Tema 4. Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho PDF

[email protected] TEMA 4. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO. LA LEY: SUS CLASES. EL REGLAMENTO. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA...

[email protected] TEMA 4. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO. LA LEY: SUS CLASES. EL REGLAMENTO. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. El Derecho Administrativo, como dice García Enterría, surgió como manifestación de las concepciones jurídicas nacidas con la Revolución francesa y como reacción contra las técnicas de gobierno del Absolutismo. Para los revolucionarios franceses el origen de todo derecho sólo se encuentra en el pueblo que es la expresión de la voluntad general, la cual se manifiesta a través de las leyes que son aprobadas por las Cámaras legislativas integradas por sus representantes legítimos. Junto a este dogma que se conoce con el nombre de soberanía popular, aparece otro, que refuerza aún más la existencia de un Estado de Derecho, es el dogma de la división de poderes, los tres poderes esenciales del Estado deben ser completamente independientes, sin que unos interfieran en los otros. Así, al legislativo le corresponderá aprobar las leyes, al ejecutivo ejecutarlas y al judicial controlar la actuación del ejecutivo. Como consecuencia de ambos precedentes surge lo que se ha denominado principio de legalidad, es decir, el sometimiento de la Administración a la ley y al derecho. Sin embargo, esta idea es una novedad histórica, ya que el derecho en el Antiguo Régimen no se entendía, como en la actualidad, como un producto del Poder Legislativo, sino como un conjunto de privilegios o regalías. El Monarca absoluto no estaba sometido a derecho alguno y por lo tanto, las leyes no le afectaban, ya que el individuo tenía una consideración de súbdito y no de ciudadano, por lo que no ostentaba derecho subjetivo alguno frente al Monarca. El cambio rotundo propiciado por las concepciones jurídicas a las que hemos hecho referencia, es decir, la constatación de que la soberanía nacional reside en el pueblo y no deriva de ningún poder soberano, y al mismo tiempo, el principio de división de poderes, originó lo que denominamos Derecho Administrativo, en el sentido de que la Administración deberá actuar sometida a la legalidad y que por tanto cualquier ciudadano puede defenderse frente a cualquier actuación abusiva de la misma, mediante una serie de acciones que se suelen sintetizar bajo el vocablo de Justicia Administrativa y que se manifiesta a través de las reclamaciones, recursos y demás procedimientos de defensa. Para Garrido Falla, el principio de legalidad es una de las consagraciones políticas del Estado de Derecho y, la más importante de las columnas sobre las que se asienta el edificio total del Derecho Administrativo. Esta vinculación general de la Administración a la ley se manifiesta en diferentes preceptos de nuestra Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico, sobre todo en la ley de Procedimiento Administrativo Común y más actualmente en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Así pues, el artículo 9 del texto constitucional menciona este principio, al decir que «la Constitución garantiza el principio de legalidad». Igualmente, el párrafo primero del citado artículo determina que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Pero, es sobre todo el artículo 103 en donde se manifiesta más rotundamente ese carácter de vinculación positiva de la Administración a la pg. 1  [email protected] legalidad, al destacar que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho». EXAMEN Siguiendo a Garrido Falla, entendemos por fuentes aquellas formas o actos a través de los cuales se manifiesta el Derecho, encontrándose su formulación jurídica en el artículo 1 del Título Preliminar del Código Civil al determinar que «las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho». 1.2. La jerarquía de las fuentes De la citada enumeración de fuentes del derecho se derivan dos consideraciones aplicables al campo del Derecho Administrativo. En primer lugar, la preponderancia de la Ley sobre la norma no escrita. El propio artículo 1 del citado Título Preliminar del Código Civil establece que: «la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada». En segundo lugar, la preeminencia de la norma en razón del órgano de donde deriva. El Derecho Administrativo está formado por un conjunto de normas, ordenadas jerárquicamente. Éstas establecen las instituciones, regulan su organización, atribuyen derechos e imponen obligaciones a las Administraciones Públicas en orden a su actuación, así como también diseñan un conjunto de derechos y obligaciones para los ciudadanos que con ellas se relacionan. De tales normas jurídicas se dicen que son Fuentes del Derecho Administrativo, porque, en sentido figurado, constituyen su principio, fundamento u origen. El sistema de fuentes no se encuentra establecido en la Constitución Española, pese a que pudiera parecer el lugar más lógico para hallarlo. En dicha norma sólo se indica la sujeción al principio de legalidad y de jerarquía normativa, dando preeminencia en nuestro esquema de fuentes a la Constitución Española sobre las demás. Con carácter previo, conviene analizar de forma introductoria las relaciones que existen entre la Administración Pública y el Derecho en el marco del Estado de Derecho que establece la Constitución española de 1978. 1-El Estado de Derecho: el Estado de Derecho, que la Constitución establece en su art. 1, se rige por los principios de imperio de la ley, división de poderes, reconocimiento y garantía de derechos y libertades y de sumisión de la Administración al Derecho, verificada por las oportunas instancias jurisdiccionales. En este marco, el papel de la Administración ante el derecho es de subordinación: ejecuta las órdenes del Parlamento (por medio de leyes) y del Gobierno (por medio de normas con rango de ley, como decretos Page 2 of 36  [email protected] legislativos y decretos leyes, o con rango reglamentario), y se somete a las decisiones judiciales que controlan la actuación administrativa. 2-Administración Pública en la Constitución: la Administración Pública puede definirse como un aparato organizativo para el cumplimiento de los fines generales, que se representan como propios de la colectividad, que se integra en el Poder Ejecutivo, subordinado al Gobierno, y que actúa sometido a la ley y al ordenamiento jurídico. En la CE de 1978 se regula en el Título IV, junto con el Gobierno Según el art. 103 CE, “laAdministración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento a la Ley y al Derecho”. 3-Administración y principio de legalidad: esta sumisión de la Administración a la ley y al derecho tiene las siguientes manifestaciones en el derecho constitucional y administrativo español a. Derecho constitucional: la Constitución establece en lugar el principio de constitucionalidad en su art. 9.1, por el que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (esto supone que el Legislativo y sus leyes también están sometidas a la Constitución, al igual que el resto de los poderes públicos); y establece, con carácter general, el principio de legalidad en su art. 9.3 la Constitución prevé la regulación legal de todos los aspectos de la actuación administrativa: sujeto, finalidad y formas de las actuación administrativa. a) El sujeto de la actuación administrativa (el quién): así, según el art. 103.2 CE, los órganos de la Administración del Estado son creados regidos y coordinados de acuerdo con la ley. b) Los fines de la actuación administrativa (el para qué): así, según el art. 103.1 CE, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. c) Las formas de la actuación administrativa (el cómo): según este mismo artículo 103.1, actuará de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento a la Ley y al Derecho. Asimismo prevé que: I. La ley regulará el Estatuto de los funcionarios públicos y el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad: las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (art. 103.3 CE). Estas cuestiones se regulan en diversos textos legales: el TREBEP, o la ley 53/84 de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas. pg. 3  [email protected] II. La ley regulará también, según el art. 105. 