Tema 45: Formas de Actuación Administrativa PDF

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Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa Temario específico. Tema 45 Formas de actuación administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos. Ayudas y subvenciones públicas GUIÓN-RESUMEN 1. Formas de actuación administrativa 2. La actividad de limitación 2.1. Técnicas de limitación 3. La actividad arbitral 4. La actividad de servicio público 5. La actividad administrativa de fomento 5.1. Clasificación 6. Formas de gestión de los servicios públicos 6.1. Directas 6.2. Indirectas 7. Ayudas y subvenciones públicas 7.1. Distinción previa y concepto 7.2. Regulación 7.3. Régimen jurídico 7.4. Procedimiento 7.5. Reintegro y control OL0422 1  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa 1. FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Como dice GARRIDO FALLA, la actividad administrativa puede ser analizada desde distintos puntos de vista, por lo que interesa ahora exponer los criterios desde los que puede ser objeto de nuestro análisis y estudio: 1) Un primer criterio, el más sencillo y, por ello, el menos científico, consiste en la agrupación de las competencias estatales, desde la de defensa hasta la de policía, pasando por la hacienda o justicia, atendiendo a la materia de que se trate. Es el criterio material que suele seguirse cuando, dentro del Derecho Administrativo, se estudia el Derecho Administrativo Especial en el que se expone la actividad administrativa de educación, aguas, montes, sanidad, urbanismo, seguridad, medio ambiente, etc. 2) Un segundo criterio es el que contempla la actividad administrativa desde tres planos diferentes. Así tenemos, en primer lugar, la actividad administrativa jurídica que se manifiesta a través de lo que llamamos actos administrativos formales; por ejemplo, el nombramiento de un funcionario. En segundo lugar, tenemos la actividad administrativa material que tiene lugar cuando la Administración realiza operaciones materiales o físicas; por ejemplo, la demolición de un edificio que carece de licencia. Y, finalmente, tenemos la actividad administrativa técnica, si la Administración en cumplimiento de sus fines aplica criterios de tipo técnico; por ejemplo, si explota un servicio público determinado con arreglo a pautas técnicas, científicas, como lo podría hacer un particular o una empresa privada. 3) Un tercer criterio es el que describe la actividad administrativa a partir de la manera en que la Administración incide e interviene en la vida social. Es el que estableció en su momento PRESUTTI y que, entre nosotros, tuvo su principal defensor en JORDANA DE POZAS, para el que la satisfacción de las necesidades generales se lleva a través de multitud de medios que, no obstante, se pueden agrupar en cuatro grupos o formas de acción administrativa: legislación, limitación, fomento y servicio público. Ahora bien, si el cumplimiento de las normas establecidas por vía legislativa requiere algún tipo de actividad administrativa, ésta es reconducible a una de las otras tres, por lo que, en definitiva, éstas agotan los posibles procedimientos o formas de acción administrativa. Esta triple enumeración, limitación, fomento y servicio público, ha sido objeto en algún momento posterior de posibles reconsideraciones, ya que, por ejemplo, OL0422 2  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa ante la ingente intervención del Estado en el campo de la economía, algunos autores han entendido que, a la triple clasificación expuesta, debería añadirse un nueva forma de actividad administrativa, como es lo que, en la terminología de VILLAR PALASÍ, se ha denominado gestión económica mediante la cual la Administración no presta servicios, sino que lo que hace es dar bienes al mercado. La doctrina más reciente apoyándose en la triple clasificación de JORDANA DE POZAS ha introducido en la misma algunas innovaciones a partir de la necesidad de resaltar, en cada una de las tres formas de acción administrativa, la incidencia que esta tiene sobre los ciudadanos y particulares. De ahí que, en la actualidad, más que de policía, fomento y servicio público, se hable de actividad de limitación o coacción, actividad de estímulo o persuasión y actividad de prestación. 2. LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN Esta actividad, antes denominada de policía, la podemos definir como “aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus potestades y que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio en su caso de la coacción sobre los mismos” (OTTO MAYER). Como se acaba de indicar, la denominación actividad de policía ha desaparecido, desde el momento en que el término policía se identifica en la actualidad con el mantenimiento del orden público y de la seguridad ciudadana, encomendado a determinados funcionarios que conocemos como policías estatales, autonómicos o locales. Y de ahí que el programa se refiera a actividad de limitación, con mayor precisión técnica. La actividad de limitación se sustenta sobre los siguientes principios: a) Legalidad, ya que la Administración necesita siempre un respaldo legal para actuar; y, en consecuencia, si trata de restringir o limitar los derechos de los ciudadanos, con mucha mayor razón debe estar apoyada en una norma jurídica que legitime su actuación. b) Acto administrativo previo, porque la Administración, además, si desea llevar a cabo una actuación material determinada, precisa un acto administrativo que la justifique o ampare. c) Otros principios, dado que además la Administración, en su actividad limitadora, debe atenerse a otros principios básicos y elementales, como el de congruencia, proporcionalidad, igualdad, etc. OL0422 3  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa 2.1. Técnicas de limitación La Administración, cuando actúa en este campo, apela a diferentes técnicas que, de alguna manera, podemos clasificar en las siguientes: a) Reglamentación: la Administración está autorizada a dictar reglamentos que imponen limitaciones a los particulares, contando siempre con la debida cobertura legal. b) Actos administrativos concretos: a partir de las leyes y los reglamentos, la Administración, en esta área de la limitación, lleva a cabo una serie de actos que podemos reordenar de la siguiente forma: o Autorizaciones y licencias, respecto