Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo (PDF)

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Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido Temario específico. Tema 20 El Derecho Administrativo. Concepto y contenido. Tipos históricos y su evolución. La Administración Pública y el Derecho Administrativo GUIÓN-RESUMEN 1. El Derecho Administrativo. Concepto y contenido 1.1. Definición 1.2. Caracteres 1.3. Contenido 2. Tipos históricos y su evolución 2.1. Sumisión parcial: la doctrina del Fisco 2.2. Características del “Régime administratif” 2.3. Origen doctrinal de la distinción 2.4. Estado actual de la distinción 3. La Administración Pública y el Derecho Administrativo 3.1. Primer postulado 3.2. Segundo postulado 3.3. Regulaciones que comprende 3.4. Ámbito de aplicación OL0422 1  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CONTENIDO Debemos partir de la idea esencial de que el Derecho Administrativo, en cuanto la rama del ordenamiento jurídico que regula a la Administración Pública, es el Derecho común y general de las Administraciones Públicas, como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ. El Derecho Administrativo, si tenemos en cuenta lo acabado de decir, es una parte del Derecho Público, y está directamente entroncado con el Derecho Constitucional. Y estos dos Derechos, más el Derecho Financiero y Tributario, integran la parte del Derecho Público “interno” que regula la organización y actuación de los poderes públicos. El Derecho Administrativo, como subraya la doctrina, es finalmente un Derecho en expansión debido a que el papel de las Administraciones Públicas es cada día más extenso e intenso en todos los ámbitos de la realidad social, de manera tal que aquéllas, ante las demandas crecientes de los ciudadanos, han de extender su campo de acción a nuevos sectores y nuevos objetivos. 1.1. Definición Partiendo de las premisas acabadas de exponer, nos podemos aproximar ya al concepto de Derecho Administrativo, partiendo de la definición formulada por ENTRENA CUESTA para el que Derecho Administrativo es el conjunto de normas de Derecho público interno, que regula la organización y actividad de las Administraciones Públicas. De esta definición extraemos las siguientes ideas o consideraciones: a) El Derecho Administrativo es un conjunto de normas de Derecho Público. No es preciso profundizar en la distinción entre Derecho Público y Privado, ya que existen un sinfín de posturas mantenidas por la doctrina en orden a diferenciar. Baste con aceptar la tesis de la doctrina italiana, según la cual una norma tiene carácter jurídico-público cuando se refiere a relaciones o situaciones en que necesariamente está implicada la participación de un ente público. b) El Derecho Administrativo es parte del Derecho Público interno. Ello es así porque aquel sector del Derecho Internacional que regula las Administraciones Públicas internacionales no debe integrarse dentro del Derecho Administrativo, sino en el Derecho Internacional Administrativo. Y OL0422 2  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido a la inversa, el llamado Derecho Administrativo Internacional, que regularía las Administraciones Públicas en sus relaciones exteriores, difiere del resto del Derecho Administrativo. c) El Derecho Administrativo regula la organización y la actuación de las Administraciones Públicas. Esta idea viene a “rechazar” la teoría de que la regulación de la organización propiamente dicha no tiene carecer jurídico, por lo que no debe ser objeto del Derecho Administrativo. Éste, en consecuencia, abarca tanto la organización de las Administraciones Públicas como sus relaciones que pueden ser unas veces entre las propias Administraciones y otras entre éstas y los ciudadanos. Por ello, ENTRENA CUESTA habla del contenido “tridimensional” del Derecho Administrativo: normas que regulan la organización administrativa; normas que regulan las relaciones entre las diversas Administraciones; y normas que regulan las relaciones entre los entes públicos y los ciudadanos, conjugando las prerrogativas de aquéllos con las garantías que todo Estado de Derecho debe otorgar a los administrados. 