Lezione 4 (Le competenze della UE) PDF

Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE LEZ 4 LE COMPETENZE DELL’U...

Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE LEZ 4 LE COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA La tematica delle competenze dell’ordinamento sovrannazionale e della delimitazione delle stesse si è posto con riferimento alla Comunità europea ed è stato quindi affrontato, a partire dal Trattato di Maastricht, soprattutto con riferimento al Trattato CE. Le ragioni: La CE, rispetto alle altre componenti dell’Unione europea (ex Secondo e Terzo pilastro), ha avuto una vita più lunga e uno sviluppo ampio e articolato delle competenze; Il «metodo comunitario» ha reso la Comunità europea molto autonoma rispetto agli Stati membri, con il rischio di un aumento di fatto delle sue competenze (rischio che non sussisteva per i due pilastri non comunitari, dove si utilizzava il metodo della «cooperazione intergovernativa»). Al fine di delimitare le competenze della Comunità europea, nell’art. 5 TCE erano enunciati i seguenti principi generali: principio di attribuzione: le attribuzioni della Comunità europea sono SOLO quelle espressamente previste dai Trattati; principio di sussidiarietà: l’intervento della Comunità è ammesso solo se l’obiettivo dell’azione europea non possa essere sufficientemente realizzato dagli Stati membri; principio di proporzionalità: la Comunità deve utilizzare solo i mezzi strettamente necessari agli obiettivi da realizzare, ricorrendo a misure proporzionate ai risultati da raggiungere. Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, ha rafforzato i principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità, che sono oggi principi applicabili all’intera Unione europea. Essi sono sanciti nell’art. 5 TUE, nonché richiamati in numerose altre disposizioni dei Trattati. Il Trattato di Lisbona, inoltre: ha previsto uno speciale sistema di controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, affidato ai Parlamenti nazionali (Protocollo n. 2); 1  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE ha codificato la distinzione tra le varie categorie di competenze dell’Unione europea e ha fornito una loro elencazione categoria per categoria (artt. 2-6 TFUE). L’Articolo 5 TUE prevede che: «1. La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione. L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. 2. In virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri. 3. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo. 4. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.” La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione (art. 5.1 TUE). L’Unione europea non è un ordinamento a finalità e competenze generali (a differenza degli Stati), ma può agire solo nei settori e per gli obiettivi stabiliti dai Trattati. Questo significa che «l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti», mentre «Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri» (art. 5.2 TUE). La regola generale, dunque, è la competenza degli Stati membri. 2  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE Le competenze dell’Unione europea hanno carattere derivato e sono connotate da specialità rispetto alle competenze degli Stati membri. Gli articoli da 2 a 6 TFUE suddividono le competenze dell’UE in tre categorie: 1) settori di competenza esclusiva → solo l’UE può adottare atti giuridici vincolanti nei 5 settori elencati all’art 3 par 1 TFUE (unione doganale, regole concorrenza mercato interno, politica monetaria, conservazione riserve biologiche del mare, politica commerciale comune) 2) settori di competenza concorrenti → sia l’UE che gli Stati membri possono adottare provvedimenti giuridicamente vincolanti in una serie di settori residuali indicati all’art 4 par 2 TFUE (mercato interno, politica sociale, coesione economica e sociale, agricoltura, ambiente trasporti, protezione dei consumatori, energia, sanità pubblica, spazio di libertà e sicurezza) 3) azioni di sostegno, coordinamento e completamento –> l’UE può procedere all’adozioni di atti di armonizzazione delle discipline nazionali nelle materie indicate all’art 6 TFUE (tutela salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione, protezione civile, cooperazione amministrativa). Il Trattato di Maastricht ha introdotto il principio di sussidiarietà come contrappeso alle nuove competenze comunitarie da esso definite. Successivamente il Trattato di Lisbona lo codifica all’art 5 par 3 TUE. L’intervento UE in via sussidiaria, come si desume dalla norma, è soggetta a presupposti: è previsto per le materia che non siano di esclusiva competenza dell’UE; l’UE può intervenire qualora l’azione abbia dimensione europea; Si presume l’insufficienza degli stati a risolvere il problema specifico e l’esigenza dell’intervento UE per una migliore soluzione. [NB il trattato di Lisbona introduce un esplicito riferimento al livello regionale e locale suggellando un preciso percorso del principio di sussidiarietà nell’esperienza europea] 3  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE Al principio di sussidiarietà si affianca il principio di proporzionalità, indicato all’art 5 par 4 comma 1 TUE. Tale principio si estende a tutte le competenze dell’UE (non solo le concorrenti come per la sussidiarietà) ed in base ad esso l’UE deve usare i mezzi legislativi adeguati e proporzionali agli scopi fissati. Questo principio può quindi essere visto come elemento regolatore della competenze dell’unione perché da un lato salvaguarda le competenze statali contro l’ingerenza non necessaria dell’UE e dall’altro a giustificare l’intervento dell’UE in aree prima di competenza riservata agli stati. «La sussidiarietà è un concetto dinamico …che consente di estendere le azioni della Comunità quando lo richiedano le circostanze e di restringerle quando non sono più giustificate» come espresso dai cadi di Stato nel consiglio di Edimburgo del 1992. 