limitée, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ». Pouvoir qui n’a pas du tout marché parce que très encadré. - Principe du refus de la tutelle d’une CT sur une autre : ici on pense aux régions mais on veut aussi souligner le fait que l’autonomie de la CT ne vaut pas seulement vis-à-vis de l’état mais aussi vis-à-vis des CT entre elles. Article 72 alinéa 5. Dans le même temps, cet article va prévoir la possibilité d’une coordination de l’action des collectivités. « Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Article très important puisqu’on trouve les prémices de la prochaine étape de la décentralisation : la rationalisation. - La Constitution consacre l’autonomie financière des CT : en 2003 est créé un nouvel article (72-2) selon lequel les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles disposent dans les conditions fixées par la loi. Il existe en France une fiscalité locale ancienne et soucieuse de garantie l’autonomie financière, la Constitution précise que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités représentent pour chaque catégorie de collectivité une part déterminante de leurs ressources. Principaux impôts locaux : taxe foncière, contribution économique territoriale. Les ressources propres, c’est-à-dire les ressources qui ne proviennent pas d’un transfert de l’état doivent représenter une part déterminante des ressources des collectivités. C’est en effet à cette condition que les collectivités peuvent être financièrement autonomes. A l’inverse, si les collectivités n’ont pas d’argent leur appartenant mais que tout leur argent provient d'un tiers de l'état, elles ne sont pas libres. L’autonomie financière est une condition de l’autonomie réelle. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 L’approfondissement de la démocratie locale La révision de 2003 va insérer deux nouveaux mécanismes qui vont consacrer une démocratie directe au plan local mais qui reste limitée. Tout d’abord, la Constitution est modifiée puisque l’article 72-1 créé le droit de pétition ; la Constitution va donc reconnaître un droit de pétition au bénéfice des citoyens, c’est-à-dire que si l’on réunit un nombre suffisant de signatures, les citoyens vont pouvoir obtenir l’inscription d’une question à l’ordre du jour de l’assemblée. Ce n’est pas un pouvoir décisionnel mais simplement un pouvoir d’initiative sur ce que pourrait faire la collectivité. Le deuxième outil est la création du référendum local. Différent du droit de pétition puisque ce ne sont pas les citoyens qui sont à l’initiative mais la décision s’applique même si les élus ne le veulent pas. Le renforcement du statut de l’Outre-mer La réforme constitutionnelle de 2003 va considérablement modifier le statut de l’Outre-mer en donnant davantage de compétences mais surtout d’autonomie à certains territoires. IV – Loi du 16 décembre 2010 ou l’impératif de rationalisation de la décentralisation En France, la décentralisation a été menée sans vraiment remettre en cause les structures existantes. C’est donc un véritable mille-feuille administratif que l’on fait face aujourd’hui : 35 000 communes, 101 départements, 13 régions, Outre-mer, services de l’état, groupements de communes, ou encore les services déconcentrés. Ce mille-feuille coûte très cher puisque chaque structure appelle ses équipes, ses élections, ses conflits, son budget… de ce point de vue, la France est dans une situation assez exceptionnelle, paradoxale qui veut qu’elle fasse partie des pays les moins décentralisés mais qui compte le plus de collectivités territoriales. C’est donc ce paradoxe qui rend nécessaire la rationalisation. C’est cet objectif qu’à décider de poursuivre prioritairement cette loi du 16 décembre 2010 de réforme des CT (loi RCT). Cette loi va faire suite à deux rapports : - - Rapport Attali de 2008 : d’inspiration libérale, particulièrement sévère à l’égard des CT et surtout à l’égard de la décentralisation puisque ce rapport considère que la décentralisation a beaucoup augmenté les coûts sans véritablement apporter d’efficacité, en particulier en raison du mélange de l’enchevêtrement des compétences Rapport Balladur de 2009 : le parti pris est de moderniser les collectivités dans leur structure mais aussi dans leurs compétences et leur financement. Plusieurs propositions sont faites : o Suppression de la clause générale du compétence pour clarifier les compétences de chaque collectivité Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 o o o Diminuer le nombre de régions Créer le conseiller territorial : conseiller qui siège à la fois à la région et au département Renforcer l’intercommunalité La loi du 16 décembre 2010 va reprendre certaines de ces propositions et notamment supprimer la clause générale de compétence des départements et des régions mais en l’assortissant d’une exception : un département ou une région pourra toujours agir s’il justifie d’un intérêt local par délibération spécialement motivée et si la compétence n’a pas déjà été attribué par la loi à une autre collectivité Création du conseiller territorial : sa particularité est qu’il siège dans chaque département de la région et au conseil régional. Le département et la région seraient dirigées par les mêmes élus. L’idée est de conduire à diminuer le nombre d’élus mais surtout de rapprocher le département de la région pour qu’à terme il soit supprimé. Evidemment la création du conseiller territorial a été extrêmement controversé (on supprimait le travail d’élus locaux), le gouvernement de François Hollande a supprimé, en 2014, le conseiller territorial qui est donc un élu mort-né. Renforcement de l’intercommunalité : loi oblige toute commune à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : les EPCI sont principalement les communautés de communes, d’agglomérations… A partir de 2010 sont créées les métropoles. V – L’acte III de la décentralisation Cet acte III s’appelle également « La réforme territoriale », il est composé de trois lois : - Loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) du 27 janvier 2014 Loi du 16 janvier 2015 de redécoupage des régions Loi Notre : Nouvelle organisation territoriale de la république du 7 août 2015 S’agissant de la loi MAPTAM, elle comprend un titre premier dont le chapitre premier est consacré au rétablissement de la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Le législateur de 2014 défait ce qu’avait fait le législateur de 2010 loi RCT. S’agissant des métropoles, cette loi va véritablement renforcer leur statut puisqu’à la suite de la loi RCT, une seule métropole avait été créé (Nice Côte d’Azur). La Loi MAPTAM va forcer les choses en créant : par décret, 10 métropoles : Toulouse, Lille, Bordeaux, Brest, Montpellier, Nantes, Grenoble, Rennes, Rouen, Strasbourg. En plus, il faut rajouter deux autres métropoles à statut particulier : le Grand Paris et la métropole d’Aix Marseille Provence. En plus, il faut rajouter la métropole de Lyon qui elle n’est pas un EPCI mais une collectivité territoriale à statut particulier. Il faut ajouter sur cette clause générale de compétences qu’elle a été remise en cause alors même qu’elle venait à peine d’être adoptée par le Parlement. Deux jours avant sa promulgation, le premier ministre de l’époque, Jean-Marc Ayrault a annoncé sa future suppression. Le changement de premier ministre n’a pas modifié les intentions du gouvernement puisque Manuel Valls a déclaré qu’il allait à Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 nouveau supprimer la clause des départements et des régions en même temps qu’il annonçait la suppression des conseils départementaux à l’horizon 2021. Ces annonces politiques n’ont pas tardé à se traduire en terme juridique puisque la loi du 16 janvier 2015 va redécouper la carte des régions. Ensuite, la loi Notre a supprimé la clause général de compétence pour les départements et les régions, cette fois, sans exception. VI – Vers une nouvelle forme de décentralisation, la différenciation territoriale Depuis 2018, une révision constitutionnelle est en cours qui prévoit d’approfondir la décentralisation dans un nouveau sens, celui de la différenciation. Pour y parvenir, cette révision constitutionnelle a d’abord pour objet la modification du pouvoir d’expérimentation. Ensuite, la révision constitutionnelle devait permettre à certaines collectivités appartenant à la même catégorie d’exercer de façon différenciée de nouvelles compétences. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 CHAPITRE 2 : LA DEMOCRATIE LOCALE La démocratie locale est un aspect fondamental du droit des CT, elle est fortement attachée aux statuts de collectivités : c’est ainsi que la démocratie est au fondement des CT et au cœur du fonctionnement de leurs organes. Section 1 : La démocratie, fondement des collectivités territoriales Comme dit précédemment c’est la démocratie qui justifie l’existence des collectivités tant d’un point de vue politique que d’un point de vue administratif. Par conséquent, les collectivités sont d’abord un espace de démocratie indirecte, représentative mais également un espace de démocratie directe. I – La démocratie représentative dans les collectivités territoriales La démocratie représentative va permettre aux citoyens de choisir, grâce à des procédés démocratiques, leur représentant ; principe posé par l’article 72 alinéa 3 de la Constitution. Ce principe du conseil élu est donc fondamental et existe depuis la révolution française. Il a en effet été posé par les lois de 1789 en ce qui concerne les communes et les départements et si l’empire a stoppé pendant un temps ce principe, il a été rétabli en 1831 pour les conseils municipaux et en 1833 pour les conseils généraux. Aujourd’hui, ce principe de l’élection a une valeur constitutionnelle et ce depuis une décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1991 : ces élections visent donc à choisir les représentants pour l’organe le plus important des collectivités, c’est-à-dire l’assemblée délibérante. Les élections locales municipales Selon l’article L2121-1 du CGCT, le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d’un ou plusieurs adjoints. Le conseil municipal est l’organe le plus important de la commune parce que c’est lui qui résulte le plus directement de l’élection. Le nombre des membres du conseil municipal varie selon la taille de la commune, ce nombre est fixé par l’article L2121-2 et va de 7 membres pour les communes de moins de 100 habitants jusqu’à 69 pour les communes de plus de 300 000 habitants. Les conseillers municipaux sont élus pour une durée de 6 ans. Sont électeurs les citoyens français et européens inscrits régulièrement sur les listes électorales. En ce qui concerne le mode de scrutin, il faut faire une distinction entre les communes de plus de 1000 habitants et les communes de moins de 1000 habitants. Dans les communes de moins de 1000 habitants, le scrutin est majoritaire à deux tours. Dans les communes de plus de 1000 habitants il Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 s’agit du scrutin proportionnel de liste à deux tours et surtout, les candidats doivent déposer des listes complètes avec obligation de parité. Peuvent se présenter aux élections municipales les français et ressortissants de l’UE résidant en France âgés de plus de 18 ans. Mais les ressortissants de l’UE ne peuvent être maire ou adjoints en raison du fait que les maires et les adjoints font partie des grands électeurs (élection des sénateurs qui ont une fonction de souveraineté). Les élections locales départementales et régionales Election au Conseil départemental Auparavant l’élection du conseiller général était simple et n’avait pas été modifié depuis une loi de 1871. Le principe était le suivant : chaque canton élit un conseiller général au scrutin majoritaire à deux tours en sachant qu’il fallait un minimum de 10% des voix pour pouvoir se présenter. Le renouvellement des conseillers généraux était partiel : la moitié des conseiller généraux étaient renouvelés tous les 3 ans. Ce système était très critiqué et ce en raison principalement du principe un canton = un conseiller général or, chaque canton n’avait pas un nombre identique d’habitants : distorsions, disparités contraire au principe d’égalité des électeurs. Sous-représentation des cantons ruraux. Une loi du 7 mai 2013 est intervenue pour modifier le mode de scrutin mais également le redécoupage des cantons. Aujourd’hui on ne parle plus de conseil général mais de conseil départemental ; l’assemblée départementale est élue au suffrage universel direct au scrutin majoritaire à deux tours ; le canton est toujours la circonscription électorale mais la nouveauté : dans chaque canton on doit élire deux personnes de sexe différent qui se présentent en binôme. La loi a réduit de moitié le nombre des cantons qui passe de 4000 à 2074. Enjeu caché : quand on est chef-lieu de canton, on a plus de subventions de la part de l’état. Avec la loi, beaucoup ont perdu cette qualité de chef-lieu. De nombreux élus ont dénoncé des manœuvres politiques au profit du PS et le Conseil d’état a été saisi de nombreux recours mais ils ont tous été rejeté. L’objectif du gouvernement de l’époque qui était celui de rééquilibrer les cantons au profit des zones urbaines a bien été réalisé. Election au Conseil régional Cette élection a pour fondement une loi du 10 juillet 1985 qui a été modifié notamment en 2003 et qui pose le principe du renouvellement intégral des conseillers régionaux tous les 6 ans. S’agissant du mode de scrutin, le scrutin est un scrutin de listes à deux tours à la représentation proportionnelle et le principe d’égalité homme/femme est stricte puisqu’il faut une alternance sur les listes entre les deux sexes. Le conseiller territorial Dans sa volonté de rationnaliser la décentralisation, la loi RCT a créé le conseiller territorial. L’idée est de donner un seul élu aux départements et aux régions dans le but de diminuer le nombre d’élus et surtout, à terme, de faciliter la fusion entre ces deux collectivités en une seule. On part ici du principe selon lequel ce sont les élus du conseil départemental qui s’opposent à la disparition du Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 département. Dès lors, s’il n’y a pas d’élu attaché spécifiquement au département, les oppositions à sa disparition seront moins forte. Il y aurait eu en tout 3493 conseillers territoriaux donc beaucoup moins que le nombre actuel de conseillers départementaux. Cette réforme a été très controversé et débattu, notamment par l’opposition qui a vu dans la création du conseiller territorial une attaque contre la décentralisation d’où un procès contre la loi du 16 décembre 2010. L’opposition a donc saisi le conseil constitutionnel qui a rendu sa décision le 9 décembre 2010 (extraits sur teams). Les arguments de l’opposition : - La création du conseiller territorial est contraire à la distinction entre le département et la région. Il y avait atteinte au principe de libre administration de ces deux collectivités. Le conseiller territorial allait permettre à la région d’exercer une sorte de tutelle sur le département Aucun de ces arguments n’a été retenu par le Conseil constitutionnel qui a validé la création du conseiller territorial. L’arrivée de la gauche au pouvoir a mis un terme à cette réforme en supprimant purement et simplement le conseiller territorial. Statut de l’élu local et le problème du cumul des mandats La loi Defferre de 1982 avait prévu la création d’un statut d’élu local. Mais encore aujourd’hui, on ne peut pas véritablement parler de statut de l’élu local. Il existe un certain nombre de règles et d’obligations qui s’appliquent aux élus. Au départ, ce statut était essentiellement composé de droits mais au fur et à mesure des années, il a été renforcé par de nombreuses obligations. Les droits et obligations des élus, l’impossible statut de l’élu local En 1992, un juriste Yves Jégouzo a souligné que la création d’un statut de l’élu local aurait permis à la fois de clarifier la situation juridique des élus et surtout de faire une balance plus exacte entre les charges qui pèsent sur eux (responsabilités, disponibilités) et les droits dont ils disposent. La première loi à participer à la création d’un statut est la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice du mandat. Ensuite, les années 2000 sont marquées par l’adoption de deux lois et du rapport Mauroy qui s’intitule « Refonder l’action publique locale ». La loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats contient en plus de nombreuses dispositions qui vont permettre aux élus d’obtenir des droits à la formation, des droits en matière de crédits d’heures, et commence à faire une distinction entre les fonctions exécutives et celles de simples conseillers. En effet, cette loi va considérablement augmenter le montant des indemnités des exécutifs locaux. La deuxième loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité va donner aux élus plus de pouvoir et notamment en remboursant davantage leurs frais de mission. A partir des années 2010, le renforcement des droits des élus va s’accompagner de l’apparition de nouveaux devoirs. Les lois d’octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (à la suite de l’affaire Cahuzac) ne concerne pas que les élus nationaux puisqu’elle soumet également les élus Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 locaux à l’obligation de transmettre à la HATVP (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique) une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts. Surtout, la