3 CE: la audiencia de los ciudadanos (directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley) en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas); el procedimiento a través del cual deben de producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia de los interesados. Todas estas cuestiones se desarrollan por la Ley 39/2015 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. III. En materia financiera: así, la Constitución establece que la potestad tributaria sólo podrá ejercerse mediante ley (art. 133 CE) o que las Administraciones Públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes (art. 133.4 CE). IV. Derecho administrativo: prevé diversas técnicas de articulación del principio de legalidad material (o reglamentario), como los principios de reserva de ley, de jerarquía normativa o de inderogabilidad singular de los reglamentos. 4. Administración y principio de eficacia: Dentro del sometimiento pleno a la ley y al derecho, la Administración Pública sirve con eficacia los intereses generales (art. 103 CE) y, para ello, cuenta, en los países de régimen administrativo, con una serie de prerrogativas. Los países de régimen administrativo son los de Europa continental (Francia, España, Alemania o Italia). En ellos, la Administración se somete a un derecho específico, el derecho administrativo, por oposición a los países de tradición anglosajona, en los que la Administración se somete al derecho común o civil, como los particulares. Precisamente la principal característica del derecho administrativo es que supone un equilibrio entre prerrogativas de la Administración (que responden al principio de eficacia) y garantías de los administrados (que responden al principio de legalidad): I. Prerrogativas de la Administración: Se trata de potestades exorbitantes respecto del Derecho común o civil. Así, por ejemplo: a. La ejecutividad de los actos administrativos: la Administración declara por sí misma la ejecutividad u obligatoriedad de sus actos, sin necesidad de juicio declarativo, como requeriría un particular (arts. 38 y 98 LRJPAC). Page 4 of 36  [email protected] b. La ejecutoriedad de los actos administrativos: la Administración puede imponer coactivamente el cumplimiento de sus propios actos, con sus propios medios y sin recabar respaldo judicial (art. 99 y 100 LRJPAC) c. El régimen especial de protección del dominio público y de los bienes patrimoniales de la Administración: que se prevé en la Ley 3/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas. II. Garantías de los administrados: algunos autores (García de Enterría) hablan de tres grandes círculos de garantías: los constituidos por el procedimiento administrativo (que garantizará la audiencia a los interesados), los recursos administrativos y el control por la jurisdicción contencioso administrativa de los actos de la Administración. 5. La sumisión de la Administración a los Tribunales de Justicia: constituye una garantía a los administrados y un medio de verificar la plena sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho. a. El control por los Tribunales de la actuación administrativa está regulado en el art. 106 CE: “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. b. En el ordenamiento español el control jurisdiccional sobre los actos de la Administración Pública se atribuye a la Jurisdicción contencioso administrativa: se trata de Juzgados y Tribunales integrados en el Poder Judicial, pero especializados por la materia. Controlan los actos normativos de la Administración (reglamentos), actos unilaterales no normativos (actos administrativos) y los actos bilaterales de la Administración (convenios y contratos administrativos). Esta jurisdicción, su organización y procedimientos, se regula en la Ley 29/98 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA). 2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Se entiende por ordenamiento jurídico un sistema completo, pleno y coherente, que integra el conjunto de normas jurídicas concretas que rigen una sociedad y los principios informadores de ésta. El ordenamiento jurídico administrativo es la parte del ordenamiento jurídico que se refiere o afecta a la Administración Pública. Algunos autores (Garrido Falla y Entrena Cuesta) lo definen como el “conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas”. Para encuadrar el sistema de fuentes del derecho administrativo acudiremos al Código Civil o la Ley del Gobierno para poder realizar un cuadro claro del sistema. Si sacásemos una conclusión simplista, un cuadro jerarquizado de las Fuentes del Derecho Administrativo de origen español podría ser el siguiente: pg. 5  [email protected] CONSTITUCIÓN LEYES NORMSADFAJ REGLAMENTOS COSTUMBRE PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Procede analizar a continuación cuáles son las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. 1. El concepto de fuentes del derecho: la doctrina jurídica distingue entre fuentes “de producción” de las normas y fuentes de “conocimiento” de las normas jurídicas. a. Fuentes de producción: se refiere a los órganos o fuerzas sociales que producen las normas (la Monarquía en el Estado Absolutista, el Parlamento en el Estado Liberal). b. Fuentes de conocimiento: son las formas o modos en que el Derecho se manifiesta. Esta es la acepción habitual del término. En este sentido lo emplea, por ejemplo, el Código Civil cuando, en su artículo 1º, afirma que “las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho”. 2. Las fuentes del Derecho administrativo: son esencialmente las mismas que las de las demás ramas del ordenamiento, con una mayor relevancia e importancia cuantitativa de los reglamentos y una menor importancia de las fuentes no escritas (costumbre). De acuerdo con esto, las fuentes de Derecho administrativo son las siguientes, ordenadas jerárquicamente, de mayor a menor rango: a. La Constitución: como norma suprema del ordenamiento. b. Los tratados internacionales c. las leyes de las Cortes Generales d. las normas con rango de ley del Gobierno (Decretos legislativos y Decretos leyes). Page 6 of 36  [email protected] e. Los reglamentos: que son la fuente más importante y específica del Derecho administrativo. f. La costumbre g. Los principios generales del derecho h. La jurisprudencia 3. Relaciones entre las fuentes del Derecho administrativo: El sistema de fuentes del derecho en nuestro ordenamiento jurídico es complejo, tal u como se desprende de la construcción efectuada del mismo a partir de la aprobación de la Constitución Española. Así, sólo con echar un vistazo podemos darnos cuenta de detalles o circunstancias tales como;  La Constitución española de 1.978 es una auténtica norma jurídica, con un contenido de valores, custodiado por el Tribunal Constitucional, capaz de imponerse al resto de las normas y en particular a la Leyes.  De resultas de la Constitución aparecen las Comunidades Autónomas, dotadas de potestad para dictar Leyes y Reglamentos, articulando su actuación en base al principio de competencia.  Las Entidades Locales, y en especial los Municipios, ven reconocida su autonomía, esto es, su capacidad para dictar normas jurídicas, de posición peculiar en el orden de fuentes, las cuales tienen carácter reglamentario.  