Syllabus Les finances publiques et droit budgétaire PDF

Les finances publiques et droit budgétaire Accession au niveau A Brevet Finances École d’administration publique Wallonie-Bruxelles rue d’Harscamp 11, 5000 NAMUR │ Tél. : +32(0)81.32.66.66 │ Fax. : +32(0)81.32.66.67 │ www.eap-wb.be TABLE DES MATIERES Chapitre 1 : Introduction........................................................................................................................... 5 1.1. Préambule et termes principaux.............................................................................................................. 5 1.2. Le budget............................................................................................................................................................ 5 1) Définition..............................................................................................................................................................................................5 2) Analogie avec un budget familial...............................................................................................................................................6 3) Principes budgétaires en Finances Publiques.....................................................................................................................7 4) Consommation des budgets de dépenses..............................................................................................................................8 1.3. Les différents types de comptabilité........................................................................................................ 8 1) La comptabilité budgétaire..........................................................................................................................................................8 2) La comptabilité générale............................................................................................................................................................ 10 3) Comptabilité analytique............................................................................................................................................................. 13 4) Comptabilité budgétaire vs Comptabilité générale........................................................................................................ 14 1.4. Trésorerie........................................................................................................................................................ 15 1.5. Financement................................................................................................................................................... 16 1.6. Autres thèmes des finances publiques.................................................................................................. 17 Chapitre 2 : Notions budgétaires et dépenses.................................................................................. 18 2.1. Principes de base appliques au fédéralisme financier belge........................................................ 18 1) La Responsabilité........................................................................................................................................................................... 18 2) La solidarité...................................................................................................................................................................................... 19 2.2. Notions budgétaires..................................................................................................................................... 19 1) Fonctions du budget..................................................................................................................................................................... 19 2) Fondement budgétaire et contexte juridique WBFin.................................................................................................... 20 Le titre V « Des Finances » de la Constitution belge.................................................................................................. 20 La loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, article 50.............................................................................. 20 La loi de dispositions générales du 16 mai 2003........................................................................................................ 21 Le décret wallon (WBFIN) et ses arrêtés d’exécution............................................................................................... 21 3) Définition du budget..................................................................................................................................................................... 22 2.3. Principes budgétaires................................................................................................................................. 23 1) Annalité.............................................................................................................................................................................................. 23 2) Spécialité........................................................................................................................................................................................... 24 3) Universalité...................................................................................................................................................................................... 25 4) Unité de caisse................................................................................................................................................................................. 25 5) Publicité............................................................................................................................................................................................. 26 2.4. Forme du budget........................................................................................................................................... 26 1) Budget des recettes....................................................................................................................................................................... 26 2) Budgets des dépenses.................................................................................................................................................................. 29 2.5. Sortes de crédits............................................................................................................................................ 29 2.6. Equilibres budgétaires................................................................................................................................ 30 1) Les moyens de paiement............................................................................................................................................................ 30 2) Les moyens d'action..................................................................................................................................................................... 30 3) Les soldes nets et bruts............................................................................................................................................................... 31 2.7. Budget des dépenses de la Région wallonne...................................................................................... 32 1) Dispositions légales...................................................................................................................................................................... 33 2) Liste des programmes................................................................................................................................................................. 33 3) Tableau budgétaire des dépenses.......................................................................................................................................... 34 4) Classification économique (sec 2010).................................................................................................................................. 36 Introduction au SEC 2010...................................................................................................................................................... 