Tema V.- Estatuto jurídico de los parlamentarios - Derecho Constitucional II PDF

Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Tema V.- Estatuto jurídico de los parlamentarios 1.-El estatuto de los parlamentarios en la CE de 1978. La principal peculiaridad que presenta en nuestro ordenamiento jur...

Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Tema V.- Estatuto jurídico de los parlamentarios 1.-El estatuto de los parlamentarios en la CE de 1978. La principal peculiaridad que presenta en nuestro ordenamiento jurídico el estatuto jurídico de los parlamentarios, es decir, el conjunto de derechos, deberes y prerrogativas que poseen para el desempeño de su función representativa, es su vínculo con los derechos fundamentales de participación del artículo 23 CE. Ello es consecuencia del significado que el Tribunal Constitucional ha atribuido al derecho fundamental a participar en los asuntos públicos a través de representantes consagrado en el artículo 23.1 CE. El punto de partida sobre el que el TC ha elaborado su doctrina es muy sencillo: de la lectura del artículo 23.1 CE se deduce que existe un vínculo entre los ciudadanos y los representantes que consiste en que los representantes son el instrumento a través del cual ha de entenderse que los ciudadanos participan. En otras palabras, cuando el representante desempeña su labor representativa en el seno de la institución representativa a la que pertenece, hemos de entender que el ciudadano está participando a través de él. Partiendo de ello, el TC establece un silogismo tremendamente sencillo: si los representantes son el instrumento a cuyo través los ciudadanos participamos en los asuntos públicos y se impide que un representante ejerza efectivamente las funciones que tiene encomendadas, se está vulnerando el derecho de los ciudadanos a participar a través de la actividad que desarrolla el representante en su cargo. Que el representante sea el instrumento de participación del ciudadano comporta fundamentalmente dos cosas: -en primer lugar, que todo representante ha de estar dotado de un status que le convierta en un cauce efectivo de participación ciudadana. Es decir, que el ordenamiento jurídico (en nuestro caso fundamentalmente los Reglamentos parlamentarios) han de dotar a los representantes de un conjunto de derechos que les permita ser parte activa del ejercicio de las funciones del órgano representativo (de ahí, por ejemplo, las dudas de constitucionalidad que ha suscitado la figura del “no adscrito”) 1 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios -en segundo lugar, que se ha de respetar el desempeño de la función representativa que ese status garantiza. Ahora bien, la Constitución prohíbe en su artículo 67.2 el mandato imperativo garantizando la libertad del representante en el ejercicio de sus funciones. Así, por ejemplo, nuestro TC ha reconocido la legitimidad de que un representante abandone su partido político o su grupo parlamentario sin que ello pueda afectar a la titularidad del escaño. Por lo tanto, el vínculo entre representante y representado es esencialmente político. Ello a diferencia, por ejemplo, de la Constitución Portuguesa, cuyo artículo 160.1.3 establece como causa de pérdida del mandato de los miembros de la Asamblea de la República la inscripción “en partido distinto de aquél por el cual se hayan presentado a sufragio”. Como ha explicado el TC, la protección que a los representantes otorga la prohibición del mandato imperativo es exclusivamente jurídica; en otras palabras, no tiene nada que ver con la fidelidad política al programa con el que fueron elegidos, ni con que el representante acepte voluntariamente someterse a las reglas disciplinarias del partido o del grupo parlamentario. Lo que prohíbe el artículo 67.2 CE es que el ordenamiento jurídico sancione u obligue, condicionando el ejercicio del cargo directa o indirectamente (por ejemplo, que el derecho respaldara esas sanciones obligando jurídicamente a su cumplimiento). En palabras del TC, “los vínculos y lealtades de orden político” son “consustanciales a una democracia representativa”, pero lo que no es posible es que “el ordenamiento haga suyos tales compromisos, prestándoles su sanción y convirtiéndolos, de este modo, en imperativos jurídicos”. Pero, aunque es cierto que el status del representante parlamentario se caracteriza por su libertad (artículo 67.2 CE), esa libertad no es omnímoda. Así, y en aras de la realización del principio democrático y dado que el representante es el instrumento a cuyo través participan los ciudadanos en los asuntos públicos, el TC ha modulado esa libertad como consecuencia de atribuir relevancia jurídica a la adscripción política de los representantes. Así, el reconocimiento constitucional de los partidos políticos en el artículo 6 de la Constitución y la consagración del pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico en el artículo 1, significan que en el sistema constitucional español la adscripción política de los representantes, es decir, que concurrieran a las elecciones en las listas de una u otra formación política y que por lo tanto se integren en uno u otro grupo político en el seno de los órganos representativos, no es un mero dato ideológico, 2 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios sociológico o politológico. Por el contrario, se trata de un factor jurídicamente relevante. Es decir, un factor que el ordenamiento jurídico debe tener en cuenta al configurar el estatuto de los representantes y al regular la organización y el funcionamiento de los órganos representativos. La cuestión que inmediatamente se plantea es ¿en qué puede manifestarse otorgar relevancia jurídica a la adscripción política del representante? Y ¿cómo se conjuga con la garantía constitucional del libre mandato? Sin duda, el mejor modo de explicarlo es a través de algunos ejemplos de la jurisprudencia constitucional: -el TC ha reconocido que la relevancia jurídica de la adscripción política puede modular el estatuto jurídico del representante pero no en sus elementos esenciales. Por ello no afecta a la titularidad del cargo. Es decir, ¿puede privarse de su mandato a un representante que adopta un comportamiento contrario a la adscripción política por la que fue elegido por los ciudadanos y consistente en el cambio de un grupo político a otro? La respuesta para el Tribunal Constitucional español es rotundamente no. De hecho, los Reglamentos parlamentarios del Congreso de los Diputados y del Senado prevén la posibilidad de que a lo largo de la legislatura los representantes cambien de grupo sea porque así lo deciden voluntariamente o porque son expulsados del mismo. -esa modulación de la libertad del representante se ha traducido en el reconocimiento de la legitimidad de que el ordenamiento jurídico atribuya consecuencias negativas a su status cuando adopta comportamientos que son contrarios a la adscripción política con la que fue elegido por los ciudadanos. Es decir, no puede privársele de su mandato representativo, pero sí es posible recortar sus derechos como representante, aunque nunca hasta el extremo de que ese representante ya no pueda considerarse un instrumento útil de participación ciudadana. Por ejemplo, ello está en la base de la legitimidad constitucional, en opinión del TC, de la figura de los concejales y diputados no adscritos o en la pérdida de la condición de cabeza de lista en el supuesto de la elección de alcalde (la relevancia jurídica de la adscripción política implica que aquellos concejales que concurrieron a las elecciones como cabeza de lista de su candidatura, pierden tal condición, que pasará al candidato siguiente, si causan baja en el correspondiente grupo político). 