4  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UE Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE LEZ. 4 - I PRINCIPI DI ATTRIBUZIONE, SUSSIDIARIETA’ E PROPORZIONALITA’ L’Unione europea non è un ordinamento a finalità e competenze generali (a differenza degli Stati), ma può agire solo nei settori e per gli obiettivi stabiliti dai Trattati. La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione (art. 5.1 TUE). Questo significa che, per un verso, «l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti», per altro verso che «Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri» (art. 5.2 TUE). La regola generale, dunque, è la competenza degli Stati membri. Le competenze dell’Unione europea hanno carattere derivato e sono connotate da specialità rispetto alle competenze degli Stati membri. Il principio di attribuzione implica che per ciascun atto dell’Unione europea venga indicata la base giuridica su cui l’atto si fonda, ossia la disposizione dei Trattati che attribuisce all’Unione il potere di adottare quell’atto. Il principio di attribuzione cristallizzato nell’art 5 del TUE è stato parzialmente temperato da due fattori: ❖ La consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia secondo la quale, l’Unione europea, pur in mancanza di una espressa attribuzione di poteri, può essere considerata competente ad esercitare un certo potere quando questo risulti indispensabile per l’esercizio di un potere espressamente previsto o per la realizzazione degli scopi dell’ente. Si tratta della teoria dei poteri impliciti, in base alla quale l’attribuzione di una certa competenza implica anche il potere di adottare tutte le misure necessarie per il suo esercizio. 1  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UE Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE ❖ I Trattati stessi che prevedono una parziale deroga al principio di attribuzione, costituita dalla c.d. clausola di flessibilità contenuta nell’art. 352, par. 1, TFUE. ART. 352, par. 1, TFUE (ex art. 308 TCE): «Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo». Ratio di tale norma → data l’impossibilità di definire in anticipo e con esattezza i poteri di cui l’UE potrebbe avere bisogno per raggiungere i suoi fini, si è deciso di consentire la possibilità di una assunzione autonoma di nuovi poteri, purché entro limiti molto ristretti e rispettando precise condizioni e una procedura rigorosa (deliberazione del Consiglio all’unanimità, su proposta della Commissione, previa approvazione del Parlamento europeo). Ai sensi dell’art. 352, par. 4, TFUE, «Il presente articolo non può servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune». Pertanto, la clausola di flessibilità non si applica al settore della Politica Estera e di Sicurezza Comune. La nuova azione, inoltre, NON può «comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i trattati la escludono» (art. 352, par. 3). I principi di sussidiarietà e di proporzionalità presuppongono l’esistenza di una competenza attribuita all’Unione europea, e attengono all’esercizio di tale competenza. L’art. 5.1 TUE dichiara infatti che «La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione», mentre «L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità». 2  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA DM 270/04 Insegnamento: DIRITTO DELL’UE Numero lezione: 4 Titolo: LE COMPETENZE DELL’UE Il principio di sussidiarietà è soggetto ai seguenti presupposti: -è previsto per le materia che non siano di esclusiva competenza dell’UE; -l’UE può intervenire qualora l’azione abbia dimensione europea; -si presume l’insufficienza degli stati a risolvere il problema specifico e l’esigenza dell’intervento UE per una migliore soluzione [N.B. I settori di competenza esclusiva dell’UE sono pochi, pertanto il principio di sussidiarietà trova quasi sempre applicazione e ha un’importanza centrale. Esso si applica a tutte le competenze concorrenti e a quelle del terzo tipo] Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Detto protocollo, tra l’altro, affida ai Parlamenti nazionali il compito di vigilare sul rispetto del principio di sussidiarietà, secondo una precisa procedura prevista dal protocollo stesso. Ciascun Parlamento nazionale (o camera di esso, se è bicamerale) ha infatti il potere di formulare, entro otto settimane dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo, un parere motivato di non conformità del progetto al principio di sussidiarietà. In base al principio di proporzionalità, «il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati» (art. 5.4 TUE). Il principio di proporzionalità si applica sia nei settori di competenza esclusiva, sia nei settori di competenza concorrente. Esso ha la funzione di tutelare gli Stati membri da interventi dell’UE di portata ingiustificatamente ampia. Il principio di proporzionalità comporta limitazioni con riguardo sia alla scelta del tipo di atto da adottare, sia al contenuto dello stesso. A questo proposito, l’art. 296 TFUE prevede che «Qualora i trattati non prevedano il tipo di atto da adottare, le istituzioni lo decidono di volta in volta, nel rispetto delle procedure applicabili e del principio di proporzionalità». 