36 1 Nomenclature des secteurs institutionnels................................................................................................................... 37 Importance du respect de la classification SEC............................................................................................................ 38 2.8. Elaboration du budget................................................................................................................................ 39 1) Elaboration du budget par le gouvernement.................................................................................................................... 39 2) Approbation du budget par le parlement........................................................................................................................... 43 3) Ajustement(s) du budget............................................................................................................................................................ 43 ANNEXE 1 – Budget des recettes........................................................................................................................................ 44 ANNEXE 2 – Budget général des dépenses.................................................................................................................... 46 ANNEXE 4 – Reventilations de crédits............................................................................................................................. 52 Chapitre 3 : Les opérations comptables et budgétaires et les acteurs impliqués..................................................................................................................................................... 54 3.1. Origine et principes fondamentaux de la nouvelle comptabilité publique................................................................................................................................................................... 54 3.2. Les acteurs comptables............................................................................................................................... 57 1) L’ordonnateur................................................................................................................................................................................. 58 2) Le receveur....................................................................................................................................................................................... 58 3) Le trésorier....................................................................................................................................................................................... 58 4) Séparation des fonctions............................................................................................................................................................ 59 5) Les acteurs particuliers............................................................................................................................................................... 59 Le receveur - trésorier............................................................................................................................................................ 59 Le receveur centralisateur.................................................................................................................................................... 59 Le trésorier centralisateur.................................................................................................................................................... 59 Le trésorier décentralisé........................................................................................................................................................ 59 Le gestionnaire du contentieux........................................................................................................................................... 60 3.3. Les opérations de dépenses...................................................................................................................... 60 1) Engagement...................................................................................................................................................................................... 60 Engagement budgétaire......................................................................................................................................................... 60 Engagement juridique............................................................................................................................................................. 61 Engagement régulateur.......................................................................................................................................................... 61 Engagement provisionnel...................................................................................................................................................... 62 Engagement individuel ou global....................................................................................................................................... 62 2) Liquidation....................................................................................................................................................................................... 63 3) Engagement-liquidation simultané....................................................................................................................................... 64 4) L’ordre de paiement..................................................................................................................................................................... 64 5) Le paiement...................................................................................................................................................................................... 64 3.4. Les organes de contrôle des dépenses.................................................................................................. 64 3.5. Les règles d’imputation.............................................................................................................................. 65 3.6. Les opérations de recettes......................................................................................................................... 65 Phase de la constatation du droit et de l’enregistrement comptable................................................................. 66 Phase de recouvrement.......................................................................................................................................................... 66 Phase de la perception............................................................................................................................................................ 66 Chapitre 4 : Les opérations comptables en WBFin-SAP................................................................ 67 4.1. Origine et objectifs du passage à WBFin-SAP..................................................................................... 67 4.2. Les opérations budgétaires et comptables de dépenses................................................................ 69 1) Les services et les acteurs impliqués.................................................................................................................................... 70 2) La phase des engagements........................................................................................................................................................ 71 Les changements d’appellation........................................................................................................................................... 71 Les différentes étapes de la phase de l’engagement en détail et les acteurs impliqués.................................................................................................................................................................................................... 72 3) La phase des liquidations........................................................................................................................................................... 74 Les modifications propres aux liquidations des dépenses..................................................................................... 