1.2. Caracteres El Derecho Administrativo, para la generalidad de los autores, se singulariza por los siguientes caracteres: a) Es el Derecho de los privilegios de la Administración Pública. Este rasgo es peculiar del Derecho Administrativo continental europeo, cuyo origen reside en Francia. Por ello, a diferencia de lo que sucede en los países anglosajones (en los que impera el llamado “Rule of Law”) donde la Administración carece de Derecho propio y se rige por el Derecho común general, en el continente europeo la Administración tiene un Derecho que es distinto del común del resto de los ciudadanos. Y este Derecho Administrativo, diferente del aplicable a la generalidad de los ciudadanos, tiene un rasgo muy importante, como es el de que, mediante el mismo, se atribuye a la Administración una serie de privilegios, prerrogativas y poderes exorbitantes que le sitúan en un plano de supremacía jurídica respecto a los administrados. Podemos citar, como tales y entre otros, la llamada presunción de validez de los actos administrativos, la ejecutividad y ejecutoriedad de éstos, etc. OL0422 3  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido b) Es a la vez un Derecho garantizador. Es una de las cualidades más relevantes del Derecho Administrativo, que se comprende fácilmente si pensamos que la razón de ser del Estado de Derecho fue precisamente limitar y controlar al Poder con mayúscula, sometiéndolo, como dice COSCULLUELA MONTANER, al Derecho y garantizando los derechos subjetivos de los ciudadanos. Por eso, si examinamos el alcance del Derecho Administrativo en sus diferentes facetas nos encontraremos que en ellas aparecen siempre medidas y mecanismos que tratan de proteger al administrado frente a la Administración. Y así, por ejemplo, ésta tiene que someterse a determinados procedimientos para tomar decisiones, puede ser llevada ante los tribunales a través especialmente de la jurisdicción contencioso-administrativa, es responsable de los daños que cause en los bienes y derechos de los particulares, etc. c) Es un Derecho en permanente adaptación a la realidad que ordena. Como dice COSCULLUELA MONTANER, la Administración traduce en actos jurídicos las líneas marcadas por la política del Gobierno; es decir, el Gobierno ordena y la Administración ejecuta. Ahora bien, como la realidad social de nuestros días es cada día más inestable y cambiante, tanto la actuación del Gobierno como la de la Administración han de adaptarse permanentemente a ella, por lo que el Derecho Administrativo es un Derecho en progresiva mutación, desde el momento que tiene que estar al día y ha de renovarse incesantemente en sus mandatos y planteamientos. 1.3. Contenido De lo anterior podemos deducir que el Derecho Administrativo se compone, por tanto, de tres clases de normas: a) Normas de organización. Son las que determinan la estructura orgánica de las Administraciones Públicas, ya que cada una de ellas tiene sus propias normas organizativas. Citemos, como ejemplos a nivel estatal, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, las leyes autonómicas en la materia y, a nivel local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en los sucesivo LBRL). b) Normas de acción. Son las que regulan la actuación administrativa en los diversos ámbitos o sectores. Por ejemplo, las leyes relativas al suelo, sanidad, educación, minas, medio ambiente, etc. OL0422 4  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido c) Normas de relación. Son las que regulan las relaciones intersubjetivas, tanto entre las propias Administraciones como entre éstas y los particulares. Como ejemplo, citaremos la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del sector Público, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. (en lo sucesivo LCSP), la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en lo sucesivo LGSubv), etc. 2. TIPOS HISTÓRICOS Y SU EVOLUCIÓN 2.1. Sumisión parcial: la doctrina del Fisco En el llamado Estado Policía fue la doctrina del Fisco la que posibilitó la sumisión al Derecho de parte de la actividad del Estado. Para ello se partió de la distinción entre actos de “poder” y actos “privados”, similares a los de los particulares. Los primeros estaban al margen del Derecho, mientras que los segundos quedaban regulados por el Derecho privado y podían ser llevados a los tribunales. Pero, para ello, hubo que arbitrar un procedimiento técnico que permitiera referir dichos actos privados a una persona jurídica, el “Fisco”, que era la responsable de los mismos. Fue, por tanto, esta doctrina, la que permitió llevar una parte de los actos del Estado ante los tribunales, imputándoselos no al Estado en cuanto tal sino al Fisco. En este sentido, GARRIDO FALLA que es el autor que mejor ha estudiado esta materia, afirma que “la doctrina no ha sabido desprenderse siempre de esta tradición del Fisco, incurriéndose por algunos en la monstruosidad jurídica de la “doble personalidad” del Estado”. Esta doctrina, con todas sus limitaciones, supuso, sin embargo, un gran adelanto, sirviendo de base para tomar conciencia de la necesidad de crear y configurar un Derecho Administrativo. 2.1.1. Sumisión total Son dos las formas mediante las cuales se va a producir la sumisión total de la Administración al Derecho: la anglosajona o del “Rule of law”, y la continental o de “Régimen administrativo”, tal como se explica a continuación. 