Pilotage de l'Action Publique - Cours 11 - PDF

PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE Débats actuels autour de l'École Cours 11 Michel Lugnier, Docteur en Sciences de l'Éducation Les cours du Cned sont strictement réservés à l’usage privé de leurs destina...

PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE Débats actuels autour de l'École Cours 11 Michel Lugnier, Docteur en Sciences de l'Éducation Les cours du Cned sont strictement réservés à l’usage privé de leurs destinataires et ne sont pas destinés à une utilisation collective. Les personnes qui s’en serviraient pour d’autres usages, qui en feraient une reproduction intégrale ou partielle, une traduction sans le consentement du Cned, s’exposeraient à des poursuites judiciaires et aux sanctions pénales prévues par le Code de la propriété intellectuelle. Les reproductions par reprographie de livres et de périodiques protégés contenues dans cet ouvrage sont effectuées par le Cned avec l’autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris). Cned, BP 60200, 86980 Futuroscope Chasseneuil Cedex, France Le Cned remercie les personnes qui ont contribué à la réalisation de ce document. Qu’elles trouvent ici l’expression de toute sa reconnaissance. © Cned 20246-L145-TE-WB-11-24 Ce document peut présenter des défauts d'accessibilité.  SOMMAIRE COURS 11 PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE 1. Mise en perspective.......................................................................... page 3 2. Que disent les textes ?....................................................................... page 3 3. Une nouvelle architecture budgétaire....................................................... page 4 3.1. Mission................................................................................ page 4 3.2. Programme............................................................................ page 4 3.3. Action................................................................................. page 5 3.4. Des crédits affectés par destination, une répartition par nature................................ page 5 3.5. L’évaluation par rapport aux objectifs...................................................... page 5 3.6. Une obligation de résultat................................................................ page 6 3.7. Le dialogue de gestion................................................................... page 6 3.7.1. Budgets opérationnels de programme....................................................... page 6 3.7.2. Dialogue de gestion et contractualisation..................................................... page 7 4. De la « RGPP » à la « MAP ».................................................................. page 7 4.1. Direction interministérielle de la transformation publique..................................... page 8 4.2. Les équipes de la DITP ont 4 missions principales :........................................... page 8 4.2.1. Assurer la mise en œuvre des politiques prioritaires du Gouvernement............................... page 8 4.2.2. Piloter l'amélioration de la qualité des services publics.......................................... page 8 4.2.3. Accompagner les administrations publiques dans leur projet de transformation......................... page 9 Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 2 /9 COURS 11 PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE 1. Mise en perspective Avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, l’État s’est doté d’une nouvelle constitution financière. Deux principes ont guidé cette évolution :   faciliter l’identification des politiques publiques et l’appréciation de leurs effets ;   substituer à l’obligation de moyens une obligation de résultat. À l’automne 2005, pour la première fois, les parlementaires ont été amenés à discuter et à voter un projet de loi de finances élaboré selon les nouvelles modalités définies par la LOLF. En janvier 2006 est donc entrée en vigueur la première loi de finances faisant application de la LOLF. Trois lignes de force de la réforme sont étroitement liées entre elles :   nouvelle configuration des lois de finances ;   nouvelle démarche dans la conduite et l’évaluation des politiques publiques ;   nouvelles relations à établir entre les acteurs. La LOLF donne un nouveau cadre de gestion publique. Issue d’une proposition parlementaire adoptée dans les mêmes termes par les deux chambres statuant à la quasi-unanimité, elle vise d’abord à rompre avec le fonctionnement antérieur du Parlement. La nouvelle loi organique veut donner aux représentants du peuple un rôle plus fort pour encadrer et contrôler le gouvernement et l’administration, notamment en restaurant le droit d’amendement. Abandonnant la distinction entre services votés et mesures nouvelles, elle permet dorénavant aux parlementaires d’examiner chaque année les charges au premier euro. Organisé en missions, programmes et actions, le budget de l’État reflète désormais les grandes politiques publiques. Afin d’orienter, de mesurer et d’améliorer l’efficacité de leur mise en œuvre, il définit pour chaque programme une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance. Ces trois éléments figurent dans les projets annuels de performances de chaque programme qui accompagnent