74 2 Les différentes étapes de la phase de liquidation en détail et les acteurs impliqués.................................................................................................................................................................................................... 75 4) La phase de paiement.................................................................................................................................................................. 77 Les étapes de la phase de liquidation en détail et les acteurs impliqués......................................................... 77 4.3. Les opérations budgétaires et comptables de recettes................................................................... 78 1) Les étapes du flux des recettes en détail et les acteurs impliqués........................................................................... 78 Chapitre 5 : Les bases de la comptabilité générale........................................................................ 80 5.1. Introduction à la comptabilité générale............................................................................................... 80 1) Un peu d’histoire............................................................................................................................................................................ 80 Cadre légal actuel...................................................................................................................................................................... 82 2) Qu’est-ce que la comptabilité générale ?............................................................................................................................. 83 3) Que permet de faire une comptabilité générale ?........................................................................................................... 83 4) Principe du droit constaté......................................................................................................................................................... 84 Intégration des comptabilités générale et budgétaire.............................................................................................. 84 Les rôles......................................................................................................................................................................................... 85 La comptabilisation.................................................................................................................................................................. 85 La présentation.......................................................................................................................................................................... 86 5) Le processus comptable.............................................................................................................................................................. 86 6) Exercice comptable et césure................................................................................................................................................... 87 7) Publication et dépôt des comptes annuels (Entreprises)............................................................................................ 87 8) Publication et dépôt du compte général (Entités publiques).................................................................................... 88 5.2. Les documents comptables....................................................................................................................... 88 1) Le bilan............................................................................................................................................................................................... 88 Principes et conventions........................................................................................................................................................ 89 Analyse du bilan......................................................................................................................................................................... 90 2) Le compte de résultat.................................................................................................................................................................. 90 Principes et conventions........................................................................................................................................................ 91 Analyse du compte de résultat............................................................................................................................................ 92 3) Points d’attention importants.................................................................................................................................................. 92 Charges versus immobilisations......................................................................................................................................... 92 Charges versus dépenses et produits versus recettes.............................................................................................. 93 4) Le grand livre des comptes........................................................................................................................................................ 95 Les comptes comptables........................................................................................................................................................ 95 Fonctionnement des comptes comptables..................................................................................................................... 96 Le plan comptable..................................................................................................................................................................... 96 Classes comptables................................................................................................................................................................... 97 Décimalisation du plan comptable.................................................................................................................................... 97 5) Synthèse des documents comptables................................................................................................................................... 99 5.3. Les principes d’enregistrement comptable...................................................................................... 100 1) Convention de mouvement.................................................................................................................................................... 100 2) Principe de la partie double................................................................................................................................................... 101 3) Les mouvements débiteurs et créditeurs........................................................................................................................ 101 4) Application du principe de partie double........................................................................................................................ 102 5) Applications pratiques............................................................................................................................................................. 103 6) Le livre journal............................................................................................................................................................................. 105 Enregistrement au livre journal...................................................................................................................................... 105 Les écritures comptables.................................................................................................................................................... 106 Livre centralisateur et auxiliaires................................................................................................................................... 106 7) La balance comptable............................................................................................................................................................... 107 8) Etablissement des comptes annuels.................................................................................................................................. 108 9) Synthèse du processus comptable...................................................................................................................................... 