3  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI LEZ 4_3 – IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI DOPO LISBONA Il Trattato di Lisbona ha introdotto importanti novità circa il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel funzionamento dell’Unione europea. Non solo sono state rafforzate le funzioni del Parlamento europeo, con il conferimento di una maggiore importanza e di maggiori competenze ma è stato parallelamente definito un ruolo più preciso ed incisivo dei Parlamenti nazionali nel processo di formazione delle decisioni dell’Unione europea. LE NORME DI RIFERIMENTO Art. 5, par. 3, TUE (secondo comma): «Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo». Art. 10, parr. 1-2, TUE: «Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa»; «Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini». Art. 12 TUE: «I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell’Unione: a) venendo informati dalle istituzioni dell’Unione e ricevendo i progetti di atti legislativi dell’Unione in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea; b) vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo le procedure previste dal protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità; c) partecipando, nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di valutazione ai fini dell’attuazione delle politiche dell’Unione in tale settore, in conformità dell’articolo 70 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ed essendo associati al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust, in conformità degli articoli 88 e 85 di detto trattato; d) partecipando alle procedure di revisione dei trattati in conformità dell’articolo 48 del presente trattato; 1  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI e) venendo informati delle domande di adesione all’Unione in conformità dell’articolo 49 del presente trattato; f) partecipando alla cooperazione interparlamentare tra parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea». Art. 48, par. 7, TUE: nell’ambito delle procedure di revisione semplificate dei Trattati, «Quando il trattato sul funzionamento dell’Unione europea o il titolo V del presente trattato prevedono che il Consiglio deliberi all’unanimità in un settore o in un caso determinato, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata in detto settore o caso. Il presente comma non si applica alle decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa. Quando il trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che il Consiglio adotti atti legislativi secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta l’adozione di tali atti secondo la procedura legislativa ordinaria. Ogni iniziativa presa dal Consiglio europeo in base al primo o al secondo comma è trasmessa ai parlamenti nazionali. In caso di opposizione di un parlamento nazionale notificata entro sei mesi dalla data di tale trasmissione, la decisione di cui al primo o al secondo comma non è adottata. In assenza di opposizione, il Consiglio europeo può adottare detta decisione. […]». Art. 49, par. 1, TUE: «Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo». IL CONTROLLO SUL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ Il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità affida dunque ai Parlamenti nazionali il compito di vigilare sul rispetto del principio di sussidiarietà, secondo una precisa procedura prevista dal protocollo stesso. Si tratta di un ruolo molto importante ed inedito per i Parlamenti nazionali. Un ruolo che vede sia un controllo a priori che si sostanzia nella valutazione circa la presenza o meno della motivazione del progetto di atto legislativo rispetto al principio di sussidiarietà, che un controllo a posteriori mediante la procedura di ricorso per 2  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI annullamento presso la Corte di Giustizia Europea sollevata dai singoli stati membri per violazione del citato principio. Art. 5, par. 3, TUE: «In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo». LA PROCEDURA Ciascun Parlamento nazionale (o camera di esso, se è bicamerale) ha il potere di formulare, entro otto settimane dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo, un parere motivato di non conformità del progetto al principio di sussidiarietà (art. 6 del Protocollo). Ciascuna camera parlamentare (in caso di Parlamenti bicamerali) ha un voto; i Parlamenti monocamerali hanno due voti. A seconda del numero di pareri negativi espressi e della procedura di adozione dell’atto, sono previste due diverse modalità di controllo della sussidiarietà: c.d. meccanismo del «cartellino giallo»; c.d. meccanismo del «cartellino arancione». «CARTELLINO GIALLO» Si applica la procedura del «cartellino giallo» qualora si siano espressi per la violazione del principio di sussidiarietà Parlamenti o camere parlamentari che rappresentino almeno un terzo dei voti disponibili (un quarto dei voti disponibili se la proposta riguarda lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia). In questo caso, il progetto deve essere riesaminato dal suo autore (Commissione o altri soggetti proponenti), con possibilità di mantenerlo, modificarlo o ritirarlo, ma con obbligo di specifica motivazione (art. 7 del Protocollo). 3  Corso di Laurea: GIURISPRUDENZA Insegnamento: DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA Numero lezione: 4 Titolo: IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI «CARTELLINO ARANCIONE» Si applica la procedura del «cartellino arancione» quando per l’adozione dell’atto si deve seguire la procedura legislativa ordinaria. In questo caso, se contro il progetto di atto legislativo siano espressi pareri negativi che rappresentino la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, la Commissione, se decide di mantenere il progetto di atto, deve emanare un parere motivato. Nell’ambito della procedura legislativa ordinaria si apre quindi una fase preliminare (prima della prima lettura) dedicata alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà. In questa fase, se il Consiglio (a maggioranza del 55% dei membri) oppure il Parlamento europeo (a maggioranza dei voti espressi) votano nel senso che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, tale proposta legislativa decade. 4  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: RIPASSO TEST DI AUTOVALUTAZIONE (DIDATTICA INTERATTIVA) Verificate le conoscenze acquisite svolgendo il test a risposta multipla proposto in questa sessione. Tempo previsto: 30 minuti. 1