Lección 9: La Organización Administrativa PDF

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Leccion-9.pdf user_3081110 La Organización y el Derecho de la Administración 2º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 LECCIÓN 9. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. CONCEPTOS, PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES. 1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1.1 CONCEPTO En toda organización pueden identificarse unos sujetos que actúan por y para ella, que cuentan con determinados medios materiales y recursos económicos. Pues así sucede también con las Administraciones Públicas. La organización de las Administraciones Públicas está sujeta a unos principios y normas jurídicas que se integran en el Derecho Administrativo. 1.2 LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LA MATERIA ORGANIZATIVA La potestad de autoorganización es aquella que se reconoce a las Administraciones para dotarse de su propia estructura, incluso creando nuevos sujetos de derecho. Esta es necesaria para asegurar la autonomía al margen de injerencias externas. Se ejerce conforme a los mismos límites y condiciones que cualquier otra potestad, por tanto su ejercicio está sujeto al principio de legalidad y al ulterior control judicial. Cuando las Administraciones Públicas actúan en materia organizativa se aplica el mismo régimen jurídico que a cualquier otra actuación administrativa. La potestad organizatoria, se manifiesta mediante el empleo de la potestad reglamentaria, esto es, la aprobación por la administración de normas jurídicas que regulan, ordenan y disciplinan la organización. Como no existe una reserva de ley general en materia organizativa, caben las deslegalizaciones y la aprobación de reglamentos materialmente independientes. Por otra parte, la potestad organizatoria es una potestad discrecional, pero sujeta al principio de legalidad y a las técnicas que permiten controlar la discrecionalidad. 1.3 PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA La CE consagra un modelo jurídico político del Estado, que comprende unas estructuras organizativas no administrativas (CG, TC) y otras administrativas (territoriales); proclama una serie de principios de organización administrativa en su artículo 103.1 (jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación); contiene reglas sobre concretos órganos… Además, confiere el Estado competencia para establecer las bases de la organización de todas las Administraciones 1.4 RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS E INTERÓRGANICAS Las Administraciones Públicas son formalmente personas jurídicas, así, la relaciones entre dos Administraciones son relaciones jurídicas entre dos personas, igual que las relaciones entre una Administración y un sujeto privado. Pero las relaciones entre Administraciones son materia propia del Derecho de la organización. Internamente cada persona jurídico-pública se dota de una estructura más o menos compleja. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 Cuando se analiza esa organización interna de cada persona jurídica, no se están relacionando dos sujetos de derecho como cuando se relacionan las Administraciones. Por eso se habla de relaciones interorgánicas. 1.5 LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y DE FUNCIONAMIENTO El artículo 103 CE dispone que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Los principios de la organización técnicamente no son principios generales del Derecho, sino reglas o criterios tendenciales de la organización. 2. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES 2.1 LOS ÓRGANOS (Y LAS UNIDADES) ADMINISTRATIVOS El órgano administrativo es el elemento o la unidad que integra el aparato organizativo de la Administración pública, éste cuenta con un elemento personal y los recursos materiales precisos para el ejercicio de las funciones que le corresponden. La idea de órgano administrativo explica la relación entre esos elementos organizativos internos y la persona jurídica que es la Administración, y con ello, la imputación de lo actuado por el órgano y por quien actúa para y dentro de la propia Administración a la persona jurídica en la que se integra. A esta capacidad para imputar a la Administración, responde la distinción entre órganos y unidad administrativa: los órganos son los que tienen capacidad para imputar sus decisiones a la Administración; mientras que las unidades administrativas carecen de esta capacidad. Hablamos de órganos complejos, cuando estos están integrados por varios órganos o unidades administrativas: es el caso del Ministerio o la Consejería. 2.2 LA CREACIÓN DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Cada Administración tiene potestad para dotarse de su propia organización, definiendo los órganos que la integran y determinando qué funciones corresponden a cada uno. No obstante el artículo 5.3 LRJSP establece que la creación de órganos administrativos debe, al menos, determinar cómo se integra la Administración y su dependencia jerárquica, sus funciones y competencias y los créditos necesarios para su puesta en marcha. Además, se prohíbe la creación de órganos que supongan duplicación de otros existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente a los preexistentes (art 5.4 LRJSP) La creación de los órganos administrativos en las Administraciones autonómicas se rige por lo previstos en sus Estatutos de Autonomía y en sus respectivas leyes de organización. 