A todo este pluralismo hay que sumar el Derecho Comunitario, que en los últimos años ha afectado a nuestro ordenamiento jurídico. Vista esta complejidad, podemos establecer los siguientes criterios para la clasificación ordenada y funcional de las fuentes de Derecho: 1º. Jerarquía. 2º. Competencia. 3º. Eficacia. 1. Principio de jerarquía normativa en un doble sentido: este principio alude, por una parte, a la primacía del derecho estatal frente a la costumbre y los principios generales del derecho, y, por otra parte, a la jerarquía de las normas según la importancia del pg. 7  [email protected] órgano del que emanen (sea el poder constituyente, el Parlamento, el Consejo de Ministros o los propios Ministros). 2. Principio de competencia: frente a la ordenación vertical de las normas, a la que se refiere el principio de jerarquía normativa, el principio de competencia alude al sistema de distribución de competencias entre las distintas Administraciones Públicas (Administración General del Estado, CCAA y Corporaciones Locales). Así, por ejemplo, los conflictos entre normas estatales y autonómicas no se resuelven por el mayor o menor rango normativo de cada una de ellas sino en función de la determinación de la Administración competente en cada caso. El sistema de distribución de competencias, que la Constitución establece en su Título VIII (“De la organización territorial del Estado”). 3.Principio de eficacia: Cuando el conflicto no fue solucionado con la aplicación de los anteriores criterios, la eficacia va a dirimir entre norma anterior y posterior prevaleciendo la última citada. Es el principio jurídico que la ley posterior deroga la anterior. Así, el Código Civil indica que las leyes sólo se derogan por otras posteriores (artículo 2.2). FUENTES DEL DERECHO. (ART. 1.1 C.C) - LEY - COSTUMBRE - PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO (PGD) 3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. La Constitución Como norma suprema del ordenamiento: la Constitución no es un mero enunciado de principios orientadores de la acción política, sino que es una auténtica norma jurídica, la norma suprema del ordenamiento jurídico español, que establece el orden político jurídico de la comunidad nacional. a. Tiene valor normativo propio y directo: así se deduce de la llamada “cláusula de constitucionalidad” del art. 9.1 CE: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Esto supone que el Legislativo y sus leyes también están sometidas a la Constitución, al igual que el resto de los poderes públicos. b. Tiene rango de “superley” o “ley de leyes”: así se infiere del sistema de constitucionalidad de las leyes, que corresponde al Tribunal Constitucional; de la Page 8 of 36  [email protected] previsión de un procedimiento rígido de reforma constitucional; así como de la obligación que tienen de aplicarla los Jueces y Tribunales (art. 9.1 CE; cuestión de constitucionalidad del art. 163 CE). c. El Derecho constitucional: es una rama del ordenamiento jurídico que cuenta con autonomía propia. Su fuente de producción es el Poder Constituyente (Soberanía nacional que reside en el pueblo español, según el art. 1.2 CE). Se caracteriza por su contenido más cultural y valorativo que el de las normas jurídicas emanadas del Poder Legislativo o del Ejecutivo. Tiene un mayor margen de interpretación que depende de las circunstancias históricas, políticas o ideológicas del momento. Esta interpretación corresponde, según la Constitución, al Tribunal Constitucional, intérprete supremo de la Constitución los preceptos constitucionales relativos a la Administración y a sus relaciones con los administrados (Título IV) constituirán “Derecho Administrativo constitucionalizado”, según algunos autores (Lucas Verdú). d. El sometimiento de la normas con rango de ley a la Constitución se verifica por medio del control de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional: 1) Control de constitucionalidad de las leyes: supone un juicio de contraste que realiza el TC entre dos normas, la Constitución y una norma con rango de ley, que determina la anulación de la ley que se entiende inconstitucional. Sólo el TC conoce con carácter exclusivo del control abstracto de constitucionalidad de las leyes, que se opera por medio del recurso (art. 161 CE) y de la cuestión (art. 163 CE) de inconstitucionalidad. 2) Vicios de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley (estatal o autonómica) se produce cuando es contraria a la Constitución o al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA que Constitución establece (arts. 148, 149 y 150 CE). También, cuando una norma con rango de ley infringe la reserva de ley orgánica que establece el art. 81 CE para determinadas materias: desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas de la Sección 1ª, del Capítulo II, del Título I, aprobación de los Estatutos de Autonomía, régimen electoral y demás materias previstas en la Constitución. 3) Recurso de inconstitucionalidad (art. 161 CE y LOTC): están legitimados para interponerlo el Presidente del Gobierno, 50 Diputados, 50 Senadores, el Defensor del Pueblo, las Asambleas legislativas o Gobiernos de las CCAA (sólo contra leyes estatales que afecten a su ámbito propio de autonomía) y las Corporaciones Locales (contra leyes estatales o autonómicas que afecten al principio de autonomía local). pg. 9  [email protected] 4) Cuestión de inconstitucionalidad (art. 163 CE y LOTC): puede plantearla cualquier Juez o Tribunal que haya de fallar, cuando la norma con rango de ley de cuya validez dependa el fallo pudiera ser inconstitucional, siempre que la duda sea motivada. 5) Valor de las Sentencias que resuelven el recurso o cuestión de inconstitucionalidad de las leyes: si son interpretativas, declararán la constitucionalidad de un precepto legal siempre que se ajuste a la interpretación del TC (en este caso la Sentencia actúa como fuente de derecho); si son desestimatorias, impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión en la misma vía, fundado en la infracción de idéntico precepto legal; si son estimatorias de la inconstitucionalidad, declararán la nulidad de los preceptos legales inconstitucionales y la de aquellos otros cuya inconstitucionalidad tenga lugar por conexión o como consecuencia (aquí el TC ejerce una “función legislativa negativa”). 2. Los tratados internacionales Un tratado internacional es un acto jurídico concertado por sujetos de Derecho Internacional (Estados y organizaciones internacionales) y sometido por ellos a este derecho. Tiene un doble carácter, negocial y normativo. Negocial, en cuanto que está concertado por sujetos de derecho internacional que expresan, mediante el tratado, su voluntad de obligarse (en esto se diferencian de los actos unilaterales internacionales). Tiene carácter normativo en cuanto que en él se establecen derechos y deberes de las partes y se somete al derecho internacional. Clases de tratados internacionales: a. según las clasificaciones doctrinales b. según la Constitución. a) Criterios doctrinales de clasificación: la doctrina distingue: 1) Por el número de participantes, entre tratados bilaterales y multilaterales. 2) Por la facilidad para adquirir la condición de parte contratante, entre tratados abiertos o cerrados. 