Resumen Temas Organización y Derecho de la Administración PDF

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Temas-resumidos-LA-ORGANIZACION-... user_3486816 La Organización y el Derecho de la Administración 2º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González 75%: Examen final o Para hacer media: mín. 4 o Compuesto por 4 o 5 preguntas de DESARROLLO ▪ 2 de un profesor (el de los lunes) ▪ 2 de otro profesor (el de los miércoles y jueves) ▪ LAS PREGUNTAS SUELE COINCIDIR con los epígrafes del manual 25%: Supuestos prácticos y Participación en clase → días MIÉRCOLES 14 temas Manual Derecho Administrativo, tomo 1, conceptos fundamentales, editorial tecnos, última edición 1 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 1.1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1.2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, EQUILIBRIO ENTRE PRERROGATIVAS Y LIMITACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN 1.3. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y ESPECIAL 2. DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO 2.1. ¿POR QUÉ EXISTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO? 2.2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO ÚNICO DE LA ADMINISTRACIÓN 2.3. SOBRE EL CONTENIDO ORIGINAL O NO DE LAS REGLAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO 2.4. SOBRE LAS LAGUNAS DE LAS NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA FORMA DE COLMARLAS 2.5. FACTORES QUE EXPLICAN LA ORIGINALIDAD DE LAS NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO 3. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN. LAS ADMINISTRACIONES EN EL CONJUNTO DE ENTES PÚBLICOS 3.1. LA ADMINISTRACIÓN COMO PARTE DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO ENCUADRADA EN EL PODER EJECUTIVO 3.2. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES EN EL CONJUNTO MÁS AMPLIO DE ENTES PÚBLICOS O DEL SECTOR PÚBLICO 3.3. ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES 3.4. ENTES PÚBLICOS NO TERRITORIALES: INSTITUCIONES Y CORPORATIVOS 3.5. ENTES EN LOS QUE SE INTEGRAN VARIAS ADMINISTRACIONES 4. LA APLICACIÓN DE NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO A SUJETOS DISTINTOS DE LA ADMINISTRACIÓN 5. DERECHO ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIÓN EUROPEA 5.1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL 5.2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA El Derecho Administrativo es el sector del ordenamiento que regula a la Administración pública: su organización, sus competencias, sus bienes, su personal, sus actividades, su control... Las relaciones jurídicas en que es parte la Administración pública son propias del Derecho Administrativo. Muy destacadamente las que entable con los sujetos privados. Por ello, también forma parte del Derecho Administrativo la situación de estos sujetos privados respecto a la Administración pública. Dentro de las Administraciones Públicas diferenciamos: Administraciones Generales Administraciones Autonómicas (17 CCAA, la Junta de Andalucía) Administraciones Locales (ayuntamientos, diputaciones) 2 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. La Organización y el Derecho... Banco de apuntes de la a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González El Derecho Administrativo es claramente parte del Derecho Público porque lo que regula es una organización estatal, un poder público, no a los sujetos privados formalmente iguales en sus relaciones entre sí, que es lo propio del Derecho Privado. El Derecho Administrativo es «el Derecho público interno por excelencia» (García de Enterría). Numerosas normas forman parte sin duda del Derecho Administrativo pues regulan distintos aspectos de la Administración pública. Así, por ejemplo, la ley 39/2015: Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC); la ley 40/2015: Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (a la que aludiremos como Ley de Transparencia); etc. Pero también son de Derecho Administrativo numerosas leyes que, aunque afectan directamente a los sujetos privados y se ocupan predominantemente de sus derechos y deberes, lo hacen en relación con la Administración pública y atribuyen a ésta, a su vez, potestades y deberes respecto a aquéllos. Así pues, es indudable que el Derecho Administrativo tiene conceptos, principios, reglas generales e instrumentos propios así como un sentido general común y específico que le confieren singularidad en el conjunto del ordenamiento y cierta unidad interna. La Administraciones son vicarias porque han de servir los intereses generales (art. 103.1 CE). Por tanto, el Derecho Administrativo debe aspirar a establecer un régimen jurídico de la Administración con el que pueda conseguir los intereses generales que tenga encomendados. Incluso que garantice que la Administración efectivamente los persiga con acierto y los realice sin desviaciones, sin que quienes actúan desde y por ella tomen decisiones inadecuadas para tales intereses generales o busquen otros fines. Esto justifica que el Derecho Administrativo tenga muchas reglas que dan a la Administración potestades, prerrogativas, privilegios, exorbitancias que no tienen los sujetos privados. Y es también la que justifica que tenga otras reglas que le imponen limites y controles a los que tampoco están sometidos los sujetos privados. Lo que con aquellas prerrogativas se pretende es que pueda realizar los intereses generales y lo que con sus superiores límites y controles se pretende es, de un lado, que verdaderamente emplee sus prerrogativas correctamente para la consecución de esos intereses generales y, de otro, que no lo haga a costa de los derechos e intereses privados más allá de lo necesario y querido por el ordenamiento. Por eso se dice que el Derecho Administrativo es, de un lado, “un Derecho tutor de los intereses públicos y, de otro, un Derecho garantizador” de los ciudadanos. El Derecho Administrativo aspira a una justa y ponderada armonía entre los intereses generales y los privados; entre la eficacia de la Administración y las garantías de los ciudadanos; entre la agilidad de la actuación administrativa y su sometimiento a rigideces y controles especiales. Es un equilibrio difícil de lograr y siempre inestable porque depende de factores variables según épocas y lugares, en función, sobre todo, de lo que se pida a la Administración y de la idea que se tenga de los poderes públicos y de sus relaciones con los ciudadanos. Dentro del Derecho Administrativo se puede distinguir una parte general y una parte especial o, por mejor decir, diversas partes especiales. 