2.3 CLASIFICACIONES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Los órganos administrativos pueden ser objeto de varias clasificaciones El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ La Organización y el Derecho... Banco de apuntes de la a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 a) Órganos centrales y órganos periféricos: - Centrales: aquellos que extienden su competencia, sobre todo el territorio de la Administración - Periféricos: aquellos que solo pueden ejercer sus funciones sobre una parte del conjunto del territorio Órganos centrales: un Ministro, un Consejero o un Pleno municipal de la Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Administración estatal, autonómica o local. Órganos periféricos: una Delegación territorial de una Consejería o una Junta municipal de Distrito de la Administración estatal, autonómica o local b) Órganos activos, consultivos o de control: esta distinción se fija en las funciones atribuidas al órgano. - Activos: los que resuelven los procedimientos, - Consultivos: carecen de tal facultad y se limitan a informar o asesorar a los órganos activos - De control: aquellos que asumen las tareas de fiscalización de los órganos. Sin embargo, no es extraño que un mismo órgano ejerza funciones de todo tipo, como es el caso de los Plenos locales. c) Órganos superiores, directivos y ordinarios: - Superiores: son aquellos que asumen la planificación el alta dirección y coordinación de la organización. - Directivos: les corresponde la ejecución, puesta en práctica y la dirección inmediata del resto de los órganos y unidades que integran la estructura organizativa compleja común. d) Órganos unipersonales y colegiados: - Unipersonal: cuando la titularidad del órgano corresponde a una única persona física, - Colegiado: si la titularidad la comparten varias personas físicas. Mientras que en los unipersonales la voluntad administrativa es la manifestada por su único titular, en los colegiados debe llevarse a cabo un procedimiento para determinar la voluntad integrando las opiniones individuales. 3. EN PARTICULAR, LOS ÓRGANOS COLEGIADOS 3.1 CONCEPTO Y CREACIÓN Los órganos colegiados son aquellos cuya titularidad está compartida por varias personas físicas, que deben seguir un procedimiento determinado para integrar las voluntades individuales y formar la voluntad del órgano. No toda unidad administrativa compuesta por varias personas puede considerarse un órgano colegiado, ni toda reunión de varias personas físicas es una unidad u órgano administrativo colegiado. Así, en la Administración del Estado, son órganos colegiados los integrados por tres o más personas. En cuanto a la forma de creación, en la Administración del Estado la creación de los órganos colegiados se hace por Real Decreto o por Orden Ministerial y, como se trata de reglamentos, deben publicarse en el BOE. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 3.2 CLASES DE ÓRGANOS COLEGIADOS Y VARIEDAD DE REGÍMENES JURÍDICOS La LRJSP parte de la siguiente tipología a) Órganos colegiados del gobierno de la nación y de las comunidades autónomas. Están excluidos del ámbito de aplicación de la regulación general. Los órganos colegiados del Gobierno y similares autonómicos se rigen por sus propias reglas que tienen en cuenta su peculiar naturaleza jurídica, política y administrativa. b) Pleno de las Entidades locales y Junta de Gobierno local. La regulación general que establece la LRJSP tampoco se aplica estos órganos colegiados de las entidades locales, ya que se rigen por una normativa básica específica que establece la LRBRL. c) Órganos interadministrativos y representativos. Son interadministrativos los compuestos por autoridades y empleados públicos de distintas Administraciones públicas. Son representativos aquellos en los que participan organizaciones representativas de intereses sociales. La legislación estatal diferencia estos órganos para: reconocer que podrán establecer sus propias normas de funcionamiento; y por otro lado, para declarar que se integran en la organización administrativa. d) Órganos burocráticos. Son todos los órganos colegiados no incluidos en las categorías anteriores. Son los compuestos por autoridades o empleados públicos para en general de una misma Administración pública y que no representan intereses distintos del interés público. Se incluyen aquí los órganos de expertos, cuyos miembros son elegidos por un conocimiento y experiencia que contribuye al interés público. * Tanto en la Administración del Estado como en la Junta de Andalucía debe respetarse el equilibrio en la presencia de hombres y mujeres (al menos un 40%). 