Lezione 15 (Il rapporto tra l’ordinamento dell’UE e gli ordinamenti nazionali) - Slide PDF

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Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 15 RAPPORTO TRA ORDINAMENTO DELL’UE E ORDINAMENTO DEGLI STATI MEMBRI Il delicato tema del rapporto tra il diritto dell’Unione europea e il diritto interno degli Stati membri, manifestatosi in maniera diversa in base ai rispettivi sistemi costituzionali di ciascuno stato, ha suscitato discussioni in dottrina tra chi riteneva sussistesse un rapporto di coordinamento tra due sistemi autonomi (come tra diritto internazionale e interno) e chi riteneva sussistesse un rapporto di reciproco completamento. La dottrina prevalente ritiene che tra l’ordinamento europeo e quello degli Stati membri sussista un rapporto di integrazione, in quanto non si risolve in un rapporto di coordinamento tra due sistemi giuridici reciprocamente autonomi (il sistema dell’UE non rappresenta un sistema chiuso ed autosufficiente), piuttosto l’ordinamento UE si integra nell’ordinamento interno (MONACO). Questa stretta relazione è rafforzata dall’obbligo di leale collaborazione degli Stati membri. L’art 4 par 3 TUE stabilisce che gli stati debbano adottare «ogni misura di carattere generale o particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. Gli Stati membri … si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obblighi dell’Unione». La stretta integrazione implica un coordinamento e una armonizzazione che tuttavia nella pratica non ha avuto gli effetti sperati, dando vita a fenomeni di contrasto tra i due ordinamenti. La Corte di Giustizia ha risposto alle questioni 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: sul contrasto enucleando due principi importanti nei rapporti tra diritto Ue e interno: 1. principio della diretta efficacia del diritto UE 2. principio del primato del diritto UE. Anche l’Italia, in quanto parte dell’ordinamento dell’Unione europea, ha assunto una serie di obblighi, impegnandosi ad adottare «ogni misura di carattere generale e particolare» per assicurarne l’esecuzione. Obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE: Rinuncia alle proprie competenze in tutti gli ambiti (sempre più numerosi) divenuti oggetto di competenza dell’Unione. Necessaria applicazione, da parte di tutti i propri organi, del diritto dell’Unione. Partecipazione degli organi costituzionali italiani alla fase ascendente (formazione del diritto dell’Unione) e alla fase discendente (attuazione del diritto dell’Unione). IL RECEPIMENTO DEI TRATTATI I Trattati istitutivi hanno la natura e la forma dei trattati internazionali. Pertanto, l’Italia ha dato esecuzione ai Trattati istitutivi attraverso le forme e le procedure normalmente seguite per i trattati internazionali: legge ordinaria di ratifica del Trattato, contenente l’ordine di esecuzione. Più precisamente, l’ordine di esecuzione di ciascun Trattato è stato dato con la medesima legge con cui il Parlamento italiano ha autorizzato la ratifica del 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: Trattato stesso da parte del Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 80 della Costituzione. L’ADATTAMENTO AL DIRITTO DERIVATO Problema della attuazione interna degli impegni derivanti dalla partecipazione italiana all’Unione europea: ferma restando l’efficacia diretta nell’ordinamento interno di alcuni atti europei, lo Stato italiano deve provvedere all’adempimento degli obblighi cui è sottoposto con strumenti costituzionalmente appropriati. L’Italia ha detenuto per anni il record negativo nell’attuazione delle norme europee (in particolare, enormi ritardi nell’attuazione delle direttive). Per ovviare a questa situazione, nel 1989 è stata varata una normativa (legge «La Pergola»), successivamente più volte modificata, che ha disciplinato l’esecuzione degli obblighi derivanti dal diritto europeo con la previsione di un apposito meccanismo, a cadenza annuale, denominato «legge comunitaria». Da ultimo, la legge n. 234/2012 ha istituito la «legge di delegazione europea» e la «legge europea». LE PROCEDURE DI ADEGUAMENTO Adeguamento automatico: regolamenti dell’Unione europea, decisioni e norme europee dotate di effetti diretti. I regolamenti e le decisioni, in particolare, sono direttamente applicabili, pertanto sono vietati atti interni di attuazione. Recepimento: direttive e norme europee prive di effetti diretti. È necessario un provvedimento interno di attuazione. 3  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 15 IL RECEPIMENTO DEI TRATTATI I Trattati istitutivi hanno la natura e la forma dei trattati internazionali. Pertanto, come abbiamo detto, l’Italia ha dato esecuzione ai Trattati istitutivi attraverso le forme e le procedure normalmente seguite per i trattati internazionali: legge ordinaria di ratifica del Trattato, contenente l’ordine di esecuzione. Il ricorso ad una legge ordinaria per dare esecuzione ai Trattati europei ha dato luogo a qualche difficoltà e perplessità. Ci si è chiesti, in particolare, se le leggi di esecuzione dei Trattati (quindi fonti di rango primario) potessero bastare a disporre una cessione della sovranità nazionale importante quale quella prevista dai Trattati europei. Molti ritenevano necessaria una norma costituzionale ad hoc che autorizzasse esplicitamente quelle limitazioni di sovranità, ma una norma del genere non è mai stata adottata (a differenza che in molti altri Stati europei, dove si è ritenuta necessaria una riforma costituzionale per poter aderire alla Comunità europea). Nemmeno il nuovo art. 117 Cost., come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V, contiene nulla di simile, ma si limita a dare già per acquisita la partecipazione dell’Italia