loi du 31 mars 2015 va créer la Charte de l’élu local selon laquelle l’élu exerce des fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité. Enfin, dans un contexte de forte mobilisation des élus locaux faisant suite au grand débat national, la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique comporte au titre 5 intitulé « Reconnaître et renforcer les droits des élus ». Cette loi va à nouveau augmenter les indemnités de fonction pour les communes des trois premières strates de population : communes de moins de 500 habitants, entre 500 et 999 habitants et entre 1000 et 3499. Cette loi contient également d’autres dispositions comme un renforcement des droits à la formation des élus ou encore le renforcement des droits de protection des élus suite au décès du maire de Cygnes. Il faut ajouter que si toutes ces lois créent des obligations et des droits envers les élus, il existe toujours un principe fondamental qui est celui de la gratuité des mandats locaux. Selon le CGCT, les fonctions de maire, adjoint et conseiller locaux sont exercés à titre gratuit. Mais cela d’empêche pas que pour compenser l’effort des élus dans leur mandat des indemnités leur soient attribuées. (Tableau sur teams). Aujourd’hui, les maires des communes entre 1000 et 3499 habitants ont une indemnité mensuelle d’environ 2006€. Pour les maires des communes entre 20 000 à 49 999 : 3 500€. Pour les communes de plus de 200 000 habitants : 5 639€. Par ailleurs les maires peuvent se voir attribuer de manière facultative des frais de représentation : destinés à couvrir les dépenses du maire dans l’exercice de ses fonctions et pour l’intérêt des affaires de la commune. Le problème est qu’il n’existe aucune définition de ces frais de représentation et que certains élus ont parfois une interprétation assez large de ces frais. Par exemple, achat d’articles de sport, de parfum… Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Le cumul des mandats Même si on a fait des efforts en ce sens, la France se caractérise toujours par une certaine tolérance du cumul des mandats. Il existe un principe d’interdiction du cumul horizontal : interdit d’être élu dans différents conseils municipaux ou départementaux. On ne peut pas être à la fois conseiller régional et siéger au conseil économique social et environnemental. C’est surtout la question du cumul vertical qui pose problème entre le niveau national et le niveau local. Deux lois ont été voté en 2014 qui ont commencé à s’appliquer en 2017 et qui interdisent désormais à un député ou un sénateur de cumuler son mandat avec celui de maire, de maire délégué ou d’adjoint au maire. Les élections municipales de 2020 étaient donc très attendues notamment la réponse à la question : a-t-on assisté au renouvellement de la classe politique des élus locaux ? A la question du cumul du mandat, on ajoute celle du cumul des rémunérations ou indemnités : on peut toujours aujourd’hui être maire et conseiller départemental et président d’un EPCI. Or, toutes ces indemnités peuvent se cumuler. Heureusement, le législateur a prévu un plafond fixé à 1,5 fois celui de l’indemnité parlementaire : 9 380€ mensuel. Les indemnités des élus locaux peuvent se cumuler avec les pensions retraite ou avec les indemnités chômage. Enfin, les indemnités des élus locaux peuvent aussi se cumuler avec une activité professionnelle mais parfois certaines activités peuvent poser problème notamment parce qu’ils peuvent conduire à des conflits d’intérêts (banques, journalisme). Le contentieux des élections locales Comme les élections nationales, les élections locales sont des élections politiques ; elles obéissent à un certain nombre de règles que l’on trouve à la fois dans le CGCT et dans le Code électoral. C’est le juge administratif qui est chargé des litiges concernant les élections locales et il dispose de nombreux pouvoirs qui peuvent aller jusqu’à l’annulation de l’élection. Il faut distinguer principalement deux règles essentielles : les règles concernant le financement des campagnes électorales et les règles qui sont relatives à l’élection proprement dite. S’agissant des campagnes électorales, tous les candidats doivent tenir un compte de campagne qui va retracer les recettes et les dépenses et surtout ne pas dépasser un certain plafond de dépenses. Pour les règles relatives à l’élection, il existe un principe commun à toutes les élections qui est celui de la sincérité du scrutin qui va interdire les manœuvres frauduleuses. Ce principe de sincérité du scrutin a été utilisé lors des élections municipales de 2020 en raison de la forte abstention liée au COVID. Le Conseil constitutionnel a rendu une QPC 17 juin 2020 dans laquelle il a décidé que la forte abstention n’est pas un motif pour annuler l’élection en tant que telle mais il dit aussi que le niveau de l’abstention peut, dans certaines hypothèses, conduire à altérer la sincérité du scrutin. II – Démocratie indirecte ou directe La démocratie représentative ne suffit pas dans le cadre de la démocratie locale, il faut rappeler que le Conseil constitutionnel a appliqué aux collectivités territoriales la théorie de l’interdiction du mandat impératif dans une décision du 10 mars 1998 : l’élu local n’est pas directement responsable Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 devant ses électeurs et ne peut pas être révoqué. Ce principe du mandat représentatif de l’élu local lui donne donc encore davantage d’indépendance vis-à-vis des électeurs, des citoyens d’où la nécessité de développer davantage à côté de cette démocratie représentative la démocratie directe ou semi-directe. Ce principe est clairement posé à l’article 2141-1 du CGCT selon lequel le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent indissociables de la libre administration des collectivités territoriales est un principe essentielle de la démocratie locale. On distingue d’une part les consultations non décisoires et les consultations décisoires (référendum locaux). A - Les différentes consultations non décisoires La consultation non décisoire de droit commun relative aux affaires courantes Ces consultations existent depuis longtemps notamment depuis la loi du 6 février 1992 qui prévoyait déjà ce dispositif pour les communes. Ces consultations ont été généralisé par la loi du 13 août 2004 qui a créé un nouvel article dans le CGCT au terme duquel les électeurs d’une CT peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. C’est donc un pouvoir de consultation extrêmement large puisqu’il peut viser n’importe quelle question relevant de la compétence de n’importe quelle collectivité. Cette loi de 2004 permet également aux électeurs d’être eux-mêmes à l’initiative d’une demande de consultation. Dans les communes, il faut qu’une pétition soit signée (1/5 des électeurs dans les communes et 1/10 dans les départements et régions). La même disposition existe pour les EPCI (intercommunalités). Il reste très clair que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. Le résultat ne va donc pas lier l’autorité politique. CGCT article 1112-20 « après avoir pris connaissance du résultat, l’autorité politique arrête sa décision sur l’affaire qui en a fait l’objet ». Les consultations non décisoires prévue par la Constitution relatives au statut des collectivités La réforme constitutionnelle de 2003 a approfondi la démocratie locale en prévoyant des nouveaux types de consultation locale. Tout d’abord a été créé à l’article 72-1 alinéa 1 de la Constitution un droit de pétition pour inscrire une question à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante. La Constitution reconnait donc un droit de pétition au bénéfice des citoyens ; c’est-à-dire que si l’on réunit suffisamment de signatures, on va pouvoir obtenir l’inscription de telle ou telle question à l’ordre du jour d’une assemblée. Ce qu’il faut retenir est qu’il ne s’agit ici que d’une faculté de demander et pas d’obtenir. La Constitution prévoit d’autres consultations qui concernent la modification du statut, de l’organisation ou du territoire de la collectivité. Les électeurs vont pouvoir être consultés sur le destin Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 de leur collectivité. Il s’agit toujours d’une démocratie locale très encadrée puisqu’on reste dans le cadre d’une simple consultation : sans pouvoir décisoire. L’article 72 alinéa 3 prévoit deux types de consultations : - Les électeurs peuvent être consultés lorsqu’il s’agit de créer une collectivité territoriale à statut particulier (Corse) Les électeurs vont pouvoir être consultés sur les limites territoriales d’une collectivité L’article 72-4 alinéa 2 prévoit une consultation particulière pour l’Outre-Mer qui peut être prise à l’initiative du Président de la