les annexes par mission au projet de loi de finances. Dans le cadre du projet de loi de finances, les responsables de programme s’engagent ainsi devant le Parlement sur des objectifs chiffrés pour l’année à venir. Ils rendent compte des résultats obtenus et expliquent les écarts par rapport aux prévisions dans les rapports annuels de performances, documents joints au projet de loi de règlement, qui rend compte de l’exécution budgétaire de l’année passée. La LOLF, conçue pour « moderniser l’État par la réforme de la gestion publique » vise à introduire une nouvelle culture. Abandonnant la logique de moyens au profit d’une logique de résultats, elle met en première ligne la recherche de la performance. La mise en place de la LOLF, et sa déclinaison en académie, constitue ainsi une opportunité pour améliorer, moderniser le pilotage par les résultats. Elle est à cet égard une occasion pour amener tous les membres de l’encadrement des académies à travailler ensemble, une occasion de décloisonner, de renforcer la cohérence académique, une possibilité d’avancée pour le pilotage partagé. 2. Que disent les textes ? Extraits de la loi organique relative aux lois de finances « Article 7 — I. Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission… Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie… Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions… auxquelles sont associés des objectifs… ainsi que des résultats… faisant l’objet d’une évaluation… » Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 3 /9 « Article 48 : En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente… un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant : 1° Une analyse des évolutions économiques… ; 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire… ; 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l’État… ; 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante… » « Article 51 : Sont jointes au projet de loi de finances de l’année… : 5° Des annexes explicatives… Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme… » « Article 54 : Sont joints au projet de loi de règlement : 4° Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement : a. Les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés… ». Ainsi, la configuration antérieure du budget de l’État en titres, chapitres et articles est remplacée par une déclinaison en trois nouvelles catégories : missions, programmes et actions. 3. Une nouvelle architecture budgétaire Depuis la mise en œuvre de la LOLF, le budget général de l’État est présenté en missions, qui identifient les grandes politiques publiques, elles-mêmes scindées en programmes, concourant à cette politique déclinée en actions. Les programmes sont l’unité de spécialité des crédits sur laquelle repose l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement ; les programmes constituent par conséquent des enveloppes globales et limitatives de crédits mis à disposition d’un ministère. 3.1. Mission Une mission correspond à l’expression d’une politique publique. Elle regroupe l’ensemble des programmes qui y concourent. C’est une unité de vote des crédits, et c’est à son niveau que le droit d’amendement des parlementaires peut s’exercer. Le Parlement vote le budget par mission. Une mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. Au total, le budget de l’État comporte 33 missions en 2023. L’Éducation nationale inscrit son action dans le champ de deux missions interministérielles : « Enseignement scolaire » et « Recherche et Enseignement supérieur ». La mission « Enseignement scolaire » représente en 2023, 82,6 milliards d'euros, soit 14,3 % des autorisations d’engagement (AE), contre 31,2 milliards d'euros, soit 5,4 % des AE pour la « Recherche et Enseignement supérieur ». 3.2. Programme Le programme est le cœur de la nouvelle construction budgétaire : il en est le pivot. À chaque programme est associé, en loi de finances initiale, un projet annuel de performances (PAP) comprenant, outre le tableau des emplois mobilisés pour l’application du programme, « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont les choix sont justifiés ». Dans le projet de loi de finances pour 2022, on comptait 138 programmes pour le budget général. À chaque programme sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (RAP : rapport annuel de performances). Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 4 /9 6 programmes relèvent de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » :   Enseignement scolaire public du premier degré ;   Enseignement scolaire public du second degré ;   Vie de l’élève ;   Enseignement privé du premier et du second degrés ;   Soutien de la politique de l’Éducation nationale ;   Enseignement technique agricole. 13 programmes sont rattachés à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » :   « Formations supérieures et recherche universitaire » ;   « Vie étudiante » ;   « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;   « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ;   « Orientation et pilotage de la recherche » ;   S’y ajoutent 8 programmes thématiques (« recherche spatiale », « gestion des milieux et des ressources », « risques et pollutions », « énergie », « recherche industrielle », « transports, équipement et habitat », « recherche duale, civile et militaire », « culture et culture scientifique »). 