de las cuales el principal problema que se plantea es la distinción entre ambas figuras. Un amplio sector doctrinal sostiene que son idénticas y que, entre ambas, no existen diferencias (tesis de SANTAMARÍA PASTOR y PAREJO ALFONSO, apoyándose en algunas sentencias del Tribunal Supremo). Para estos autores la autorización o licencia es un acto reglado de la Administración en virtud del cual no se transfiere al particular ningún derecho o facultad (puesto que se entiende que preexiste en el mismo), sino que tan sólo se permite su ejercicio, previa valoración de las circunstancias en que el mismo se va a llevar a cabo (por ejemplo, la licencia de obras para levantar una casa que, necesariamente, debe concederse si la misma se adecua al plan de urbanismo). Sin embargo, otros autores consideran que es preciso diferenciar y separar la autorización y la licencia, a efectos de su análisis y valoración. En este sentido, la licencia sería el acto de la Administración para permitir la realización de una determinada actividad a la que tendrían acceso, en principio, todos los ciudadanos que reunieran las debidas condiciones, y cuyo otorgamiento, además, es reglado (por ejemplo, la licencia de caza que debe otorgarse a todo el que la solicita y reúna las condiciones legalmente establecidas). Y, por el contrario, la autorización sería el acto de la Administración para realizar una determinada actividad a la que, en principio, sólo pueden acceder algunos ciudadanos, y cuyo otorgamiento, además, es discrecional (por ejemplo, la autorización para rodar una película en el Palacio de Oriente). OL0422 4  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa o Órdenes, que son actos administrativos mediante los cuales la Administración, sobre la base de la denominada supremacía general, impone a los ciudadanos un deber de conducta positivo –mandato- o negativo –prohibición, acompañados, en su caso, de amenazas de coacción. Por ejemplo, el mandato del Alcalde de derribar una vivienda en ruinas, o la prohibición de celebrar una manifestación en una hora y lugar determinados. 3. LA ACTIVIDAD ARBITRAL Es la que realiza la Administración cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de Derecho público o privado, sometiendo al juicio de un tercero la resolución de la controversia, y otra muy distinta es que ella misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una potestad administrativa atribuida por Ley, desarrollando lo que se conoce como la actividad arbitral de la Administración. Dejar en manos de terceros, la posibilidad de resolver los conflictos en que la Administración es parte, tradicionalmente se contempló como una abdicación del poder del propio Estado, máxime cuando la Justicia administrativa misma surgió para evitar el sometimiento a los tribunales civiles de los pleitos y conflictos en que era parte la Administración. Ni siquiera si admitió en los comienzos del régimen constitucional el sometimiento de los conflictos de la Administración a los jueces civiles, y se creó un fuero administrativo, con menos razón podía admitirse que la Administración fuera juzgada por los simples particulares actuando de árbitros. Prohibición, pues, de transigir, y de ahí la tradicional regla de que los Abogados del Estado no podían ni allanarse a las demandas ni dejar de recurrir, con razón o sin ella, las resoluciones judiciales que fueran desfavorables a la Administración. ¿Y qué otra cosa es el arbitraje sino una transacción a cargo de un tercero? Prohibición por ello de someter los conflictos de la administración con terceros a la decisión de árbitros o amigables componedores. También evolucionan los principios y modos de resolución de los conflictos entre la Administración y los administrados en materias estrictamente administrativas. El artículo 112 de la LPACAP dispone que: “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos OL0422 5  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce”. La Administración puede estar investida por la Ley de la potestad de resolver conflictos entre terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. La atribución de potestades arbitrales a la Administración está todavía más justificada cuando se trata de delimitar la extensión física de derechos administrativos de concesión sobre bienes públicos, como tradicionalmente ha ocurrido con las minas o las aguas. La misma técnica concesional para la gestión de los servicios públicos ha llevado a la Administración a arbitrar en los conflictos entre el concesionario y los usuarios. La potestad arbitral crece en la actualidad debido a las nuevas formas de regulación sobre los tradicionales servicios públicos, antes en régimen de monopolio, y abiertos ahora a la libre competencia entre varios operadores o concesionarios. Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedáneo de la justicia civil, entró en prevención y sospecha por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artículo 25 CE a la potestad sancionadora de la Administración. En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carácter voluntario, si los sujetos privados pueden someter la decisión de sus conflictos a cualquier persona a través de los mecanismos de la Ley de Arbitraje, no se advierte la razón por la que dicha tarea no puede ser también asumida institucionalmente por la Administración. Pero las cosas no son distintas en los supuestos de arbitraje obligatorio cuando se actúa a través de una potestad administrativa vinculante, siempre y cuando la decisión arbitral pueda ser posteriormente impugnada ante un órgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de principio para que lo sea del contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdicción tan ordinaria como la civil. El TC consideró como inconstitucional sobre la actividad arbitral de la Administración. En la STC 192/1981 de 8 de abril declaró que la Administración por si misma no puede arbitrar en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga, pero estimó conforme a la Constitución que esa decisión la asuman árbitros imparciales. A su vez la STC 174/1995 afirmo la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Transportes Terrestres 16/1987, porque venía a privar de recurso jurisdiccional a los arbitrajes sobre asuntos de cuantía inferior a 500.000 pesetas, en cuanto presumía en ellos la aceptación de un