République. Comme dit précédemment, ces consultations ne sont pas décisoires et n’ont donc pas d’effet contraignant. Toutefois, le droit n’est pas la politique et si ces consultations n’ont pas vraiment d’effet juridique, il peut parfois être difficile voire impossible d’aller contre le résultat d’une consultation. L’exemple le plus significatif est la Corse : en 2003, Nicolas Sarkozy voulait transformer la Corse en une collectivité unique. Il a donc organisé une consultation. Le 6 juillet 2003 les Corses ont refusé. Les autorités n’étaient pas obligées de suivre cet avis mais il était devenu pratiquement impossible depuis ce non de créer cette collectivité unique. Il a fallu attendre plus de 10 ans (12 ans) pour que la loi Notre de 2015 créé la collectivité de Corse. B - Les consultations décisoires : les référendums locaux La mise en place de ces référendums locaux en particulier, a toujours été une question très controversée. Certains vont mettre en avant les risques de dérives populistes, plébiscitaires ; mais au plan local, ceux qui sont contre les référendums ce seraient les élus. La Constitution prévoit deux types de référendums : - Référendums locaux en matière de fusion de communes Article 72-1 depuis réforme de 2003 : référendum local Selon cet article, « dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une CT peuvent, à son initiative, être soumis par la voie du référendum à la décision des électeurs de cette collectivité ». C’est donc ici la naissance de la démocratie directe au niveau local. Seulement, il s’agit d’un démocratie directe, locale, très encadrée. Tout d’abord, et contrairement au droit de pétition, ce ne sont pas les électeurs qui peuvent être à l’initiative d’un référendum. Cet outil relève de la décision de la collectivité. Il s’agit donc d’un instrument soumis à l’initiative des élus qui peuvent donc l’utiliser en tant qu’arme politique mais aussi ne pas l’utiliser. Par ailleurs, les référendums locaux ne peuvent concerner que les compétences des collectivités. Par exemple, a été jugé illégal un référendum organisé par une commune et portant sur le droit de vote des étrangers non-communautaire aux élections municipales. Il existe de nombreuses limites temporaires à l’organisation d’un référendum. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 - Il est impossible d’organiser des référendums locaux si d’autres élections sont prévues (présidentielles, législatives, régionales, départementales, municipales…). C’est la collectivité qui doit supporter le coût de l’organisation (très cher) Le préfet dispose d’un pouvoir très important pour contrôler le référendum : méfiance de la part de l’état sur l’utilisation des référendums locaux Pour que le résultat d’un référendum soit contraignant il faut un seuil : que la moitié au moins des électeurs inscrits participent au référendum Pour certains, les référendums ne concernent que des questions mineures. Ces référendums, dans la pratique, sont très peu utilisés, surtout au niveau communal, encore moins à la suite des mouvements gilets jaunes. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Section 2 : La démocratie, principe de fonctionnement des collectivités territoriales Selon l’article L2121-1 du CGCT, le corps municipal de chaque commune est composé du conseil municipal, du maire et de ses adjoints. Comme dans un état, on constate dans une CT l’existence d’un pouvoir législatif et d’un pouvoir exécutif. Comme pour l’état, les organes des CT sont multiples ce qui va permettre d’assurer la séparation des pouvoirs et par conséquent, la démocratie. La démocratie est également le principe qui va régir, organiser le fonctionnement quotidien des collectivités. Autrement dit, de plus en plus aujourd’hui notamment dans les grandes collectivités, les assemblées vont se comporter comme des petits parlements. I – Le principe de fonctionnement des collectivités territoriale A – Le fonctionnement des assemblées délibérantes De nombreuses règles permettent de garantir un fonctionnement démocratique de l’assemblée délibérante. Le règlement intérieur Depuis la loi Notre, les communes de plus de 1000 habitants sont dans l’obligation d’adopter un règlement intérieur dans les 6 mois qui suivent les élections. Le CGCT prévoit la même obligation pour les départements mais ici le règlement devra être adopté dans les trois mois qui suivent les élections ; même chose pour les régions. Les conseillers, les élus, vont devoir se mettre d’accord pour définir par exemple le nombre et la présentation des questions orales ou encore pour déterminer la place qui est laissée à l’opposition. (voir Teams). Toutefois, ce règlement intérieur est important puisque ses dispositions peuvent être contestées devant le juge administratif. Par conséquent, une délibération qui serait adoptée en méconnaissant ce règlement intérieur pourrait être annulée par le juge. La périodicité et la convocation des réunions Aujourd’hui, il n’existe plus de sessions dans le sens où les élus siégeraient tout le temps pendant une période déterminée. Ce sont désormais des séances qui sont organisées soit par l’exécutif soit par la demande d’un tiers des conseillers soit à la demande du préfet. Une obligation : toutes les assemblées délibérantes (conseil municipal, départemental ou régional) doivent se réunir au moins une fois par trimestre. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 S’agissant de la convocation, avant la séance, les conseillers doivent être convoqués et cette convocation doit intervenir dans un certain délai : - 12 jours pour départements et régions 5 jours pour les communes de plus de 3500 habitants La convocation doit informer sur l’ordre du jour mais elle doit aussi contenir une note de synthèse pour les communes ou un rapport de synthèse pour les départements et régions afin de garantir le droit à l’information des élus. Il arrive fréquemment, notamment dans les assemblées intercommunales que l’ordre du jour ait une centaine de délibérations. Dès lors, les délais pour informer les élus semblent trop brefs, notamment pour l’opposition qui va devoir prendre connaissance de ces projets et apporter des arguments contraires. Il est par exemple arrivé que le juge administratif annule une délibération qui a été jointe trop tardivement à la convocation d’un conseil pour défaut d’information alors que celle-ci autorisait la construction à Lyon du stade des lumières (60 000 places) nécessitant tout de même la révision du plan local d’urbanisme. Publicité des réunions Les réunions des conseils sont publiques (principe démocratique de base). En revanche, les citoyens n’ont pas le droit de participer à l’élaboration de la délibération puisqu’à ce moment-là, les élus disposent du monopole de la représentation. Parfois, les séances peuvent se dérouler à huis clos s’il y a un trouble à l’ordre public ou si le huis clos est demandé et accepté par le conseil. B – Les garanties des élus Le droit à l’information Les élus ont le droit d’être correctement informés des affaires de leur collectivité pour pouvoir délibérer en connaissance de cause. Principe posé par article L2121-13 du CGCT pour les communes, L3121-18 pour les départements et L4132 pour les régions. Cette obligation d’information concerne tout ce qui fait l’objet d’une délibération de la part de la collectivité. Concrètement, ce droit à l’information se manifeste par le fait que l’exécutif doit, avant la délibération, communiquer aux membres de l’assemblée les projets de délibération mais aussi ses documents préparatoires avec en plus une note explicative de synthèse pour les communes et un rapport pour les départements et régions. Les élus peuvent poser un certain nombre de questions orales. L’organisation concrète de ces questions est propre à chaque collectivité puisque la procédure est réglée par le règlement intérieur. Enfin, les élus peuvent demander la création de missions d’information et d’évaluation depuis 2002. Ces missions ne peuvent être créées que si une large majorité de conseiller est d’accord. Cet outil de contrôle du maire et de sa majorité souffre d’être beaucoup trop rigides. Dommage puisque ces Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 missions d’information permettent vraiment un contrôle de l’exécutif mais aussi d’informer les citoyens sur ce qui se passe dans leur collectivité. Au plan national on parle de Commission d’enquête (sur le Covid, sur l’affaire Benalla…). Le droit à l’expression Les élus ont le droit de s’exprimer ; par conséquent le débat préalable à l’adoption d’une délibération est obligatoire et tous les élus bénéficient d’un droit de proposition et d’amendement. Il faut aussi parler ici du droit d’expression des élus à l’extérieur de l’assemblée. Il s’agit d’un droit très