3 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Además, el respeto al desempeño de la función representativa no es solo un derecho de los ciudadanos, es también un derecho propio del representante al amparo del artículo 23.2 CE. Ello significa que para un representante político el artículo 23.2 CE posee un triple contenido: garantiza el acceso, la permanencia y sobre todo el desempeño del cargo o ius in officium en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes. Es en este último inciso del artículo 23.2 CE (“con los requisitos que señalen las leyes”) donde el Tribunal fundamenta que el derecho del artículo 23.2 CE es un derecho de los denominados de configuración legal. En términos generales, y por lo que al derecho fundamental del artículo 23.2 CE se refiere, el Tribunal define los derechos fundamentales de configuración legal como aquellos derechos cuya delimitación y perfiles concretos la Constitución encomienda al legislador. Es decir, que la configuración concreta de cada cargo representativo, especialmente el conjunto de facultades de que gozan los representantes, queda encomendada dentro de la Constitución al legislador (en el caso de los representantes parlamentarios a los Reglamentos de las Cámaras), con la peculiaridad de que cuando el legislador configure el cargo representativo esa configuración pasa a formar parte del contenido del derecho fundamental (por ejemplo, cuando el Reglamento del Congreso otorga a los diputados el denominado “derecho a la documentación”, ello no es una mera facultad reglamentaria, sino que esa facultad se incorpora inmediatamente al contenido del derecho fundamental del artículo 23.2 CE, con la consecuencia de que su vulneración no será una simple vulneración del Reglamento sino de dicho derecho fundamental). Ahora bien, que el legislador sea el constitucionalmente llamado a delimitar o perfilar los contenidos del derecho, no significa que toda regulación con él relacionada quede incorporada a su contenido con la correspondiente naturaleza de derecho fundamental. Por el contrario, el TC ha reiterado que solo forman parte del derecho fundamental aquellas facultades del status representativo directamente vinculadas con el concepto de representación política. Principalmente, las que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas, de control de la acción del Gobierno y de impulso político. 4 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios 2.-Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario. Salvando algunas excepciones, como por ejemplo la designación de senadores autonómicos por parte de las Asambleas de las CCAA, la condición de representante de los ciudadanos se adquiere a través de la elección. Así, el artículo 23.1 CE habla de “representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal” y los artículos 68.1 y 69.1 CE prescriben que la elección se verificará por “sufragio universal, libre, igual, directo y secreto”. Disposiciones similares se contienen en los EEAA para elegir a los integrantes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Que ello es así, lo atestigua el propio Reglamento del Congreso de los Diputados, cuyo artículo 20.2 dispone que los elegidos disfrutan de sus derechos y prerrogativas “desde el momento mismo en que el Diputado sea proclamado electo”. Ahora bien, para adquirir plenamente la condición de parlamentario es necesario cumplir con otras exigencias distintas a la proclamación como electo. En otras palabras, para la adquisición plena de la condición de parlamentario no es suficiente haber sido elegido por los ciudadanos en el correspondiente proceso electoral. Básicamente, los requisitos para adquirir la condición plena de parlamentario tienen que ver con la acreditación de la condición de electo mediante la credencial expedida por el correspondiente órgano de la Administración electoral; cumplimentar una declaración de actividades, con la finalidad de verificar que no se está incurso en causa de incompatibilidad y, finalmente, prestar promesa o juramento de acatar la Constitución y, en su caso, el Estatuto de Autonomía. Tanto en el Congreso como en las Cortes de Aragón, si transcurren tres Plenos de la Cámara sin que un Diputado haya cumplido estos requisitos, deja automáticamente de disfrutar de sus derechos y prerrogativas hasta que adquiera la condición plena de diputado. Caso del Senado, la condición de Senador directamente no se perfecciona hasta que no presente la credencial y se preste juramento o promesa. De estos requisitos, el juramento o promesa de acatar la Constitución es el que plantea problemas desde la óptica constitucional pues se trata de una exigencia ajena a la voluntad manifestada por el cuerpo electoral en las urnas. El requisito está establecido con carácter general en el artículo 108.8 LOREG y ha sido objeto de examen por el Tribunal 5 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Constitucional, quien ha afirmado su constitucionalidad siempre y cuando se interprete en el sentido siguiente: -el juramento o promesa no crea un requisito nuevo ajeno a la CE, pues la sujeción a la misma es distinta para ciudadanos y titulares de poderes públicos. Si para los ciudadanos consiste en “un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos”, los “titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución”. En este sentido, acatar la Constitución sería un deber inherente a todo cargo público con independencia de que dicho acatamiento se exteriorice o no en una declaración formal. La decisión de imponer tal exteriorización en un acto formal sería una decisión del legislador siempre sometida a la Constitución. En este caso, el legislador habría decidido imponer tal exteriorización solemne. -además, el juramento o promesa de acatar la Constitución no significa en ningún caso la adhesión ideológica al contenido de la norma fundamental, sino la obligación de desarrollar la función representativa dentro de la Constitución; es decir, conforme a las reglas del juego democrático. Tal y como ha reiterado el TC, hay que tener presente que también se respeta la Constitución en el supuesto extremo de que se pretenda su modificación, siempre y cuando ello se haga a través de los cauces que ella prevé; máxime en una Constitución como la española, que no establece límites materiales a sus posibilidades de reforma. -si el legislador decide imponer la exteriorización formal o solemne del juramento o promesa, ello exige una clara manifestación formal de voluntad que no puede vaciarse, limitarse o desnaturalizarse mediante fórmulas que supongan un fraude a la Ley o priven de sentido al propio acatamiento. Sin embargo, tampoco hay que realizar una interpretación exageradamente ritualista acerca de cómo hay que prestar juramento o promesa de acatar la Constitución, pues ello resulta impedido por el marco constitucional y, sobre todo, por los derechos fundamentales de participación del artículo 23 CE. Por ello, el TC ha establecido que ha de llegarse a un punto de equilibrio en el que ni se produzca un entendimiento exageradamente formalista o ritualista acerca de cómo ha de prestarse el juramento o promesa, sin que tampoco quepa la posibilidad de prestarlo 6 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios de forma tal que se lo vacíe de contenido. Como explica el TC, tanto la práctica en otros países, como la tradición española, demuestran que hay que buscar una interpretación no excesivamente “ritual o rigorista” del juramento o promesa; de hecho, en la tradición parlamentaria española se generó el uso de manifestar reservas o explicaciones de distinta naturaleza a la emisión del juramento o promesa. Aplicando esta doctrina, el TC estimó que no era contrario a la Constitución ni a la exigencia de juramento o promesa de acatar la Constitución el prestarlo precedido de la frase “por imperativo legal”: No puede olvidarse, en definitiva, que “[En un] Estado democrático que relativiza las creencias y protege la libertad ideológica; que entroniza como uno de sus valores superiores el pluralismo político; que impone el respeto a los representantes elegidos