3.3. Action Une action est une composante d’un programme. Les actions explicitent le contenu des programmes. Elles visent chacune un champ, un but ou un public particulier. Leur dotation en crédits et en emplois est prévisionnelle. 3.4. Des crédits affectés par destination, une répartition par nature Cette nomenclature, au sein de laquelle les crédits sont affectés par destination, pour la mise en œuvre des différentes finalités de l’action publique, est croisée avec une répartition (indicative) par nature (dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement, dépenses d’investissement, dépenses d’intervention) qui fait l’objet de titres. Dans la loi de finances, la présentation des crédits sera donc matricielle : par programmes et actions et par titres. La loi organique ouvre des marges de manœuvre nouvelles. Dans chaque programme s’applique le principe de la fongibilité asymétrique. Les gestionnaires ont, à une exception près, la possibilité, au cours de l’exercice, de redéployer les crédits entre les titres. Toutefois, si des mouvements peuvent être effectués du poste des dépenses de personnel vers tous les autres postes, l’inverse n’est pas possible, afin de contenir la masse salariale dans l’enveloppe arrêtée et de respecter le plafond ministériel des emplois. En cela la fongibilité est déséquilibrée. Des arbitrages internes pourront désormais être rendus entre les différents types de dépenses. Ces souplesses de gestion sont accordées à la condition de rendre compte de l’utilisation des moyens alloués afin de réaliser les performances escomptées. Mais, l’innovation majeure réside dans le fait que le Parlement dispose désormais pour l’attribution de moyens (emplois et crédits) aux différents programmes d’éléments précis d’appréciation des résultats obtenus dans la mise en œuvre des objectifs des politiques publiques qu’ils portent. 3.5. L’évaluation par rapport aux objectifs La procédure budgétaire s’engage désormais à partir de la loi de règlement de l’année n-1. Le cycle budgétaire passe par l’évaluation de l’efficacité des crédits et des résultats obtenus par rapport aux objectifs visés, pour le dernier budget exécuté. La confrontation des PAP et des RAP permet alors au Parlement d’exercer un véritable contrôle de l’administration. D’aucuns ont appelé ce processus : « chaînage vertueux ». La performance des administrations est mesurée à partir d’indicateurs censés exprimer soit l’efficacité socio-économique (optique du citoyen), soit la qualité du service rendu (point de vue de l’usager), soit encore l’efficience (préoccupation du contribuable). Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 5 /9 3.6. Une obligation de résultat La LOLF induit un nouveau mode de management, notamment du système éducatif. Avec la LOLF, la responsabilité des ministres comme celle des fonctionnaires, à tous les niveaux, est placée au centre de la gestion publique. Ils doivent désormais rendre compte de l’utilisation des moyens accordés et leurs actions seront évaluées par rapport à ces derniers. À chaque échelon, les décideurs doivent se doter d’un système de contrôle de gestion (mesure des écarts entre les objectifs poursuivis et les résultats obtenus). Ce dispositif doit être conçu comme un instrument de pilotage. La circulaire commune de la Direction du budget et de la délégation interministérielle à la réforme de l’État du 21 juin 2001 a ainsi défini le contrôle de gestion comme « un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans un champ d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés — y compris les ressources humaines — et soit l’activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations ». 3.7. Le dialogue de gestion 3.7.1. Budgets opérationnels de programme Les différents programmes sont segmentés en « budgets opérationnels de programme » (BOP) rattachés à un programme et à un seul. Certains restent placés sous l’autorité du directeur du programme. Les autres — les plus nombreux — déclinent sur un territoire donné le programme avec structuration en actions. Pour l’Éducation nationale, l’académie a été retenue, comme niveau de délégation, pour les cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire ». Le recteur d’académie est ainsi responsable de cinq BOP. Cette décision s’accorde avec la logique de réorganisation des services de l’État qui réaffirme le rôle stratégique du niveau régional, le niveau départemental étant quant à lui celui de l’administration de proximité. À chaque BOP est attaché un volet « performance » (objectifs, coûts, indicateurs) qui décline le PAP du programme en procédant aux adaptations justifiées par les réalités locales. Le Projet annuel de performances académique (PAPA) prend en compte la diversité des académies. 3.7.1.1. Cas du premier degré Pour le programme 1er degré public, le choix a été fait de constituer un BOP académique. Les IA-DASEN ont la responsabilité de la gestion d’unités opérationnelles départementales. La déclinaison départementale de la politique académique se traduit par une prise en compte des caractéristiques départementales et par le choix d’objectifs et d’indicateurs adaptés à cette situation. Les projets de circonscription et les projets d’école doivent s’inscrire dans cette logique. 