3 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González La parte general se ocupa de los conceptos, principios, normas comunes de la Administración e instituciones jurídicas aplicables de ordinario y normalmente a la generalidad de las actuaciones de la Administración. Se ocupa de su organización, de su sometimiento al Derecho y a los Tribunales, de sus privilegios y limitaciones comunes,... Viene formulado como tal por ciertas leyes que precisamente se presentan como reguladoras en general de la Administración, pero también está formado por conceptos, principios y reglas comunes que se inducen por abstracción de las distintas partes especiales. Las distintas partes especiales se ocupan de sectores concretos, es decir, específicos de la actividad administrativa. Y, así, son partes especiales: el Derecho Urbanístico, el del Medio Ambiente, el Derecho Administrativo económico, el de la sanidad pública, el de la educación... regulados por una o varias leyes a las que comúnmente se llaman «leyes sectoriales» porque se refieren a sectores concretos de la actividad administrativa. Así pues, no es del todo inusual que esas leyes sectoriales introduzcan no sólo añadidos más específicos sobre ese sector, sino también matizaciones o excepciones a las reglas generales del Derecho Administrativo. Algunas partes especiales del Derecho Administrativo han tenido un desarrollo tan sobresaliente y un grado de complejidad y singularidad tan marcado que puede decirse que se han desgajado del Derecho Administrativo. Es el caso del Derecho Financiero. La Seguridad Social es también uno de los sectores más importantes de la actividad administrativa y de la Administración actual. Ese derecho de la seguridad social es también una parte del derecho Administrativo. La cuestión que nos ocupa es ésta: ¿Siempre que esté presente la Administración será de aplicación el Derecho Administrativo o, por el contrario, puede que la Administración quede parcialmente sometida al mismo Derecho que rige las relaciones entre sujetos privados? Los sujetos privados son el derecho particular de los particulares. Para responder esto, primero hay que responder a… ¿ ¿Por qué hay un régimen jurídico específico para la Administración pública? O sea, ¿por qué la Administración no tiene el mismo régimen jurídico de los sujetos privados? En la mayoría de las respuestas tradicionales a esta pregunta late esta idea: las Administraciones tienen un régimen jurídico distinto al de los sujetos privados porque hacen cosas distintas que las que hacen los sujetos privados. Este tipo de respuestas lleva a afirmar que el Derecho Administrativo no existe para las actuaciones de la Administración iguales a las que pueda realizar un sujeto privado ni debe aplicarse en tales casos. Por tanto, según estas tesis, el Derecho Administrativo no se aplicará siempre que esté presente una Administración, sino sólo cuando la Administración esté realizando sus actividades específicas, prototípicas y distintas de las de los sujetos privados. Estas tesis se lanzan a la búsqueda del criterio delimitador entre la actividad específica de la Administración y la que ésta realiza como cualquier particular, criterio que daría la clave para fijar la frontera entre la aplicación del Derecho Administrativo y la aplicación del Derecho privado a la Administración. Variados han sido los intentos ensayados: los dos más destacables son el de los actos de autoridad y el del servicio público. Pero ninguno ha resultado plenamente satisfactorio. 4 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González La primera versión notable de este tipo de teorías es la que distinguió entre «actos de autoridad» y «actos de gestión». Sólo los primeros, se decía, manifiestan la superioridad de la Administración y sólo ellos están regulados por las reglas del Derecho Administrativo que, asimismo, deben regir todos sus efectos y las relaciones jurídicas que generan. Contrariamente, en los «actos de gestión» la Administración se comporta como un particular. La teoría más acabada e influyente es la de la escuela del servicio público, para la que el Derecho Administrativo no es en general el Derecho de la Administración sino el Derecho de los servicios públicos. Para la escuela del servicio público la Administración es un conjunto de servicios públicos. Por servicio público no se entiende sólo la actividad para proporcionar a cada ciudadano individualmente una atención para cubrir sus necesidades, sino otras muchas. Es decir, se entiende por servicios públicos como un concepto amplio. Todas esas tesis reposan en una especie de desdoblamiento de la Administración. Frente a ellas parece más exacto afirmar que lo importante no es la Administración hace sino lo que la Administración es; que el Derecho Administrativo existe porque la Administración es un sujeto singular que para el ordenamiento es siempre y esencialmente diferente de cualquier otro y, desde luego, de los ciudadanos y sujetos privado: siempre es poder público, incluso cuando no use de su autoridad y privilegios. La Administración es siempre parte del Estado, la personificación interna del Estado, el brazo ejecutor del Estado. Siempre ha de servir «con objetividad los intereses generales» y siempre ha de hacerlo «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Por eso tiene un régimen jurídico propio y diferenciado del de los sujetos privados. Nunca le es aplicable, propia y exactamente hablando, el Derecho privado porque éste es el que regula a los sujetos privados que son libre e iguales entre sí, y la Administración jamás es uno de esos sujetos ni tiene sentido que el Derecho la trate como a tales. Así puede decirse que nunca tiene sentido aplicar el Derecho privado a la Administración; y que, correlativamente el Derecho Administrativo es aplicable siempre que esté presente la Administración, haga lo que haga. Sostenemos que el Derecho Administrativo es el Derecho único de la Administración pública. Esta concepción obliga a negar que el Derecho Administrativo esté compuesto sólo por reglas originales. Son normas de Derecho Administrativo originales porque, o bien no hay en el Derecho privado ninguna que regule lo mismo o bien la norma que regula ese mismo aspecto lo hace de forma sustancialmente diferente. Pero también puede suceder que las normas de Derecho Administrativo sean relativamente parecidas a las que se aplican para los mismos aspectos a los sujetos privados o incluso que sean idénticas. Hasta es posible que el Derecho Administrativo se remita expresamente a las normas de Derecho privado, incluso invocando su fuente formal. Pero, aunque ocurra esto, estas normas se aplicarán a la Administración como Derecho Administrativo y en un contexto y un conjunto jurídico diferente. Así que el hecho de que haya reglas similares o iguales a las de Derecho privado, no significa que se le esté aplicando a la Administración el Derecho privado. Lo que cabe afirmar es que, aunque la autonomía del Derecho Administrativo es constante, la originalidad o particularidad de sus reglas es variable. Por tanto, todas las reglas aplicables a la Administración forman parte del régimen jurídico de la Administración, el derecho Administrativo. Esta concepción expuesta no se concilia bien con nuestro Derecho positivo porque hay preceptos que parecen acoger la idea de que la Administración a veces está sometida al Derecho Administrativo, pero otras veces no. Se trata sobre todo de los artículos 38 y 39.1 LPAC y 1 LICA. Que profundizaremos más adelante. 