all’Unione europea. Il primo comma di tale articolo stabilisce infatti che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: La Corte costituzionale italiana, in assenza di una norma costituzionale specifica, ha ricondotto l’adesione italiana alla Comunità europea (e poi all’Unione europea) all’art. 11 della Costituzione. Per lungo tempo, questa norma ha rappresentato l’unico ancoraggio costituzionale per la partecipazione italiana all’integrazione europea. Art. 11 Cost.: «L’Italia ripudia la guerra […]; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». L’art. 11 Cost. era stato pensato per consentire all’Italia di partecipare all’ONU. La Corte costituzionale ha letto nell’art. 11 un’autorizzazione a «cedere» parte della sovranità nazionale per aderire, «in condizioni di parità con gli altri Stati», alla Comunità europea. ART. 11 E ART. 117 COST. L’art. 11 Cost. autorizza le limitazioni della sovranità nazionale. L’art. 117, comma 1, Cost. riconosce quelle limitazioni, offrendo «giustificazione costituzionale» alle conseguenze derivanti dalle limitazioni di sovranità a favore dell’ordinamento europeo (superiorità delle norme europee su quelle interne; diretta applicabilità di alcune fonti europee; idoneità delle fonti europee a derogare a norme costituzionali, con il limite dei principi supremi; soggezione degli interpreti alle pronunce della Corte di Giustizia). L’importanza di questa norma sta nell’esplicito riferimento, per la prima volta nella Carta 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: costituzionale, all’ordinamento dell’UE e ai vincoli derivanti dalla partecipazione dell’Italia alla stessa. Rende esplicita la sottoposizione della legislazione statale e regionale ai vincoli derivanti dall’ordinamento europeo, introducendo un parametro di legittimità costituzionale. 3  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 15 CONDIZIONI DI RECEPIMENTO DEI TRATTATI Aderendo alla Comunità/Unione europea, gli altri stati membri hanno accettato le condizioni di appartenenza fissate dai Trattati. In particolare, hanno accettato: la diretta applicabilità dei regolamenti nell’ordinamento interno, senza l’intermediazione del legislatore nazionale; gli effetti diretti di tutte le norme europee chiare, precise e non condizionate, indipendentemente dal tipo di fonte in cui sono inserite; il primato del diritto europeo su quello nazionale. LA DIRETTA APPLICABILITÀ Diretta applicabilità: qualità di alcuni atti del diritto europeo, che producono immediatamente ed automaticamente i loro effetti giuridici nell’ordinamento nazionale, senza la interposizione di un atto normativo nazionale. È il caso dei regolamenti, che si impongono per forza propria nell’ordinamento nazionale, senza che lo Stato debba o possa frapporre un proprio atto di intermediazione. La diretta applicabilità è definita dal Trattato. GLI EFFETTI DIRETTI Effetti diretti: la nozione di effetto diretto è concettualmente diversa rispetto a quella della diretta applicabilità. Essa non riguarda gli atti, ma le norme, ed è 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: una nozione non definita dal legislatore (Trattato), ma dall’interprete (Corte di Giustizia). L’effetto diretto è la capacità di una norma del diritto europeo di creare diritti ed obblighi direttamente in capo ai singoli, anche senza l’intermediazione dell’atto normativo statale di recepimento. Questa capacità non discende dalla tipologia dell’atto, ma dalla struttura della singola disposizione e della norma che può esserne ricavata. È l’interprete a «riconoscere» le norme che hanno effetto diretto (norme self-executing). La nozione di «effetto diretto» è stata introdotta dalla Corte di giustizia per risolvere un problema preciso, cioè garantire l’applicazione del diritto europeo e la prevalenza di quest’ultimo sul diritto nazionale anche nei casi in cui lo Stato membro, chiamato ad attuare una disposizione sfornita di immediata applicabilità, ritardi l’emanazione delle norme di recepimento. La Corte di giustizia ha ritenuto che, dove una disposizione del diritto europeo possa esprimere una norma chiara, precisa e non condizionata dall’intervento del legislatore nazionale, questa deve essere applicata direttamente, senza attendere la tardiva attuazione nazionale. N.B. L’effetto diretto è una caratteristica potenziale di tutti gli atti che producono effetti normativi nell’Unione europea, siano essi norme del Trattato o atti derivati, anche se non si tratta di regolamenti comunitari (cioè degli unici atti direttamente applicabili per espressa previsione del TFUE). L’efficacia diretta di una norma europea implica che il soggetto nei cui confronti la norma produce effetti favorevoli può pretenderne il rispetto da 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: parte dell’altro soggetto del rapporto. In caso di mancato rispetto, l’efficacia diretta comporta anche l’invocabilità in giudizio. Pertanto, se ad una norma europea vengono riconosciuti effetti diretti, il singolo che ne abbia interesse potrà invocare la norma in questione chiedendone al giudice nazionale l’applicazione in giudizio. IL PRIMATO DEL DIRITTO DELL’UNIONE Primato del diritto dell’Unione: le norme nazionali non possono in alcun modo ostacolare l’applicazione del diritto dell’Unione europea all’interno degli ordinamenti degli Stati membri. Pertanto, in caso di antinomie, la norma dell’Unione prevale sulla norma nazionale. LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA La giurisprudenza della Corte di giustizia (ma anche quella delle Corti costituzionali e delle Corti supreme nazionali) ha avuto un ruolo fondamentale nell’elaborazione del principio degli effetti diretti e del principio del primato del diritto europeo. 3