arbitraje de la OL0422 6  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa Administración, en otros casos voluntario, lo que suponía un atentado al principio de garantía judicial efectiva. La actividad arbitral de la Administración se ejercita bajo dos formas: a) Una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre conflictos entre particulares y cuyos actos arbitrales son controlados por la Jurisdicción contencioso-Administrativa. b) Otra voluntaria, que requiere el sometimiento de las partes al arbitraje de la Administración para que ésta lo ejercite o nombre árbitros que lo harán con sometimiento a la Ley 36/1988, de Arbitraje de Derecho privado y recursos ante la Jurisdicción civil. El supuesto de hecho para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia de un conflicto en que se enfrentan dos o más sujetos con pretensiones puestas e inconciliables, conflicto cuya resolución la Ley atribuye a la Administración de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes. No hay una descripción general del régimen jurídico de esta actividad. Pero sí hay regulaciones sectoriales que permiten una prefiguración de ese régimen, sobresaliendo entre todas la regulación del justiprecio expropiatorio, en el que, aparte de la configuración pretendidamente neutral del Jurado de expropiación, la Ley impone un procedimiento de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la presentación de las hojas de justiprecio. De la misma forma la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones resolverá los conflictos relativos a la ejecución e interpretación de los acuerdos de interconexión y de los producidos por el acceso a las redes públicas de telecomunicaciones, previa audiencia de las partes, de forma vinculante en el plazo de seis meses siguiendo un procedimiento administrativo. A veces los actos administrativos arbitrales se manifiestan como añadido necesario de un acto de limitación, o policía, o sancionador, o de fomento, o de inscripción en un registro administrativo, cuando en ellos subyace la oposición y el conflicto entre particulares. Distinta es la actividad de la Administración cuando actúa en funciones de arbitraje por el cauce de la Ley 36/1988 de 5 de diciembre, de arbitraje de Derecho civil. En este caso ni actúa una potestad administrativa que se impone obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto administrativo ni, por consiguiente, ese acto se enjuiciará en su caso por la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, sino por la civil en los términos que se prevén en la citada Ley de Arbitraje. OL0422 7  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa 4. LA ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO El servicio público es una figura tradicional en cualquier exposición de los fines y formas de la acción administrativa. Mediante el mismo no se trata de reglamentar la conducta de los particulares, ni de impulsar a los ciudadanos para que realicen tareas favorecedoras del bien común. Por el contrario, mediante el servicio público (acción de prestación) es la misma Administración la que, a través de diversas fórmulas, efectúa por sí misma o a través de terceros la actividad que consiste en realizar prestaciones o servicios (cultura, defensa del medio ambiente, sanidad, deportes, etc.) en beneficio de los ciudadanos. En un momento como el actual, en el que se habla del empuje privatizador de la crisis del Estado del Bienestar, de la huída del Derecho Administrativo, parece necesario replantearse el presente y futuro del servicio público, durante mucho tiempo considerado por los autores como pieza clave del nacimiento, evolución y consolidación del Derecho Administrativo. No en balde, por ejemplo, el francés LEÓN DUGUIT propuso sustituir las bases del Derecho público reemplazando la idea de soberanía por la de servicio, ya que, según este autor, toda actuación administrativa deviene como una actuación de servicio público. Tradicionalmente el servicio público se ha caracterizado por ser una organización de medios personales y reales que la Administración utiliza, bien directamente o por medio de terceros, para satisfacer necesidades públicas, sometiendo dicha organización a un régimen de Derecho público y en ocasiones de puro monopolio. Sin embargo, este concepto, ante la llamada ― crisis del servicio público‖ o incluso ante su posible desaparición, debe ser revisado en nuestros días por razones diversas ( ya no se acepta que el servicio público esté sometido solamente al Derecho público, se cuestiona el sentido monopolístico del mismo, no sólo se generan servicios o prestaciones sino también cosas o bienes, etc.), de tal manera que, en la nueva concepción del servicio público entren en juego otras características y connotaciones (aspecto empresarial y técnico del mismo, continuidad y regularidad de las prestaciones que otorga, igualdad y no discriminación en el acceso al mismo, etc.). De este modo, ante los nuevos cambios podemos perfilar una nueva definición del servicio público como la actividad de titularidad de la Administración, que ésta lleva a cabo directamente o a través de un particular al que controla y fiscaliza, que se organiza empresarialmente con una adecuada orientación técnica, y que implica una serie de prestaciones positivas realizadas a favor de los particulares de manera regular y continua, y siempre de forma no discriminatoria. OL0422 8  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa En toda la problemática y crisis que hoy rodea al concepto de servicio público, no puede faltar una referencia, siquiera sea breve, al Derecho de la Unión Europea. Como ha escrito PIERRE ESPULGAS, se han puesto en evidencia dificultades de articulación entre el servicio público concebido al estilo tradicional francés y las nuevas corrientes jurídicas que circulan en el seno de la Unión. Así, el Consejo de Estado francés, en un informe de 1994, ha llegado a decir que “Europa ignora la noción de servicio público y la existencia del mismo”. Por eso, en los textos de los Tratados de la Unión Europea la expresión ―servicio público‖ brilla por su ausencia en todos ellos. 5. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO De gran tradición en nuestro país (baste recordar los tiempos de JAVIER DE BURGOS que creó los Subdelegados de Fomento, para contribuir al enriquecimiento y progreso de la nación, sin olvidar la creación en 1995 del Ministerio de Fomento hoy de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), la expresión fomento alude, en términos globales, a la acción administrativa de impulso, persuasión, apoyo o estímulo de las iniciativas de los particulares, orientadas a la de una necesidad general. En un sentido amplio, el concepto de fomento es cualquier actividad pública que se oriente a mejorar en algún aspecto, especialmente en el económico, las condiciones de vida de un país, cualquiera que sean las vías que se utilicen para ello. Frente a esta concepción demasiado amplia, otros autores, como JORNADA DE POZAS y GARRIDO FALLA, apuestan por un concepto más restringido. El primero de ellos concentra la idea de fomento en los particulares, mientras que GARRIDO FALLA entiende que la idea debe extenderse también a los entes públicos, ya que la actividad fomentada no tiene por qué ser exclusivamente de los particulares, sino que puede abarcar a los entes públicos. En consecuencia, con el profesor Garrido Falla diremos que el fomento es la actividad que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen. 5.1. Clasificación Sin duda, prescindiendo de otras consideraciones sobre el fomento, lo más interesantes es exponer ordenada y sistemáticamente los medios de fomento de que hoy dispone las Administraciones Públicas y que son los siguientes: OL0422 9  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa Con arreglo a la forma de actuación sobre la voluntad de los sujetos receptores de las medidas de fomento, éstas pueden ser positivas si otorgan ventajas a favor del titular que las recibe, o negativas si imponen cargas u obstáculos para dificultar las conductas contrarias a las que la Administración quiere potenciar y mejorar. De acuerdo con el tipo de ventajas que se pretendan otorgar, los autores hablan de: a) Ventajas económicas que, a su vez, pueden ser reales si la Administración hace entrega efectiva de dinero a los particulares (subvenciones, premios, anticipos, primas, subsidios), o financieras si la Administración lo que hace es eximir a los particulares de determinadas obligaciones o desembolsos fiscales (bonificaciones, exenciones, desgravaciones fiscales). b) Ventajas honoríficas que se basan en el sentimiento del honor y la natural tendencia humana hacia la diferenciación y distinción. Tuvieron mayor aceptación social en otros tiempos, pero hoy han perdido parte de su influencia y prestigio, dada la nueva conciencia social del hombre contemporáneo. Podemos citar, como ejemplos, las condecoraciones, los títulos nobiliarios, las distinciones honoríficas, etc. c) Ventajas jurídicas que consisten en la utilización por la Administración de sus poderes exorbitantes en beneficio de los titulares de la actividad fomentada (privilegios). Van desde la concesión del beneficio de la expropiación forzosa al concesionario de un servicio público, hasta la dispensa frente a leyes y reglamentos de carácter prohibitivo. 6. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 6.1. Directas Ha sido GARRIDO FALLA el autor que, con más interés, ha estudiado esta cuestión, señalando que, en su opinión, estamos ante las siguientes formas directas: 6.1.1. Gestión indiferenciada o centralizada Tiene lugar cuando la Administración gestiona el servicio a través de sus órganos ordinarios propios, de tal manera que no crea una persona jurídica sino simplemente órganos a los que atribuye, de manera estable, determinadas competencias, dotándoles al mismo tiempo de una cierta autonomía técnica, patrimonial y financiera en el ámbito del servicio de que se trate. Esta forma sirve OL0422 10  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa para prestar servicios asistenciales, no económicos, ya que, en principio, no parece muy válido que la burocracia, es decir, los funcionarios, lleven a cabo este tipo de tareas económicas que requieren, ante todo, flexibilidad y agilidad. No obstante, puede haber casos en los que el volumen de inversión puede ser pequeño o en los que no se busca beneficio, en cuyo caso sí se podría acudir a esta forma de gestión. 6.1.2. Establecimiento o empresa sin personalidad Lo peculiar de esta forma de gestión es que, no obstante realizarse una actividad o servicio por la Administración, se aprecia ya una cierta diferenciación orgánica que supone la aparición de unos órganos de gestión distintos de los encuadrados en la organización común o normal. Según se trate de un servicio asistencial o económico, la exigencia de dicha diferenciación da lugar, de un lado, a un establecimiento propio (servicio asistencial), y, de otro, a una empresa propia (servicio económico), debiéndose matizar que ni uno ni otra tienen personalidad jurídica propia. Un ejemplo lo encontramos en los Institutos de Enseñanza Secundaria que unen, a su diferenciación del Ministerio de Educación y Formación Profesional del que dependen (ahora, más bien, de la correspondiente Consejería de la Comunidad Autónoma de que se trate), una cierta administración económica autónoma e independiente; y en cuanto a la empresa propia, como apunta GARRIDO FALLA, no es una figura muy frecuente entre nosotros dado que, cuando se quiere gestionar una actividad económica, se prefiere recurrir a otras formas de gestión que se mencionan a continuación. 6.1.3. Servicio público institucional Esta forma de gestión responde a la llamada descentralización por servicios‖ y consiste en la creación de organismos a los que se les dota de personalidad jurídica y patrimonio propio, y a los que se les atribuye la gestión de ciertas funciones en régimen descentralizado. análisis de la actividad que realizan los diferentes entes. El ordenamiento vigente ha regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la totalidad del denominado «sector público estatal», que está formado por tres sectores: a) Primero, el Sector Público administrativo, que está constituido por la Administración General del Estado; los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado; las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social; los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos OL0422 11  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado pero forman parte del sector público estatal; las entidades estatales de derecho público y los consorcios, cuando sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado, su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios y no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. b) Segundo, el Sector Público empresarial, que está constituido por las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella; las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas; y las Entidades estatales de derecho público distintas de las comprendidas en el Sector Público administrativo y los consorcios no incluidos en él. c) Tercero, el Sector Público fundacional, constituido por las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre. Esta forma de gestión, a su vez, admite las siguientes variantes: A) Organismo autónomo Como define la LRJSP (Art. 98), los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta. Los organismos autónomos dependen de la Administración General del Estado a la que corresponde su dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia. Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga la naturaleza jurídica de organismo autónomo deberá figurar en su denominación la indicación «organismo autónomo» o su abreviatura «O.A.». OL0422 12  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa B) Entidad de Derecho Público Estamos ante lo que la LRJSP (Art. 103) denomina Entidades Públicas Empresariales, Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación. Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración General del Estado o de un Organismo autónomo vinculado o dependiente de ésta, al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia. Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga naturaleza jurídica de entidad pública empresarial deberá figurar en su denominación la indicación de «entidad pública empresarial» o su abreviatura «E.P.E». C) Agencias Estatales De más reciente implantación, persiguen la prestación de determinados servicios públicos mediante una organización flexible, dotada de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados. La preocupación por la idoneidad de los entes públicos y la voluntad de abordar su reforma condujo a la aprobación de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos, mediante la que se creó este nuevo tipo de ente. El objetivo prioritario de esta Ley fue establecer mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismos públicos, vinculando el sistema retributivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión presupuestaria. La Ley autorizó la creación de 12 Agencias, y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, autorizada en otra Ley. Legalmente suprimidas por la Ley 40/2015 de 1 de octubre, en vigor desde el 2 de octubre de 2016. Sin embargo, en la práctica, las agencias estatales nunca desaparecieron y fueron legalmente habilitadas de nuevo por la ley de Presupuestos generales del Estado para el año 2021. OL0422 13  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa El objetivo de la reforma fue instaurar la Agencia como nuevo modelo de ente público, pero nació ya con una eficacia limitada. La disposición adicional quinta de la Ley autorizaba al Gobierno para transformar en Agencia los Organismos Públicos cuyos objetivos y actividades se ajustasen a su naturaleza, lo que implicaba el reconocimiento de la existencia de entidades que, por no cumplir este requisito, no precisarían transformación, y que permanecerían en su condición de Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales o entes con estatuto especial. Y, sin embargo, la disposición adicional séptima ordenaba atribuir el estatuto a todos los organismos públicos de futura creación «con carácter general». Por todo ello, no puede decirse que los objetivos de la Ley se hayan alcanzado, incluso después de más de quince años de vigencia, porque su desarrollo posterior ha sido muy limitado, y porque las medidas de control de gasto público han neutralizado la pretensión de dotar a las agencias de mayor autonomía financiera. Esto ha conducido a la derogación de la Ley de Agencias Estatales en la disposición derogatoria única de la LRJSP, que no obstante se mantendrá vigente en tanto no se cumple lo establecido en la Disposición adicional cuarta de la LRJSP en lo relativo a la adaptación de entidades y organismos públicos existentes en el ámbito estatal. Todas las entidades y organismos públicos que integran el sector público estatal existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica. La adaptación se realizará preservando las actuales especialidades de los organismos y entidades en materia de personal, patrimonio, régimen presupuestario, contabilidad, control económico-financiero y de operaciones como agente de financiación, incluyendo, respecto a estas últimas, el sometimiento, en su caso, al ordenamiento jurídico privado. Las especialidades se preservarán siempre que no hubieran generado deficiencias importantes en el control de ingresos y gastos causantes de una situación de desequilibrio financiero en el momento de su adaptación. Las entidades que no tuvieran la consideración de poder adjudicador, preservarán esta especialidad en tanto no se oponga a la normativa comunitaria. Las entidades que tengan como fines la promoción de la internacionalización de la economía y de la empresa española preservarán además y con las mismas limitaciones las especialidades en materia de ayudas en tanto no se opongan a la normativa comunitaria. OL0422 14  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa D) Autoridades administrativas independientes de ámbito estatal Son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley. Las autoridades administrativas independientes actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial. Con independencia de cuál sea su denominación, cuando una entidad tenga la naturaleza jurídica de autoridad administrativa independiente deberá figurar en su denominación la indicación «autoridad administrativa independiente» o su abreviatura «A.A.I.». Las autoridades administrativas independientes se regirán por su Ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en esta Ley, en particular lo dispuesto para organismos autónomos, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, así como el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común. E) Sociedades mercantiles estatales Definidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas bajo la denominación de Sociedades Mercantiles Estatales, así llamadas no tanto por su sumisión íntegra al Derecho privado como porque su forma organizativa es jurídico-privada. se facilita la transformación de sociedades mercantiles estatales en organismos autónomos, que están sometidos a controles más intensos. La LRJSP entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal: Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado o alguna de las entidades que integran el sector público OL0422 15  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100. Para la determinación de este porcentaje, se sumarán las participaciones correspondientes a la Administración General del Estado y a todas las entidades integradas en el sector público institucional estatal, en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos vinculados o dependientes. En la denominación de las sociedades mercantiles que tengan la condición de estatales deberá figurar necesariamente la indicación «sociedad mercantil estatal» o su abreviatura «S.M.E.». F) Referencia a las Fundaciones En el ámbito estatal estas entidades han experimentado una curiosa evolución. Hasta hace menos de un lustro, como escribe SANTAMARÍA PASTOR, se trataba de un conjunto de supuestos contados, de carácter marginal, que respondían a muy diversas causas. Unos respondían a iniciativas de la Corona o de la Jefatura del Estado (por ejemplo, los diversos Patronatos de la Casa Real, la Fundación de Santa Cruz del Valle de los Caídos), y otras a la asunción o intervención de fundaciones originariamente privadas (por ejemplo, la Fundación Jiménez Díaz, la Fundación Lázaro Galdeano, etc.). Sin embargo, la forma jurídica de la fundación ha cobrado un considerable auge en el sector público. Inicialmente implantada para sectores o actividades concretas (por ejemplo, en el ámbito sanitario, como fórmula de organización de los hospitales del INSALUD, y para la gestión de subvenciones públicas de acuerdo con la Ley General Presupuestaria de 1988), pasó después a ser regulada de forma general en la Ley 30/1994, de 24 de diciembre, de Fundaciones, y de Incentivos Fiscales a la participación privada en actividades de carácter general (en lo sucesivo, LFIF) y posteriormente en la nueva Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (en lo sucesivo, LFund), cuyo Capítulo XI se dedica precisamente a la fundación del sector público que presenta tres rasgos: es una institución sin ánimo de lucro al servicio de fines de interés general; puede, no obstante, dedicarse a actividades mercantiles o industriales obteniendo ingresos e incluso beneficios económicos; y puede asociar su iniciativa a la de la Administración con un tratamiento fiscal privilegiado. OL0422 16  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa La fundación pública tiene tal condición siempre que la aportación del capital fundacional se realice en más de un 50% por la Administración General del Estado o alguno de sus entes públicos, y que su patrimonio fundacional estable se encuentre constituido en la misma proporción por bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades. Y su creación corresponde al Consejo de Ministros. En general, su régimen jurídico se parece al de las sociedades estatales, si bien existen diferencias. Al igual que éstas, no pueden ejercer potestades administrativas, y con carácter general actúan con arreglo al Derecho Privado (es decir, al de las fundaciones privadas). Sin embargo, algunos de los aspectos de su funcionamiento se rigen por el Derecho Público (presupuestos, contabilidad y auditoría, selección de personal, contratación). 6.1.4. Clasificación legal En cuanto a la legislación estatal, básicamente la legislación de contratos, admite la clasificación expuesta de GARRIDO FALLA. Y en cuanto a la legislación local, ésta (después de la Ley de Modernización del Gobierno Local), debidamente completada con el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, configura las siguientes formas de gestión directa: a) Por la propia Entidad Local, sin órgano especial de administración; y con órgano especial de administración. b) Por Organismo Autónomo Local, es la llamada Fundación pública del servicio c) Por Entidad Pública Empresarial d) Por Sociedad Mercantil Local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local o a un Ente Público de la misma. 6.2. Indirectas Aquí la clasificación la encontramos en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) con arreglo a la cual se enumeran una serie de formas de gestión de servicios públicos en las que la Administración contrata su prestación con los particulares que asumen el riesgo económico. De manera general, el artículo 284 de la LCSP establece: OL0422 17  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato de concesión de servicios, los servicios de su titularidad o competencia siempre que sean susceptibles de explotación económica por particulares. En ningún caso podrán prestarse mediante concesión de servicios los que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. Antes de proceder a la contratación de una concesión de servicios, en los casos en que se trate de servicios públicos, deberá haberse establecido su régimen jurídico, que declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la Administración respectiva como propia de la misma, determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la prestación del servicio. El contrato expresará con claridad, en todo caso, el ámbito de la concesión, tanto en el orden funcional, como en el territorial. En disposiciones adicionales aparecen diferentes modalidades de gestión indirecta como son: a) La concesión, por la que el empresario gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura. Es, sin duda, la figura principal de la gestión indirecta, y sobre cuya naturaleza jurídica no se ponen de acuerdo los autores. En ella la Administración concedente conserva una serie de potestades, mientras que, por su parte, el concesionario goza también de una tabla de derechos y deberes. Junto al concedente y al concesionario, aparece la figura del usuario del servicio que es, en definitiva, el sujeto beneficiario del servicio prestado b) Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participan en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se fije en el contrato. No surge una nueva