important pour les élus, notamment pour les élus de l’opposition : question de la communication locale. Selon les articles L2121-27-1, L3121-24-1 et L4132-23-1, les communes, les départements et les régions doivent préserver dans leur bulletin d’information un espace à l’expression des conseillers minoritaires. Les délibération doivent être adoptées par un vote à la majorité des suffrages exprimés. II – Les compétences des assemblées délibérantes Les assemblées constituent le principal organe des collectivités, à ce titre elles disposent d’une compétence de principe pour gérer toutes les affaires de leur collectivité. A – Compétences de principe et spécialisation des compétences Si les assemblées ont des compétences très étendues, elles ont été modifiées avec la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Les communes disposent toujours de cette clause qui va leur permettre d’agir dans tous les domaines où un intérêt communal est présent. Deux limites : - Les délibérations des conseils municipaux doivent respecter les lois et règlements Elles ne doivent pas empiéter sur les compétences des autres collectivités Le département a perdu sa clause générale de compétence en 2010, rétablie en 2014, resupprimée en 2015 ; il a aujourd’hui une compétence spécialisée en vertu de l’article L3211-1 du CGCT selon lequel le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines que la loi lui attribue (plus précisément, compétences en matière de solidarité sociale et territoriale). La région a aussi perdu sa clause, même système que le conseil départemental. La région a une compétence spécialisée dans le domaine du développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique. Cette longue liste permet de douter de la suppression pour les régions de la clause général de compétence et ce d’autant plus que les autorités semblent vouloir faire depuis quelques années de la région une collectivité territoriale leader. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 B – Compétences et gestion de la collectivité L’adoption du budget Le budget, que ce soit pour les communes, départements ou régions, est proposé par les exécutifs mais adopté par les assemblées délibérantes. Hormis les communes de moins de 3500 habitants, le Code impose, pour le vote du budget, un débat d’orientation budgétaire qui doit être organisé dans les deux mois qui précèdent l’adoption du budget. Il s’agit d’une véritable obligation puisque si ce débat n’est pas réalisé, le juge pourra déclarer le budget illégal. La liberté contractuelle Ici, liberté contractuelle signifie signature des marchés publics ou encore contrats de recrutement de personnel. Cette liberté est un pouvoir important, en principe il revient à l’assemblée délibérante d’utiliser cette prérogative. Or, on ne va pas réunir le conseil régional à chaque fois qu’il faut signer un marché public. L’assemblée délibérante donne donc une autorisation à l’exécutif par le biais d’une délibération qui va permettre aux maires de signer des contrats. C – Compétences et exécutif local La désignation de l’exécutif local Concernant l’élection du maire, l’élection a en principe lieu lors du premier conseil municipal qui suit les élections et le nouveau maire est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés et au scrutin secret. Si, au bout de deux tours de scrutin, aucun candidat n’obtient cette majorité absolue, un troisième tour est organisé et ici, le maire sera élu à la majorité relative. Si égalité, c’est le plus âgé qui est élu. Concernant l’élection du Président du conseil départemental, c’est le conseil qui élit en son sein le Président, même chose que pour le maire. Le conseil départemental procède également à l’élection d’une commission permanente. Concernant l’élection du Président du conseil régional, il est élu par les conseillers régionaux (même système que pour le maire et le président du conseil départemental). Il faut noter une particularité : les candidats au poste de Président doivent auparavant faire une déclaration de candidature et l’envoyer aux membres du conseil régional de manière écrite, qui va porter sur les grandes orientations politiques, économiques et sociales de son mandat. Tous les exécutifs sont élus pour un mandat de 6 ans. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Le contrôle sur l’exécutif local L’exécutif local qui émane de l’assemblée délibérante est responsable devant elle mais (particularité de l’échelon local) l’assemblée ne peut pas renverser l’exécutif. Par conséquent, le contrôle de l’exécutif intervient essentiellement au niveau de l’information et par les recours au juge. Le plus souvent, les assemblées vont avoir recours au juge quand les exécutifs empiètent sur les attributions des assemblées délibérantes. C’est donc une responsabilité très limitée à laquelle on assiste. Malgré tout, il y a des évolutions et certains procédés politiques existent déjà. Par exemple, l’élection du président du conseil régional est plus politique dans la mesure où il est élu sur la base d’une déclaration de politique. Par ailleurs, il existe des règles de responsabilité dans certains territoires, notamment en Outre-Mer ou en Corse. En Corse, il existe ce que l’on appelle la motion de défiance constructive : procédé qui va permettre de renverser le gouvernement, ici l’exécutif de Corse, mais les élus doivent aussi proposer une liste du futur exécutif corse. D’un point de vue politique, le contrôle sur l’exécutif reste à améliorer puisqu’on voit ici qu’on va faire primer l’efficacité administrative à la démocratie. Cela peut paraître choquant mais contrebalancé par le fait que les électeurs savent très bien que la tête de liste pour telle ou telle élection sera désignée comme étant l’exécutif. III – L’exécutif local A – Désignation Voir précédemment. B – Compétences Pouvoirs délégués par l’assemblée délibérante Selon le CGCT, la première mission des exécutifs est de préparer et d’exécuter les décisions des assemblées délibérantes. Le Code, uniquement pour les communes, procède à une énumération des actes d’exécution à la charge du maire : conserver et administrer les propriétés communales, souscrire les marchés, représenter la commune en justice. Attention, pour l’ensemble de ces matières, le maire ne pourra intervenir s’il n’y a pas de délibération du conseil municipal qui l’autorise. Si le maire intervient sans habilitation, le juge pourra considérer qu’il s’agit d’une illégalité grave susceptible d’entraîner l’annulation de la décision pour incompétence du maire. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Les pouvoirs exercés au nom de l’Etat Les maires ont une double casquette : agents déconcentré et autorité décentralisée. Ici agent déconcentré. L’article L2122-27 du Code va prévoir les attributions exercées par l’exécutif au nom de l’état (déconcentration, si au nom de la collectivité décentralisation) : - Publication et exécution des lois et règlements Fonctions spéciales qui lui sont attribuées par la loi (état civil, carte d’identité, infractions code de l’urbanisme) Exécution des mesures de sûreté générale Dans le cadre de ces pouvoirs exercés au nom de l’état, le préfet peut se substituer au maire s’il ne remplit pas correctement sa mission. Les pouvoirs propres Sont des attributions qui ne sont ni reçues en délégation de l’assemblée délibérante, ni en délégation de l’Etat. Ces pouvoirs sont notamment : - Pouvoir de police : article L2122-24 le maire agit bien au nom de la commune lorsqu’il prend des mesures de police, c’est-à-dire des mesures de limitation ou d’interdiction de liberté qui ont pour objet de préserver les atteintes à l’ordre public (sécurité, tranquillité, salubrité). Pour ce pouvoir de police, c’est selon la jurisprudence du Conseil d’Etat un pouvoir que le maire peut exercer en propre, c’est-à-dire sans habilitation du conseil municipal. - Pouvoirs administratifs : article L2122-1 pour les communes, L3221-1 pour les départements, pour les régions L4231-1. Selon tous ces articles, l’exécutif est seul chargé de l’administration, c’est-à-dire que l’exécutif est le chef de service de l’ensemble de l’administration de la collectivité. Il a donc à ce titre un pouvoir hiérarchique (peut réformer ou annuler une décision de ses subordonnés). Ce pouvoir connait des limites : seule l’assemblée peut décider de la création ou de la suppression d’emplois municipaux ou des modalités d’organisation d’un service public par exemple. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 CHAPITRE 3 : LE STATUT ADMINISTRATIF DES COLLECTIVITES TERRITORIALES : LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION Les CT se caractérisent par leur autonomie vis-à-vis du pouvoir central. Ce sont, comme l’Etat, des personnes morales de droit public et, à ce titre, elles doivent être indépendantes de l’Etat pour pouvoir exercer leurs compétences. C’est donc cette idée qui est liée au principe juridique de libre administration reconnu à l’article 72 alinéa 3 de la Constitution. Section 1 : Les fondements juridiques de la libre administration des CT I – Les fondements européens de l’autonomie locale Le droit européen au sens large a plusieurs implications sur l’autonomie des collectivités. La Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 préserve une certaine liberté des collectivités alors que le droit de l’UE de manière indirecte va imposer certaines règles aux collectivités qui vont limiter leur autonomie. Charte européenne de l’autonomie locale Adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe le 15 octobre 1985 et ratifiée par la France en 2006. Le préambule de cette charte dispose que les collectivités locales sont l’un des principaux fondements de tout régime démocratique. Cette charte contient de nombreuses dispositions protégeant les collectivités et semblables à celles que l’on retrouve dans notre Constitution. Par exemple la Charte européenne reconnait la nécessité d’une assemblée élue dotée d’attribution effective, le respect du contrôle de légalité ou encore la liberté pour chaque collectivité d’organiser ses services. Enfin, la Charte reconnait, comme la Constitution, l’autonomie financière des collectivités et dispose qu’elles doivent être dotées de ressources propres suffisantes. Cette charte peut être invoquée devant le juge administratif dès lors qu’une loi ou un règlement serait contraire à une de ses dispositions. CE 2011 département de Seine-Saint-Denis. La plupart des dispositions contenues dans cette charte existe déjà en droit interne mais elle contient l’article 4 paragraphe 2 qui dispose « Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute l’attitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leurs compétences ou attribuée à un autre autorité. Cet article est la traduction de la clause de compétence qui n’est pas inscrite dans notre Constitution. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Finalement, cette charte va permettre aux collectivités d’avoir un nouvel instrument juridique pour protéger leur autonomie avec une grande exception qui est que les dispositions de la charte soient d’effet direct. Le droit de l’UE Texte de référence : article 4 du Traité de Lisbonne selon lequel l’Union respecte l’égalité des états membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leur structure fondamentale, politique et constitutionnelle, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Attention, le droit de l’UE n’a pas de compétence sur l’organisation territoriale des états mais les règles européennes s’appliquent aux états mais aussi aux CT puisqu’elles sont considérées comme des sujets de droit de l’UE. Autrement dit, les règles européennes s’imposent aux CT qui doivent les respecter selon la jurisprudence arrêt CICE Commission contre Italie 10/03/1987. C’est donc de manière indirecte que les normes européennes vont réduire l’autonomie des CT, surtout dans le domaine économique. L’UE impose un certain nombre de règles dans le cadre de la passation des marchés publics ; or, ces règles peuvent contraindre les collectivités et donc réduire leur liberté contractuelle alors que cette liberté est une composante du principe de libre administration. Arrêt CJCE 18/07/2007 Commission contre Allemagne : une commune a été obligé de résilier un marché public de services parce qu’il avait été passé en violation des règles européennes. L’Etat et les CT peuvent attribuer des aides économiques aux entreprises. Le cadre de ces aide est très réglementé, notamment par l’UE. Si une collectivité attribue une aide en méconnaissant les règles européennes alors cette collectivité peut voir sa responsabilité engagée et surtout un mécanisme de récupération de ces aides illégales va être mis en œuvre. La loi Notre a d’ailleurs renforcée cette responsabilité en posant le principe selon lequel les amendes ou astreintes qui seraient décidées par la CJUE en cas de violation par une collectivité des règles européennes peuvent constituer des dépenses obligatoires. Le droit de l’UE a donc un impact sur les CT alors que celles-ci n’ont toujours pas, contrairement aux états, un intérêt à agir suffisant pour saisir la CJUE. Les états sont des requérants privilégiés (n’ont pas à démontrer d’intérêt à agir) ; au contraire, les collectivités territoriales sont assimilées à de simples particuliers qui doivent donc démontrer un intérêt à agir pour saisir la CJUE. Il ne faut pas oublier que toutes ces contraintes peuvent aussi être contrebalancées par les importantes politiques de l’UE, notamment par le versement d’importantes subventions dans le cadre des fonds structurels européens. Depuis la loi MAPTAM ce sont les régions qui gèrent ces fonds européens. Ces fonds structurels et d’investissement européens sont au nombre de 5 : - Le Fonds européen de développement régional : FEDER Fonds social européen FSE : soutenir l’emploi Fonds de cohésion : domaine des transports et de l’environnement Fonds européen agricole pour le développement rural Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 FEDER et FSE Bourgogne 223 millions d’€. Exemple de projet financé par le FEDER : projet qui doit permettre de réduire le vieillissement du vin blanc 800 000€, Feder a versé plus de 200 000€. II – Le statut administratif de la libre administration La libre administration est protégée par l’article 72 alinéa 3. L’affirmation de ce principe est étroitement liée à la montée en puissance du conseil constitutionnel comme protecteur de la Constitution contre la loi. Le principe a tout d’abord été consacré par une décision du Conseil constitutionnel du 23 mai 1979 et il résulte de cette valeur constitutionnelle que la libre administration est nécessairement régie par la loi mais que la loi est elle-même limitée dans la mesure où la libre administration est protégée par le conseil constitutionnel avant et après l’adoption des lois. A – La mise en œuvre de la libre administration des collectivités par le législateur L’importance du principe de LA se traduit d’abord par le fait que ce principe relève de la compétence législative. En vertu de l’article 34 alinéa 3 de la Constitution, c’est le législateur qui est compétent pour déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Cela signifie donc que la portée et les limites de la libre administration ne peuvent être décidées que par le législateur et en aucun cas par le gouvernement. Seul le législateur peut imposer des obligations aux collectivités. La jurisprudence va s’attacher à faire respecter de façon assez stricte cette répartition des compétences. B – La protection de la libre administration des collectivités par le Conseil constitutionnel : les limites du pouvoir du législateur La constitutionnalisation du principe de libre administration conduit, par un effet cliquet, à un renforcement de la décentralisation. Ce phénomène s’est renforcé avec l’adoption en 2008 de la procédure de QPC prévue à l’article 61-1 de la Constitution. En effet, dans sa décision QPC du 2 juillet 2010 Commune de Dunkerque, le Conseil constitutionnel a considéré que la libre administration faisait parti des principes protégés dans le cadre de la QPC. Le législateur ne peut donc pas faire ce qu’il veut car la légalité de ses décisions est soumise au respect du principe de libre administration et c’est ainsi que l’article 1 de la Constitution selon lequel l’organisation de la République est décentralisée trouve tout son intérêt. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Section 2 : Le contenu de la libre administration des CT Concrètement, la jurisprudence va permettre de dégager ce qui relève de la libre administration et ce que n’en relève pas. Ceci va permettre de déterminer le degré constitutionnel de décentralisation en France. On va pouvoir savoir quels sont les marges de manœuvre du pouvoir politique sur l’autonomie locale en France. I – Les composantes de la libre administration des CT A – Les composantes protégées du principe de libre administration Organe délibérant doit être doté d’attribution effective. Ce principe a été posé par le Conseil constitutionnel dans une décision du 8 août 1985. La loi ne peut donc pas priver un conseil de même que les élus, de leurs droits. La collectivité dispose du pouvoir de nomination de ses agents. Dans une décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1984, une loi a été annulée parce que certaines de ses dispositions frappaient de nullité les nominations effectuées par une collectivité territoriale. La collectivité est donc libre de nommer ses agents et d’organiser ses services. La collectivité dispose d’une liberté contractuelle : elle peut conclure un contrat avec toute personne de son choix. Cette liberté peut être limitée d’abord par les règles de l’UE mais aussi réduite pour des raisons d’intérêt général. L’autonomie financière des collectivités territoriales. B – L’aspect financier du principe de libre administration Cet aspect financier est sans doute celui qui est le plus contesté et qui fait toujours plus d’actualité. Ici il faut distinguer ce que l’on appelle la compensation du transfert de charges nouvelles et la libre disposition des ressources. La libre disposition des ressources et la garantie d’une part substantielle de ressources propres : cœur de l’autonomie financière Ce principe a fait l’objet d’une constitutionnalisation par l’acte II et est inscrit à l’article 72-2 de la Constitution qui garantie l’autonomie financière des CT. Selon cet article, les CT bénéficient de ressources dont elles disposent dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie des produits des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Les collectivités disposent des impôts locaux dont le montant varie selon les collectivités qui ont donc la possibilité d’en fixer le taux et l’assiette. Elles peuvent donc recevoir le produit de ces impôts mais pas créer d’impôt elles-mêmes. Seul le législateur est compétent. Ces impôts sont les suivants : - Contribution économique territoriale CET : ancienne taxe professionnelle qui repose essentiellement sur les entreprises Taxe d’habitation Taxe foncière sur les propriétés bâties Taxe foncière sur les propriétés non bâties Au-delà de l’existence de ces ressources propres, elles doivent représenter une part déterminante de l’ensemble des ressources de la collectivité. Cela implique pour le conseil constitutionnel, de ne pas restreindre les ressources fiscales des collectivités au point d’entraver leur libre administration. Plus simplement, on ne peut donc pas faire descendre les ressources des CT en deçà d’un certain seuil. Pour respecter cette autonomie financière, le gouvernement doit remettre au Parlement tous les ans un rapport sur le niveau des ressources propres des CT et un ratio d’autofinancement. Chaque collectivité a donc un ratio d’autofinancement. Il est aujourd’hui de : - 68% pour les communes 70% pour les départements 62% pour les régions Si ce ratio n’est pas respecté, des dispositions réhaussant la part de ressources propres doivent être adoptées obligatoirement par la loi de finances pour la deuxième année suivant ce constat N+2. Le principe de compensation des charges financières et matérielles Ce principe pose de nombreux problèmes politiques et les collectivités ne manquent jamais une occasion d’accuser les gouvernements de transférer des charges aux collectivités sans assurer en même temps le transfert financier. Ce principe de compensation contient essentiellement deux volets : - Compensation financière au sens stricte Compensation matérielle qui concerne essentiellement le personnel S’agissant de la compensation financière, le principe est inscrit à l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que tout transfert de compétence entre l’état et les collectivités s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Chaque compétence doit être accompagnée des ressources nécessaires. Or, cette question de la compensation est très importante parce qu’elle va véritablement permettre de savoir si le principe de libre administration est bien respecté. Il faut bien comprendre que les ressources financières qui sont attribuées aux collectivités en contrepartie de leurs nouvelles compétences doivent être équivalentes à celles de l’état à la date du transfert ; c’est-à-dire sans considération pour l’évolution ultérieure des dépenses. Plus simplement, la Constitution n’impose pas une compensation glissante. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Le principe de compensation matérielle : il s’agit du transfert de personnel et de bien matériel. Généralement on va pratiquer une mise à disposition des services de l’état grâce à une convention ; les agents peuvent, s’ils le souhaitent, intégrer la fonction publique territoriale. II - Les limites de la libre administration des collectivités territoriales La France n’est qu’une république dont l’organisation est décentralisée ; c’est donc une république décentralisée mais pas un état fédéral ou régional, d’où l’existence de nombreuses limites à la décentralisation. Limites concernant l’autonomie financière des CT : mauvais transfert de charges, réduction de la fiscalité locale (on a de moins en moins d’impôts locaux). Ces limites sont très importantes et de ce point de vue, il semble qu’une réforme des finances locales soit nécessaire. Limites qui ne rentrent pas dans les composantes du principe de libre administration d’un point de vue matériel. Le principe de libre administration a des contours qui ne sont pas rigides. Ce qui est avant tout sanctionné par les juges en réalité ce sont les atteintes excessives à la libre administration. Il est donc toujours possible aujourd’hui de renier dès lors que les atteintes sont justifiées par un intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. A – Les composantes non protégées de la libre administration La première est relative à l’intercommunalité (plus précisément interco forcée). Le CE a ainsi décidé que la loi pouvait prévoir la création d’EPCI dans lesquelles une commune peut être intégrée et ce contre sa volonté (CE 1996 Commune de Bourg en Charente). La deuxième est l’intervention en cas de carence de la collectivité (intervention du préfet). Le Préfet va donc pouvoir prendre les mesures nécessaires à l’exécution d’une décision de justice et ce, en procédant si nécessaire à la vente d’un bien d’une collectivité si celui-ci n’est pas indispensable au bon fonctionnement des services publics. (CE 2005 Société fermière de Campoloro). La troisième est liée au principe de subsidiarité. Décision du Conseil constitutionnel du 7 juillet 2005 Loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel juge que le principe de subsidiarité n’a pas de valeur juridique et n’empêche pas que le préfet puisse prendre des décisions sur le territoire d’une commune alors qu’on aurait pu penser que cette commune était la mieux placée pour prendre de telles décisions. La dernière est la clause générale de compétence (Conseil constitutionnel 9 décembre 2010 loi RCT). Le Conseil constitutionnel avait à se prononcer sur une question : est-ce-que la clause générale de compétence des CT a valeur constitutionnelle ou législative ? Avant cette loi, la clause était inscrite dans le CGCT aux articles L2121-29 pour les communes, L3211-1 pour les départements et L4221-1 pour les régions. Cette clause signifie que toutes les collectivités peuvent, sans excéder leurs compétences, agir dans tous les domaines présentant un intérêt communal, départemental ou régional, alors même qu’aucun texte n’aurait attribué cette compétence. Pour les requérants, la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions méconnaissait le Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 principe de libre administration ainsi que la clause générale de compétence qui avait, selon eux, la valeur d’un PFRLR et donc une valeur constitutionnelle. Pour qu’un principe soit qualifié de PFRLR, plusieurs conditions doivent être remplies : - Le législateur doit donner à ce principe un caractère absolu ou encore un degré suffisant de généralité Il faut que ce principe trouve son origine dans des lois intervenues avant 1946 Aucune loi républicaine ne doit avoir dérogé à ce principe Le Conseil souligne que le département dispose d’une compétence générale que la loi du 10 août 1871 lui a accordée. Le Conseil va pourtant refuser d’ériger la clause générale de compétences en PFRLR et donc refuse de consacrer la valeur constitutionnelle de la clause. Pour la région, la clause n’est pas un PFRLR. B – Les limites possibles à la libre administration des collectivités justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi La libre administration n’est pas un principe figé. Comme tout autre garantie fondamentale, elle peut faire l’objet d’aménagements : on va pouvoir lui apporter des limites, des restrictions mais à condition que ces limites soient justifiées par l’IG et proportionnées au but poursuivi. Le Conseil constitutionnel va donc effectuer un contrôle de proportionnalité pour vérifier ces atteintes au principe de libre administration. Conseil constitutionnel 7 décembre 2002 et Conseil constitutionnel 2013 SARL SMC. La jurisprudence est très défavorable à l’égard du principe de libre administration. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 PARTIE 2 : L’étude du droit institutionnel des collectivité et de leur fonctionnement n’a en effet pas d’autre intérêt que celui de savoir quelles sont les compétences des collectivités. Ces compétences sont de plus en plus importantes à mesure que la décentralisation s’approfondie. CHAPITRE 1 : LES COMPETENCES ET LES MOYENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Les CT disposent de compétences juridiques c’est-à-dire de missions particulières qu’elles doivent exercer selon des moyens déterminés. Pour ces deux éléments, les collectivités voient leurs prérogatives déterminées par l’état central et ce dans le cadre de la Constitution (état unitaire). Cela implique qu’il ne faut pas se tromper de sujet. Le but de la décentralisation est moins le fait de donner à des CT le pouvoir de s’autogérer, mais surtout et davantage d’établir une répartition administrative. Par ailleurs s’ajoute un autre élément à cette répartition des tâches qui est celui de la distribution et de la rationalisation des compétences. C’est ce problème auquel a essayé de faire face la loi RCT mais aussi les différents textes de l’acte III. Section 1 : Les compétences des CT I – Les fondements des compétences des CT Qu’est ce qui justifie les compétences des CT ? Ces fondements sont d’abord à rechercher dans la Constitution mais d’autres sont inscrits également dans la loi. A – Les fondements constitutionnels des compétences des collectivités Pendant très longtemps le fondement des compétences des collectivités était et était seulement le législateur (sous les IIIème et IVème Républiques). Aujourd’hui ce principe est constitutionnalisé à l’article 34 alinéa 3 de la Constitution selon lequel c’est le législateur qui est compétent pour déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités, de leurs compétences et de leurs ressources. Ce principe est confirmé à l’article 72 alinéa 3 qui énonce le principe de libre administration « Les CT s’administrent librement par des conseils élus dans des conditions prévues par la loi ». Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 C’est donc bien le législateur qui dispose, sous la Vème République, du pouvoir de construire les compétences des CT. Le Conseil constitutionnel est allé dans le même sens puisqu’il a considéré qu’il appartient au législateur de définir les compétences respectives de l’état et des CT. Par conséquent, cela exclu que le pouvoir réglementaire puisse intervenir dans les compétences des collectivités. Si cette situation est toujours vraie, elle doit toutefois être atténuée puisqu’il existe dans la Constitution des principes qui vont encadrer le législateur. Le plus important est le principe de libre administration, il y a trois autres. Le principe de libre administration Ce principe a une importance au niveau institutionnelle mais aussi en matière d’articulation des compétences. S’il est important dans le domaine matériel c’est surtout par rapport à l’existence de la clause générale de compétence. Débat a été en partie résolu par la décision du Conseil constitutionnel du 9 décembre 2010 refusant de voir dans la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions une atteinte à la libre administration des collectivités. Le principe de subsidiarité Un point très important de la révision constitutionnelle de 2003 est l’inscription dans la Constitution du principe de subsidiarité à l’article 72 alinéa 2. « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent être le mieux mises en œuvre à leur échelon ». Signifie que l’état n’est plus compétent que pour les compétences s’exerçant vraiment au niveau national, le reste, niveau local, est attribué aux CT. Politiquement, ce principe est très important parce qu’il change la conception de la répartition des compétences. En effet, avec ce principe de subsidiarité, il ne s’agit plus seulement d’une répartition administrative des tâches décidées par la loi, au contraire désormais on essaye d’incorporer une certaine logique permettant de donner une priorité aux CT pour les compétences qui pourraient être le mieux exercées à leur échelon. Juridiquement, la portée du principe de subsidiarité est très relative. Ce principe n’a reçu aujourd’hui aucune valeur juridique contraignante. Par exemple, dans la décision du Conseil constitutionnel de 2005 sur les éoliennes, le Conseil constitutionnel juge qu’en l’absence d’EMA, le fait de confier au Préfet plutôt qu’aux CT le pouvoir de choisir les terrains où vont se développer les éoliennes ne violent pas le principe de subsidiarité et n’est donc pas contraire à la Constitution. L’interdiction de la tutelle entre collectivités Depuis la révision constitutionnelle de 2003, l’article 72 alinéa 5 de la Constitution dispose qu’aucune CT ne peut exercer une tutelle sur une autre. Du point de vue de la distribution des compétences, cela implique qu’une collectivité ne doit pas avoir à demander l’approbation d’une autre dans ses actes et ce de quelque manière que ce soit. Une collectivité ne peut donc pas donner d’ordres à une autre. Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Toutefois, ce principe est interprété de manière assez souple et il n’est pas interdit à une collectivité de chercher à influencer une autre par des moyens plus indirects. Par exemple, dans une décision très controversée du 8 juillet 2011 Département des Landes, le Conseil constitutionnel a considéré que le principe de libre administration permettait au département de fixer une subvention incitant les communes à choisir, dans le domaine de l’eau, le système de la régie plutôt que celui de la délégation de service public et ce, sans violation du principe de non-tutelle. Le principe de la collectivité chef de file La Constitution prévoit la possibilité d’une coordination entre les collectivités territoriales article 72 alinéa 5. Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. Cet article 72 alinéa 5 n’a pas vraiment reçu de consécration avant la loi MAPTAM 27 janvier 2014. Cette loi a modifié le CGCT et désormais, chaque catégorie de collectivité se voit attribuer la qualité de chef de file dans certains domaines. Selon le CGCT, la région est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités et des établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à : - Aménagement, développement durable du territoire Protection de la biodiversité Climat, qualité de l’air et énergie Intermodalité et complémentarité entre les modes de transport (aménagement des gares) Soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche La loi MAPTAM avait ajouté une autre compétence pour laquelle la région était chef de file. Il s’agissait du développement économique ; mais la loi NOTRe a fait de la région non plus seulement la collectivité chef de file en matière de développement économique mais celle de responsable. Selon le CGCT, le département est chef de file dans : - L’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique Autonomie des personnes Solidarité des territoires Le CGCT indique que la commune est chef de file dans : - La mobilité durable L’organisation de services publics de proximité L’aménagement de l’espace Le développement local Téléchargé par Jonathan Layn ([email protected]) lOMoARcPSD|36365031 Par conséquent, chaque niveau de collectivité est donc chef de file, c’est-à-dire qu’on va lui donner des pouvoirs pour coordonner l’action des collectivités dans des domaines donnés. Le département va coordonner les actions des départements, des régions et des communes dans le domaine de l’action sociale. On pourrait croire qu’avec ce principe on aura enfin une clarification des compétences. En fait, il n’en est rien puisque là encore, ce principe de collectivité chef de file n’a pas de véritable conséquence juridique. B – Les fondements législatifs des compétences des CT La clause générale de compétence Elle est l’expression du principe selon lequel toutes les compétences des collectivités ne peuvent pas être des compétences transférées, c’est-à-dire qu’il existe des domaines dans lesquels, en application du principe de libre administration, les collectivités disposent d’une sphère de pouvoir propre où elles peuvent s’auto-saisir directement de compétences et qui ne leurs sont donc pas attribuées par l’Etat. Cette clause est posée par la loi. Concrètement cette clause autorisait les collectivités sauf exception prévue par la loi, à se saisir de n’importe quelle compétence dès lors qu’il existe un intérêt local pour le justifier ; ce qui peut aller très loin. La jurisprudence permet de citer de nombreux exemples où cette clause a permis aux collectivités de se saisir d’objets nouveaux. Par exemple, grâce à la clause, les collectivités ont pu attribuer des aides aux personnes physiques. Dans ce domaine a été validé l’aid