3) Por las formas de celebración o conclusión, entre tratados celebrados de forma solemne (a través del procedimiento habitual de negociación y firma, autorización parlamentaria y ratificación) o en forma simplificada. Page 10 of 36  [email protected] 4) Por el objeto material de sus normas, o de su núcleo más importante, entre tratados de cooperación política, militar, económica o cultural. b. La Constitución regula los tratados internacionales en el Capítulo III del Título III: se distinguen tres clases de tratados en atención a la mayor o menor intervención en ellos de las Cortes Generales, dentro de los artículos 93 a 96. De acuerdo con el Código Civil, las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado. Esta previsión es acogida por la Constitución Española al establecer que los Tratados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en la Constitución. Una de las grandes discusiones doctrinales de los últimos años es la jerarquía normativa que le puede corresponder en el ordenamiento interno a un tratado internacional. Así, algunos consideran que su jerarquía sería equivalente a la de una norma con rango de ley, otros los colocan por encima de las leyes pero por debajo de la Constitución e, incluso, hay autores que, fundamentándose en las normas que rigen la Unión Europea, han llegado a defender la preeminencia de los tratados por encima de la propia Constitución. No obstante, la Constitución ha arbitrado los medios necesarios para que no existan contradicciones internas a la hora de ratificar y aplicar un tratado mediante el establecimiento de unos específicos procedimientos de aprobación de los mismos; a) Tratados que tengan un contenido contrario a la Constitución. De acuerdo con el artículo 95, la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámara puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción. Este fue el caso de la reforma del artículo 13 de nuestra Constitución, ya que el Tratado de la Unión establecía previsiones contrarias a la misma. b) Tratados por los que se atribuyen a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. El artículo 93 establee que para realizar estos tratados se exige la autorización por Ley Orgánica. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía pg. 11  [email protected] del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. c) Tratados que exigen la previa autorización de las Cortes. De acuerdo con el artículo 94, la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos: i. Tratados de carácter político. ii. Tratados o convenios de carácter militar. iii. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I. iv. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. v. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. d) Resto de tratados no incluidos en los apartados anteriores. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios. Por último, no debe olvidarse a nivel formal que el artículo 63.2. de la Constitución, al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes. 3. Las normas con rango de ley Se ha intentado a lo largo de los siglos dar una definición del concepto de Ley y no existe una clara unanimidad sobre lo que deba entenderse por ella. No obstante, nos estamos refiriendo a la ley en sentido formal ya que se trata de estudiar en este apartado las leyes o normas que tengan rango de ley. Page 12 of 36  [email protected] Tradicional es ya la tesis que parte de definir a la Ley como la norma dictada como tal Ley, con dicho valor o rango jerárquico, por el órgano que tiene asignada la competencia legislativa. En este sentido concreto, la ley es la norma escrita superior entre todas, la que, por ello, prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna en cuanto expresión de la voluntad popular, conforme indica el Preámbulo de la Constitución Española. 3.1. Tipos de leyes. Podemos clasificar las leyes existentes del siguiente modo: A) Según el contenido pueden ser:  Leyes Orgánicas (art. 81 CE).  Leyes ordinarias (art. 79, 87 y 90 CE).  Disposiciones con rango de ley, diferenciando entre: a) Decretos Leyes (art. 86 CE). b) Decretos Legislativos (art. 85 CE).  Leyes especiales (art. 150 CE): a) Leyes marco. b) Leyes de transferencia. c) Leyes de armonización. B) Según su elaboración en el trámite legislativo pueden ser:  Leyes de Pleno (art. 75).  Leyes de Comisión (art. 75). C) Según su ámbito territorial de actuación:  Leyes estatales.  Leyes autonómicas. Recuérdese que la potestad legislativa estatal la ostenta las Cortes Generales y que los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, tienen reservada la potestad legislativa en el ámbito autonómico. pg. 13  [email protected] 3.2. Leyes orgánicas. Las leyes Orgánicas se regulan en el artículo 81 de la Constitución Española de la siguiente manera: 1. Son leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Además de los contenidos indicados en el apartado 1 del artículo 81, debe regularse por Ley Orgánica:  Suspensión de los derechos fundamentales.  Iniciativa popular legislativa (art.87.3).  Las bases de la organización militar (art.8.2).  Defensor del Pueblo (art. 54).  Abdicaciones, renuncias y dudas en la Corona (art.57.5).  Tribunal de Cuentas (art. 136).  Juzgados y Tribunales (art. 122).  El Tribunal Constitucional (art. 165).  Estados de emergencia (art.116).  Tratados Internacionales (art.93).  Consejo de Estado (art. 107).  Referéndum en sus distintas modalidades (art. 92.3).  Funciones, principios básicos de actuación y estatutos (art. 104). Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre la totalidad del Proyecto. Ello supone la exigencia de una mayoría reforzada para la aprobación de una Ley Orgánica, ya que exige la mitad más uno de los votos. En el mismo caso nos encontramos para una modificación o para la derogación de una Ley que regule alguno de los contenidos anteriormente enunciados. 3.2.2. Leyes ordinarias. Son todas aquellas normas emanadas del Poder Legislativo Estatal (las Cortes Generales) con rango de ley que no son Orgánicas (art. 87 a 90 y art. 79 CE) pero con las excepciones establecidas para las disposiciones del ejecutivo (estatal) con rango de ley, las leyes especiales y las leyes elaboradas en los Parlamentos Autonómicos. Page 14 of 36  [email protected] Su procedimiento de elaboración y aprobación será el ordinario establecido por la ley. No requieren ninguna mayoría cualificada para su aprobación o modificación. 3.2.3. Leyes especiales. Se encuentran reguladas en el Título VIII de la CE en el artículo 150. Son Leyes Estatales y de algún u otro modo, alteran la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Hay tres tipos:  Leyes marco (art. 150.1. CE): Son leyes aprobadas por las Cortes que contienen principios, bases y directrices y sirven para atribuir a todas o a algunas Comunidades Autónomas la facultad de dictar normas aplicables a la Comunidad en materia de titularidad estatal.  Leyes de transferencia (art. 150.2. CE): Son Leyes Orgánicas por las cuales se transfieren o delegan materias de titularidad estatal a una o varias CCAA. Esta transferencia tendrá que ser en sentido material, personal y financiero. La titularidad de la Competencia pasa del Estado a la Comunidad Autónoma.  Leyes de Armonización (art. 150.3. CE): Son Leyes que armonizan las disposiciones normativas de las CCAA por razones de interés general (el interés general es apreciado por las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara). Atendiendo a su elaboración podemos distinguir dos tipos de leyes: a) Leyes de Pleno: Aquellas aprobadas en Pleno en cada una de las Cámaras y que no podrán someterse a debate y votación en las correspondientes Comisiones Legislativas. Son materias reservadas a este tipo de leyes las siguientes:  La Reforma Constitucional.  Las Leyes Orgánicas.  Los Presupuestos Generales del Estado.  Las Cuestiones Internacionales.  Las Leyes de Bases. b) Leyes de Comisión: Aquellas que son aprobadas por las Comisiones legislativas permanentes del Congreso y del Senado. En el criterio de clasificación territorial no hay diferencia jerárquica entre leyes estatales y autonómicas puesto que es de aplicación el criterio de competencia. 