por sufragio universal en cuanto poderes emanados de la voluntad popular”, no resulta congruente una interpretación de la obligación de prestar acatamiento a la Constitución que anteponga un formalismo rígido a toda otra consideración. Si así fuera, se violentaría “la misma Constitución de cuyo acatamiento se trata”, se olvidaría “el mayor valor de los derechos fundamentales” y se haría prevalecer “una interpretación de la Constitución excluyente frente a otra integradora” (STC 119/1990/7) Aunque este tema parecía pacífico, las diversas fórmulas de acatamiento utilizadas por algunos representantes tras las elecciones de 2019 condujeron a la interposición de un recurso de amparo por parte de diversos diputados del Partido Popular. La peculiaridad del recurso, a diferencia de los anteriores, y que explica por qué el TC finalmente no entró en el fondo del asunto (la constitucionalidad de las fórmulas utilizadas), es que el amparo lo era frente a la decisión de la presidencia de la Cámara de aceptar como válidas esas fórmulas de juramento o promesa; es decir, los parlamentarios recurrentes no impugnaban una decisión que les denegara a ellos adquirir la condición de diputados como consecuencia de la fórmula de promesa o acatamiento utilizada (que era lo que había sucedido en las sentencias precedentes del TC), sino una decisión que había permitido a otros utilizar fórmulas diversas y adquirir plenamente la condición de parlamentarios. Lo que no aceptó el TC fue la argumentación de los recurrentes de que, en este caso, permitir a otros acceder y ejercer su cargo significara lesionar el derecho fundamental al desempeño del 7 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios mismo de los demandantes de amparo. Una argumentación similar a la sostenida, por ejemplo, en el ATC 262/2007, que inadmitió por ese motivo el amparo formulado por el grupo parlamentario popular contra la constitución del grupo parlamentario Esquerra Republicana. En definitiva, el TC no entró a examinar si las múltiples fórmulas utilizadas para acatar la Constitución eran o no válidas (STC 65/2023) Por lo que respecta a la suspensión en la condición de parlamentario, es la pérdida temporal de algunos o todos de los derechos, deberes y prerrogativas que integran el estatuto jurídico de los parlamentarios. En nuestro derecho parlamentario los motivos que pueden conducir a ello son, básicamente: -una sanción disciplinaria. -como consecuencia de verse incurso el parlamentario en un proceso penal. Así, el Reglamento del Congreso contempla tres supuestos de suspensión (artículo 21 RCD), comportando los dos primeros la suspensión de sus derechos y deberes y el tercero de los derechos, deberes y prerrogativas: -el Diputado queda suspendido de sus derechos y deberes parlamentarios cuando así proceda por aplicación de las normas disciplinarias contenidas en el Reglamento de la Cámara (artículos 99 y 101) y cuando se encuentre en prisión preventiva y mientras dure la misma. -queda suspendido en sus derechos, deberes y prerrogativas por sentencia firme condenatoria que comporte dicha suspensión o cuando es condenado y el cumplimiento de la condena hace imposible que continúe ejerciendo su función parlamentaria. Finalmente, y con relación a la pérdida de la condición de parlamentario, hemos de distinguir, básicamente: -el modo colectivo de perder la condición de Parlamentario, que es además la forma natural de perder dicha condición: la disolución de la Cámara bien por finalización de la legislatura, bien por su disolución anticipada. Recordad que la situación de los miembros de la Diputación Permanente es especial a este respecto, pues los miembros titulares y suplentes mantienen sus derechos y prerrogativas. -modos individuales de perder la condición de parlamentario: 8 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios -por fallecimiento. -por incapacidad declarada en sentencia firme que expresamente determine la incapacidad para continuar desempeñando la función parlamentaria (cuidado porque debéis recordar que se ha modificado todo el el régimen jurídico de incapacidad). -por decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación de representante. -por renuncia ante la Mesa de la Cámara. El TC ha incluido la renuncia al cargo en el contenido del derecho fundamental del artículo 23 CE. -además, algunos Reglamento parlamentarios como el del Senado o el de las Cortes de Aragón, prevén la pérdida de la condición de parlamentario, por ejemplo, por la condena a pena de inhabilitación especial o absoluta y en el caso de los senadores designados por las CCAA, cuando así proceda de acuerdo con la normativa autonómica, o como consecuencia de perder la condición política de aragonés. 9 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios 3.-Derechos, deberes e incompatibilidades de los parlamentarios. Para el correcto desarrollo de la función que constitucionalmente tienen encomendada, los parlamentarios gozan de determinadas facultades, derechos y prerrogativas y les son exigibles ciertos deberes. El Tribunal Constitucional ha afirmado que el modo normal del desempeño del cargo parlamentario, tanto estatal como autonómico, es personal (artículo 79.3 CE) y presencial Por lo que respecta a los derechos de los parlamentarios, hay que reseñar la progresiva reducción de las facultades de ejercicio estrictamente individual que les atribuye la normativa parlamentaria, pues hoy en día los protagonistas de la vida de las Cámaras son los grupos parlamentarios. Ciñéndonos al Reglamento del Congreso de los Diputados (el régimen jurídico es similar en los distintos reglamentos parlamentarios), sus artículos 6 a 9 establecen los “Derechos de los Diputados”. Con arreglo a dichos preceptos los diputados tienen derecho: -a asistir con voto a las sesiones del Congreso y de las Comisiones de que formen parte, pudiendo asistir, pero sin voto, a las sesiones del resto de las Comisiones. Respecto del voto, como hemos dicho, su modo normal de emisión es personal (artículo 79.3 CE) porque el ejercicio de la función representativa debe por regla general ser personal sin que quepa su delegación. Las razones aducidas por el TC para fundamentar esta argumentación son básicamente tres: -los ciudadanos con su voto han elegido a ese concreto representante y admitir un ejercicio no personal del cargo rompería el vínculo entre representante y representados (23.1 CE); -violaría también la prohibición de mandato imperativo (67.2 CE) pues el voto delegado estaría predeterminado; -y, finalmente, atentaría contra la igualdad entre representantes porque si se delega el voto en otro representante este poseería más de un voto (artículo 23.2 CE). 10 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Pero ¿qué sucede en los casos de ausencia temporal de un representante (pensemos por ejemplo en una baja por maternidad/paternidad)? La normativa parlamentaria lo que ha hecho ha sido prever mecanismos como el recurso a medios telemáticos o incluso la delegación del voto en otro representante. ¿Cómo se salva la constitucionalidad de estas previsiones? Porque en quien se delega opera como simple portavoz del voto emitido de manera fehaciente por el representante que delega, de modo que se garantiza que el voto es efectivamente “suyo”. Y, además, como todas estas previsiones afectan al modo normal de desarrollo del trabajo parlamentario (fijaos en que delegas o emites tu voto antes de que se celebre el debate parlamentario), son un recurso excepcional solo justificado en aras de la preservación de otro bien constitucional de manera proporcionada y cuyos supuestos deben interpretarse restrictivamente. -a formar parte, al menos, de una Comisión. -a ejercer las facultades y desempeñar las funciones que les atribuye el Reglamento. Por ejemplo, presentar enmiendas al articulado con la firma del portavoz de su grupo, a presentar con la firma de otros 14 diputados