Temario Específico: El Poder Constituyente, PDF

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Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE Temario específico. Tema 1 El poder constituyente. La revisión y la reforma de la Constitución GUIÓN-RESUMEN 1. El poder constituyente 1.1. Introducción 2. La revisión y la reforma de la Constitución 2.1. Concepto 2.2. El poder reformador de la Constitución 2.3. Las posibilidades de reforma constitucional y sus procedimientos 2.4. Límites constitucionales 2.5. Procedimientos de reforma Constitucional 2.6. El procedimiento del artículo 167 2.7. El procedimiento del artículo 168 CE 2.8. La cláusula del artículo 169 2.9. La primera reforma constitucional 2.10. La segunda reforma constitucional OL0622 1  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE 1. EL PODER CONSTITUYENTE 1.1. Introducción El Estado constitucional se asienta sobre dos principios fundamentales como son de una parte el principio de la democracia y de otra parte el principio jurídico de la supremacía constitucional. El pueblo como titular de la soberanía es el único legitimado para el ejercicio del poder constituyente y prueba evidente de ello es que la Constitución como ley suprema obliga a los ciudadanos y a los poderes públicos que están sometidos a la Constitución y a la ley. Hablar de otra concepción del poder constituyente supone el reconocimiento del principio de la soberanía popular y el poder representativo. La conjugación de ambos principios tuvo dos manifestaciones históricas diversas, por una parte se encuentra la experiencia norteamericana y por otra la francesa. Para un sector de la doctrina, en el tratamiento del poder constituyente hay que delimitar de una parte el poder constituyente como poder soberano, las formas en que se establece su ejercicio y, por último, el destino de la Constitución una vez aprobada (PEDRO DE VEGA). 1.1.1. El poder constituyente como poder soberano El poder constituyente se ha concebido hasta ahora y es aceptado que es un poder con competencia total, omnímodo y no se encuentra sometido a ninguna Constitución porque si lo fuera no sería un poder que puede actuar por su libertad total. En palabras de la doctrina es un poder con “competencia total” que ninguna norma anterior, ni de fondo ni de forma, puede limitarlo, dado que constituyendo la fuente político-jurídica del ordenamiento estatal, está lógicamente calificado para derogarlo o limitarlo (Heraud). El fundamento del poder constituyente reside en sí mismo. Si hablásemos en términos políticos, el poder constituyente debe su autonomía al hecho de constituir un instrumento del poder soberano. Por lo tanto, la titularidad del poder soberano le corresponde única y exclusivamente al pueblo, como consecuencia directa de ser el titular único y último de la soberanía. 1.1.2. El modelo norteamericano El modelo norteamericano se asienta sobre la necesidad que tenían las colonias norteamericanas que exigían el ejercicio del poder constituyente estuviera en todo momento en poder del pueblo. El verdadero origen del poder constituyente norteamericano arranca de la iglesia puritana donde la fundación de una determinada congregación era el resultado de un contrato que pasaba por el OL0622 2  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE establecimiento de unas reglas de culto y trasladado dicho esquema al ámbito político surgen los denominados convenants, como auténticos contratos sociales, suscritos por los colonos en nombre propio y en el de sus allegados y por donde se establecían las reglas de funcionamiento de las colonias y de ahí surgen las reglas de funcionamiento de las colonias y donde el poder constituyente como potestad inalienable, debe ser ejercido directamente por el pueblo. Cualquier proyecto de Constitución elaborado por una convención fue siempre sometido a la ratificación ulterior, es decir, al pueblo reunido de forma asamblearia. 1.1.3. El modelo francés El proceso revolucionario francés sustituye el concepto de soberanía popular por el de la soberanía de la Nación, sentando las bases de la democracia representativa. El gran problema de la Nación en sentido amplio de la palabra es que es un ente abstracto, incapaz de representarse a sí mismo, la potestad constituyente tendrá que actuarse a través del mecanismo de representación, y se pasa de un mecanismo de representación directa del pueblo a un poder ejercido por las Asambleas, en las que la Nación delega sus competencias. Este procedimiento en la concepción de SIÈYES permitiría compatibilizar dos principios fundamentales en el marco constitucional como son el principio democrático y la institución de las constituyentes representativas. 1.1.4. El poder constituyente y la aprobación de la Constitución Para el modelo norteamericano, dictada la Constitución, el poder constituyente desaparece, apareciendo los denominados poderes constituidos, que encuentra su legitimación y fuente de validez de la propia Constitución. En este marco el poder constituyente y constituido no puede atribuirse funciones que no son las suyas. La doctrina francesa, sin embargo, que dimana de SIÈYES admite que el ejercicio del poder constituyente tenga su manifestación en las Asambleas constituyentes representativas, pues, el pueblo conserva el ejercicio de la soberanía. 