3.2.4 Elaboración de las leyes pg. 15  [email protected] El Capítulo Segundo del Título III De las Cortes Generales regula el mecanismo de elaboración normativa bajo la denominación "De la elaboración de las Leyes". El trámite legislativo. La elaboración de las leyes es competencia general de las Cortes Generales. La función legislativa de éstas se realiza a través de actuaciones independientes, aunque coordinadas, de ambas Cámaras. En dicho proceso legislativo podemos distinguir varias fases, unas vienen contempladas en la Constitución Española y otras aparecen en los Reglamento de las Cámaras. 1.- Fase de iniciativa; de acuerdo con el artículo 87 de la Constitución, la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Por lo tanto, distinguimos los:  PROYECTOS DE LEY cuando son presentados por el Gobierno, bien cuando los elaboren por propia iniciativa o a instancias de la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma. Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.  PROPOSICIONES DE LEY cuando la iniciativa corresponde al Congreso o al Senado, bien a iniciativa propia, bien a iniciativa de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o a través de la iniciativa popular. En cuanto a la iniciativa legislativa del Gobierno, inevitablemente hemos de hacer referencia a las previsiones de la ley 50/1997, del Gobierno, tras la modificación operada por la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público., así como a las previsiones del Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Page 16 of 36  [email protected] Así conforme a lo previsto en el art. 25 de la ley 50/1997, El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan. En cuanto se refiere a la elaboración de los anteproyectos de ley, nos remitimos al mismo procedimiento descrito más adelante en el apartado 5.6 del presente tema, referido al procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos. A todo lo anterior debemos añadir las previsiones del Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entre las que destacamos las siguientes: El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales. La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía. Por último debemos destacar lo previsto en el Artículo 133 de la ley 39/2015 (que se transcribe a continuación) en cuanto se refiere a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. “1.Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa. b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. pg. 17  [email protected] 2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. 3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. 4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.” 2.- Fase de tramitación y aprobación parlamentaria; El procedimiento de aprobación de una Ley se establece con carácter general respecto de los proyectos de ley, y después, se establecen especialidades si la iniciativa es como consecuencia de una proposición de ley. No obstante, el iter es prácticamente el mismo. Así, recibido un proyecto de ley, la Mesa del Congreso ordenará su publicación en el Boletín Oficial de la Cortes, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente. Publicado el proyecto, los Diputados y los Grupos Parlamentarios tendrán un plazo de quince días para presentar enmiendas al mismo mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno. Page 18 of 36  [email protected] Cuando se planteen enmiendas a la totalidad del proyecto de ley, se discutirán en el Pleno del Congreso; si el Pleno acordare la devolución, éste quedará rechazado y el Presidente del Congreso lo comunicará al del Gobierno. En caso de que no prosperasen las enmiendas a la totalidad, se remitirá a la Comisión para proseguir su tramitación. Si el Pleno aprobase una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la Comisión correspondiente publicándose en el Boletín Oficial de las Cortes y procediéndose a abrir un nuevo plazo de presentación de enmiendas, que sólo podrán formularse sobre el articulado. Finalizado el debate de la totalidad si lo hubiere habido, y en todo caso el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión nombrará en su seno uno o varios Ponentes para que, a la vista del texto y las enmiendas presentadas al articulado redacte un informe en el plazo de quince días, que una vez concluido se someterá a debate en Comisión, artículo por artículo. El dictamen de la Comisión firmado por su Presidente y por uno de los Secretarios de aquélla se remitirá al Presidente del Congreso a efectos de su correspondiente tramitación. A partir de aquí, entramos en la deliberación en el Pleno, para lo que los Grupos Parlamentarios, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de terminación del dictamen, en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, deberán comunicar los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretenda defender en el Pleno. El debate del Pleno podrá comenzar por la presentación que de la iniciativa del Gobierno haga un miembro del mismo y por la que del dictamen haga un Diputado de la Comisión, cuando así lo hubiere acordado ésta. Aprobado un proyecto de ley por el Congreso, su Presidente dará cuenta inmediata al Presidente del Senado. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. pg. 19  [email protected] Hay que tener en cuenta que los Proyectos de Ley del Gobierno gozan de un derecho de tramitación prioritaria sobre las Proposiciones de Ley. Si el procedimiento se inicia por la presentación de una proposición de Ley, el mismo se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a través de este medio. Las diferencias esenciales de tramitación son las siguientes: A) Proposición presentada por diputados; la proposición podrá ser adoptada a iniciativa de un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario, con la sola firma de su portavoz. Deberán acompañarse de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellas. Las Proposiciones de Ley se presentan ante la Mesa del Congreso, la cual ordenará su publicación y la remitirá al Gobierno para que manifieste su criterio. Si el Gobierno no manifiesta su oposición, el Presidente del Congreso preguntará sobre si se toma o no en consideración. En caso afirmativo se acordará su envío a la Comisión correspondiente y se abrirá el plazo de presentación de enmiendas, siendo a partir de ese momento tramitadas como los proyectos de ley con la salvedad de que no cabe formular enmiendas a la totalidad. B) Proposición presentada por senadores; de acuerdo con el artículo 89.2 de la Constitución, las proposiciones de ley que tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición. Las Proposiciones de Ley del Senado deberán ir suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco senadores. C) Proposiciones de Ley de las Comunidades Autónomas; las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, examinando si la misma cumple los requisitos legalmente establecidos, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa siguiendo, por lo demás, la misma tramitación que las Proposiciones de Ley del Congreso. D) Proposiciones de Ley de iniciativa popular. Tienen el mismo trámite que el anteriormente indicado para las proposiciones remitidas por las Comunidades Autónomas. La Ley Orgánica de 26 de marzo de 1984 reguló la iniciativa legislativa popular. La tramitación de la misma se rige por estas reglas; presentada la documentación será examinada por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos; si los cumple se seguirán los trámites de las Proposiciones de Ley del Congreso. Si fuera rechazada, la Comisión promotora podrá recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional que de estimar la pretensión de la Comisión, obligará a seguir el procedimiento de la Proposición de Ley. 3.