proposiciones de Ley o formular interpelaciones y preguntas. -a recabar de las Administraciones Públicas, y previo conocimiento del Grupo Parlamentario, los datos, informes o documentos que obren en su poder y que sean necesarios para el mejor cumplimiento de sus funciones (derecho a la documentación de los parlamentarios). -a percibir una asignación económica, dentro de la que hay que distinguir una cantidad en concepto de retribución a la que han de añadirse las dietas, franquicias de transporte, etc. Obviamente, los Reglamentos del Congreso y del Senado contemplan además el régimen de la SS de diputados y senadores. En el caso de las Cortes de Aragón los diputados pueden optar por la dedicación exclusiva, percibiendo el correspondiente sueldo, o mantener un régimen de indemnizaciones por desempeño de la función parlamentaria al simultanearla con otra actividad. Este es un aspecto problemático, pues algunos regímenes autonómicos restringieron en su momento la posibilidad de la dedicación exclusiva a la actividad parlamentaria y, por lo tanto, el respectivo sueldo, previendo solo la percepción de las correspondientes indemnizaciones por el desempeño de la función representativa (artículo 11 RPCClM). La STC 36/2014 avaló la 11 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios constitucionalidad de dicho régimen pues, en principio, las asignaciones económicas no se integran en el contenido del derecho fundamental del artículo 23 CE. Los deberes se recogen en los artículos 15 a 19: -asistir a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de las que formen parte. -comportarse de acuerdo al Reglamento y la cortesía parlamentaria. Recordad, por ejemplo, el artículo 103 RCD. -a no divulgar las actuaciones secretas de la Cámara. -no invocar ni hacer uso de su condición de parlamentarios para el ejercicio actividad mercantil, industrial o profesional. -a formular una declaración de su patrimonio y observar en todo momento las normas sobre incompatibilidades. Con relación a las incompatibilidades, significan la imposibilidad jurídica de simultanear el ejercicio de algunos cargos y actividades con el mandato representativo, debiendo el titular de los mismos optar entre uno de ellos. Su razón de ser se halla, generalmente, en tratar de evitar la influencia que, el ejercicio simultáneo, podría implicar. Es decir, a diferencia de las inelegibilidades, cuya finalidad principal es garantizar la libertad del elector excluyendo la posibilidad de que determinadas personas puedan concurrir como candidatas a las elecciones, en el caso de las incompatibilidades se persigue asegurar la libertad e independencia del cargo público representativo, y por extensión del Parlamento. Por lo tanto, y de nuevo a diferencia de las inelegibilidades, las causas de incompatibilidad no constituyen un obstáculo para la validez del proceso electoral, sino simplemente la imposibilidad de simultanear el cargo representativo con el desempeño de ciertas actividades. A la luz de nuestra normativa y de entre los distintos criterios de clasificación de las incompatibilidades pueden destacarse: -por su ámbito material (sector público y sector privado). -por su contenido y efectos (funcionales y retributivas). La CE en su artículo 70, que ha de completarse con el 67.1, establece una serie de supuestos que son de inelegibilidad e incompatibilidad remitiendo a la Ley electoral su desarrollo y el establecimiento de otras causas. Así, y salvo la problemática causa general de 12 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios incompatibilidad prevista en el artículo 6.4 LOREG, los supuestos de incompatibilidad establecidos por la legislación electoral son distintos en función del órgano representativo de que en cada caso se trate: -los artículos 155 a 160 LOREG establecen las causas de incompatibilidad de diputados y senadores. -el artículo 178 de los cargos representativos municipales. -el 211 de los diputados europeos. -y, por lo que respecta a los parlamentarios aragoneses, los artículos 5 a 5 quater LEA. En suma, y con relación a las Cortes Generales, la regla general es la de dedicación absoluta y por lo tanto el mandato parlamentario es incompatible con el desempeño de cualquier otro puesto, profesión o actividad tanto pública como privada, sea por cuenta propia o ajena y sea cual sea la forma de retribución. A este respecto, la LOREG enumera expresamente en su artículo 159.2 algunas actividades incompatibles y establece en su artículo 159.3 algunas excepciones al régimen de incompatibilidades: -Como regla general, la mera administración del patrimonio personal o familiar. -La producción y creación literaria, científica, artística o técnica, así como las publicaciones derivadas de ellas. -Las actividades privadas distintas de las mencionadas expresamente y siempre que estén autorizadas por la Comisión correspondiente de cada Cámara (Estatuto de los Diputados en el Congreso y de Incompatibilidades en el Senado) previa petición expresa de los interesados. Tanto la solicitud como en su caso la concesión se inscriben en el denominado “Registro de Intereses”. En este sentido, y a la luz del artículo 160.2 de la LOREG y a los Acuerdos de las Mesas del Congreso y del Senado reguladoras de estas cuestiones (Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de diciembre de 2009, por el que se aprueban normas en materia de Registro de Intereses, modificado por el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de julio de 2011, por el que se modifica el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de diciembre de 2009, por el que 13 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios se aprueban Normas en materia de Registro de Intereses para dar cumplimiento a lo establecido en la reforma del artículo 160.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General) los parlamentarios cumplimentan un formulario tipo en el que declaran sus bienes al tomar posesión y cesar o cuando concurra cualquier otra circunstancia. Esta declaración de bienes y rentas es publicada en la sede electrónica de la Cámara y en el BOCG, tras la correspondiente calificación por la Mesa. El examen de estas declaraciones corresponde en el Congreso a la Comisión del Estatuto del Diputado y en el Senado a la de Incompatibilidades, quienes a la luz de las declaraciones o de cualquier otra información que posean elevan al Pleno su propuesta. Es el Pleno quien decide motivadamente y, si se declara la incompatibilidad, el parlamentario debe optar en un plazo de 8 días entre el mandato representativo y la actividad incompatible. Si transcurrido ese plazo no ha manifestado su preferencia se entiende que renuncia al escaño. Obviamente, la incompatibilidad puede también ser sobrevenida. Frente a la decisión de la Cámara cabe recurso de amparo ex artículo 42 LOTC. Con relación a todas estas cuestiones no podemos olvidar la existencia en las Cortes Generales de un Código de conducta de las Cortes Generales aprobado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 1 de octubre de 2020. El Acuerdo, de carácter vinculante, regula por ejemplo las cuestiones relativas a los conflictos de intereses de diputados y senadores, creando a este respecto la Oficina de conflicto de intereses de las Cortes Generales, complementa lo relativo al régimen de las declaraciones de bienes y actividades o establece el régimen jurídico de los obsequios y regalos que puedan recibir los diputados y senadores. 14 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios 4.