5 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González Sin embargo estos preceptos pueden ser entendidos en el sentido de que distinguen entre los casos en que la Administración queda sujeta a esas partes del Derecho Administrativo en que predominan sus normas originales y aquellas otras dominadas por sus normas iguales a las de Derecho privado. Ante la inexistencia de una norma específica de Derecho Administrativo para regular algún aspecto de la vida administrativa habrá propiamente una laguna que deberá colmarse deduciendo la solución del conjunto del Derecho Administrativo hasta construir una nueva regla, que será también una regla de Derecho Administrativo. Las lagunas de las normas de Derecho Administrativo no se resuelven con las normas de Derecho Civil, sino que el Derecho Administrativo autointegra sus lagunas, aunque pueda hacerlo con soluciones inspiradas en las del Derecho Civil u otras ramas del Derecho. Hay factores (nociones como la del acto de autoridad o la de servicio público) que han venido explicando que las normas del Derecho Administrativo sean muchas veces diferentes de las del Derecho Privado, es decir, originales. Han justificado privilegios de la Administración. Son también las que hacen que sus lagunas se cubran frecuentemente con reglas o principios distintos de los de Derecha privado. Por eso también son nociones que han de orientar su creación, su interpretación y su aplicación. Es oportuno enfatizar el valor que se atribuye a los servicios públicos y a su principio cardinal, el de la continuidad de los servicios públicos, principio que fundamenta en amplia medida muchas de las normas más específicas del Derecho Administrativo. Aun así, estas nociones no son las únicas capaces de orientar el contenido y originalidad del Derecho Administrativo y que la simple presencia de la Administración es de por sí suficiente para justificar numerosas singularidades del Derecho Administrativo. El concepto de Administración pública es un concepto jurídico que precisamente sirva para completar la definición de Derecho Administrativo y para delimitar su ámbito de aplicación. Hablamos de Administración pública en sentido orgánico o subjetivo, esto es como organización. La Administración pública es parte de la organización del Estado. Esto es un dato crucial que marca una diferencia de raíz y muy relevante con los sujetos privados que quedan todos excluidos del concepto de Administración pública. Cualquier sujeto u organización que no sea parte del Estado no es Administración pública. Toda organización creada por la voluntad de los particulares queda al margen de la organización estatal y, por tanto, de la Administración pública. 6 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González El resto, o sea, el conjunto de organizaciones no creadas por la voluntad de los sujetos privados, es muy heterogéneo y no todas son Administración pública. Sólo tienen en común que son organizaciones existentes por voluntad directa del Estado, es decir, de los poderes públicos, no por la voluntad de los sujetos privados. Para acotar el concepto de Administración pública en los Estados con división de poderes, como el nuestro, hay que excluir todas las organizaciones propias del Poder Legislativo y Judicial. Por tanto, aunque forman parte del Estado, quedan fuera de la Administración pública organizaciones propias del Poder Legislativo o del Poder Judicial. También quedan fuera de la Administración pública el Tribunal Constitucional y la Corona, así como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Así las cosas, podría identificarse a la Administración pública con la organización del Poder Ejecutivo o encuadrada o dependiente del Poder Ejecutivo. Hay una pluralidad de Administraciones públicas, cada una de ellas con personalidad jurídica propia y con algún grado de autonomía. Cada una de las Administraciones públicas es una persona jurídica; por tanto, centro de imputación de poderes, deberes, obligaciones Y sujeto de relaciones jurídicas. «Cada una de las Administraciones públicas... actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única» (art. 3.4 LRJSP). Así que, el Derecho Administrativo es el sector del ordenamiento que regula a esas personas jurídicas que llamamos Administraciones públicas. Pero hay otros entes públicos (personas jurídicas creadas por la voluntad de los poderes públicos y no encuadradas en los otros Poderes del Estado distintos del Ejecutivo) que no son Administraciones públicas. A ese conjunto heterogéneo se puede aludir genéricamente como «sector público». Para seguir avanzando es necesario dar cuenta de las clases de entes públicos y, para ello, conviene partir de la distinción entre los territoriales y los no territoriales. Son entes territoriales el Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales (los Municipios). Súmese a ello las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla que son entes territoriales. Las Administraciones territoriales son las de estos tres géneros de entes territoriales: la Administración del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales (más las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). Son las Administraciones por antonomasia y las primeras sometidas al Derecho Administrativo. La Administración del Estado es una persona jurídica única. Dentro de ella hay órganos ejemplo, los Ministerios— sin personalidad jurídica. La Administración de cada Comunidad Autónoma es una persona jurídica. Dentro de ella hay órganos —por ejemplo, las Consejerías— sin personalidad jurídica. «Son entes locales territoriales: a) El Municipio. b) La Provincia. c) La Isla en los archipiélagos balear y canario». Cada uno de los municipios y cada Provincia es una persona jurídica, aunque dentro de ella hay distintos órganos: la alcaldía o presidencia, el pleno... 