111 Chapitre 6 : L’articulation des comptabilités générale et budgétaire................................... 113 Chapitre 7 : Reddition des comptes et états financiers............................................................... 115 3 7.1. Reddition des comptes et états financiers.................................................................................. 115 1) Les comptables............................................................................................................................................................................ 115 2) L’entité............................................................................................................................................................................................. 115 7.2. Autres reportings comptables........................................................................................................ 119 (Loi de dispositions générales, art. 16/10): REPORTING SEC........................................................................... 119 Autre reporting comptable : engagements conditionnels.................................................................................... 122 Autre reporting comptable (Décret WBFin, art. 45/3): autres.......................................................................... 123 Chapitre 8 : Le contrôle de l’exécution du budget......................................................................... 124 8.1. Le contrôle administratif........................................................................................................................ 124 1) Le contrôle administratif interne........................................................................................................................................ 124 L’Inspection des Finances................................................................................................................................................... 125 Le Ministre du Budget.......................................................................................................................................................... 128 Le Ministre de la Fonction publique.............................................................................................................................. 129 Les services du budget et des finances du SPW Finances.................................................................................... 129 2) Le contrôle administratif externe (la Cour des comptes)......................................................................................... 133 Définition................................................................................................................................................................................... 133 Missions...................................................................................................................................................................................... 134 8.2. Contrôle parlementaire (ou politique).............................................................................................. 136 Chapitre 9 : La Loi Spéciale de Financement et son impact en recettes au niveau régional................................................................................................................................. 138 Structure institutionnelle belge....................................................................................................................................... 141 1) 1ère Réforme institutionnelle – 1970.................................................................................................................................. 142 2) 2ème Réforme institutionnelle – 1980................................................................................................................................ 143 3) 3ème Réforme institutionnelle – 1988 -1989................................................................................................................... 144 4) 4ème Réforme institutionnelle (Accord de la Saint Michel) – 1993....................................................................... 146 5) Prémices de la 5ème Réforme (Accord de la Saint-Eloi) – 1999.............................................................................. 146 6) 5ème Réforme institutionnelle (Accord du Lambermont ou de la Saint- Polycarpe) – 2001.................................................................................................................................................................................... 147 1) Nouveaux transferts de compétences aux entités fédérées (1 er janvier 2015).............................................. 153 Aux Communautés................................................................................................................................................................. 153 Aux Régions.............................................................................................................................................................................. 154 2) Financement des entités suite à la 6ème réforme / grandes modifications de la LSF 154 3) Autonomie fiscale des Régions :........................................................................................................................................... 156 Additionnels à l’IPP............................................................................................................................................................... 156 Facteur d’autonomie.......................................................................................................................................................................... 157 Impact au niveau des pouvoirs locaux :....................................................................................................................... 158 4) Financement des nouvelles compétences transférées............................................................................................... 158 Dotation résiduelle (Art 35octies).................................................................................................................................. 159 Dotation emploi (Art 35nonies)...................................................................................................................................... 159 Dépenses fiscales (Art 35decies)..................................................................................................................................... 160 5) Mécanisme de solidarité nationale (Art 48)................................................................................................................... 161 Mécanisme de transition (Neutralité budgétaire : principe de non- appauvrissement) (Art 48/1)........................................................................................................................................................ 162 6) Impact de la dotation navetteurs (refinancement de la Région de Bruxelles- Capitale) (Art 64quater)....................................................................................................................................................................... 163 7) Mécanismes de responsabilisation..................................................................................................................................... 164 8) Assainissement des entités fédérées et participation aux charges du vieillissement de la population.......................................................................................................................................................... 166 Accords intra-francophones Sainte-Emilie (financement).................................................................................. 167 Protocole horizontal............................................................................................................................................................. 169 Régionalisation des infractions routières (amendes routières)....................................................................... 170 9) Tableau de synthèse des recettes wallonnes LSF au budget initial 2023.......................................................... 