-Prerrogativas de los parlamentarios: inviolabilidad, inmunidad y fuero especial. Las prerrogativas de los parlamentarios tienen como finalidad garantizar la libertad e independencia de las Cámaras en el desarrollo de sus funciones. Las prerrogativas parlamentarias no son privilegios ni derechos personales de los parlamentarios. Por el contrario, su naturaleza es institucional: su finalidad es proteger la autonomía e independencia de las Cámaras y se proyectan sobre los parlamentarios como reflejo de la protección que dispensan a la institución parlamentaria. Por ejemplo, y como prueba de que son garantías funcionales al servicio del Parlamento y no derechos o privilegios personales de los parlamentarios, las prerrogativas son irrenunciables: es decir, un parlamentario no puede, por ejemplo, renunciar a la garantía de la inviolabilidad, sino que para desprenderse de ella su única alternativa es renunciar a su escaño. Este es un dato fundamental para proceder a su correcta interpretación: son garantía del libre y correcto funcionamiento de la Cámara y se proyectan como reflejo sobre sus integrantes (así lo han reiterado tanto el TC como el TEDH en su jurisprudencia). Además, y como ha repetido el TC, su interpretación ha de ser estricta para no devenir en privilegios lesivos de los derechos fundamentales de terceros. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 71 CE, los miembros de las Cortes Generales gozan de inviolabilidad e inmunidad, así como de un fuero especial en el ámbito penal. A.-La inviolabilidad. La inviolabilidad es una prerrogativa parlamentaria de naturaleza sustantiva que supone la irresponsabilidad jurídica absoluta de los parlamentarios por las opiniones manifestadas y los votos emitidos “en el ejercicio de sus funciones”. Aunque no todas las normas se refieren expresamente a votos y opiniones, y de hecho la CE habla solo de opiniones, no hay diferencia, pues el voto es la manifestación de opinión al final del proceso decisorio. La inviolabilidad excluye cualquier sanción jurídica y es, por lo tanto, “un límite a la jurisdicción”, “una excepción o límite constitucional” absoluto al ejercicio por los jueces de 15 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios la función jurisdiccional 1. Precisamente por ello, y al igual que sucede con la inmunidad, su interpretación ha de ser estricta: porque incide negativamente en el derecho a la tutela judicial al impedir exigir responsabilidad a los diputados o senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Y ello frente a lo impuesto por uno de los pilares de todo Estado democrático de derecho: la sujeción de todos al Imperio de la Ley. Como antecedente remoto suele evocarse el reconocimiento en el Bill of Rights de 1689 de la libertad de expresión, de debates o de actuaciones en el Parlamento británico (“freedom of speech”). Y en la Europa continental su origen es el art. 8 de la Constitución francesa de 1789: “(…) los representantes de la Nación son inviolables: no podrán ser perseguidos, acusados ni juzgados en ningún tiempo por lo que hubieren dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representación” 2. La finalidad de esta prerrogativa es obvia: las Cámaras son órganos de naturaleza deliberante y la inviolabilidad es una garantía de que, efectivamente, son un foro de libre discusión. Es decir, trata de evitar que nada pueda inhibir la libre discusión y el debate parlamentarios. En palabras del TC, la inviolabilidad “se orienta a la preservación de un ámbito cualificado de libertad en la crítica y en la decisión sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar mediatizado y frustrado” (STC 51/1985/6). Ahora bien, la exención de responsabilidad que dispensa la inviolabilidad está acotada funcionalmente por la propia Constitución. Es decir, no todas las opiniones vertidas por un parlamentario están cubiertas por esta garantía, sino solo aquellas que haya realizado en el “ejercicio de sus funciones”: protege a los parlamentarios SOLO cuando actúan jurídicamente como tales parlamentarios: -la inviolabilidad ampara TODAS las opiniones y votos emitidos “en actos parlamentarios y en cualquiera de las articulaciones orgánicas de las Cámaras o, por 1 En palabras del TC, la inviolabilidad es “un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones” (ya desde la STC 36/1981/1) 2 Actualmente, existen dos modelos constitucionales de regulación de la prerrogativa, sin perjuicio de las peculiaridades que pueden derivarse de su acotación temporal y espacial en cada ordenamiento y a salvo, en todo caso, el ejercicio de la potestad disciplinaria interna de la Cámara: a) el de aquellos ordenamientos que no establecen expresamente ningún límite en la definición del alcance de la prerrogativa (art. 26 de la Constitución de la República francesa de 1958; art. 68 de la Constitución de la República italiana de 1947; art. 157 de la Constitución de la República portuguesa de 1976; art. 71.1 CE); b) el de los que expresamente establecen límites, necesitados de una posterior concreción legal o reglamentaria (art. 46 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949), o reconocen a la Cámara la posibilidad de levantar la prerrogativa (art. 57 de la Ley Constitucional de Dinamarca; art. 30 de la Constitución de Finlandia de 1999; capítulo IV, art. 8 de la Constitución de Suecia de 1974). 16 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras pero que sean una reproducción literal de un acto parlamentario” (por ejemplo, una reseña de prensa hecha de buena fe o las reproducciones de las declaraciones en las publicaciones oficiales de las Cámaras; incluso también podría cubrir una reiteración fiel de lo dicho en sede parlamentaria pero ya fuera de ella. En este sentido, y con relación al Parlamento Europeo, el TJUE ha extendido la protección de la prerrogativa a las opiniones expresadas fuera del recinto del parlamento pero siempre que exista una relación directa entre la opinión expresada y las funciones parlamentarias, pues la prerrogativa solo protege aquella opinión emitida “en el ejercicio de sus funciones”: eso es lo relevante y no el lugar; por ejemplo, SSTJUE de 21 de octubre de 2008, asunto Marra, §§ 26 y 27, y de 6 de septiembre de 2011, asunto Patriciello, §§ 26 a 33). -no cubre las opiniones realizadas “en calidad de ciudadano” o en calidad “de político” (TC). -no protege conductas como la negativa a dar cumplimiento “a lo resuelto en una Sentencia firme” o, más sencillamente “no aplicar la Ley”, pues la obligación de lealtad a la Constitución y de cumplir lo ordenado por el TC en sus sentencias lo prohíbe (este fue uno de los argumentos de defensa de los políticos independentistas catalanes: que cuando pusieron en marcha resoluciones parlamentarias manifiestamente contrarias a lo ordenado por el TC estaban amparados, entre otras, por la inviolabilidad parlamentaria, argumento rechazado tanto por el TS como por el TC, quien además añade que el sentido de la inviolabilidad es proteger al Parlamento como institución en el ejercicio de sus funciones, no cuando se sitúa al margen del derecho y de la Constitución como un puro poder “de hecho”) Respecto a su ámbito de protección temporal, los efectos de la inviolabilidad sobre las opiniones y votos emitidos durante el ejercicio de la función parlamentaria se prolongan tras haber perdido la condición de parlamentario. Es decir, no es posible exigirle responsabilidad jurídica por las opiniones y votos emitidos cuando era parlamentario, de lo contrario la prerrogativa carecería de sentido: los miembros de las Cámaras estarían siempre expuestos a la posibilidad de que se les exigiera responsabilidad una vez finalizado su mandato. 17 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios De todos modos, la inviolabilidad implica la irresponsabilidad jurídica por los votos y opiniones hacia el exterior de la Cámara, pues dentro de ella los parlamentarios tienen el deber de comportarse conforme a las normas de disciplina previstas en los Reglamentos, cuya inobservancia puede acarrear las oportunas sanciones disciplinarias. Como ha afirmado el TC, “(…) la prerrogativa se traduce, por tanto, en la imposibilidad de perseguir judicialmente a los parlamentarios por las manifestaciones efectuadas en ejercicio de sus funciones, pero en ningún caso puede impedir la aplicación, cuando proceda, de las reglas de disciplina interna previstas en el respectivo reglamento” (STC 78/2016). B.