1.1.5. Las modalidades del poder constituyente Podemos diferenciar dos formas de poder constituyente: el originario o fundacional y el derivado. El originario nace cuando surge un Estado o cuando se quebranta el orden constitucional y al enervarse el ordenamiento jurídico vigente surge el poder constituyente fundacional u originario. Su ejercicio pasa a manos del gobierno de facto y ulteriormente a la Convención o Asamblea constituyente que se elija para redactar el nuevo texto constitucional. Este poder es ilimitado, autónomo e incondicional. OL0622 3  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE El poder constituyente derivado nace cuando el propio pueblo como único soberano se autolimita por medio de la Constitución y donde el Estado democrático y Estado de Derecho son inescindibles. Si uno observa la Constitución de 1978, se percata como se autolimita procedimentalmente hablando el poder constituyente pero no materialmente y fruto de ello la regulación de la soberanía popular conlleva el establecimiento de unas reglas sobre la formación de la voluntad soberana, pero no sobre el contenido de esa voluntad, porque el soberano que goza de la regulación en la Constitución ha de tener la facultad de cambiar la Constitución. Es cierto que la reforma constitucional puede ser parcial, cuando se modifican uno o varios artículos, y general cuando se modifica la totalidad del texto constitucional vigente o partes del mismo que implique un cambio radical en su régimen de naturaleza política, económica o social. Este planteamiento nos permite diferenciar el denominado poder constituyente derivado y el poder reformador de la Constitución y la distinción es importante porque el primero se ejerce por el poder constituyente que introduce reformas generales a la Constitución, y que nace de la voluntad popular. El segundo, en cambio es ejercido por la Asamblea Legislativa, que es un órgano constituido y sometido a todas las limitaciones propias de tales órganos, dentro de los limites competenciales que fije el texto constitucional. El poder constituyente derivado puede disponer de su propia Constitución sin limitación material adaptándose al orden político que más convenga a sus intereses. 2. LA REVISIÓN Y LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN 2.1. Concepto El poder de reforma constitucional es aquella actividad, fundamentalmente de carácter normativo encaminada a modificar parcialmente una Constitución rígida, utilizando para ello un procedimiento especial preestablecido por el ordenamiento jurídico. La reforma constitucional puede realizarse bien por derogación en un caso concreto o por un breve período, dejando inmutable su validez general. En los regímenes con Constituciones flexibles, las reformas constitucionales se realizan por medio del procedimiento legislativo común. OL0622 4  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE 2.2. El poder reformador de la Constitución Si uno analiza el poder reformador de la Constitución se observa que presenta las mismas características de los poderes constituidos. En principio esa potestad no es ilimitada sino parcial, reglamentada y debiendo moverse dentro del marco constitucional. Dicho de otro modo, el órgano que se encarga de reformar parcialmente la Constitución y de igual forma cualquier otro órgano estatal, se encuentra condicionado, limitado por las normas constitucionales, porque no puede destruir el fundamento de su competencia y de ahí que el ejercicio del poder de reforma de la Constitución está sujeto a un límite concreto en cuanto a la materia objeto de la reforma e impide que una Asamblea legislativa pueda, por la vía de la reforma parcial, introducir cambios radicales al régimen político, social y económico que garantiza la Constitución, que es competencia exclusiva del poder constituyente. El órgano legislativo por razón del procedimiento de las reformas parciales, solo puede modificar la Constitución, en todos aquellos aspectos que no interfiera en los principios fundamentales del constituyente originario o derivado. 2.3. Las posibilidades de reforma constitucional y sus procedimientos El constituyente originario en el seno de cualquier Constitución pudo haber optado por diferentes procedimientos de revisión de la Constitución, pasando desde la exclusión misma de la reforma hasta la posibilidad de revisión total y únicamente sometida a aspectos formales. El constituyente de 1978 ha permitido la posibilidad de reforma y que la revisión se verifique a través de procedimientos distintos de los propiamente legislativos sin más límites que los fijados dentro de los procedimientos revisorios instaurados en el Título X. La Constitución no ha fijado límites materiales a su revisión total; la única condición viene dada por la previsión de que una reforma de esa especie se verifique a través del procedimiento regulado en su artículo 168 CE. 2.4. Límites constitucionales El límite más radical y quizás el menos efectivo es el que prohíbe, desde la Constitución misma, toda reforma, bien del conjunto, bien de alguna de sus partes, OL0622 5  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE pues con esa prohibición se hace imposible la fundamentación de la reforma en la voluntad originaria. Si el resultado pasase por una limitación absoluta, daría lugar a una nueva Constitución cuyo origen nace de un nuevo poder constituyente y si el límite es relativo o parcial su operatividad dependerá de los mecanismos de control preventivo. 