7 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González Esta categoría de los entes públicos no territoriales incluye personas jurídicas muy diversas (una Universidad pública, un Colegio profesional, una sociedad anónima de capital íntegramente de un municipio, etc.). A tal efecto, hay que distinguir entre entes públicos institucionales y entes públicos corporativos. Los entes públicos institucionales se crean y existen para realizar una concreta actividad que en principio es propia de una Administración territorial. Por ejemplo, el Servicio Andaluz de Salud existe para desarrollar actividades que en principio son de la Administración Andaluza. En resumen, puede afirmarse que se consideran Administraciones los entes institucionales creados y personificados conforme a Derecho Público. Los que quedan fuera de ese concepto de Administración pública son los entes institucionales creados y personificados conforme a Derecho privado, o sea, iguales que los que pueden crear los sujetos privados. Así, primero, las fundaciones creadas por una Administración iguales a las constituidas por voluntad de los particulares. Y, segundo, las sociedades mercantiles (por ejemplo, sociedades anónimas) creadas exclusivamente por una o varias Administraciones igual que las pueden constituir los sujetos privados. Ni unas ni otras son Administraciones públicas ni, por ende, están en principio sometidas al Derecho Administrativo. Hablaba en segundo lugar de los entes públicos corporativos. Entre ellos están destacadamente los Colegios Profesionales (de Abogados, de Médicos,...) y las Cámaras de Comercio. Pero también las Cofradías de Pescadores, la Organización Nacional de Ciegos de España (ONCE), etc. Pero ¿son Administraciones públicas? No es inusual responder afirmativamente; y hasta es habitual referirse a todas ellas como «Administración corporativa». Pero sostenemos aquí que no lo son: son entes públicos, son, incluso, poderes públicos, hasta sirven como instrumentos a las Administraciones públicas, pero no son Administraciones públicas. Por ello, no se rigen por el Derecho Administrativo. No queda completo el panorama sin aludir a ciertos entes de los que forma parte una Administración junto con otra u otras o junto con otros sujetos que no son Administración. También los hay con formas de personificación de derecho público, que son Administraciones y están regidas por el derecho administrativo, y de derecho privado, que no son Administraciones ni están reguladas por el derecho administrativo. Entre los de Derecho público los prototipos son los consorcios y las mancomunidades. En los consorcias se integran varias Administraciones de distinto tipo o eventualmente sujetos públicos o privados sin ánimo de lucro. Las mancomunidades las integran varios Municipios. En ambos casos se trata de Administraciones públicas no territoriales y sujetas al Derecho Administrativo. Entre los de Derecho privado, cabe que varias Administraciones creen una sociedad mercantil igual que podrían hacerlo varios sujetos privados. Por otra parte, y también conforme a Derecho privado, es posible que una Administración constituya una sociedad mercantil o una asociación o una fundación con sujetos que no son Administración. El caso más destacable es el de una sociedad anónima con varios socios, uno o varios de los cuales es Administración y los restantes son sujetos privados. 8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González El Derecho Administrativo se aplicará siempre que esté presente la Administración y, sólo se aplicará cuando esté presente la Administración, no cuando se trate de sujetos (públicos o privados) que no sean Administración. Esta conclusión parece desmentida por la realidad pues la verdad es que ciertas reglas de derecho administrativo se aplican a sujetos a los que hemos negado la condición de Administración pública. Unas veces ocurre así porque las normas especificas reguladoras de esos sujetos se remiten a las de Derecho administrativo. Otras veces sucede porque las mismas normas de Derecho administrativo declaran expresamente su aplicación, además de las Administraciones, a estos otros entes. El hecho de que ciertas normas de Derecho Administrativo sean aplicables a entes que no son Administraciones no debe llevar a abjurar de cuanto hemos venido explicando sobre el concepto de Administración, de Derecho Administrativo y sobre su ámbito de aplicación. Lo que en esencia sucede es que esos otros sujetos tienen un régimen jurídico propio en el que se incluyen para regular algunas de sus actividades ciertas normas iguales o parecidas a las de las Administraciones. Pero, incluso cuando sean iguales, se les aplican en un contexto distinto, en un conjunto diferente, el de su propio Derecho, y no como normas de Derecho Administrativo. Con esto, lo que queda afectado es sólo la originalidad o el particularismo de las normas de Derecho Administrativo. Si conforme a lo que ya expusimos tal originalidad era relativa porque el Derecho Administrativo incorporaba normas iguales o similares a las de otros Derechos, ahora también se reduce porque el Derecho de otros sujetos incorpora normas iguales o parecidas a las de Derecho Administrativo. Gráficamente podríamos decir que con lo que explicamos antes la originalidad del Derecho Administrativo se reducía porque importaba reglas procedentes de otros Derechos; con lo que añadimos ahora se reduce porque exporta reglas a otros Derechos. Tanto que cabe decir que muchas de las normas que inicialmente eran de Derecho Administrativo, sin dejar de serlo, han sido el germen de principios generales de más amplio radio de acción, incluso de todo el ordenamiento. Pero como ya dijimos que esa originalidad es variable y no consustancial. Cabe hablar de Derecho Administrativo internacional en dos sentidos: El Derecho Administrativo internacional es el Derecho de los órganos administrativos de las Organizaciones Internacionales. Es un Derecho creado por estas Organizaciones Internacionales para sí mismas y dirigido fundamentalmente a regular sus «burocracias» internas. En efecto, estas Organizaciones suelen contar con normas propias para regular el funcionamiento de sus órganos administrativos, las relaciones de empleo de su personal, etc. El Derecho Administrativo internacional es también una forma de referirse a las normas del Derecho internacional dirigidas a las Administraciones públicas nacionales. Por tanto, es un Derecho que se aplica en concreto a la Administración pública española y es el que, por ello, nos interesa aquí. Por Derecho Administrativo de la Unión también cabe entender dos fenómenos distintos: El Derecho Administrativo de la Unión es el Derecho de la Administración pública de la Unión Europea. 