2.1.2. Los dos modos de sumisión En la forma anglosajona de sumisión no puede hablarse, en principio de un verdadero Derecho Administrativo desde el momento en que la Administración se sujeta al Derecho Civil o privado y se somete a los tribunales ordinarios o comunes. OL0422 5  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido Por el contrario, en la forma continental que surge con la Revolución francesa hay que subrayar dos características: la existencia de un Derecho especial que es distinto del privado y la actuación de unos tribunales también especiales e independientes del Poder Judicial. Y, además, en este nuevo Derecho especial se reconocen, además, una serie de prerrogativas o privilegios a la Administración que la caracterizan y colocan en situación de primacía respecto a los particulares 2.2. Características del “Régime administratif” Las circunstancias políticas y sociales, la centralización, la supremacía de la Ley, la liberación de la Administración respecto del poder judicial y la igualdad de derechos de los particulares, contribuirán a la configuración de este régimen administrativo. A esas razones se unirán otras exigidas por la condición de la sociedad y por la misma mecánica interna de los principios rectores (servicios públicos y discrecionalidad administrativa). La primera característica fue la creación del “Conseil d’État” napoleónico, actuando como reglamentador, juez común en lo administrativo y órgano de dictaminación. La segunda particularidad es la centralización administrativa, que implica la ordenación jerárquica de sus órganos y la incorporación de los funcionarios a ese aparato organizativo con lo que se hace posible la existencia de los recursos administrativos. La tercera característica es la configuración de la Administración como poder jurídico. Los Reglamentos administrativos no serán puras regulaciones, tal como las concibe el “rule of law”, sino que son efectivas fuentes de Derecho y normas jurídicas invocables no solo por la Administración, sino también por los particulares. De la consideración de la Administración como poder jurídico se deduce, la doctrina de prerrogativas de la Administración. Podemos señalar como más significativas las siguientes: - Presunción de validez del acto administrativo. - La acción de oficio (desahucios, multas) sin necesidad de acudir a los Tribunales. - Exención de interdictos frente a la Administración salvo cuando actúe fuera de su competencia (vía de hecho). OL0422 6  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido La última característica es la existencia de Tribunales de Conflictos para la resolución de los conflictos que surjan entre la Administración y el Poder Judicial, decidiendo, en los casos de duda, cuándo un acto de la Administración debe pasar a los Tribunales ordinarios y cuándo debe pasar a los Tribunales especiales (administrativos). 2.3. Origen doctrinal de la distinción En cuanto a la elaboración doctrinal de la distinción que venimos desarrollando, en Inglaterra fue desarrollada por DICEY, que se ocupa de analizar las analogías y diferencias entre el “Rule of law” y el “Derecho Administrativo”. Para este autor, el primero consistía en la supremacía de la ley ordinaria sobre la Administración, en la lógica consecuencia de la inexistencia en ésta de privilegios y prerrogativas jurisdiccionales y, sobre todo, en la igualdad ante la ley que supone su sujeción a los tribunales ordinarios. A juicio de este autor, estas características no se daban, en su opinión, en la forma continental de “Droit administratif”. De ahí, pues, la superioridad del sistema inglés, verdadera expresión del Estado de Derecho, sobre el sistema europeo. No obstante, el error de DICEY según ENTRENA CUESTA consistió en identificar la existencia del Derecho Administrativo con la de tribunales especiales, cuando lo esencial para admitir tal rama jurídica no es la existencia de dichos tribunales ordinarios, sino la de unos principios o normas en las que se conjuguen las necesarias prerrogativas de la Administración con las garantías a favor de los particulares. En cuanto a la forma continental, el autor más destacado fue HAURIOU que, con una perspectiva más amplia, admite la existencia del Estado de Derecho tanto en países anglosajones como continentales, y se refiere a las líneas de distinción de unos y otros. En este sentido, atiende, como elementos de distinción, primero a la organización administrativa, que es descentralizada en el “Rule of law”, y centralizada en el “Régimen administrativo”; segundo, a las facultades de la Administración, que carece de prerrogativas en el primero, y provista de prerrogativas en el segundo; y, tercero, a la ya referida competencia de los tribunales ordinarios o especiales. 