persona jurídica. Y se trata de una figura procedente del Derecho francés, siendo un ejemplo la gestión de la plaza de toros de Las Ventas c) En la Disposición adicional decimonovena de la LCSP encontramos los Conciertos para la prestación de asistencia sanitaria celebrados por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, la Mutualidad General Judicial y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas. OL0422 18  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa Los conciertos que tengan por objeto la prestación de servicios de asistencia sanitaria y que, para el desarrollo de su acción protectora, celebren la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, la Mutualidad General Judicial y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas con entidades públicas, entidades aseguradoras, sociedades médicas y otras entidades o empresas, cualquiera que sea su importe y modalidad, tendrán la naturaleza de contratos de concesión de servicios regulándose por la normativa especial de cada mutualidad y, en todo lo no previsto por la misma, por la legislación de contratos del sector público. En todo caso, las referidas entidades darán a conocer su intención de celebrar los mencionados conciertos mediante un anuncio de información previa en el que figurará el contenido recogido en el anexo III. B. Sección 3 de la presente Ley, que deberá publicarse en su perfil de contratante y en el «Diario Oficial de la Unión Europea». Asimismo, les será de aplicación lo señalado en el artículo 154 y en el Capítulo V del Título I del Libro Primero de la presente Ley, referidos respectivamente a la publicación del anuncio de formalización y al recurso especial en materia de contratación. d) Concierto con persona jurídica o natural que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate. Tiene carácter temporal y se aplica a servicios de naturaleza asistencial, y sin que, en ningún caso, nazca del concierto una nueva persona jurídica. e) Sociedad de economía mixta, en la que la Administración participa por sí misma o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas. En la Disposición adicional vigésima segunda de la LCSP encontramos la Adjudicación de contratos de concesión de obras y de concesión de servicios a sociedades de economía mixta. Las concesiones de obras y de servicios podrán adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra mayoritariamente capital público con capital privado, siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en esta Ley para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto, y siempre que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado. OL0422 19  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa La modificación de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios que se adjudiquen directamente según lo establecido en el párrafo anterior, únicamente se podrá realizar de conformidad con lo establecido en la Subsección 4.ª de la Sección 3.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo, relativa a la modificación de los contratos. En el caso en que la sociedad de economía mixta pretendiera acceder como concesionaria a otros contratos distintos de los referidos en el apartado 1 anterior, deberá concurrir al correspondiente procedimiento de licitación de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Sin perjuicio de la posibilidad de utilizar medios de financiación tales como emisión de obligaciones, empréstitos o créditos participativos, las sociedades de economía mixta constituidas para la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, podrán: Acudir a ampliaciones de capital, siempre que la nueva estructura del mismo no modifique las condiciones esenciales de la adjudicación salvo que hubiera estado prevista en el contrato. Titulizar los derechos de cobro que ostenten frente a la entidad adjudicadora del contrato cuya ejecución se le encomiende, previa autorización del órgano de contratación, cumpliendo los requisitos previstos en la normativa sobre mercado de valores. Simplemente importa dejar constancia aquí de que la doctrina, dentro de la clasificación de las formas de gestión no directas suele, a su vez, diferenciar entre formas indirectas y formas mixtas. Entre estas últimas incluye tanto la gestión interesada como la sociedad de economía mixta, sin que esta precisión tenga demasiado interés a los efectos de nuestra exposición, por lo que simplemente nos limitamos a dejar aquí constancia de ella. 7. AYUDAS Y SUBVENCIONES PÚBLICAS Los autores acostumbran a dar un tratamiento especial a las subvenciones, diferenciándolas de las demás medidas de fomento, ya que tanto la especialidad como la trascendencia de la materia así lo exigen. Ésta, y no otra, es la razón por la que el programa las estudia como epígrafe aparte, reconociendo su trascendencia y significación. La importancia de la subvención, como mecanismo de impulso y progreso es de todo punto evidente, ya que, en la actualidad, como dice la Exposición de Motivos OL0422 20  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, “ las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general” , pero también son “un procedimiento de colaboración entre la Administración Pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público”. Sin olvidar el hecho de que “los recursos económicos destinados a las subvenciones en España han ido creciendo paulatinamente en los últimos años en los presupuestos de las distintas Administraciones Públicas” , y de que “ gran parte de las relaciones financieras entre España y la Unión Europea se instrumentas mediante subvenciones financiadas, total o parcialmente, con fondos comunitarios”. 