-La inmunidad. Si la inviolabilidad es una prerrogativa de naturaleza sustantiva, la inmunidad lo es de naturaleza formal o procesal. La inmunidad consiste: -en la imposibilidad de que los miembros de las Cortes Generales sean detenidos, salvo en caso de flagrante delito 3, -y en la imposibilidad de que sean inculpados y procesados penalmente sin la autorización previa de la Cámara a la que pertenecen. Es el segundo contenido el que más problemas suscita: tanto desde el punto de vista de la necesidad de su mantenimiento y justificación, como desde la perspectiva de su regulación procesal. La finalidad de la inmunidad es evitar que la justicia se instrumentalice políticamente (persecución política) con la finalidad de alterar el buen funcionamiento o la composición de la Cámara 4. Supone por lo tanto el control 3 Con arreglo al art. 795.2 LECrim “(…) se considerará delito flagrante el que se estuviese cometiendo o se acabare de cometer cuando el delincuente sea sorprendido en el acto. Se entenderá sorprendido en el acto no solo al delincuente que fuere detenido en el momento de estar cometiendo el delito, sino también al detenido o perseguido inmediatamente después de cometerlo, si la persecución durare o no se suspendiere mientras el delincuente no se ponga fuera del inmediato alcance de los que le persiguen. También se considerará delincuente in fraganti aquel a quien se sorprendiere inmediatamente después de cometido un delito con efectos, instrumentos o vestigios que permitan presumir su participación en él”. 4 En palabras de la STC 22/1997/6: la inmunidad persigue “proteger a los legítimos representantes del pueblo de acciones penales con las que se pretenda […] impedir indebida y fraudulentamente su participación en la formación de la voluntad de la Cámara, poniéndolos al abrigo de querellas insidiosas o políticas que, entre otras hipótesis, confunden, a través de la utilización inadecuada de los procesos judiciales, los planos de la responsabilidad política y la penal, cuya delimitación es uno de los mayores logros del Estado constitucional como forma de organización libre y plural de la vida colectiva”. Más recientemente, la STC 71/2021/3 afirma que la inmunidad “no lo es (…) frente a la improcedencia o a la falta de fundamentación de las acciones penales dirigidas contra los diputados y senadores, sino frente a la amenaza de tipo político consistente en la eventualidad de que la vía penal sea utilizada, injustificada o torticeramente, con la intención 18 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios político por parte de las Cámaras sobre la libertad física de sus integrantes y sobre los procedimientos criminales que puedan terminar en privación de libertad del parlamentario. Por ello: -también se sostiene que caso de que el diputado o senador sea sorprendido en flagrante delito ello no solo posibilita su detención, sino también su procesamiento, pues la flagrancia obviamente hace desaparecer cualquier sospecha de instrumentalización de la jurisdicción penal para perturbar el normal funcionamiento de la Cámara 5. -tradicionalmente se entiende que el ámbito propio de la inmunidad es el penal, por ser esta jurisdicción la que puede privar de libertad. Ahora bien, hay quienes señalan que si queremos ser rigurosos su ámbito debería abarcar cualquier procedimiento que pueda culminar en la limitación de la libertad personal de un parlamentario (por ejemplo, su internamiento forzoso en un centro psiquiátrico) e incluso a la limitación o modulación de su capacidad y la eventual pérdida de su escaño por ese motivo. Es más, también se sostiene que ni siquiera cubre todo tipo de acción penal, sino solo conductas cuya pena efectivamente pueda significar alterar el normal funcionamiento/composición de la cámara. Su ámbito temporal se limita a la duración del mandato y así, tal y como ha dicho el TC, no se proyecta sobre las acciones formuladas antes de adquirir la condición de parlamentario. Aunque ello es congruente con el significado y finalidad que el TC ha otorgado a la inmunidad, esta es una cuestión que no deja de plantear problemas. Por de perturbar el funcionamiento de las cámaras o de alterar la composición que a las mismas le ha dado el cuerpo electoral en el ejercicio del derecho de sufragio”. De “manipulaciones políticas” hablaba en su día la STC 243/1998. Por su parte, el TEDH habla de prevenir “procesos penales que obedezcan a móviles políticos (fumus persecutionis)”, debiendo tener un “alcance restrictivo bien delimitado, de modo que no pueda ser utilizada por los representantes políticos como instrumento para eludir la acción de la justicia”. 5 De hecho, el artículo 751 LECr. Establece que, “Cuando el Senador o Diputado a Cortes fuere delincuente in fraganti, podrá ser detenido y procesado sin la autorización a que se refiere el artículo anterior; pero en las veinticuatro horas siguientes a la detención o procesamiento deberá ponerse lo hecho en conocimiento del Cuerpo Colegislador a que corresponda. Se pondrá también en conocimiento del Cuerpo Colegislador respectivo la causa que existiere pendiente contra el que, estando procesado, hubiese sido elegido Senador o Diputado a Cortes”. 19 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios ejemplo, el artículo 22 RS establece que el suplicatorio será preciso también “en los procedimientos que estuvieren instruyéndose contra personas que, hallándose procesadas o inculpadas, accedan al cargo de Senador”. Y, así, el TS ha estimado que procede solicitarlo para continuar un proceso penal ya iniciado siempre que se encuentre en la fase de instrucción o en la fase intermedia antes del juicio oral. La solicitud de autorización se realiza a través del denominado suplicatorio que, dado el fuero especial de que gozan los parlamentarios (artículo 71.3 CE), ha de ser realizada por el Tribunal Supremo. El momento procesal en el que es oportuna la solicitud del suplicatorio es un asunto muy debatido. En tal sentido, el TC ha afirmado que la autoridad judicial puede investigar libremente, si bien debe solicitar el suplicatorio para la realización de cualquier acto que signifique que el parlamentario está ya sujeto a un proceso penal (STC 124/2001). En opinión del TS, y a la luz de los términos “procesar o inculpar” que utiliza la CE, la autorización de la cámara es precisa para la adopción de decisiones judiciales propias de la fase de instrucción o de la fase intermedia del proceso penal, ya que en tales fases es cuando se “inculpa o procesa”. Es decir, la necesidad de recabar la autorización parlamentaria opera en las fases procesales anteriores a la de juicio oral. Además, el TS exige que el suplicatorio solamente debe tramitarse cuando existen “indicios muy sólidos” contra el aforado; la “fundada sospecha” de su participación en un hecho punible. En el Congreso de los Diputados, el régimen jurídico concreto de la inmunidad se contiene en los artículos 11 a 14. El procedimiento comprende la elaboración de un dictamen previa audiencia del interesado por parte de Comisión del Estatuto de los Diputados y finaliza con la decisión del Pleno en sesión secreta. El Reglamento del Congreso prevé que, si en 60 días naturales computados durante el periodo de sesiones a partir del día siguiente a la recepción del suplicatorio la Cámara no se pronuncia, el suplicatorio se entiende denegado. Precepto de dudosa constitucionalidad, pues el Tribunal Constitucional exige en su jurisprudencia, atendidas las consecuencias de la inmunidad parlamentaria con relación al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE, que los acuerdos de las Cámaras denegatorios de un suplicatorio sean motivados y que dicha motivación ha de ser, además, coherente con la finalidad de la prerrogativa. Caso de su concesión por la Cámara, se procede penalmente contra el parlamentario, hecho que en función de las circunstancias y de la Cámara de que se trate puede acarrear su suspensión. La denegación del suplicatorio también plantea problemas. 