2.5. Procedimientos de reforma Constitucional Contemplado en el Título X bajo la rúbrica “De la Reforma Constitucional”, se contempla en los artículos 166 a 169 del texto constitucional. En toda reforma constitucional hay que partir de la iniciativa y donde el constituyente hace una remisión constitucional al artículo 87 en sus apartados 1 y 2 del mismo. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de Ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de Ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 2.6. El procedimiento del artículo 167 Dentro de las reformas constitucionales podemos diferenciar las denominadas reformas ordinarias de la Constitución donde el artículo 167 del citado texto que nos determina el procedimiento. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso por mayoría de dos tercios podrá aprobar la reforma. OL0622 6  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. En lo que concierne a las revisiones esenciales cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo II, Sección I del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación. Existe una limitación legal y que parte de que no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116. 2.7. El procedimiento del artículo 168 CE Junto con el procedimiento general de reforma, establecido en el artículo 167, donde se regula en nuestra Constitución regula en el artículo 168 un procedimiento especial, mucho más complejo y difícil, para los supuestos de revisión total, o para las revisiones parciales que afecten al Título Preliminar, al Capítulo 2º, Sección 1ª, del Título I o al Título II. La reforma constitucional, en estos casos, requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites: a) Aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara del principio de revisión, o lo que es lo mismo, aprobación de la conveniencia o necesidad de reforma. b) Inmediatamente se procede a la disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones generales. c) Las Cámaras recién elegidas deberán ratificar la decisión sobre la oportunidad y conveniencia de la reforma. Guarda silencio el artículo 168 sobre la mayoría exigida para este acto de ratificación. El Reglamento del Senado subsana el vacío legislativo y viene a establecer en su artículo 159, OL0622 7  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE que “la nueva Cámara que resulte elegida deberá ratificar por mayoría absoluta de sus miembros la reforma propuesta”. d) Ratificada por las nuevas Cámaras la oportunidad de la reforma, se comienza la discusión del texto que, conforme a lo establecido en los Reglamentos Parlamentarios (arts. 117 del Reglamento del Congreso y 159 del Reglamento del Senado) se tramitará según el procedimiento legislativo ordinario. La aprobación definitiva del texto de reforma requerirá en el Pleno de ambas Cámaras la mayoría de dos tercios. e) Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación. Frente al referéndum facultativo del artículo 167, aparece ahora el referéndum obligatorio. 2.8. La cláusula del artículo 169 Se establece en el artículo 169 que no podrá iniciarse la reforma constitucional la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116, es decir, cuando se encuentren declarados los estados de alarma, de excepción y sitio. 2.9. La primera reforma constitucional La primera reforma constitucional, ha consistido en añadir, en el artículo 13.2, la expresión “y pasivo” referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales. El 7 de febrero de 1992 se firmó en Maastrich el Tratado de la Unión Europea por el que, entre otros, se modificaba el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. El artículo 8.B de éste, prescribiría, tras la aprobación del Tratado de Maastrich, que “todo ciudadano de la Unión europea que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida…”. El Gobierno de la Nación, en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el 24 de abril de 1992, acuerda iniciar el procedimiento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución al objeto de que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la eventual contradicción entre la Constitución española y el que sería articulo 8.B citado. OL0622 8  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE El 7 de julio de 1992 los Grupos Parlamentarios Socialista, Popular, Catalán (Convergència i Unió), de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, del CDS, Vasco (PNV) y