7.1. Distinción previa y concepto Aunque los términos ayuda y subvención, en el lenguaje coloquial, se confunden, sin embargo, hay que decir que difieren entre sí. En este sentido, podemos afirmar que la noción de ayuda es más general que la de subvención, puesto que comprende no sólo las prestaciones dinerarias positivas (las subvenciones propiamente dichas), sino también otras intervenciones que, bajo diversas formas, alivian las cargas de los particulares, de las empresas, de las organizaciones, de las asociaciones, etc. Así, por ejemplo, la concesión de avales a favor de un particular que realiza una actividad de interés público, la cesión de bienes de carácter gratuito, el contrato de seguros mediante el cual la Administración cubre la inversión realizada por el particular, la llamada garantía de interés por la que la Administración aporta la diferencia entre el beneficio obtenido por la empresa y el previsto al encargarse de la actividad de interés público, la prima a la que tiene derecho el particular a partir del momento en que ha alcanzado la cota de producción que se le exigía, etc. Según el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones (en adelante, LGSub), “se entiende por subvención, a los efectos de esta Ley, toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a)que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios; b) que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido; y c) que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”. OL0422 21  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa 7.2. Regulación Las subvenciones se regulan en la Ley antes citada, que es de carácter básico en los preceptos que señala en su Disposición Final Primera, mientras que sus restantes disposiciones son únicamente de aplicación para la Administración General del Estado y la Administración Local. Y ha de tenerse en cuenta el nuevo Reglamento aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (en lo sucesivo, RLGSub) que desarrolla la nueva Ley. 7.3. Régimen jurídico El artículo 61 de la LRJSP recoge como competencias de los Ministros el conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del Departamento, así como fijar los límites por debajo de los cuales podrán ser otorgadas por los Secretarios de Estado o el Subsecretario del Departamento y el artículo 62 de la LRJSP dispone que entre las competencias de los Secretarios de Estado se encuentra el conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios de la Secretaría de Estado, con los límites establecidos por el titular del Departamento. Por otro lado, la Disposición final séptima de la LRJSP modifica el artículo 10 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo contenido es el siguiente: Los Ministros y los Secretarios de Estado en la Administración General del Estado y los presidentes o directores de los organismos y las entidades públicas vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, cualquiera que sea el régimen jurídico a que hayan de sujetar su actuación, son los órganos competentes para conceder subvenciones, en sus respectivos ámbitos, previa consignación presupuestaria para este fin. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, para autorizar la concesión de subvenciones de cuantía superior a 12 millones de euros será necesario acuerdo del Consejo de Ministros o, en el caso de que así lo establezca la normativa reguladora de la subvención, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. En el caso de subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, la autorización del Consejo de Ministros a que se refiere el párrafo anterior deberá obtenerse antes de la aprobación de la convocatoria cuya cuantía supere el citado límite. La autorización a que se refiere el párrafo anterior no implicará la aprobación del gasto, que, en todo caso, corresponderá al órgano competente. Las OL0422 22  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa facultades para conceder subvenciones, a que se refiere este artículo, podrán ser objeto de desconcentración mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros. La competencia para conceder subvenciones en las corporaciones locales corresponde a los órganos que tengan atribuidas tales funciones en la legislación de régimen local. Las fundaciones del sector público únicamente podrán conceder subvenciones cuando así se autorice a la correspondiente fundación de forma expresa mediante acuerdo del Ministerio de adscripción u órgano equivalente de la Administración a la que la fundación esté adscrita. La aprobación de las bases reguladoras, la autorización previa de la concesión, las funciones derivadas de la exigencia del reintegro y de la imposición de sanciones, así como las funciones de control y demás que comporten el ejercicio de potestades administrativas, serán ejercidas por los órganos de la Administración que financien en mayor proporción la subvención correspondiente; en caso de que no sea posible identificar tal Administración, las funciones serán ejercidas por los órganos de la Administración que ejerza el Protectorado de la fundación. 7.4. Procedimiento El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva, si bien, en determinados supuestos, se podrá conceder de forma directa determinadas subvenciones que la Ley enumera taxativamente. Este procedimiento se inicia siempre de oficio, mediante convocatoria aprobada por el órgano competente y que tendrá el contenido legalmente establecido. La instrucción de este procedimiento corresponde al órgano que se designe en la mencionada convocatoria. La propuesta de resolución definitiva, cuando sea procedente de acuerdo con las bases reguladoras, se notificará a los interesados que hayan sido propuestos como beneficiarios en la fase de instrucción para que comunique su aceptación. En todo caso, las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se les haya notificado la resolución de concesión. Aprobada la propuesta de resolución definitiva, el órgano competente resolverá el procedimiento debiendo motivar la resolución en la que constará el solicitante o OL0422 23  Temario específico. Tema 45: Formas de actuación administrativa relación de solicitantes a los que se concede la subvención, así como la desestimación del resto de solicitudes. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así venga previsto en la normativa de la Unión Europea. Finalmente, la Ley contempla también, como ya se ha indicado, un procedimiento de concesión directa. 7.5. Reintegro y control El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a su concesión directa, deberá efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la LGP o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas. La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso de gasto correspondiente, y el pago de la subvención se realizará previa la correspondiente justificación por el beneficiario. La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas, prescribiendo, en todo caso, a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. OL0422 24