3.3 ESTRUCTURA DEL ÓRGANO COLEGIADO La naturaleza colegiada de un órgano requiere que, al menos, sean tres las personas que deben participar en la formación de su voluntad. El régimen jurídico básico de los órganos colegiados en la LRJSP, no hace referencia alguna a quienes son el Presidente y miembros del órgano, ni cuáles son sus funciones. El Presidente del órgano se determina según lo dispuesto en la norma de creación. Sus principales funciones son la representación del órgano, acordar convocatoria de las sesiones, determinar el orden del día, presidir las sesiones… Corresponde a los miembros de los órganos colegiados recibir con una antelación mínima de 48 horas la convocatoria de la sesión que incluirá el orden del día y consultar la información. El Secretario puede ser miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración pública. Este existe en todos los órganos colegiados y a él le corresponde “velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado”. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 El titular de la secretaría efectúa la convocatoria de las sesiones por orden del presidente; redacta y autoriza las actas de las sesiones y expide las certificaciones de las actuaciones y acuerdos. 3.4 SESIONES Y ACUERDOS DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Todos los órganos colegiados, salvo que expresamente se prohíba, se podrán constituir, Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. convocar, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actos tanto de forma presencial como a distancia (art 17.1 LRJSP). En las sesiones a distancia, los medios electrónicos deben asegurar la identidad de los miembros, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que estas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real. Para que el órgano celebre válidamente la sesión es necesaria la presencia del Presidente y Secretario y la mitad al menos de sus miembros. Cuando estuvieran reunidos, todos los miembros del órgano (y el Secretario), podrá constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de convocatoria previa si así lo deciden todos sus miembros. El desarrollo de la sesión se realiza siguiente el orden del día. El orden del día es la relación de asuntos que serán objeto de atención en la sesión convocada que debe conocerse anticipadamente por los miembros. No podrá adoptar de acuerdo alguno sobre asuntos que no figuren en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado, y el asunto sea declarado urgente por el voto favorable de la mayoría (art 17.4 LRJSP). La LRISP exige dos requisitos para la declaración de urgencia: la asistencia a la sesión de todos los miembros y el acuerdo de la mayoría. Los acuerdos se adoptan si los votos a favor de la propuesta superan los votos en contra, es decir, si se da mayoría simple. Dentro de las mayorías cualificadas, la más frecuente es la mayoría absoluta, la cual exige el voto a favor de la mitad más uno de los miembros del órgano. Cada miembro podrá formular voto en contrario y explicar el sentido de su voto. En caso de empate entre los votos a favor y en contra, se reconoce un voto de calidad o dirimente a favor del Presidente, que deshace la igualdad. La responsabilidad por los actos colegiales recae sobre los miembros que han votado a favor: los que votan en contra o se abstienen quedan exentos de responsabilidad (art 17.5 LRJSP) Si el órgano colegiado adopta acuerdos sin respetar las reglas expuestas, tales acuerdos podrán ser declarados nulos. 3.5 DOCUMENTACIÓN DE LA SESIÓN Y LOS ACUERDOS: ACTA Y CERTIFICACIONES. El acta es la reseña escrita de las circunstancias objetivas de la sesión celebrada, los aspectos fundamentales y los actos colegiales. El acta y el orden del día permiten acreditar cuáles fueron los datos objetivos de lo que efectivamente ocurrió. El Secretario levanta acta de cada sesión. El artículo 18 LRJSP prevé la grabación de las sesiones de los órganos colegiados. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 Corresponde al mismo órgano colegiado la aprobación del acta y lo hará en la misma o en la siguiente sesión. Dicha aprobación del acta es una declaración del consentimiento, que confirma que lo recogido por el Secretario corresponde con lo sucedido. En los órganos colegiados corresponde a los Secretarios expedir (y al Presidente visar) las certificaciones de lo acordado. 4. RÉGIMEN GENERAL DE LAS RELACIONES INTERÓRGANICAS Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. 4.1 LA ESTRUCTURA JERÁRQUICA. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA ORGANIZATIVA. Las Administraciones que cuentan con estructuras complejas se organizan jerárquicamente, es decir, un órgano está en la cúspide y una pluralidad los escalones inferiores. Los órganos superiores dirigen la actividad de los jerárquicamente dependientes, es por ello que pueden dictar instrucciones y órdenes de servicio de obligada observancia para los inferiores, entre otras cosas; al igual que pueden delegarles competencias. De jerarquía propiamente solo se puede hablar entre órganos de una misma Administración. Art 6.2 LRJSP: el incumplimiento de las instrucciones no afecta a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos. 4.2 LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS A) CONCEPTO Y DETERMINACIÓN La competencia es el conjunto de funciones, atribuciones