Mixto presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 13, apartado 2 de la Constitución, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia. La Mesa de la Cámara, en su reunión de 8 de julio, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única. El Pleno del Congreso, en su reunión del día 13 de julio de 1992, acordó tomar en consideración esta Proposición, así como su tramitación directa y en lectura única. El mismo día, la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo de cinco días para la presentación de enmiendas. Por la Presidencia de la Cámara se convocó una sesión plenaria extraordinaria para el día 22 de julio para la tramitación de la Proposición. No se presentaron enmiendas. El debate en el Pleno tuvo lugar el miércoles 22 de julio de 1992, la votación se realizó en la modalidad pública por llamamiento. El resultado fue: votos emitidos 332, sies 332. Remitido al Senado el texto aprobado por el Congreso, la Proposición de Reforma se publicó el día 23 de julio, pasando a la Comisión de Constitución y abriéndose plazo de presentación de enmiendas que concluía el día 27 de julio. El mismo día 23 se publicó el calendario para su tramitación. Previamente, el día 21, la Diputación Permanente del Senado había adoptado sendos acuerdos por los que se solicitaba la celebración de una sesión extraordinaria y se habilitaban los días necesarios del mes de julio de 1992 para la tramitación de la Proposición de Reforma, al tratarse de fechas fuera del período ordinario de sesiones. No se presentaron enmiendas y deliberación y votación en la Comisión de Constitución tuvo lugar el 28 de julio, aceptándose como Dictamen el texto remitido por el Congreso. El Pleno del Senado debatió el Dictamen sobre la Proposición de Reforma del artículo 13, apartado 2, de la Constitución, el jueves 30 de julio de 1992, alcanzándose, en la votación, la mayoría prescrita en el artículo 167.1 de la Constitución. El texto aprobado por el Senado no introducía variaciones en el remitido por el Congreso. OL0622 9  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE En aplicación, de lo dispuesto en el artículo 167.3 de la Constitución, a partir de la fecha de aprobación de la Proposición de Reforma, se abrió plazo para que, bien una décima parte de los miembros del Congreso, o bien una décima parte de los miembros del Senado, solicitaran que la reforma aprobada por las Cortes Generales fuera sometida a referéndum para su ratificación. Transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado someter la reforma a referéndum, se publicó el texto definitivo de la Reforma del artículo 13, apartado 2 de la Constitución española en el B.O. del Congreso de los Diputados. Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la reforma constitucional en el Palacio de Oriente de Madrid, el 27 de agosto de 1992. El Boletín Oficial del Estado publicó el texto de la Reforma Constitucional el día 28 de agosto de 1992. Ese mismo día se publicaron, también, las versiones en las restantes lenguas de España. Más tarde el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de julio de 1992, declaraba: 1) Que la estipulación contenida en el futuro artículo 8 B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, tal y como quedará redactado por el Tratado de la Unión Europea, es contraria al artículo 13.2 de la Constitución en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles. 2) Que el procedimiento de reforma constitucional, que debe seguirse, para obtener la adecuación de dicha norma convencional a la Constitución, es el establecido en su artículo 167 (Declaración del TC 1/1992). 2.10. La segunda reforma constitucional La reforma del artículo 135 de la Constitución, fue la segunda realizada desde la aprobación de la Constitución en 1978, y supuso una gran modificación de este precepto, el cual se encuadra en el Título VII Economía y Hacienda. Los dos apartados que incluía este artículo en su anterior redacción se referían a la Deuda Pública, y ahora han quedado convertidos en seis, lo que da una idea de la profundidad y relevancia de la reforma llevada a cabo. Su finalidad es asegurar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por parte, principalmente, del Estado y de las Comunidades Autónomas. OL0622 10  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE El texto aprobado fue el siguiente: 1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. Los límites de déficit estructural establecidos en este artículo de la CE entrarán en vigor a partir de 2020. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una ley orgánica aprobada (antes del 30 de junio de 2012) desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los OL0622 11  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. El motivo de la reforma ha sido cumplir con los compromisos asumidos por España al integrarse en la Unión Económica y Monetaria Europea, un marco en el cual la estabilidad presupuestaria adquiere un valor estructural y condicionante de la capacidad de actuación financiera y presupuestaria de las Administraciones Públicas. Se concibe así la estabilidad presupuestaria como esencial para el mantenimiento y desarrollo del Estado Social que desarrolla la Constitución. Al incluir la estabilidad presupuestaria, se le otorga el máximo nivel normativo posible dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Es una realidad agudizada desde el comienzo de la actual crisis, que, entre otros (ALZAGA), ya expresaron con claridad: las pautas que nos llegan en política económica desde Bruselas son cada vez más precisas, de forma que la potestad soberana de elaborar los Presupuestos Generales del Estado va a estar condicionada, por la política de gobernanza económica europea. En definitiva, la reforma constitucional consagra una nueva atribución de competencias derivadas de la Constitución, necesaria para proseguir la construcción de la Unión Europea. La introducción del principio de estabilidad presupuestaria en nuestro ordenamiento jurídico arranca en el año 2001 con la aprobación de dos leyes, la Ley 18/2001, de 12 de noviembre, de estabilidad presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Ambas normas encuentran su fundamento político y jurídico en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997. La idea central de dicho acuerdo supone la limitación del uso del déficit público como instrumento de política económica y su contención a unos límites comunes a todas las economías de los países integrantes de la Unión Económica y Monetaria. Ambas normas fueron aprobadas por las Cortes Generales sobre la base competencial de la competencia exclusiva del Estado atribuida por el artículo 149.1.11ª y 14ª de la Constitución, respecto al Sistema Monetario, la Hacienda OL0622 12  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE General y la Deuda del Estado, así como sobre la base competencial recogida en los artículos 149.1.13ª y 18ª, de la Constitución, relativos a las bases y coordinación de la planificación económica general y las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El objetivo de estas dos normas era señalar una serie de límites de déficit y endeudamiento a todas las Administraciones Públicas; Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, así como unos mecanismos de control para asegurar su cumplimiento. El fundamento de la competencia estatal para establecer estas medidas de política económica, relativas a la estabilidad presupuestaria, sobre el resto de las Administraciones Públicas, ha sido avalado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 198/2011. Ambas leyes fueron sustancialmente modificadas en 2006 por la Ley Orgánica 3/2006, y por la Ley 15/2006, lo cual se tradujo en la necesidad de un nuevo Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. No obstante, y a raíz de la aprobación de la reforma del artículo 135 de la Constitución, se aprueba la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución tras la reforma. A su vez, dicha Ley Orgánica 2/2012, ha sido modificada por la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La existencia de mecanismos de reforma constitucional es una necesidad jurídica de los sistemas políticos demo-liberales vigentes. Son las propias constituciones las que regulan los instrumentos y procedimientos de reforma constitucional con un triple objetivo: por un lado, la adecuación a la realidad jurídica, por otro, ser instrumento de articulación de la continuidad jurídica del Estado, y en tercer lugar, constituirse en institución básica de garantía. La segunda reforma que ha experimentado nuestra Carta Magna se inició el 28 de agosto de 2011. En esta fecha, los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso de los Diputados presentaron conjuntamente una Proposición de reforma solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y lectura única en Pleno. La elección de este cauce procedimental generó alguna controversia dada la trascendencia de la reforma a acometer. No obstante, la situación del momento y el amplio consenso político de la reforma justifica el procedimiento legislativo empleado. Por tanto, se sigue en este caso lo establecido en el artículo 166 de la Constitución que atribuye la iniciativa para la reforma a los sujetos legitimados en el artículo OL0622 13  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE 87.1 y 2 del texto constitucional, es decir al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. En concreto, y respecto al Congreso, se exige en el artículo 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que la iniciativa sea suscrita por dos Grupos parlamentarios o una quinta parte de los Diputados. Por otra parte, y teniendo en cuenta la materia que abordaba la reforma, el procedimiento de reforma a seguir es el regulado en el artículo 167. El 30 de agosto de 2011, se acordó en el Pleno de la Cámara la toma en consideración de la Proposición de reforma, así como su tramitación directa y en lectura única. Ese mismo día la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que finalizaba al día siguiente. Se presentaron 24 enmiendas, teniendo lugar el debate en el Pleno el día siguiente, 