2.4. Estado actual de la distinción OL0422 7  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido En principio, la distinción entre los dos sistemas aparece clara, pero, en la hora actual, como apunta ENTRENA CUESTA, es obligado admitir una recíproca aproximación que se ha ido produciendo entre ellos, sobre todo, porque el sistema del “Rule of law” ha entrado en crisis en la actualidad como lo demuestran los hechos siguientes: - La caída de la llamada por GARCÍA DE ENTERRÍA “hipertrofia de la Administración Local inglesa”, debida a numerosas causas (supresión de distritos rurales y urbanos, aparición del regionalismo mediante los condados) y, sobre todo, control de la Administración central sobre la local con pérdida del tradicional “self-goverment” de los entes locales ingleses. - La creciente aparición de leyes relativas a la Administración y que le atribuyen similares prerrogativas a las que posee la Administración continental (por ejemplo, ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos). - La creación y aumento de los tribunales administrativos, diferentes de los tradicionales tribunales judiciales, contra cuyas resoluciones no cabían (hasta la “Tribunals and Inquiries Act de 1958”) interponer recurso alguno. De todos lo expuesto, se puede afirmar que en Inglaterra existe ya el Derecho Administrativo, en sentido propio y especifico, tal como han advertido autores como ALLEN, PORT, CARR, JENNING, etc. Por tanto, como advierte RIVERO, en la actualidad las diferencias entre los dos sistemas en cuanto al sometimiento de la Administración al Derecho son “cuantitativas”, pero no “cualitativas”. 3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO Como advierte SANTAMARÍA PASTOR, no es fácil ni confortable estudiar el Derecho Administrativo y la Administración Pública que son conceptos un tanto imprecisos y convencionales. Y la dificultad se incrementa cuando no hay correspondencia plena entre estas dos nociones básicas. De ahí que el autor citado hable de “asimetría” entre ambas nociones, como expondremos a continuación. 3.1. Primer postulado Este autor afirma que “no es cierto, en primer lugar, que el Derecho Administrativo se aplique sólo a la Administración Pública; ni siquiera que ésta sea el “principal” de OL0422 8  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido los sujetos a los que va destinado”. No se trata sólo de referirnos al hecho de que, por ejemplo, el Derecho Administrativo regule hoy los servicios de apoyo, por ejemplo, de los órganos constitucionales, o de que afecte a la actuación de las numerosas entidades colaboradoras de las Administraciones Públicas en cuanto ejercen funciones o potestades públicas, sino de subrayar el hecho fundamental de que “los destinatarios principales del Derecho Administrativo son los ciudadanos”. Por tanto, por mucho que las apariencias sugieran lo contrario, en realidad la Administración tiene en el Derecho Administrativo un “papel secundario”, desde el momento en que son los ciudadanos a quienes se dirigen la mayoría de las normas administrativas. 3.2. Segundo postulado En segundo lugar, el autor añade que tampoco es cierto, “por supuesto, que la Administración Pública se rija sólo por el Derecho Administrativo”, y ni siquiera, que la aplicación a la misma del Derecho común (es decir, del comúnmente aplicado a las relaciones jurídicas entre particulares, como es el caso del Derecho Civil, Mercantil, Laboral, etc.) “sea algo excepcional, marginal o anómalo”. Y es que sucede que el Derecho Administrativo “no es, por así decirlo, un ordenamiento paralelo completo, sino fragmentario”, y, por tanto, si las normas no prevén disposiciones específicamente aplicables a la Administración, ésta se rige por el Derecho común o general. Los ejemplos al respecto son muy numerosos, en parcelas tales como la penal en la que tanto la Administración como los empleados públicos no están exentos de la aplicación del Código Penal, o la laboral en que el personal laboral público se rige por el Derecho Laboral, o la contractual ya que, si bien la LCSP es el texto que regula dicha actividad, la misma Ley permite que otros muchos contratos sean de carácter privado y se rijan por normas de esta naturaleza. Todo lo acabado de exponer, como puntualiza SANTAMARÍA PASTOR, hay que comprenderlo e interpretarlo “en sus justos términos”, en el sentido de que, si bien el Derecho Administrativo tiene, desde luego, un carácter parcial, pero no excepcional, es, por el contrario y en todo caso, “el auténtico Derecho común de la Administración Pública”. En este sentido, sería incorrecto e inexacto que tuviéramos del Derecho Administrativo la idea de que estamos ante un Derecho desorganizado, deslavazado e incoherente. No es así, porque “su evolución ha terminado configurándolo como un cuerpo compacto de normas dotado de sus principios generales y de un alto grado de coherencia interna; un cuerpo de normas que posee, además, vis atractiva, lo que significa que la aplicación del Derecho OL0422 9  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido común a su organización y a su actividad ha de justificarse en circunstancias singulares que lo hagan necesario o aconsejable”. 