- Fase de sanción y promulgación. Page 20 of 36  [email protected] El Rey sancionará en plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. (Art.91 CE) Las decisiones políticas de especial transcendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los diputados. Una Ley Orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución. Las Leyes entrarán en vigor, de acuerdo con el Código Civil, en la fecha que se determine en la misma, a contar desde publicación en el Boletín Oficial del Estado, o si no se indicare nada en los veinte días siguientes a su publicación. Hay que tener en cuenta que la modificación operada por la ley 40/2015 sobre la ley del Gobierno de 1997 establece en su art. 23 que las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación. Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables. 4. Disposiciones con fuerza de ley. pg. 21  [email protected] El Gobierno de la Nación (poder ejecutivo) podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Estas disposiciones se caracterizan porque son dictadas por el Poder Ejecutivo, en concreto, el Gobierno y además por tener rango de Ley, o sea, que en la pirámide normativa estarán en el mismo escalón que las leyes tanto ordinarias como Orgánicas. Hay dos tipos de disposiciones. A. Decretos Legislativos. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno de la Nación la potestad de dictar normas con rango, valor y fuerza de Ley sobre materias determinadas, siempre que no estén incluidas entre las reservadas a la Ley Orgánica. Dicha delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de Bases cuando su objeto sea la formación de Textos Articulados. A tal fin, la Ley de Bases delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio; en ningún caso podrán autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley Ordinaria cuando se trate de refundir varios textos normativos en uno solo. Para ello, la Ley Ordinaria determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se refiere a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de se r refundidos. En ambos casos, la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo de su ejercicio, y se agotará por el uso que de ella haga aquél mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse, por lo tanto, concedida la delegación de modo implícito o por tiempo determinado, como tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Según el art. 82.6, por último, y sin perjuicio de las fórmulas adicionales de control que puedan establecer las propias Leyes de Delegación, los Tribunales Ordinarios son los competentes para enjuiciar la adecuación de los Reales Decretos Legislativos a dichas Leyes. Ello es así porque, al actuar el Gobierno de manera no originaria y sí derivada, el exceso que pudiera apreciarse en la delegación nunca tendrá rango de Ley, sino el de norma reglamentaria (Real Decreto). Page 22 of 36  [email protected] B. Decretos Leyes. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno de la Nación podrá dictar normas con rango, valor y fuerza de Ley (de aplicación provisional hasta tanto obtengan su convalidación por el Congreso, o, en su caso, la conversión en Ley Ordinaria, como vamos a ver inmediatamente a continuación) que tomarán la forma de Decretos Leyes, y que no podrán afectar de manera sustancial al ordenamiento de las Instituciones Básicas del Estado, a los Derechos, Deberes y Libertades de los Ciudadanos regulados en el Título I, al Régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho Electoral General. También destacar que los Decretos Leyes adquiere firmeza (pierden su condición de provisionales) por cualquiera de las dos formas siguientes:  Mediante Convalidación por el Congreso en el plazo de 30 días desde la promulgación del Decreto Ley.  Mediante la Tramitación del mismo por parte de las Cortes generales como proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia en idéntico plazo (30 días). Por último cabe reseñar que todas las previsiones sobre planificación normativa, publicidad de las normas y participación de los ciudadanos a las que se ha hecho referencia para las leyes, serán también aplicables a estas disposiciones La referencia que le Código Civil realiza a la ley debe entenderse en sentido amplio y referido a toda norma escrita con capacidad general de obligar. Este concepto surge de la antigua teoría o división propia del siglo XIX, que distinguía entre leyes en sentido material y leyes en sentido formal. Respecto a las leyes en sentido estricto o formal, y dentro del marco de sus respectivas competencias, la CE atribuye a las Cortes Generales y a los Parlamentos Autonómicos el ejercicio de la Potestad Legislativa. Desde este punto de vista más formal, Ley es: “Toda aquella norma escrita, publicada con tal carácter en el Boletín Oficial del Estado (o en el Boletín Oficial de las correspondientes Comunidades Autónomas), que expresa un mandato (general o particular) de las instituciones en las que reside constitucionalmente el ejercicio del Poder Legislativo.” Sin embargo, la CE ha reconocido también al Gobierno Central (y algunos Estatutos de Autonomía han hecho lo propio con respecto a sus Consejos de Gobierno) la posibil idad de dictar normas a las que atribuye el rango, valor y fuerza de la Ley: tal es el caso, en concreto, de los denominados Reales Decretos Legislativos y el Real Decreto-Ley. pg. 23  [email protected] 4. El reglamento. La regulación es muy dispersa en el tratamiento de este tema aunque orientándose a la cara administrativa de los poderes públicos tenemos que tener en cuenta dos normas fundamentales. Por un lado la ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común. Por otro lado la ley 50/97, de 27 de noviembre, sobre el Gobierno de la Nación, en la cual encontramos el procedimiento de elaboración de estas normas.El art. 97 CE atribuye al Gobierno de la Nación el ejercicio de la Potestad Reglamentaria, de acuerdo con la propia CE y las Leyes. Esta potestad corresponde también a cada uno de los Gobiernos Autonómicos y Locales (Plenos de las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos), en el marco de sus respectivas competencias. Por su parte, el art. 106.1 CE atribuye a las Administraciones Públicas el ejercicio de la Potestad Reglamentaria; aunque, así como la Potestad Reglamentaria del Gobierno es externa o general, porque atribuye derechos y obligaciones para los ciudadanos y las autoridades y órganos administrativos al relacionarse entre sí, en cambio, la Potestad Reglamentaria de la Administración es tan sólo interna o administrativa, es decir, se refiere al ámbito puramente organizativo de sus autoridades y órganos. El Reglamento es, por tanto: “Toda aquella norma escrita, publicada con tal carácter en el Boletín Oficial del Estado (o en el Boletín Oficial de las correspondientes Comunidades Autónomas o Provincias), que expresa un mandato (general o particular) de las instituciones en las que reside constitucionalmente el ejercicio de la Potestad Reglamentaria, y que, como regla general, sirve como desarrollo complementario de una Ley previa, respecto de la que tiene un valor subordinado”. 4.1. Características generales. Podemos citar, entre otras: a) Actos normativos: Rigen las relaciones entre Administración y ciudadanos y entre las distintas administraciones. b) Dictadas por una Administración Pública. En cualquiera de sus manifestaciones (estatal, autonómica o local). Dichos órganos que dicten los reglamentos lo harán en el ejercicio de sus competencias propias, no delegadas. b) Actos de carácter general (destinatarios genéricos o abstractos). Page 24 of 36  [email protected] c) Inderogabilidad singular de los reglamentos. Según este principio, son nulas las resoluciones administrativas que vulneran lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo ha aprobado. Art. 37 Ley 39/2015. d) Doble fundamento jurídico. Pueden ser, según la materia:  Son actos administrativos. Ejemplo: Real Decreto por el que se nombra a un Director General.  