2 de septiembre de 2011. Todas las enmiendas presentadas fueron rechazadas, incorporándose sólo una corrección gramatical por asentimiento. En la votación de conjunto, el resultado fue: votos emitidos 321; a favor 316; en contra 5. El texto aprobado por el Congreso fue remitido al Senado y publicado el 3 de septiembre, pasando a la Comisión Constitucional. Se abrió un plazo de presentación de enmiendas que concluyó el 5 de septiembre, presentándose un total de 29. La Comisión rechazó las enmiendas y aprobó como Dictamen el texto enviado por el Congreso el día 6 de septiembre. Finalmente, el Pleno debatió la Proposición de Reforma el día 7 de septiembre, siendo el resultado de la votación 236 votos emitidos; 233 a favor y 3 en contra. El texto aprobado por el Senado no introdujo ninguna variación respecto al enviado por el Congreso. En ambas Cámaras, se alcanzó en votación final la mayoría de tres quintos exigida por el artículo 167.1 para los procedimientos de reforma ordinaria. A continuación, se abrió el plazo preceptivo establecido en el artículo 167.3 de la Constitución de 15 días para que, por lo menos, una décima parte de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras soliciten la celebración de un referéndum sobre la reforma iniciada. Transcurrido este plazo sin que se hubiese solicitado por un número suficiente de Diputados o Senadores, Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma el 27 de septiembre, siendo publicado ese mismo día el texto definitivo de la Reforma del artículo 135 de la Constitución en el BOE de 27 de septiembre de 2011. La necesidad de mantener bajo control los abultados déficits públicos de las Administraciones españolas se ha plasmado en la Constitución debido a la grave situación de crisis económica actual y a la pertenencia de España al euro. Al margen de explicaciones teóricas, lo cierto es que en todo el mundo occidental, y especialmente en la Unión Europea, la exigencia por prestar nuevos servicios OL0622 14  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE públicos y mejorar los ya existentes ha supuesto un constante incremento del gasto público. No obstante, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria supuso la necesidad de limitar el crecimiento de los déficits públicos y del endeudamiento para garantizar la estabilidad de la moneda única y de los precios. Para ello se aprobó en 1997 un conjunto de decisiones y normas que se integraron bajo la denominación de Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las cuales fueron ampliamente reformadas en 2005 para flexibilizarlas atendiendo a criterios de distinción entre déficit estructural y cíclico. Ahora bien, es a partir de 2008, cuando la preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas se pone de plena actualidad ante la grave crisis económica que se inicia en ese momento, lo cual motivó reformas de las exigencias de estabilidad presupuestaria. En algunos Estados miembros, como medida para alcanzar la estabilidad presupuestaria, se constitucionalizan los techos de gasto máximos que limitan el déficit de las Administraciones Públicas. En la reforma de la Constitución española ha influido notablemente la reforma de la Constitución alemana especialmente en lo que se refiere al control del déficit en los Estados fuertemente descentralizados, en los cuales esta materia reviste una gran complejidad. El nuevo artículo 135 comienza por establecer un principio de actuación de todas las Administraciones Públicas en sus actuaciones: el de estabilidad presupuestaria. Ahora bien, en el apartado 2 del mismo artículo se admite la existencia de un déficit estructural del Estado y las Comunidades Autónomas que en ningún caso podrá superar los márgenes establecidos por la Unión Europea. No obstante, esta flexibilización contrasta con lo establecido para las Entidades Locales, las cuales estarán obligadas a presentar equilibrio presupuestario de forma taxativa a partir de 2020, según lo establecido en la Disposición adicional única de la Reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011. Así pues, esta posibilidad de que exista déficit en los Presupuestos de Estado y Comunidades Autónomas no debe ser interpretada como un abandono del objetivo de estabilidad presupuestaria. El nuevo artículo 135.1 obliga a todas las Administraciones Públicas a adaptarse al principio de equilibrio presupuestario, lo cual no impide que existan excepciones a este principio en cuanto a las cuantías fijadas previamente de déficit. Es decir, que se admite la existencia de cierta cantidad de déficit siempre que este no exceda unos límites fijados. Este déficit permitido, déficit estructural, no deberá superar nunca los márgenes establecidos por la Unión Europea. Tampoco deberá superar los límites establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria. En concreto, el artículo 11 de esta ley fija el límite máximo permitido de déficit estructural, el cual viene definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y OL0622 15  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE temporales. No