3.3. Regulaciones que comprende El Derecho Administrativo, a la vista de lo acabado de exponer, comprende básicamente dos clases de regulaciones a la hora de enfrentarse a la normación de las diferentes Administraciones Pública, como veremos seguidamente con más detalle; y teniendo en cuenta lo expuesto al referirnos en la primera pregunta del tema al contenido del Derecho Administrativo. A. Regulaciones generales y transversales Dentro de estas regulaciones, hemos de incluir: - Primero, todas las relativas a la configuración de las Administraciones Públicas en cuanto a su conformación interna, los tipos de personas y entidades que las integran, así como el régimen del personal a su servicio. - Segundo, las que conforman el procedimiento administrativo como cauce formal y necesario para el ejercicio de las potestades administrativas. - Tercero, las que establecen el régimen del tráfico patrimonial de las Administraciones Públicas que comprende los contratos, los bienes de los que son titulares, y la responsabilidad en que puedan incurrir como consecuencia de los daños que causen. - Y cuarto, el sistema de garantía de legalidad que tiene una doble manifestación: de un lado, los recursos administrativos ante la propia Administración; y, de otro, el recurso contencioso- administrativo ante los tribunales de este orden jurisdiccional. B. Regulaciones sectoriales El Derecho Administrativo no se limita tan sólo a las regulaciones que acabamos de desarrollar, sino que abarca un conjunto normativo muy amplio y extenso de regulaciones que disciplinan la actividad administrativa en todos los sectores de la vida social y económica, como subraya SANTAMARÍA PASTOR. Así, la acción administrativa se proyecta en materias como las aguas, los montes, el urbanismo, la educación, la industria, la OL0422 10  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido energía, el turismo, etc., regulando no sólo el comportamiento de las instituciones y órganos administrativos sino el de los ciudadanos cuando actúan en cada uno de ellos. Todas estas normas sectoriales integran lo que, a veces, se denomina Derecho Administrativo especial de gran heterogeneidad y variabilidad. En cualquier caso, la diferenciación entre este Derecho y el Derecho Administrativo General no es absoluta ni plenamente convincente, porque las normas que integran uno u otro son a veces fronterizas o de contenido tan dispar que no es fácil encajarlas en uno u otro. 3.4. Ámbito de aplicación El Derecho Administrativo, como ya se ha indicado, es el Derecho común de las Administraciones Públicas y, por tanto, es lógico que se aplique a las relaciones jurídicas en que interviene una de ellas. También sabemos que la aplicabilidad de este Derecho no se ajusta siempre a un riguroso patrón dogmático sino que, por diversas razones, una parte de la organización y actividad administrativas se rigen por normas de Derecho Privado. Pero es que, además, sucede como expone con claridad SÁNCHEZ MORÓN, que la organización burocrática en que se apoyan otros poderes públicos distintos del Ejecutivo adopta también el Derecho Administrativo para el ejercicio de funciones que son materialmente “de administración”, adoptando en este caso decisión es que son objeto de recurso contencioso- administrativo. Por ello, con el autor citado, se hace necesario precisar las fronteras actuales del Derecho Administrativo como se describe a continuación. A. Aplicación del Derecho Administrativo a determinadas actividades de órganos constitucionales que no forman parte de la Administración Pública Nos estamos refiriendo a los órganos que forman el Poder Legislativo, como son las Cortes y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, a otros órganos comisionados o dependientes de aquéllos (Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, y órganos equivalentes autonómicos, Tribunal Constitucional y órganos de gobierno del Poder Judicial especialmente el Consejo General del Poder y de los propios juzgados y tribunales). OL0422 11  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido Ciertamente, ni la función legislativa ni la judicial se someten, en cuanto tal, al Derecho Administrativo, sino en todo caso al Derecho Constitucional y al Derecho Parlamentario o Procesal. Ahora bien, lo