Son fuentes del derecho. Ejemplo: Real Decreto 365/95, por lo que se dispone el reglamento de situaciones administrativas. 4.2. Clases de reglamentos. Existe diversidad de clasificaciones pero destacaremos las más utilizadas por la doctrina. Son las siguientes: a) Según su ámbito de aplicación:  Estatales.  Autonómicos.  Locales.  Institucionales.  Corporativos b) Según su relación con la ley:  Ejecutivos.  Autónomos e independientes.  De necesidad c) Según sus relaciones:  Jurídicos, que se dictan en el ámbito de una relación de sujeción general (por ejemplo, cuando regulan relaciones externas entre Administración y Ciudadanos).  Administrativos, que se dictan en el ámbito de una relación de sujeción especial (por ejemplo, los que regulan relaciones entre Administración y funcionarios). d) Asimismo, desde el punto de vista de su eficacia externa o general puede adoptar alguno de los siguientes tipos formales:  Los del Gobierno de la Nación: * Real Decreto del Presidente del Gobierno (asumen esta forma las disposiciones cuya adopción venga atribuida al Presidente). pg. 25  [email protected] * Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros (asumen esta forma las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste). * Órdenes Ministeriales (asumen esta forma los Acuerdos normativos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno y las disposiciones de los Ministros; cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados).  Los de los Gobiernos Autonómicos: Con carácter general, Decretos del Consejo de Gobierno y Órdenes de los Consejeros Autonómicos.  Los de los Gobiernos Locales: Con carácter general, Ordenanzas y Bandos de la Alcaldía. 4.3. Límites de la potestad reglamentaria. Estos se pueden diferenciar entre formales y materiales: a) Limites Formales: Dentro de estos límites podemos estructurarlos en:  Competencia. Según el art. 97 CE, la potestad reglamentaria es competencia del Gobierno (potestad reglamentaria originaria), ejerciéndola de acuerdo con la CE y las leyes. Aunque bien es cierto que en aplicación de su correspondiente autonomía gozan también de dicha potestad originaria los municipios, provincias y CCAA. Por contraposición, hay otros órganos que gozan de la potestad reglamentaria derivada y que en el Estado son: Las Comisiones Delegadas del Gobierno, Ministros y otros inferiores; y en las CCAA: el Consejo de Gobierno, las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno, los Consejeros y órganos inferiores.  Jerarquía. Ocupa un puesto por debajo de la ley de acuerdo al principio de jerarquía. Dentro de los propios reglamentos, se encuentran jerarquizados según el órgano que los dicta, o sea, a mayor jerarquía del órgano, más rango del reglamento.  Procedimiento de elaboración. Se encuentra regulado en el art. 24 de la Ley del Gobierno (Ley 50/97, 27 de Noviembre). Page 26 of 36  [email protected] b) Límites materiales, destacar dos:  El respeto a los principios generales del Derecho. Un límite con interpretaciones doctrinales ambiguas, pero no por eso menos importante. Su significado radica en respetar estos principios fundamentándose en el sentido que el reglamento sea considerado como ley en su sentido más amplio.  El principio de reserva de ley. Según el artículo 23.2 de la Ley de Gobierno. “Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.” Además serán nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado. Por último, respecto a la Potestad Reglamentaria Estatal, el artículo 24 de la ley 50/97 establece que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:  Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.  Disposiciones aprobadas por Orden ministerial.  Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. 4.4. Procedimiento de elaboración de los reglamentos. Desde el 2 octubre de 2016 el procedimiento es el regulado p en el artículo 26 de la ley 50/1997 según redacción dad por la ley 40/2015, quedando como sigue: La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento: 1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma. 2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de: pg. 27  [email protected] a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma. b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales. 3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación. b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma. c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias. d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea. Page 28 of 36  [email protected] e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas. f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto. g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el apartado 2. h) Impacto por razón de cambio climático, que deberá ser valorado en términos de mitigación y adaptación al mismo La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente. 4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos. Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda. 5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía. El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior. En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. pg. 29  [email protected] Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas. 7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente. 8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo. 9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos: a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. Page 30 of 36  [email protected] b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales. c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito. d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo. e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título. f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado. g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno. Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento. 10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas. 11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10. También cabe destacar la nueva previsión contenida en el artículo 25 de la mima ley en la que se recoge la obligación del gobierno de Gobierno aprobar anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Por último y en cuanto a la entrada en vigor de los Reglamento debe tenerese en cuenta lo explicado anteriormente para la entrada en vigor para las leyes en los caso de ejercicio de actividades económicas 4.5. Potestad normativa de los entes locales: reglamentos, ordenanzas y bandos. El grueso de este apartado se estudiará en otro tema 4.6. Concepto de potestad normativa. pg. 31  [email protected] La Potestad Normativa es aquella potestad que permite a una Administración Pública dictar normas jurídicas con el rango, valor y fuerza de Reglamentos. La potestad normativa de la Administración Local se manifiesta a través de la aprobación de Ordenanzas, Reglamentos y Bandos que según el artículo 84 de la Ley de Bases del Régimen Local son los medios a través de los que las Corporaciones Locales pueden intervenir en la actividad de los ciudadanos. 4.6.2. Elementos de la potestad normativa. En el ámbito de la Administración Local, la potestad normativa se caracteriza por las siguientes notas:  Su origen es legal. Esto la diferencia particularmente de la Potestad Normativa del Estado y de las Comunidades Autónomas que están atribuídas de un modo originario por la Constitución Española.  Su titularidad es consecuencia de la Autonomía Local.  Su ejercicio sólo es posible en el ámbito de las competencias de cada Administración Local.  