20 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios En este sentido, los artículos 7 de la Ley de 9 de febrero de 1912 y 754 LECr., señalan que “si el Senado o el Congreso denegasen la autorización para procesar, se comunicará el acuerdo al Tribunal requirente, que dispondrá el sobreseimiento libre, respecto al senador o diputado”; es decir, ello equivale a una sentencia absolutoria. Evidentemente, ello plantea el problema, desde la óptica de la Constitución, del artículo 24 CE y de la propia finalidad de la prerrogativa, pues se convierte en un obstáculo definitivo e insalvable incluso ya finalizado el mandato parlamentario y, por lo tanto, cuando ha perdido su finalidad. Por ello se sostiene que ello ha quedado derogado por la entrada en vigor de la CE. Ahora bien, el buen uso de la prerrogativa y su limitación a aquellos supuestos de efectiva instrumentalización de la justicia para interferir en el funcionamiento de las Cámaras reduce el problema. Además, frente a la resolución de la Cámara que deniegue el suplicatorio (o que lo conceda) siempre cabrá la posibilidad de interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. C.-El aforamiento. El órgano judicial competente para juzgar a los diputados y senadores en el ámbito penal es, tal y como dispone el artículo 71.3 CE, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Ahora bien, solo con relación a los hechos constitutivos de delito, pues con relación a los delitos leves el TS ha reiterado su incompetencia para conocer de ellos, aunque se acuse de cometerlos a aforados. El TC ha afirmado que la finalidad de este fuero especial es “proteger la independencia y sosiego” tanto del Poder legislativo como del Poder judicial frente a presiones externas o del propio encausado atendido su cargo. En opinión del TC, la garantía que implica la instrucción y el enjuiciamiento de la causa por el tribunal más alto en el orden penal (art. 123.1 CE) salvaría la inexistencia de doble instancia: pese a que la doble instancia forma parte como regla general del derecho fundamental del artículo 24.1 CE con arreglo a la Tratados de garantía de los derechos humanos (PIDDCCPP), en casos de aforamiento ante el Tribunal Supremo, o de aplicación de las reglas procesales de conexión que extienda el aforamiento a personas no aforadas, la restricción de su derecho a someter la declaración de la pena y la culpabilidad ante un segundo tribunal superior al que juzgó inicialmente está justificada. De hecho, el Protocolo n. 7 al CEDH excepciona la doble instancia “cuando el culpable haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal”. 21 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios Diputados y Senadores gozan de este fuero especial durante su mandato, hecho que plantea algunos problemas a la hora de determinar qué sucede si se adquiere o se pierde la condición de aforado iniciadas las diligencias judiciales. Más allá de aplicar estrictamente la regla conforme a la cual la prerrogativa se disfruta exclusivamente durante el periodo que dure el mandato parlamentario, el TS ha fijado como criterio que la resolución judicial que acuerda la apertura de juicio oral una vez finalizada la instrucción “constituye el momento en el que queda definitivamente fijada la competencia del Tribunal de enjuiciamiento aunque con posterioridad a dicha fecha se haya perdido la condición de aforado” (Acuerdo de Pleno no Jurisdiccional de la Sala Segunda del TS, de 2 de diciembre de 2014). También afirmó en su momento, y fue una interpretación avalada por el TC, que el proceso seguirá en el TS aunque se pierda la condición de aforado si la causa está relacionada con el cargo parlamentario. Además, ¿en qué momento el órgano jurisdiccional que comienza una investigación de unos hechos debe remitir la causa al TS con respecto de aquellas personas implicadas que sean aforadas? El TS exige, al igual que para solicitar el suplicatorio, solidez: cuando se comprueba que existen indicios sólidos de responsabilidad frente a un aforado. Pero para ello el órgano jurisdiccional debe investigar, razón por la que actualmente está prevista en el artículo 118 bis LECr el trámite de declaración voluntaria del parlamentario: para proveer de mayor información al instructor y para garantizar los derechos de defensa del aforado. El fuero plantea otros problemas derivados de principios procesales como la vis atractiva del fuero (por principio de conexividad en delitos cometidos por varias personas o delitos conexos; por ejemplo, porque junto al aforado aparecen como coautoras o partícipes en el mismo hecho punible otras personas, no sin embargo si el aforado es encubridor) que son objeto de derecho procesal. ***** Como hemos visto, al tratar de las prerrogativas parlamentarias, la Constitución solo se refiere a los miembros de las Cortes Generales. Por lo que respecta a los parlamentarios autonómicos son los respectivos Estatutos de Autonomía los que regulan sus prerrogativas. Así, todos ellos recogen la inviolabilidad pero no la inmunidad propiamente dicha sino, a lo sumo, una inmunidad parcial (no pueden ser detenidos salvo en caso de flagrante delito) y la mayoría de ellos un fuero especial. Sin embargo, y con respecto a esta última cuestión, ya son varias las CCAA, incluida Aragón, que han eliminado el aforamiento de diputados y miembros del Gobierno. 22 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios El artículo 38 EAAr. que 6: Artículo 38. Estatuto de los diputados. 1. Los Diputados y Diputadas a Cortes de Aragón no estarán vinculados por mandato imperativo y serán inviolables, aun después de haber cesado en su mandato, por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo. 2. Durante su mandato no podrán ser detenidos ni retenidos sino en caso de flagrante delito En su redacción anterior preveía, sin embargo, un fuero especial ante la sala de lo penal del TSJ en el caso de hechos delictivos cometidos en territorio aragonés y ante la sala de lo penal del TS si los hechos acaecieron fuera de Aragón. 6 En su versión anterior, el apartado segundo establecía que “Durante su mandato no podrán ser detenidos ni retenidos por los actos delictivos cometidos en el territorio aragonés, sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Fuera de dicho territorio, su responsabilidad penal será exigible, en los mismos términos, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” 23 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios 5.-La garantía del status parlamentario ex artículo 42 LOTC. La interpretación realizada por el TC del contenido de los derechos del artículo 23.2 CE ha convertido al recurso de amparo del artículo 42 LOTC en la vía natural de protección del status de cargo público representativo de naturaleza parlamentaria. A través de ello, el TC ha controlado la vida interna de las Cámaras una vez quebrada la doctrina de los interna corporis acta vía derechos fundamentales. Hay que tener presente que, más allá del control que posibilita la LOPJ sobre los actos y resoluciones sin valor de Ley de las Asambleas legislativas en materia estrictamente administrativa, no existe otro control jurisdiccional del funcionamiento parlamentario que el abierto por el artículo 42 LOTC. Ello significa que el único canon de enjuiciamiento de la actividad parlamentaria interna de los Parlamentos son los derechos fundamentales. La doctrina de los interna corporis acta mantenida inicialmente por el Tribunal con fundamento en la garantía de la autonomía de las Cámaras (artículo 72 CE), determinaba la inmunidad de todas aquellas actuaciones parlamentarias que careciesen de eficacia jurídica externa o constitutiva extramuros de la Asamblea (cuando un parlamentario