o potestades que corresponden a los órganos administrativos y a las Administraciones públicas. Se trata de una función que se emplea indistintamente para el reparto de funciones dentro de una Administración pública, y para delimitar qué es lo que puede hacer cada una. Se ha pretendido reservar el término «competencia»» para delimitar las materias que corresponden a las distintas Administraciones públicas y emplear el de atribución para identificar el reparto de funciones entre los órganos de una misma Administración. Para concretar qué le corresponde hacer a cada órgano administrativo es preciso combinar diversos criterios: material (atiende a los sectores de la acción pública, como la sanidad); territorial (territorio en el que el órgano puede actuar); y jerárquico (atribución de competencias según la estructura jerarquizada de la Administración). El ordenamiento jurídico, es decir, las normas, es el encargado de concretar las competencias de cada órgano. Corresponde al órgano administrativo que en cada caso resulte competente, dictar los actos que procedan y, si actúa el que carece de competencia, se produce un vicio de incompetencia que podrá determinar la invalidez del acto administrativo. B) TÉCNICAS DE ALTERACIÓN DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA O DE ALGUNO DE SUS ELEMENTOS a) La delegación interorgánica La delegación es la técnica que permite al titular de una competencia ceder su ejercicio a otro órgano administrativo, alterándose quien ejerce la competencia, aunque la titularidad la conserva aquel al que se le ha atribuido de nacimiento. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 El artículo 9 LRJSP establece el régimen jurídico básico de la delegación de competencias entre órganos de la misma Administración. Se refiere no a un asunto concreto sino a todos los relativos a esa competencia, y de otro lado, que la Ley la admite no solo en órganos inferiores, sino también en otros que no sean jerárquicamente dependientes, así como las entidades de derecho público vinculadas. La delegación solo afecta al ejercicio de la competencia, pues el órgano conserva su titularidad. Esta debe publicarse en el Boletín Oficial correspondiente. La legislación estatal básica establece una prohibición de delegación en los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, la adopción de disposiciones de carácter general… Además, el artículo 9.5 LRJSP incorpora una prohibición relativa respecto de las competencias que se ejercen por delegación (no admite subdelegación). b) La avocación Es la decisión del órgano superior por la que reclama para así en un asunto concreto. La competencia le corresponde a un órgano inferior (art. 10 LRJSP). Solo afecta al ejercicio de la competencia, no a la titularidad. A partir de la avocación, el superior ejercerá en ese asunto la competencia que en otro caso ejercería el inferior. La avocación sí tiene que partir de una relación jerárquica. En segundo lugar, mientras que la delegación afecta a un número indefinido de asuntos, la avocación se refiere a uno determinado. Cuando la avocación se refiere a competencias previamente delegadas por el avocante, puede identificarse con la revocación de la delegación: si se revoca la delegación, todos los asuntos pasarán a ser resueltos por el delegante; en tanto que si se produce una avocación de la competencia delegada, únicamente resolverá el asunto afectado. c) La encomienda de gestión Mediante ella, el titular de una competencia encarga la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios cuando no posea los medios idóneos para su desempeño. No supone cesión de la titularidad de la competencia. Esta consideración que hace el artículo 11 LRJSP es general, pero su régimen jurídico es diverso, según se refiera la relaciones entre órganos de la misma Administración o de sus entes instrumentales o; se trate de encomiendas a distintas Administraciones públicas territoriales. La encomienda de gestión a distintas Administraciones públicas territoriales se formaliza mediante convenio. Las encomiendas no podrán tener por objeto prestaciones propias de contratos regulados en la legislación de contratos. d) La delegación de firma Supone que un órgano, en materia de su competencia propia o delegada, habilita a los órganos que de él dependen a firmar sus resoluciones y actos administrativos. Esta no altera la competencia del órgano ni su ejercicio, no requiere publicación. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 La delegación de firma tiene pleno sentido cuando los órganos ejercen su competencia de forma verbal. e) La suplencia Permite cambiar temporalmente la persona que ocupa la titularidad de un órgano. Por tanto, no implica una alteración de competencia. En caso de ausencia, vacante o Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. enfermedad, o si concurre una causa de abstención en el titular de un órgano, se producirá la suplencia en la forma que disponga cada Administración pública. Si no se designa un suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quién designe el órgano inmediato quien dependa. Los actos que se dicten mediante suplencia harán constar esta circunstancia, especificando el titular del órgano y quien está efectivamente ejerciendo la suplencia. C) LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES ENTRE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Los conflictos de atribuciones se suscitan cuando dos órganos pertenecientes a la misma Administración cuestionan quién debe ejercer una competencia. Son positivos si ambos la reclaman para sí, y negativos si ninguno se considera competente (Art 14.3 LRJSP). El órgano administrativo que se considere incompetente lo remitirá al órgano que presume competente. No obstante, los interesados en el procedimiento podrán solicitar del órgano que entienden incompetente que decline su competencia a favor del que consideran competente, aunque también podrán solicitarle que decline su competencia y remita las actuaciones al competente. En la Administración del Estado, si se suscitan entre dos Ministerios, los resuelve el Presidente del Gobierno; y si surge entre dos órganos del mismo Ministerio, los resuelve el superior jerárquico. 4.3 LA COORDINACIÓN INTERORGÁNICA La coordinación se refiere a la necesidad de conjuntar en las funciones y actividades para la consecución del interés público, evitando las duplicidades o contradicciones entre varias Administraciones, como en el interior de cada una. Además de la coordinación que garantiza la jerarquía, también caben técnicas funcionales como la programación de la actividad y la fijación de objetivos 4.4 LA DESCONCENTRACIÓN La desconcentración implica un cambio en la titularidad de las competencias de los órganos superiores para transferirlas a los inferiores, que la asumen como propia, no como delegada. Tanto la concentración como la desconcentración, requieren un cambio en la norma atributiva de la competencia. Cuando el ordenamiento no precisa que concreto órgano resulta competente, se aplica un criterio favorable a la desconcentración: se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes (art 8.3 LRJSP). La finalidad de la desconcentración es descongestionar el trabajo de los órganos superiores. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 5. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EN PARTICULAR LAS RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES. 5.1 LA DESCENTRALIZACIÓN: CONCEPTO Y CLASES La descentralización hace referencia al reconocimiento de diversos entes públicos con competencias y con capacidad para ejercerlas. Por el contrario, la centralización en su grado Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. extremo, supondría la atribución de todas las competencias a un solo ente público. La CE acogió a la descentralización frente a la centralización (Título VIII). Si la descentralización se predica del sistema en su conjunto, la autonomía se predica de los concretos entes descentralizados. Toda descentralización implica la existencia de al menos dos entes públicos con personalidad diferenciada. Se distingue en primer lugar entre descentralización legislativa y administrativa. En la primera se reconoce al ente público infraestatal potestad legislativa; mientras que en la segunda no: el ente descentralizado tendrá solo potestades administrativas. No se pueden contraponer por completo. En España la descentralización legislativa se produce solo en favor de las CCAA. Precisiones: 1. La descentralización legislativa ya no supone sólo la existencia de diversas Administraciones sino de diversos entes públicos que son más que Administraciones. 2. Descentralización administrativa. Descentralización en favor de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. 3. Que la mera descentralización administrativa no permita al ente descentralizado aprobar leyes no significa que no le permita aprobar normas, pero se tratará sólo de reglamentos que, además de rango inferior, no tienen tampoco la fuerza y valor de las leyes. También cabría hablar de descentralización judicial, la cual existe en algunos Estados, pero en España no hay tal. En segundo lugar, se distingue entre descentralización territorial, funcional y corporativa, según se realice respectivamente, en favor de territoriales, institucionales o corporativos sectoriales. En cualquier caso, toda la CE, incluida la descentralización que proclama, “se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común, indivisible de todos los españoles y garantiza”, junto con la autonomía, “ la solidaridad entre todas ellas” (art. 2 CE). 5.2 LA AUTONOMÍA Y SUS LÍMITES. LA TUTELA Y OTRAS FIGURAS SIMILARES La autonomía supone reconocer capacidad de gestión en una esfera de asuntos e intereses propios pero, a diferencia de la soberanía, la autonomía implica siempre un poder limitado. Reconocer a un ente público, autonomía comporta: 1. Atribuirle ciertas competencias para que pueda abordar los asuntos de su incumbencia y perseguir la parte de intereses generales que le son más propios. 2. Conferirles las potestades superiores, y en especial aprobar normas. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 3. Permitirle que esas competencias y potestades las ejerza mediante órganos propios nombrados y destituidos por su propia voluntad y que actúen bajo su propia responsabilidad sin interferencias. 