9 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González El Derecho Administrativo de la Unión incluye normas de Derecho de la Unión dirigidas a las Administraciones públicas nacionales, normas, pues, que les reconocen potestades o imponen deberes y límites. Aparentemente, nos encontraríamos ante el mismo esquema expuesto en relación con el Derecho Administrativo internacional. Sin embargo, la situación es bastante distinta. Se debe a que aquí no cabe diferenciar radicalmente entre la Administración de la Unión Europea y las Administraciones de los Estados miembros. Y ello porque las Administraciones de los Estados miembros actúan frecuentemente como Administraciones de la Unión Europea. La Unión Europea, como las organizaciones internacionales, tiene una Administración propia con una serie de órganos específicos. En este caso se habla de «Administración directa» de la Unión Europea con una serie de instituciones y órganos en los que trabajan empleados públicos de la Unión, ubicados mayoritariamente en Bruselas. Derecho Administrativo de la Unión es, desde luego, el Derecho que regula esa Administración directa de la Unión. Pero además la Unión Europea se sirve normalmente de las Administraciones de los Estados miembros, incluidas, por supuesto, las Administraciones españolas. Así, en estos casos las Administraciones españolas actúan como Administraciones de la Unión Europea. Ante ello se habla de «Administración indirecta» de la Unión Europea. Por ejemplo, son las Administraciones públicas nacionales, formadas por empleados nacionales, las que se encargan de controlar las entradas y salidas de mercancías del territorio aduanero de la Unión y no ningún órgano europeo formado por funcionarios de la Unión Europea. Ello pese a que toda esa materia es de la competencia de la Unión Europea. La actuación de la Administración española se rige en este ámbito por el Derecho de la Unión y es controlada y supervisada por la Comisión Europea. Lo mismo puede decirse de algunas cuestiones relacionadas con el control de la entrada y salida de nacionales de terceros países del territorio de la Unión: aunque es materia de competencia de la Unión, no es ningún órgano creado por la Unión, sino la Administración nacional, la que se encarga de recibir, tramitar y expedir o denegar los visados para estancias cortas y para el tránsito por territorios de países de la Unión. Esta actuación de la Administración española, que en realidad está actuando como Administración de la Unión, se rige de nuevo por las normas aprobadas por la Unión. Tampoco es ningún órgano o institución europeo, sino la Administración pública nacional, la que se encarga de recibir, tramitar, resolver, pagar, inspeccionar y, en su caso, exigir el reintegro de las ayudas concedidas en el marco de la Política Agrícola Común (PAC) a los agricultores andaluces. Y también en este caso toda su actuación se rige por normativa de la Unión y es igualmente dirigida y férreamente controlada por la Comisión Europea. La regla general es que sean las Administraciones nacionales las encargadas de ejecutar las políticas de la Unión y entablar relaciones con los ciudadanos. La Administración pública de la Unión descansa fundamentalmente sobre el modelo de Administración indirecta y sólo excepcionalmente actúa por medio de su Administración directa. Por tanto, hemos de aclarar que el Derecho Administrativo de la Unión es tanto el Derecho que regula a la Administración directa de la Unión como el que regula a las Administraciones nacionales cuando actúan como Administración indirecta de la Unión. Ahora bien, evidentemente las Administraciones de los Estados miembros no siempre actúan como Administración indirecta de la Unión, sino que lo hacen como Administraciones nacionales. También ese conjunto de normas de la Unión que se imponen a las Administraciones de los Estados miembros cuando actúan como Administraciones nacionales son Derecho Administrativo de la Unión. Y finalmente habrá que destacar el principio de primacía y el principio de interpretación conforme al derecho comunitario. 10 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González 1. CONCEPTO: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES. 2. LAS DIVERSAS FORMAS JURÍDICAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 3. LOS DISTINTOS FINES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA PERSECUCIÓN DE LOS INTERESES GENERALES. SU DETERMINACIÓN Y MUTABILIDAD. 4. LOS MODOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 5. DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 5.1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO LIBERAL. 5.2. LA EXPANSIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. SU TEORIZACIÓN Y CONSTITUCIONALIZACIÓN: EL ESTADO LIBERAL. 5.3. LA RECIENTE REDUCCIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 6. SUJETOS PRIVADOS QUE CONTRIBUYEN AL INTERÉS GENERAL, QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y QUE EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS. 6.1. SUJETOS PRIVADOS QUE CONTRIBUYEN AL INTERÉS GENERAL. 6.2. SUJETOS PRIVADOS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS O EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS. 6.2.1. SUJETOS PRIVADOS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS. 6.2.2. SUJETOS PRIVADOS DE FUNCIONES PÚBLICAS. Hablamos de actividad administrativa para aludir a toda la que realizan las Administraciones Públicas. Las actividades de las Administraciones son muy heterogéneas desde casi todos los puntos de vista. La Administración pública no tiene una sola función jurídico-material. La Administración es la única organización estatal capaz de realizar el conjunto de las diversas actividades necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado. Y las acomete en la gran medida en que no pueden ser asumidas por el Poder Legislativo y el Judicial, correspondiéndole, en cualquier caso, mucho mas que la pura y mecánica ejecución de las leyes. Y lo que da unidad a todas esas actividades realizadas por la Administración es precisamente que es ella la que las realiza. Esto explica que tenga un régimen jurídico común, el Derecho Administrativo. Dentro de esa amplia y variada actividad administrativa cabe identificar unas categorías abstractas y formales sobre los grandes tipos de actos de la Administración. Desde este punto de vista cabe clasificar la actividad administrativa en jurídica y material. La actividad jurídica está constituida por declaraciones de la Administración. Sus formas prototípicas son los reglamentos, los actos administrativos y, si interviene concurrentemente la declaración de otro sujeto, los convenios. La actividad material incluye unas variopintas actuaciones dependientes de la voluntad de la Administración pero no expresada mediante declaraciones, sino mediante hechos. Sobre la base de estas distinciones, están asentadas las grandes explicaciones de la parte general del Derecho Administrativo pues permiten comprender el régimen jurídico general de la actividad administrativa. Aspiran a ser clasificaciones puramente lógicas y dogmáticas y, como tales, iguales y permanentes en los distintos Estados y en las 11 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González diferentes épocas. Permiten un análisis jurídico formal completo pero no dan ninguna idea de lo que realmente pretende la Administración ni de los