obstante, esta misma disposición permite que, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, y de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse, en el conjunto de Administraciones Públicas, un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o bien el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. Además, en el apartado 4 de este mismo artículo 135, se establecen una serie de excepciones a estos principios generales. Así, se permite superar los límites de déficit estructural y de volumen de deuda en situaciones excepcionales, tales como catástrofes naturales, recesión económica, o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y amenacen su sostenibilidad financiera. Para la apreciación de estas circunstancias excepcionales que permitan sobrepasar los límites fijados se requiere la aprobación de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Es lógico que la propia Constitución regule los mecanismos de respuesta ante situaciones graves y adversas que obliguen al Estado a intervenir de forma decidida, evitando así situaciones de riesgo para la estabilidad económica o social del país. El Estado es responsable último, y por ello debe estar habilitado para responder con medidas extraordinarias a situaciones extraordinarias, no pudiendo su actuación quedar rígidamente limitada en esta materia. En cuanto a la Deuda Pública, la reforma ha mantenido la obligatoriedad de estar autorizados por ley para emitir deuda, así como el mandato de pago de los créditos que satisfacen la Deuda Pública. Se introduce, una importante novedad consistente en vincular el volumen total de Deuda Pública de todas las Administraciones Públicas, medido en relación con el PIB, al valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en concreto en el artículo126, que está fijado en el 60% del PIB. Por otra parte, el nuevo marco normativo definido en la reforma del artículo 135 atribuye un importante ámbito de actuación para regular la materia a la ley orgánica. El apartado 5 de este artículo en su nueva redacción, remite a una ley orgánica para el desarrollo de los principios a los que se refiere el artículo 135 y para la regulación de aspectos tan esenciales como la distribución de los límites de déficit y de deuda entre Administraciones Públicas, la metodología para el cálculo del déficit estructural, y la responsabilidad de cada Administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Esta previsión constitucional se ha llevado a efecto mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual deroga la Ley Orgánica 2/2001, complementaria a la Ley General de OL0622 16  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE Estabilidad Presupuestaria y al Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. Esta ley, de gran importancia para articular con detalle el principio de estabilidad presupuestaria, introduce una serie de principios a continuación de este, que permiten crear un marco coherente y completo. Estos principios son: el de sostenibilidad financiera; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; responsabilidad y lealtad institucional. No obstante, lo más relevante es la fijación de un límite de déficit estructural del 0¿4% del PIB, y del límite del volumen de deuda pública en el 60% del PIB, como ya se ha explicado antes. Así mismo es relevante la distribución entre Administraciones Públicas que efectúa del nivel de endeudamiento medido en porcentaje sobre el PIB nacional. Para la Administración General del Estado el porcentaje es del 4% del total, para las Comunidades Autónomas el 13%, y para el conjunto de las Corporaciones Locales del 3%. Por otra parte, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece nuevos límites al endeudamiento de las Comunidades Autónomas, de forma tal que la deuda pública de cada una de ellas no podrá exceder del 13% del PIB regional. Así mismo, la autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. Esta norma, como se ha indicado, ha experimentado una reforma con posterioridad, mediante la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, con el objeto de reforzar las obligaciones de cumplimiento de los límites de gasto por parte de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, para lo cual se intensifican las medidas de disciplina fiscal y financiera. Son muchos los cambios que en el ámbito presupuestario introduce la nueva ley, así, la Disposición adicional segunda regula la trascendental cuestión de la responsabilidad por incumplimiento de Derecho comunitario. Ahora se establece de modo inequívoco la responsabilidad de las distintas Administraciones Públicas respecto a las sanciones que se imponga al Reino de España, asumiendo esa responsabilidad en la parte que les corresponda. Además, se regula un específico control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, sobre las leyes, actos con fuerza de ley y disposiciones normativas sin fuerza de ley que vulneren el artículo 135 de la Constitución. OL0622 17  Temario específico. Tema 1: El poder constituyente. La revisión y reforma de la CE OL0622 18