Su resultado es una norma reglamentaria. 4.6.3. Clases de reglamentos locales.  Deben distinguirse dos ámbitos: ✓ En el ámbito de los Municipios: ✗ Corresponde al Alcalde dictar Bandos. ✗ Corresponde al Pleno municipal la aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas. ✓ En el ámbito de las Diputaciones Provinciales: ✗ Corresponde al Pleno Provincial la aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas. 5. COSTUMBRE. Page 32 of 36  [email protected] Con carácter general, se entiende por Costumbre la forma constante de actuar los seres humanos constituidos en sociedad, sobre todo, en ausencia de mandatos expresos de la autoridad. Desde el punto de vista del Derecho (también del Derecho Administrativo), la costumbre es el resultado de una manera uniforme de actuar, a lo largo de un amplio período de tiempo ante un mismo problema, que produce finalmente en la sociedad, a partir de un determinado momento, la convicción de que dicha actuación responde al mandato de una verdadera norma jurídica no escrita. La Costumbre, en virtud del orden jerárquico de las Fuentes del Derecho Administrativo, únicamente es aplicable para el caso de que no exista en la CE, en los Estatutos de Autonomía, en la Ley, ni en los Reglamentos una regulación concreta de la cuestión de que se trate. La costumbre, para ser aplicada, como bien indica el Código Civil, ha de ser probada, y no puede ir contra la moral o el orden público. Los usos jurídicos que no tengan el carácter de ser meramente interpretadores de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. 6. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Son reglas generales obtenidas por abstracción del ordenamiento jurídico y tienen importancia en el Derecho Administrativo para la interpretación de conceptos jurídicos indeterminados. Pueden ser algunos de ellos:  Seguridad jurídica.  Igualdad ante la ley.  Principio de buena fe. Según el artículo 1.4. del Código Civil los Principios Generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Además de las fuentes anteriormente citadas debe hacerse referencia a lo que algunos autores han denominado como “fuentes indirectas”, si bien, tal carácter es difícilmente predicable de las mismas toda vez que lo único que hacen estos instrumentos es complementar el ordenamiento jurídico. Nos estamos refiriendo a la jurisprudencia. 7. LA JURISPRUDENCIA. Constituyen decisiones de los Tribunales. Según el artículo 1.6 del Código Civil, la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho. En España, se considera a la jurisprudencia fuente de Derecho indirecta. Según el art. 1.1 del Código Civil, en el ordenamiento jurídico español sólo son fuentes del Derecho «la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho» (art. 1.1). Sin embargo, el art. 1.6 del Código Civil dispone que la jurisprudencia «complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la pg. 33  [email protected] Ley, la costumbre y los principios generales del derecho», por lo que, aunque no sea fuente propiamente dicha, su facultad para modular la Ley y establecer cuáles han de ser los principios generales del Derecho (que es propiamente un concepto jurídico indeterminado) le otorga una relevancia sin par.La jurisprudencia se constituye a partir de dos Sentencias que interpreten una norma en igual sentido, emanadas del Tribunal Supremo (órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales) y, cuando se trata de ciertas materias de competencia limitada a la Comunidad Autónoma (por ejemplo, Derecho foral o especial), de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente. Las que no reúnan estas características, únicamente gozan de la consideración de "precedentes",1 sirviendo únicamente como apoyo a una determinada tesis sostenida en juicio, al carecer de auténtico contenido normativo. Del mismo modo, una Sentencia emanada por un Tribunal Superior de Justicia carece de relevancia normativa para otros Tribunales Superiores de otras Comunidades Autónomas, que pueden emitir fallos no concordantes con dichas interpretaciones, e incluso contradictorios. En esos casos, puede interponerse el Recurso de Casación para la unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo, que casará ambas sentencias determinando cuál de las interpretaciones contradictorias goza del beneplácito del Alto Tribunal. En el caso de que un Juez o Tribunal se apartase de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo, no se invalida automáticamente la sentencia, sino que sirve como motivo de casación. No obstante, el Tribunal Supremo puede apartarse en cualquier momento de su jurisprudencia consolidada, por lo que esta producción normativa es esencialmente mutable, adecuándose a los tiempos con cada fallo. Es necesario hacer referencia al Tribunal Constitucional, ya que pese a no ser un órgano judicial sino constitucional (como su propio nombre indica) también emite sentencias, con la denominación técnica de "jurisprudencia". Dichas sentencias, por el especial grado de su órgano emisor, tienen efectos normativos, al ser el TC el supremo intérprete de la Constitución. En efecto, el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial claramente determina que las sentencias del TC son vinculantes, y los jueces y tribunales deben interpretar todas las normas conforme con la interpretación que de las mismas normas resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos. RESUMEN FUENTES DERECHO ADMTIVO FUENTES DIRECTAS Primarias 1. La Constitución 2. Ordenamiento comunitario 3. Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas Page 34 of 36  [email protected] 4. Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas; Decretos leyes y Decretos legislativos 5. Reales Decretos y Decretos autonómicos 6. Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno 7. Órdenes Ministeriales 8. Disposiciones de Autoridades inferiores Secundarias: 1. Costumbre 2. Principios Generales del Derecho FUENTES INDIRECTAS 1. Tratados Internacionales 2. Jurisprudencia DEFINICIONES o Constitución: norma suprema a la que está sometida todo el ordenamiento jurídico. o Leyes orgánicas: desarrollan los derechos fundamentales y las libertades públicas, aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás materias que así estén previstas en la Constitución. o Leyes ordinarias: son aquellas normas con rango de ley que regulan materias no reservadas a Ley Orgánica. o Decretos legislativos: se trata de disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada. o Decretos ley: son disposiciones legislativas provisionales dictadas en caso de extrema y urgente necesidad. o Reglamentos: norma emanada de la potestad reglamentaria de la Administración. o Actos administrativos: decisión atribuible a una Administración, tomada en aras de la potestad que se le atribuye como tal. No debe confundirse con el reglamento. o Costumbre: modelo de conducta que se repite en una comunidad. Para que pueda considerarse fuente de derecho esa conducta debe ser conforme a la moral y al orden público y estar probada. o Principios generales del derecho: valores de carácter informador para la interpretación de la norma. Se aplican de manera subsidiaria a la ley y la costumbre. o Tratados internacionales: acuerdos regidos por el Derecho Internacional, celebrados entre el Estado español y otros Estados. En España tienen rango de ley y se encuentran sometidos a la Constitución. pg. 35  [email protected] o Jurisprudencia: son los criterios o razonamientos que el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea manifiesta de manera reiterada en el ejercicio de sus funciones enjuiciadoras y de interpretación y aplicación de las leyes, la costumbre y los principios generales del Derecho. Page 36 of 36