aspectos de la vida social en los que se entromete en cada tiempo y lugar. Si se atiende a los específicos fines encomendados a la Administración, a su objeto y contenido material, la diversidad aumenta extraordinariamente. Diversidad en un mismo Estado y momento. Y diversidad, sobre todo, según lugares y épocas. O sea, mutabilidad. Diversidad y mutabilidad porque muy diferentes y cambiantes son los fines que persigue la Administración. Puede decirse que los fines de la Administración son siempre los intereses generales. Lo impone el artículo 103.1 CE: «La Administración pública sirve [...] los intereses generales...». Pero a la postre es el ordenamiento el que en cada momento concreta lo que se consideren intereses generales y los que convierte en fines de la actividad administrativa.. La teoría ha establecido unas clasificaciones sobre los distintos modos con que la Administración los persigue. Especialmente es orientativa, útil y arraigada en la doctrina española la que distingue actividad de limitación, actividad de fomento, actividad de servicio público y actividad puramente empresarial de la Administración. En los dos primeros modos de actividad (limitación y fomento), la Administración persigue los intereses generales orientando la actividad de los particulares en la realización de actividades puramente privadas. En la actividad de limitación lo hace imperativamente, estableciendo la forma en que obligatoriamente han de proceder los particulares: lo que pueden o no pueden o deben hacer, o cómo deben hacerlo. También reaccionando coactivamente en caso de incumplimiento. Así, esta actividad se puede definir como aquélla en la que la Administración impone restricciones, deberes o de cualquier forma ordena obligatoriamente las conductas privadas con el fin de garantizar algún interés público. El núcleo de la actividad consiste en el ejercicio de autoridad. Se canaliza sobre todo mediante la reglamentación de actividades privadas, las órdenes, los controles y similares. En la actividad de fomento la Administración orienta el comportamiento de los particulares por métodos persuasivos. No les impone deberes respaldados con la coacción. Simplemente establece algunas ventajas para quien actúe de determinada forma que se considera conveniente para el interés general. Aquí, pues, se presenta la Administración de forma más amable que con la actividad de limitación, más respetuosa con la libertad privada. El del servicio público y el de la mera actividad empresarial de la Administración, en los que esta ofrece ciertos bienes o servicios. En principio, parecen formas de intervención más suaves que la actividad de limitación puesto que la Administración se presenta afablemente como prestadora de bienes y servicios y no como un poder que directamente restringe la libertad. Pero desde otro punto de vista, a diferencia de la limitación y del fomento, ya no se trata sólo de encauzar la actividad privada, sino que la Administración asume el protagonismo en la realización de actividades para satisfacer el interés general de modo que aumenta su tamaño y su poder para sustituir o completar la actividad privada. Por actividad de servicio público (o prestacional) entendemos aquella por la que la Administración suministra prestaciones a los ciudadanos en favor de ellos y para garantizar la satisfacción de sus necesidades. La Administración actúa, por tanto, en beneficio de los ciudadanos aunque por razones de interés general: el interés general consiste aquí precisamente en satisfacer ciertas necesidades del individuo. 12 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González Importa completar la definición dada con varias precisiones. Sobre todo importa destacar que la Administración puede suministrar esas prestaciones directa o indirectamente; es decir, que puede prestar y gestionar el servicio por sí misma o hacerlo mediante los sujetos privados que ella determine. En la actividad puramente empresarial de la Administración esta realiza actividades industriales, comerciales, financieras … ofreciendo bienes o servicios en el mercado por alguna razón de interés general distinta de garantizar a los particulares una prestación. Síntesis elemental de la evolución de la actividad administrativa en los dos últimos siglos para comprender la situación actual. La misión que atribuía a la Administración el liberalismo originario, mas puro o genuino. El liberalismo tendía a reducir el poder político para garantizar los derechos de los ciudadanos y permitir el libre y espontáneo funcionamiento de la sociedad; partía de que sería así como se conseguiría el bienestar y hasta la felicidad. El mercado, con su famosa “mano invisible” sería el terreno de juego en el que sobre todo se encontrarían las personas libres y propietarias para desarrollar sus relaciones y conseguir así sus fines individuales y, a la postre, los fines sociales. Al Estado corresponde fijar las reglas de juego y establecer Tribunales para que impongan con fuerza esas reglas. En ese esquema, en el que encuentran un claro papel el Poder Legislativo y el Judicial, lo tendrían casi marginal el Poder Ejecutivo y su Administración. Pero las cosas nunca fueron así. No sólo porque ese liberalismo puro y radical no se llevó a la práctica del todo, sino porque, en realidad, la misma teoría liberal exigía otras actuaciones estatales que, como no podían ser desarrolladas por el Legislativo ni el Judicial, recaían sobre el Ejecutivo y, en suma, sobre la Administración, a la que, por tanto, confería un importante papel. El liberalismo le atribuía el mantenimiento del orden público en el interior precisamente para posibilitar el libre desarrollo de las fuerzas sociales. También aceptaba la teoría liberal que el Estado asumiera la realización de las grandes obras de infraestructuras. Por otra parte se conservaron propiedades públicas salvadas de la desamortización y sobre las que la Administración realizaba importantes actividades para su gestión y explotación. Y algo similar sucedió con algunos monopolios fiscales. Asimismo, la Administración asumió servicios sociales a los que se aludía como beneficencia. Era una actividad amplia de atención a los más necesitados que incluía la asistencia sanitaria y que hizo que la Administración tuviera y gestionara hospitales. Igualmente, la Administración asumió en buena parte la educación elemental y la universitaria, así como algunos servicios culturales. Incluso el Estado liberal conservó lo que podríamos considerar servicios públicos económicos, como el de correos. La aparición del ferrocarril ofreció un nuevo terreno a la intervención administrativa de este género. A finales del siglo XIX y sobre todo a lo largo de casi todo el siglo XX, esa actividad administrativa aumentó intensamente. Expongamos simple y telegráficamente una evolución que, en realidad, es compleja. 