acudía en amparo vía artículo 42 LOTC alegando vulneración de sus facultades o atribuciones, el juez de la Constitución negaba cualquier posibilidad de revisión jurisdiccional del acto parlamentario precisamente por carecer de esa eficacia externa, doctrina que implicaba privar de gran parte de su significado a la vía procesal habilitada por la LOTC en su artículo 42). Este posicionamiento inicial fue posteriormente modificado y, actualmente, el TC entiende que la doctrina de los interna corporis cede en todos aquellos supuestos en los que se imputa al acto parlamentario lesión de cualquiera de los derechos fundamentales susceptibles de amparo. Ahora bien, en todo lo que rebase la garantía de los derechos fundamentales sigue operando la garantía de los actos internos. Esta nueva doctrina la ha justificado el TC en la necesidad de preservar el principio de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución, artículo 9.1 CE. En conclusión, la actividad parlamentaria solo sería enjuiciable cuando se tratara de actos “externos”, es decir, con relevancia jurídica extramuros de la Cámara, y de actos internos a los que se imputara lesión de derecho fundamental amparable, y solo en la medida de dicha lesión. 24 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios El plazo para interponer el recurso de amparo es de tres meses, plazo que se computa de fecha a fecha y que comienza a transcurrir, dependiendo del tipo de acto que se recurra, al día siguiente de su notificación o de su publicación (por ejemplo, para recurrir un acuerdo notificado el día 6 de febrero, el plazo para interponer el recurso comenzaría el día 7 de febrero y finalizaría el día 6 de mayo). Con respecto a ciudadanos ajenos a la cámara, la publicación en el respectivo boletín oficial del parlamento no puede considerarse que ponga en marcha el cómputo del plazo. La razón es muy sencilla: los boletines oficiales de los parlamentos poseen una naturaleza sobre todo interna y no es constitucionalmente posible imponer a ciudadanos ajenos a la asamblea la carga de su lectura para conocer si han podido resultar afectados o no por un acto parlamentario. En este caso el cómputo del plazo comienza con la notificación del acto al ciudadano afectado, aunque no se excluye que excepcionalmente esto pueda excepcionarse si se acredita fehacientemente que el afectado tenía conocimiento de la resolución antes de su notificación. Con relación a la legitimación, el artículo 162.1 b) CE legitima para interponer el recurso de amparo a toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo. Como sabéis, el concepto de interés legítimo es distinto y más amplio que el de titularidad y se refiere a la existencia de una especial relación con el objeto del proceso. Sin embargo, el artículo 46.1 a) LOTC legitima, con relación al artículo 42 LOTC, a la persona “directamente afectada”. Esta aparente contradicción ha sido superada por la doctrina del Tribunal interpretando el artículo 46 LOTC ex artículo 162.1 b) CE; es decir, ciñendo de nuevo la legitimación al concepto de interés legítimo. Dadas las diferencias entre los conceptos de legitimación y titularidad, los principales problemas en esta materia han surgido con relación a la posibilidad de si están legitimados para interponer el recurso de amparo los partidos políticos y los grupos parlamentarios. Comenzando por los segundos, el TC ha admitido la legitimación de los grupos parlamentarios en defensa de los derechos del artículo 23 CE de sus miembros e independientemente de que la facultad objeto de controversia estuviese atribuida por el Reglamento parlamentario a los parlamentarios, a los grupos o a ambos. Sin embargo, con relación a los partidos políticos, el Tribunal ha negado su legitimación para defender el status de aquellos representantes que hubiesen accedido al cargo desde sus listas. Con relación a los actos susceptibles de ser recurridos, el artículo 42 LOTC se refiere a “las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus 25 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios órganos”. En primer lugar, queda excluido todo acto con “valor de Ley”. La principal duda en esta materia tuvo que ver con la posibilidad de recurrir en amparo frente a las Resoluciones supletorias e interpretativas del Reglamento parlamentario dictadas, junto con otros requisitos concurrentes, por los Presidentes de las Cámaras. Como se sabe, el TC excluyó inicialmente esta posibilidad al asimilar estas Resoluciones a los Reglamentos parlamentarios, doctrina posteriormente modificada y con arreglo a la cual estas Resoluciones serían impugnables en amparo a través del artículo 42 LOTC. En segundo lugar, los actos susceptibles de recurso de amparo son los de naturaleza típicamente parlamentaria. En palabras del TC, “actos provenientes de órganos siempre integrados o incorporados por representantes políticos”. Por lo tanto, no son susceptibles de amparo por esta vía los actos emanados de cargos funcionariales de la Administración parlamentaria “en materia de personal, administración y gestión patrimonial”, aunque afecten a los derechos de los parlamentarios 7. Finalmente, el artículo 42 LOTC exige que para interponer el recurso de amparo es necesario que el acto o decisión que se recurre sea firme “con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas”. En principio, los actos de naturaleza parlamentaria adquieren firmeza desde el momento de su publicación o notificación 8. Ahora bien, la LOTC remite a lo que dispongan las normas internas de las Cámaras que suelen prever en algunos supuestos el llamado “recurso de reconsideración”. Este recurso posibilita que el órgano, la Mesa, que dictó la decisión o acto vuelva a plantearse la decisión tomada y suele limitarse a los acuerdos adoptados por las Mesas en su función de calificación, admisión y tramitación de los escritos de índole parlamentaria. Por lo tanto, siempre que sea posible la interposición de la reconsideración es requisito imprescindible para estimar que el acto recurrido ha adquirido firmeza y, por lo tanto, para que quede abierta la posibilidad de recurrir en amparo. Es cierto, sin embargo, que en ocasiones el TC 7 Por ejemplo, no es recurrible a través del artículo 42 LOTC el acuerdo de la secretaría general del Congreso de los Diputados que da instrucciones a la Administración parlamentaria para dar de baja a un diputado, en ejecución del acuerdo de la Junta Electoral Central que entendió que había incurrido en causa sobrevenida de ilegibilidad. 8 Por ejemplo, “como consecuencia de cuanto antecede, los acuerdos de la Mesa de 20 y 21 de julio de 1987 debieron estimarse firmes y procedía la interposición del recurso de amparo en el plazo de tres meses, contados desde la fecha en que se tuvo conocimiento de los mismos mediante la correspondiente comunicación interna”, STC 125/1990/5. 26 Derecho Constitucional II Tema V.-Estatuto jurídico de los parlamentarios ha matizado esta doctrina cuando en el concreto supuesto de hecho fue materialmente imposible interponer el recurso de reconsideración 9. En cualquier caso, la interposición del recurso de reconsideración cuando el mismo no era posible no interrumpe el plazo de caducidad de tres meses del artículo 42 LOTC. Sin embargo, el Tribunal exige en estos casos que se trate de una interposición manifiestamente improcedente motivada por una negligencia inexcusable o un malicioso ánimo dilatorio. 9 “(…) los parlamentarios recurrentes justifican razonadamente que no tuvieron tiempo material para plantear la reconsideración prevista en el art. 23.2 RPV, toda vez que no tuvieron conocimiento del Acuerdo de la Mesa de 8 de octubre de 1997 sino pocas horas antes de que se celebrase el Pleno (el 10 de octubre de 1997), por lo que la petición de reconsideración solo podría haber sido solicitada después de celebrarse el Pleno, en cuyo caso no hubiera tenido ningún efecto práctico”, STC 27/2000/2. 27