3.7.1.2. Cas des EPLE Les EPLE, au sens strictement budgétaire, ne sont pas concernés par la LOLF. Disposant d’un budget propre, certes alimenté par l’État, ils ne mandatent pas de crédits d’État mais des crédits propres. Ils ne peuvent donc être considérés ni comme unités opérationnelles, ni comme opérateurs d’État. Le projet de loi de finances 2005 retient d’ailleurs un terme plus neutre : celui d’acteur. Les EPLE ne sont donc pas des unités opérationnelles directement subordonnées aux responsables des BOP, puisqu’ils disposent d’une autonomie juridique et financière. Les EPLE ne sont pas, pour autant, dispensés de rendre compte de l’emploi de leurs crédits et de leurs résultats. Comme dans toute la sphère de l’État, les principes de la LOLF (définition d’objectifs, gestion par la performance, rapprochement des moyens et des résultats, détermination des coûts, évaluation des actions menées) leur seront à terme applicables. La globalisation des crédits pédagogiques est à cet égard un effet de la LOLF. Les projets annuels de performance académiques (PAPA) ne seront donc pas déclinés à leur niveau par la construction de PAP d’établissement (PAPE). Toutefois, les orientations, les priorités, les plans d’actions des EPLE devront s’inscrire dans le cadre des programmes nationaux et de leur traduction académique. Comme à l’échelon supérieur — entre le directeur de programme et le responsable du BOP — la contractualisation est appelée à se développer entre l’établissement et l’autorité académique (cf. fiche thématique sur le pilotage pédagogique). Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 6 /9 Le passage du contrôle de conformité à l’évaluation des établissements et des politiques académiques, l’abandon de la logique de guichet et du fonctionnement en tuyaux d’orgue imposent cependant de nouvelles méthodes de travail y compris pour les EPLE. Il est en effet nécessaire de se doter à tous les niveaux des moyens d’une connaissance globale du fonctionnement pédagogique de l’académie, et notamment des établissements. Toutes les données existent, mais elles sont dispersées entre les différents services académiques, les conseillers du recteur et les corps d’inspection. La constitution de bases académiques, le développement d’outils de pilotage et l’existence de tableaux de bord doivent permettre de retenir les indicateurs de nature à constituer la base d’un diagnostic partagé entre l’établissement et l’autorité académique. Celui-ci est indispensable tant pour préparer la lettre de mission qui servira de base à l’évaluation des chefs d’établissement que pour la négociation et la conclusion des contrats d’établissement ou des contrats de réussite en zone d’éducation prioritaire. C’est aussi une nécessité pour refonder la démarche de projet qu’impose la recherche de la performance. 3.7.2. Dialogue de gestion et contractualisation Un dialogue de gestion entre les deux responsables — celui du programme et celui du budget opérationnel de programme — doit s’instaurer. La base de ces échanges doit être le projet académique. Les projets annuels de performances académiques doivent normalement constituer « le noyau dur » du projet. L’articulation entre les deux types de document — les PAP et le projet académique — doit s’inscrire dans la perspective de la recherche puis de l’évaluation de la performance. La procédure contractuelle entre l’administration centrale et les académies trouve ainsi avec la LOLF une nouvelle légitimité. Le contrat d’objectifs et de moyens (COM) est la traduction opérationnelle de ce dialogue de gestion. 4. De la « RGPP » à la « MAP » Une nouvelle réforme de l’État dénommée « Modernisation de l’Action Publique (MAP) » a succédé à la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP). Pour tenter de porter un regard interministériel et un pilotage de même niveau sur la nouvelle « réforme de l’État », le Premier ministre a installé un comité interministériel pour la modernisation de l’action publique qu’il préside, entouré de l’ensemble des ministres. Ce comité a pour objet de fixer la politique gouvernementale sur 3 grands axes (article 1 du décret) :   améliorer l’organisation et le fonctionnement des services et des établissements publics de l’État, et veiller à l’articulation de leurs missions avec celles des autres administrations publiques ; à cette fin il décide et coordonne les évaluations de politiques publiques, notamment partenariales ;   améliorer le service rendu par les administrations publiques en prenant mieux en compte les attentes des usagers et partenaires de l’administration, développer la simplification des normes et des procédures et évaluer la qualité du service ;   mieux associer les agents publics à la modernisation de l’action publique et à la qualité du service rendu. Le ministre chargé de la réforme de l’État en est le rapporteur général. Le secrétariat du comité interministériel est assuré par le secrétaire général pour la modernisation de l’action publique. De son côté, le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique est constitué de la direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique et de la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication. Il prend également en charge la coordination interministérielle de la réforme des services déconcentrés de l’État, ainsi que la mission chargée de faciliter la mise à disposition des données publiques (mission dite Etalab) dans le cadre de la transparence vis-à-vis de citoyens. Placé sous l’autorité du Premier ministre, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique est également mis à disposition de la ministre de la fonction publique pour l’exercice de ses attributions en matière de réforme de l’État. Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 7 /9 4.1. Direction interministérielle de la transformation publique Le décret n° 2017-1584 du 20 novembre 2017 définit la nouvelle organisation qui remplace le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), à partir du 22 novembre 2017, par la DITP et la DINSIC. « Art. 1. - La direction interministérielle de la transformation publique est placée sous l’autorité du ministre chargé de la réforme de l’État. Elle est dirigée par le délégué interministériel à la transformation publique. « Art. 2. - La direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État est placée, par délégation du Premier ministre, sous l’autorité du ministre chargé du numérique et rattachée au secrétaire général du Gouvernement. Le ministre chargé de la réforme de l’État en dispose. « Art. 3. - Le délégué interministériel à la transformation publique fait appel aux services de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État. Il veille à la cohérence des actions engagées relatives aux systèmes d’information et du développement du numérique avec les décisions prises par le comité interministériel de la transformation publique. Il dispose de l’expertise de France Stratégie. » La DITP a été créée par décret n° 2015-1165 le 21 septembre 2015. Elle assure la mise en œuvre du programme de transformation publique défini par le Gouvernement. L’objectif : une action publique plus proche, plus simple et plus efficace pour améliorer concrètement la vie des Français et des agents publics. 4.2. Les équipes de la DITP ont 4 missions principales :   coordonner l’action des administrations pour simplifier les démarches et améliorer la qualité du service pour les usagers,   porter, avec ses partenaires interministériels, l’innovation, le développement des compétences, la transformation des organisations, des pratiques managériales et de la gestion publique,   accélérer les projets à fort impact des administrations avec l’appui de ses équipes de consultants internes et d’experts, ainsi que du Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP). 4.2.1. Assurer la mise en œuvre des politiques prioritaires du Gouvernement La DITP est en charge du déploiement du programme de transformation défini par le comité interministériel de la transformation publique. La DITP assure aussi le suivi de l’exécution des politiques prioritaires du Gouvernement, en liaison avec les ministères et les préfectures dans les territoires. Dans ce cadre, le baromètre des résultats de l’action publique présente à tous les Français les politiques prioritaires ainsi que les résultats obtenus au niveau national et par territoire. 4.2.2. Piloter l'amélioration de la qualité des services publics La DITP déploie le programme « Services Publics + ». Avec ce programme, l’ensemble des services publics s’engagent autour de neuf engagements communs pour la qualité de service. Services Publics + fait des usagers et des agents à leur contact des acteurs clés de l’amélioration continue des services publics. La DITP coordonne également les programmes de simplification des documents administratifs et d’amélioration des parcours usagers par événements de vie. Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 8 /9 4.2.3. A ccompagner les administrations publiques dans leur projet de transformation La DITP apporte ses compétences pour accompagner la transformation des administrations. Une équipe d’experts en organisation, en conduite de projets, en performance opérationnelle… se mobilise pour accélérer les projets de transformation prioritaire. Pour soutenir les projets de transformation, la DITP anime et pilote également le Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP). Elle accompagne les managers dans leurs projets de transformation (coaching), et a créé le centre interministériel de la participation citoyenne. Pour accroître l’impact des politiques publiques, la DITP promeut également de nouvelles méthodes (co-design, sciences comportementales…) et anime le réseau des laboratoires d’innovation territoriale. La DITP anime également les travaux de modernisation de la gestion publique avec les directions interministérielles concernées : Budget, Finances publiques, Fonction publique, Numérique, Immobilier, Achats… L’objectif ? Faciliter l’exercice du métier des agents publics afin d’améliorer le fonctionnement des services centraux et déconcentrés, le service rendu aux citoyens et aux usagers et de contribuer à la bonne gestion des deniers publics. La DITP promeut à ce titre l’innovation managériale et le développement de nouvelles méthodes de travail en liaison avec la DINUM et la DGAFP. Elle porte notamment les actions visant à la responsabilisation accrue des agents, pour une action publique adaptée aux enjeux concrets des territoires. Cned / Cours 11 / Pilotage de l'action publique 9 /9