4. También requiere la suficiencia financiera, esto es, contar con los medios económicos para poder afrontar las actividades que le corresponden. Ahora bien, en la autonomía hay grados, de modo que esos elementos que comporta la autonomía se presentan con mayor o menor extensión, según el tipo de público de que se trate La autonomía, aunque es inconciliable con existencia de jerarquía, tiene otros contrapesos. Los son la coordinación y la cooperación. Pero, además de ello se ha considerado que la autonomía de un ente, aunque supone la actuación bajo la propia responsabilidad, no es incompatible con ciertas injerencias. En concreto, se considera compatible con la tutela. La tutela comporta un poder tasado, que comprende solo las facultades atribuidas por ley y la interpretación restrictiva, que ponen relación de Administraciones y que nunca permite a una dar instrucciones u órdenes a la otra. Se distingue entre potestades sobre los órganos del ente titulado y potestades sobre su actuación. Entre las primeras pueden estar la de nombrar y cesar a los titulares de los órganos superiores, la de sancionarlos… Entre las segundas están las de anular los actos del ente tutelado o la de suspenderlos, las de imponerles la necesidad de una autorización a priori o de una ratificación a posteriori. ¿Qué queda de nuestro actual sistema de la tutela? Veámoslo respecto a las CCAA, entes locales e instrumentales. A) En general se considera que la CE no consiente tutela propiamente dicha del Estado sobre las Comunidades Autónomas, ni de la Administración del Estado sobre las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Cuando el Gobierno recurre ante el TC una norma o acto de una Comunidad Autónoma, esa “impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida”. Este es el remedio ordinario más efectivo. (Art 161.2 CE) Hay que tener en cuenta también el artículo 155 CE que permite al Estado limitar severamente la autonomía. Junto a ello, se admite que el Estado puede hacer un “seguimiento”, una “vigilancia” de la actividad autonómica en todas aquellas materias en las que esté en juego la efectividad de la legislación estatal. A ello se añade que los Estatutos de Autonomía han venido reconociendo al Estado la alta inspección en algunas materias concretas: sanidad y educación. B) Las Administraciones locales sí podrán estar sometidas a la tutela de la Administración del Estado y de la respectiva Administración autonómica. La STC 4/1981 declaró compatible con la autonomía local un control de legalidad. Pero la LRBRL optó por una tutela muy suave, por ello ha dejado de hablarse de tutela sobre los Municipios y Provincias. C) En cuanto a la relaciones entre una Administración matriz y sus entes instrumentales, sus posibilidades de inspección y de intromisión son tan amplias que prefiere hablarse de relación de instrumentalidad, aunque bien podría pensarse en una tutela extrema. Cuando se habla de entes institucionales independientes, las potestades vuelven a ser más concretas y reducidas, hablándose así de simple tutela. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 D) Finalmente, sí que puede y suele seguir hablándose de tutela sobre las Corporaciones sectoriales. 5.3 COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES: PROPIAS Y DELEGADAS. LA DELEGACIÓN INTERADMINISTRATIVA Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Cada Administración tiene atribuida unas competencias, esta completa asignación de competencias depende de reglas muy distintas. Pero cabe distinguir entre las competencias propias y las que solo ejercen por delegación. Cabe diferenciar así las delegaciones del Estado en favor de las Comunidades Autónomas; caben también delegaciones de la Administración estatal y autonómica en las Administraciones locales. Lo que al menos hay que destacar es que el ejercicio de las competencias delegadas tiene un régimen distinto del ejercicio de las competencias propias: si estas se deben ejercer con autonomía, en el ejercicio de las competencias delegadas la autonomía es muy reducida o nula, y las posibilidades de control del delegante, mucho mayores. 5.4 CONFLICTOS DE COMPETENCIA Los conflictos de competencias entre las distintas Administraciones presentan múltiples variedades y muy diversas causas de solución. - Los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA entre sí corresponden fundamentalmente al TC, aunque podrían canalizarse mediante un recurso contencioso-administrativo. - Los que se produzcan entre el Estado o las CCAA y un ente local deben encauzarse por medio de un contencioso-administrativo. - Los que se produzcan entre distintas Administraciones locales son resueltos por la Administración autonómica o estatal. 