que sucede es que tanto las Cámaras legislativas como los órganos del Poder Judicial ejercen otras funciones distintas que son “materialmente administrativas o equivalentes” a las que ejerce la Administración en su propio ámbito, como sucede, por ejemplo, cuando nombran personal, celebran contratos administrativos, aplican el presupuesto, administran sus bienes, etc. Todo este tipo de actividades da lugar a relaciones jurídicas concretas que afectan a derechos e intereses de personas determinadas y, como es lógico, a falta de una legislación propia o con carácter supletorio a ella, los órganos referenciados aplican a este tipo de relaciones los principios y normas del Derecho Administrativo (legislación de contratos, funcionarios, bienes públicos, responsabilidad, etc.), ya que, en realidad, se trata de actividades idénticas a las que lleva a cabo la Administración, por lo que “la extensión a las mismas del régimen jurídico de ésta resulta natural” (SÁNCHEZ MORÓN). Por ello, cuando surgen litigios en estas materias, nuestro Derecho vigente ha optado por la solución más lógica, como es residenciar este tipo de asuntos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como establece expresamente el artículo 1.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en lo sucesivo, LJCA) que se estudia en el posterior tema 35 al que nos remitimos. B. Aplicación del Derecho Administrativo y del Derecho Privado a la organización y a la actividad administrativa Prescindiendo de supuestos más o menos excepcionales en los que el Derecho Administrativo se aplica a las relaciones entre sujetos privados (por ejemplo, si un Ayuntamiento encomienda a una empresa privada un contrato de abastecimiento de aguas), cada vez es más frecuente la privatización del régimen aplicable a ciertas actividades y a algunas partes de la organización administrativa. Con independencia de las razones de esta moderna tendencia, la cuestión esencial radica en determinar si existen criterios jurídicos de validez general que determinen qué actividades de la Administración se deben regir necesariamente por el Derecho Administrativo y cuáles por el Privado. En algunos casos la respuesta parece sencilla, puesto que hay actividades que sólo se pueden realizar por la Administración y con sujeción al Derecho Administrativo, ya que son expresión directa e inmediata de su posición de OL0422 12  Temario específico. Tema 20: El Derecho Administrativo. Concepto y contenido supremacía. Es lo que, sucede, por ejemplo, con actos que impliquen ejercicio de autoridad como imponer una multa, aprobar un reglamento, expropiar un bien, etc. Todo este tipo de actuaciones donde se ejercitan “potestades administrativas” constituyen el “ámbito nuclear e imprescindible” del Derecho Administrativo, hasta el punto, recuerda SÁNCHEZ MORÓN, de que algunos ordenamientos europeos limitan al mismo su ámbito de aplicación (por ejemplo, el italiano, en virtud del artículo I de su Ley de Procedimiento Administrativo, reformada en el año 2005). Lo que sucede es que no está bien definido en nuestro Derecho qué se entiende por “ejercicio de autoridad” o por “potestades públicas” a estos efectos. Y tampoco hay un criterio único y de validez general que vincule al legislador y le obligue a delimitar con nitidez los supuestos en los que se debe aplicar el Derecho Administrativo o puede la Administración recurrir al Derecho Privado por sí o por sociedades o fundaciones interpuestas. Y tampoco existe ni en nuestro ordenamiento ni en otros de nuestro entorno una reserva general de Derecho Administrativo ni de competencia a favor de la jurisdicción contencioso- administrativa para todas, o la mayoría, de las actividades de la Administración. Por tanto, lo que se impone siempre es la necesidad de que, más allá de determinados límites más o menos concretos entre un Derecho y otro, se asegure la garantía de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales y ahora también del Derecho Comunitario cuando están en juego intereses generales, es decir, cuando se adoptan decisiones públicas que derivan de la voluntad de un sujeto público, persiguen fines beneficiosos para los ciudadanos y se financian total o parcialmente con recursos públicos. Resumiendo, la aplicación del Derecho Administrativo deriva, en cualquier caso, de una doble condición o límite: uno, de carácter “subjetivo”, pues afecta a actividades propias de una Administración o ente público o de personas privadas dependientes o vinculadas a una u otro; y otro, de carácter “objetivo y funcional”, ya que en todo caso el citado Derecho ha de aplicarse, en los términos de la ley, cuando tales entidades con forma de personificación pública o privada ejercen actividades propiamente administrativas. OL0422 13