13 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González Primero, frente a una actividad de policía que sólo restringía la actuación de los ciudadanos para mantener el orden público, surgió una vasta actividad administrativa de limitación capaz de ordenar todos los sectores y con los más diversos fines. Segundo, se consolidó una actividad administrativa de fomento que, aunque con métodos persuasivos, dio a la Administración grandes posibilidades para orientar las actuaciones de los particulares e intervenir decisivamente en todos los sectores. Tercero, se extendió descomunalmente su tarea de realización de obras públicas, que, desde luego, entre otras cosas incluyó el urbanismo. Cuarto, lo más importante, se ampliaron los servicios sociales: seguridad social, vivienda, cultura, hasta el deporte y el ocio. Más, desde luego, unos servicios de educación que cubren a toda la población hasta edades impensables antes. Y finalmente la sanidad. Quinto, se asumieron numerosos servicios económicos; sobre todo, los llamados servicios en red por considerar que se trataba de monopolios naturales, como los de electricidad, transporte, telefonía, radio y televisión. Y, paralelamente, se generalizaron las empresas públicas. No sólo para gestionar directamente servicios públicos o propiedades, sino para acometer actividades puramente empresariales que asumió la Administración, ya sea para dominar sectores estratégicos o para favorecer el desarrollo de sectores económicos o simplemente para no dejar caer empresas privadas en crisis. Las causas de la expansión fueron múltiples. Confluyeron factores políticos, ideológicos y teóricos: la presión de movimientos obreros y la influencia del socialismo o de la doctrina social de la Iglesia; la teoría keynesiana; la revolución comunista y la reacción fascista, también estatalizante, y el propósito de ofrecer alternativas democráticas... Pero más que todo eso lo que se puede ver es que el Estado y su Administración crecían a golpe de necesidades apremiantes marcadas por el desarrollo industrial y las concentraciones urbanas; por las sucesivas crisis económicas; por las situaciones bélicas, prebélicas y posbélicas; etc. En suma, más que unas ideologías u otras, que unas teorías u otras, la expansión de la actividad administrativa se produjo por la presión de nuevas realidades y nuevas necesidades. Todo esto, a posteriori, se teorizó, se sublimó y se constitucionalizó. A ello responde la teoría que construyó la escuela del servicio público, a la que aludimos en la lección anterior. Y más que esta teoría influyó su sublimación, el mito del servicio público. La constitucionalización se produjo con la fórmula del Estado social. Muestra tardía pero madura de ello es nuestra Constitución. Su artículo 1.1 establece que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho». Su artículo 9.2, el que más claramente señala la orientación de un Estado social, dice que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social». Aunque la CE hable en abstracto de los poderes públicos, todo ello acaba por recaer sobre la Administración cuya amplísima actividad es ya fruto de un mandato constitucional. Naturalmente que esto supuso, aquí y en todos los Estados que asumieron el mismo modelo, una Administración grande, fuerte y, sobre todo, cara. Pero eso se aceptaba. Era el fruto de un gran pacto entre las principales fuerzas políticas de la Europa occidental, un punto de encuentro entre el capitalismo y el socialismo, entre la economía de mercado y la estatalización, entre la libertad y la igualdad. Y dio buenos resultados, con una mejora en la calidad de vida de la población en general, una mayor solidaridad e integración social; permitió una paz y estabilidad política sin precedentes, coincidiendo con periodos de crecimiento económico. 14 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González A finales del siglo XX fueron surgiendo críticas al modelo de Estado social que se había ido implantando y a su gran Administración. Esas críticas tienen un gran componente político y no son asumidas por todos en la misma medida. A unos lleva a propugnar una cierta vuelta al liberalismo originario. Para otros, si acaso, solo se deben introducir unos modestos ajustes. Lo cierto es que se han venido produciendo cambios jurídicos que afectan directamente a las Administraciones y que tienden a reducir su actividad. Muchos de esos cambios nos han venido impuestos por la Unión Europea. Pero, en realidad, puede afirmarse que el Derecho europeo sólo ha sido el vehículo formal que ha concretado Las formas y los ritmos de unos cambios que obedecen a causas más generales y profundas. Pasemos revista a esos cambios. Lo primero que se vio afectado fue la actividad puramente empresarial de la Administración. Buena parte de las empresas públicas cayeron en el altar de la competencia que desde el principio erigieron las instituciones europeas. Los segundos en caer fueron la mayoría de los servicios públicos de carácter económico. De este proceso quedaban al margen los servicios públicos no económicos, núcleo duro y baluarte del Estado social, que, en principio, pueden seguir organizando y financiando los Estados miembros de la Unión Europea en la forma que estimen oportuna. Poco a poco, también se ha visto afectada la actividad administrativa de limitación. Se habla a tal propósito de «desregulación» o de «simplificación administrativa». Con unos u otros nombres, se tiende a aligerar la actividad administrativa de limitación. Paralelamente se ha ido abriendo paso un fenómeno más extraño por el que los particulares han sustituido parcialmente o colaboran en la actividad administrativa de limitación, con lo que, a la postre, también por esta vía se reduce la actividad de la Administración. En este proceso mención especial merece la reforma constitucional de 2011 que dio nueva redacción al artículo 135 CE y que ahora proclama el principio de estabilidad presupuestaria y limita el déficit público y el endeudamiento de las Administraciones. No es más que la consagración al máximo rango de unas obligaciones que derivan de la Unión Europea e indirectamente comporta límites a la expansión de la Administración, de su organización, de su personal, de su actividad... y afecta ya a todo, incluidos los servicios públicos sociales. Con la sucinta referencia hecha a los principales cambios operados en los últimos años tenemos ya datos suficientes para afirmar que hay cierta tendencia a reducir la actividad administrativa. Pero no es fácil saber cuál es el verdadero sentido de lo hasta ahora hecho ni, menos aún, de los derroteros que esta evolución tomará en el futuro. En cualquier caso, no se trata de demoler el Estado social. De hecho, aunque con la reforma de su art. 135, la Constitución sigue reflejando en muchos preceptos, como antes se vio, una concepción sólida del Estado social y, en consecuencia, una extensa actividad administrativa. Además, la realidad no muestra en el fondo una sensible reducción en los fines ni en la actividad administrativa. Incluso en muchos ámbitos lo que se observa es todo lo contrario; sobre todo, una actividad administrativa de limitación que crece y afecta profundamente a los más variados campos de la vida de los sujetos privados. Los sujetos privados, es decir, los simples ciudadanos, directamente o por medio de las personas jurídicas que ellos crean (fundaciones, asociaciones, sociedades), contribuyen amplísimamente y en las formas más variadas a la realización de los intereses generales, incluso a los mismos intereses que han asumido las Administraciones. 