5.5 LA COORDINACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones. Este fin se puede conseguir de diversas formas: unas basadas en la voluntariedad, o sea, en el acuerdo de los distintos entes ordenados; otras, atribuyendo a un ente una específica competencia de coordinación. En ningún caso la coordinación supone la pérdida de la competencia de los entes coordinados. Pero, en la segunda modalidad, la coordinación se traduce en un cierto poder de dirección u orientación que incide sobre las competencias de quien resulta coordinado. En este caso, se habla de coordinación obligatoria o imperativa. Así, se reconoce al Estado la competencia de coordinación de la planificación general de la sanidad. Igualmente, se confiere a la Administración estatal o la de las CCAA, competencia de coordinación de las Entidades locales, cuando su actividad trascienda el interés propio. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 5.6 LOS PRINCIPIOS DE LEALTAD, COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN A) CONSIDERACIONES GENERALES El TC desde sus primeras sentencias se refirió a unos principios de relación entre Administraciones que emanan directamente del modelo constitucional, aunque no tengan una explícita consagración en la CE. Más concretamente proclamó el principio de lealtad Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. constitucional o institucional y el de colaboración. - De “lealtad institucional”. Es una especie de versión de la buena fe, de modo que los entes públicos se comporten aspirando no solo a lograr efectivamente los intereses generales, sino también valorando los confiados a otras Administraciones. - De “colaboración”. Entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones públicas para el logro de fines comunes. - De “cooperación”. Cuando dos o más Administraciones públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común. Para la LRJSP, la colaboración la identifica con un deber, mientras que la cooperación una actuación voluntaria. B) DEBER DE COLABORACIÓN DE CADA ADMINISTRACIÓN CON LAS RESTANTES Este deber de colaboración entre las Administraciones impone variados comportamientos, entre los que destacan: - Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. - Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados, y en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. - Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia. - Prestar la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Como facilitar la información y asistencia requerida por otra Administración es un deber, actuará ilegalmente la Administración que no atienda esos requisitos. No obstante, el artículo 141.2 LRJSP admite ciertas excepciones tasadas que, en cualquier caso obligan como mínimo a que la Administración requerida comunique a la requirente la negativa y sus motivos. C) COOPERACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES La cooperación se caracteriza por ser voluntaria, por eso exige la “aceptación expresa de las partes”. Además, también depende de la voluntad de las partes la técnica que utilicen para cooperar. Dicha voluntad de dos o más Administraciones se formalizará en “convenios y acuerdos”. No obstante, hay técnicas de cooperación que pueden ser establecidas por normas, no por convenios. Estas son las llamadas orgánicas. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243272 Puede que para cooperar varias Administraciones creen incluso un ente nuevo, una nueva persona jurídica. En concreto, pueden crear mancomunidades, consorcios y ciertas sociedades mercantiles. Pero, más frecuentemente pueden preverse simples órganos de cooperación con participación de dos o más Administraciones. Estos son: 1. La Conferencia de Presidentes, integrada por el Presidente del Gobierno y los de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla. 2. Las Conferencias Sectoriales, las más importantes, actualmente hay más de 40. Son multilaterales y de ámbito sectorial determinado, integradas por miembros del Gobierno de la Nación y de todos los Gobiernos autonómicos. Estas son cauce de cooperación, pero también de colaboración y coordinación. Por ello dice la Ley que ejercen funciones consultivas, decisoria o de coordinación. Sus decisiones revisten la forma de acuerdos, es decir, si suponen un compromiso de actuación o de recomendación. Las recomendaciones también generan compromiso: salvo quienes hayan votado en contra, los demás «se comprometen a orientar su actuación de conformidad con lo previsto en la recomendación». Los acuerdos son de obligado cumplimiento y directamente exigibles, pero no para los que hayan votado en contra: esos no quedan obligados. En algunos casos, los acuerdos pueden ser obligatorios incluso para los que hayan votado en contra. Eso está previsto para las materias en las que la Constitución atribuya al Estado la coordinación en una materia. 3. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación, integradas por igual numero de representantes de la Administración del Estado y de una concreta Administración autonómica, que se centran en los asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad o Ciudad autónoma (Art 153). 4. Las Comisiones Territoriales de Coordinación, que tienen por objeto mejorar la coordinación de la prestación de servicios, mejorando su eficiencia y calidad y prevenir duplicidades cuando lo requiera la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas. Reservados todos los derechos. 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