15 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González Esto no tiene nada de sorprendente porque el hecho de que a la Administración le corresponda perseguir los intereses generales (art. 103.1 CE) no significa que sea la única que lo hace. Así que los sujetos privados realizando actividades puramente privadas pueden contribuir a la realización de los intereses generales. Pero en muchos casos, el derecho sí que da un tratamiento específico a esas actuaciones privadas cuando se realicen con ciertas formas y por determinados cauces que el mismo Derecho prevé. A este respecto hay que referirse a las fundaciones, a las asociaciones de utilidad pública y al voluntariado. La misma constitución consagra “el derecho de fundación para fines de interés general” (art.34); que prevé que los particulares creen personas jurídicas privadas -las fundaciones- que tienen fines de interés general. También hay muchas asociaciones privadas con fines de interés general. La legislación de asociaciones lo reconoce ampliamente. Así, junto a simples asociaciones de interés puramente privado, se habla en muchos preceptos de la LO 1/2002 Reguladora del Derecho de Asociación de las asociaciones (art. 22 CE) que “realicen actividades de interés general”, para las que prevé un tratamiento especial, sobre todo para las que presenten más marcadamente ese carácter que se puede declarar “de utilidad pública”. Las CCAA regulan las asociaciones que principalmente desarrollan su actividad dentro de su territorio. Incluso al margen de las fundaciones y de las asociaciones hay otro género de actividades privadas que contribuyen directa y formalmente al interés general y a las que se alude como “voluntariado”. Se entiende por “el conjunto de actividades de interés general desarrolladas por personas físicas” que tengan “carácter solitario”. Algo parecido puede decirse de los partidos políticos, de los sindicatos y de las asociaciones empresariales: aunque con un régimen muy singular y con expreso reconocimiento constitucional (arts. 6 y 7), son asociaciones privadas que cumplen funciones de interés general. Pero hay otros casos en los que los sujetos privados, no ya es sólo que contribuyan al interés general con su actividad privada, como hasta ahora hemos visto, sino que acometen actividades que ya no son puramente privadas. Este fenómeno de sujetos privados que sin integrarse en la Administración realizan actividades de interés general que ya no son meras actividades privadas presenta muchas variedades. Intentemos sólo esbozar un marco general orientativo. Y sobre todo trataremos de explicar que, aunque estos sujetos privados están generalmente sometidos al Derecho privado, en parte se les aplican algunas normas de Derecho Administrativo. En primer lugar, hay casos en los que los sujetos privados realizan actividades administrativas. Como, según hemos dicho, actividad administrativa es la que realizan las Administraciones, lo que aquí sucede es que actividades que en principio corresponden a la Administración son acometidas por sujetos privados. Estos colaboran en las actividades de la Administración y, cabe decir, ocupan en parte el lugar de ésta. Sucede así porque la ley lo permite y la Administración lo decide.. En segundo lugar, en ocasiones la ley establece directamente que sujetos privados realicen actividades con potestades sobre los demás particulares y los sitúa en un plano de superioridad sobre los demás sujetos privados; una superioridad en principio impropia de un sujeto privado. En este supuesto, ya no cabe hablar propiamente de sujetos privados que realizan actividades administrativas. A lo sumo se podría hablar de sujetos que realizan actividades parecidas o idénticas a otras administrativas, de actividades 16 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10040192 Organización y Derecho de la Administración Derecho y ADE Noelia Jurado González con potestades iguales a las administra-tivas, de actividades que antes eran de la Administración... pero no exactamente de actividades que ahora sean administrativas. En este caso se suele y se puede hablar de ejercicio privado de funciones públicas, aunque la noción de función pública es oscura. La ley ha confiado directamente una actividad a ciertos sujetos privados que reúnan determinadas condiciones. Es posible y muy frecuente que para que esos sujetos privados puedan empezar tal actividad y ejercer funciones públicas haga falta un acto administrativo. Pero será un acto administrativo por el que se reconoce que se dan las condiciones exigidas por la ley para realizar la actividad, no un acto administrativo por el que la Administración transfiera o confíe al particular una actividad de la propia Administración. Ejemplo que se cita tradicionalmente como de este segundo género es el de algunas profesiones cuyo objeto, se dice, es ejercer ciertas funciones públicas. Así, los Notarios a los que corresponde dar fe pública en negocios y actuaciones jurídico-privadas También parece el caso de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que dirigen una oficina pública para la inscripción y publicidad de situaciones privadas con gran relevancia jurídica. Junto a todo lo anterior, se han ido desarrollando últimamente y con abundancia otros supuestos en los que ciertos sujetos privados colaboran en la clásica actividad administrativa de limitación y hasta ejercen lo que podrían considerarse potestades de autoridad. Citemos tres ejemplos: Art. 62.4 del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico: «La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros, que necesitarán autorización previa de la autoridad competente para desarrollar su actividad. Se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores, así como sus medios personales y materiales mínimos». Hay también entidades privadas que elaboran y aprueban normas (las de Asociación Española de Normalización: concertadas por una norma pública) a las que, por remisión de auténticas normas estatales