171 4 Chapitre 1 : Introduction 1.1. Préambule et termes principaux Le présent syllabus a été élaboré dans le cadre d’un module de formation de l’accession au niveau A. Il s’adresse aux agents de niveau B et C, quel que soit leur niveau de connaissance actuel des matières budgétaires et comptables. Le module n’a donc pas pour vocation de dispenser une formation poussée de correspondant comptable ou de conseiller budgétaire mais de livrer les notions de base, indispensables à tout futur agent de niveau A de l’Administration, quelle que soit sa mission. Cette connaissance de base est primordiale car toutes les missions du Service public impactent, de près ou de loin, un ou plusieurs volets relevant des finances publiques. Disposer d’une connaissance de base des mécanismes financiers publics est donc primordial. Les objectifs de ce premier chapitre du syllabus « Finances Publiques » sont : Définir le périmètre de la matière ; Définir les principaux termes qui seront utilisés pendant ce module ; Donner un premier survol des principes de base des finances publiques pour baliser la suite du syllabus. Les principaux termes qui vont être analysés dans le présent module sont : Budget (de dépenses et de recettes) ; Comptabilité budgétaire ; Comptabilité générale ; Comptabilité analytique ; Trésorerie ; Financement ; Mécanismes budgétaires et comptables régionaux, dans un contexte fédéral belge ; Fiscalité. 1.2. Le budget 1) Définition En finances publiques, le budget est un acte annuel de prévision des recettes à réaliser et des dépenses à effectuer pour une période déterminée. C’est en outre une autorisation donnée par le pouvoir législatif (Parlement) au pouvoir exécutif (Gouvernement) de réaliser ces dépenses et de percevoir ces recettes. 5 C’est donc un acte prévisionnel (estimation des recettes / autorisation maximale des dépenses). Un budget couvre donc une période déterminée, généralement une année. Un budget traite aussi bien des recettes que des dépenses. Un budget, une fois voté par le Parlement, est public et consultable librement. En finances publiques, élaborer un budget est un acte politique, important et stratégique, car il détermine les mandats précis conférés à chaque membre du Gouvernement pendant une année civile en matière d’utilisation des ressources financières publiques. Il est un instrument légal contraignant pour que le Parlement ou la Cour des comptes notamment puisse contrôler le travail du Gouvernement. En Région wallonne, le budget prend la forme d’un décret (annuel). Pour l’Administration, le budget conditionne les moyens financiers qu’elle peut utiliser pour assumer ses missions et ses projets. 2) Analogie avec un budget familial Imaginons une famille composée de deux partenaires et trois enfants. Nous n’avons pas besoin de préciser le genre des membres de la famille car le budget et la comptabilité sont très majoritairement indépendants du genre des individus. Désignons les membres de la famille par « partenaire1 », « partenaire2 », « enfant1 », « enfant2 » et « enfant3 ». La famille est propriétaire de son habitation pour laquelle court encore un prêt hypothécaire. Partenaire1 a en outre hérité d’un appartement qu’il loue et dont il tire en conséquence un revenu locatif. Les trois enfants sont enfants ou adolescents et encore totalement à charge des deux parents. La famille élabore quelques semaines avant la fin de l’année son budget pour l’année suivante. C’est donc bien un acte prévisionnel. La famille commence par lister les recettes sûres et certaines sur lesquelles elle peut compter l’année suivante. Pour simplifier, nous considérons que les deux partenaires mutualisent l’intégralité de leurs revenus et recettes dans un seul pot commun. Partenaire 1 Partenaire 2 Salaire mensuel net : 3.000 euros → 36.000 Salaire mensuel net : 3.400 euros → 40.800 euros annuels euros annuels Pécule de vacances et prime de fin Pécule de vacances et prime de fin d’année : 3.500 euros d’année : 4.000 euros Revenu locatif : 800 euros par mois → - 9.600 euros annuels 6 Allocations familiales : 600 euros par mois → 7.200 euros annuels Montant total des recettes de l’année du ménage : 101.100 euros La famille établit ensuite un budget de dépenses, en agrégeant celles-ci par grands postes thématiques, par exemple comme suit : Remboursements du prêt hypothécaire : 900 euros par mois → 10.800 euros annuels Charges d’exploitation courante de l’habitation : 700 euros par mois → 8.400 euros annuels Charges d’exploitation de l’appartement mis en location : 2.500 euros annuels Coûts totaux d’exploitation des deux voitures du ménage : 12.000 euros annuels Alimentation et biens de consommation divers : 200 euros par semaine → 10.400 euros annuels Frais liés aux 3 enfants : 150 euros par enfant par mois → 3 x 12 x 150 = 5.400 euros annuels Vêtements : 6.000 euros annuels Vacances et loisirs : 5.000 euros annuels Divers : 300 euros par mois → 3.600 euros annuels Charge exceptionnelle : aménagement d’un carport à 20.000 euros Total des dépenses de l’année : 84.100 euros La différence entre le total des recettes et le total des dépenses s’élève donc à 17.000 euros qui, si la réalité rejoint les prévisions, constitueront l’accroissement d’épargne du ménage pour l’année à venir. Si le montant avait été négatif, cela impliquerait que le ménage devrait avoir recours à un financement pour couvrir son déficit annuel, ou bien revoir son budget pour retrouver l’équilibre (en différant par exemple la construction du carport projeté). La dynamique est similaire en Finances Publiques, comme nous allons le détailler ci-après. 3) Principes budgétaires en Finances Publiques Le budget annuel régional répond aux mêmes principes que le budget annuel familial présenté ci- avant. En Finances Publiques, les choses sont évidemment plus complexes et formelles. Les principes suivants prévalent pour l’élaboration budgétaire : L’unité budgétaire (la décision de prévoir les recettes et autoriser les dépenses) résulte d’un débat unique et simultané pour l’ensemble du périmètre concerné ; L’annalité : le Parlement vote le budget année par année ; Spécialité : le budget est très détaillé, contrairement à l’exemple familial précité → Un Ministre ne dispose donc pas d’une manne budgétaire mais doit se conformer à un programme détaillé. Le budget wallon répond à une hiérarchie très complexe qui sera examinée en détail dans le cadre du présent module Universalité : sauf rares exceptions, l’ensemble des recettes constitue une masse destinée à couvrir toutes les dépenses indistinctement Publicité : publication au Moniteur belge après le vote du Parlement wallon Ajustements / Réallocations / Transferts 7 Le budget initial de l’année N+1 étant élaboré au premier semestre de l’année N, il convient d’ajuster le budget en cours d’année N+1 à la lumière d’évènements imprévisibles tels que : Variation des paramètres macro-économiques (telle que l’inflation) ; Montants de recettes réellement perçus ; Evènements conjoncturels graves (crise sanitaire, catastrophe naturelle, crise mondiale…) ; Variation des priorités politiques. Chaque année, on procède ainsi à un ou deux ajustements budgétaires, eux-aussi votés par le Parlement wallon sur proposition du Gouvernement. En marge des ajustements, les Ministres peuvent en outre solliciter des réallocations ou transferts au sein de leur enveloppe budgétaire, jusqu’au dernier mois de l’année. Ces mécanismes seront examinés plus en détail dans le cadre du présent module. 4) Consommation des budgets de dépenses Les dépenses publiques comportent deux grands blocs principaux : les dépenses effectuées via des marchés publics d’une part (travaux / fournitures / services) et les dépenses effectuées au travers de subventions. Les marchés publics garantissent le principe d’égalité de traitement, de transparence et de concurrence. Ils ont pour vocation de garantir une utilisation rationnelle et réfléchie de l’argent public, en limitant les risques de fraude ou de collusion. La législation en vigueur en matière de marchés publics est fédérale, largement inspirée du droit européen. Les bases en seront examinées dans le cadre du présent module (SPW Secrétariat général). Dans la suite de ce module, diverses notions seront abordées par les divers formateurs : Les acteurs de la chaîne budgétaire (politique / administration / externes) Le calendrier général d’élaboration et d’ajustement budgétaire Les notions de réservation de fonds et d’engagement juridique La classification économique, dite codes SEC Les principes d’imputation des dépenses et des recettes La notion de fonds budgétaire 1.3. Les différents types de comptabilité 1) La comptabilité budgétaire La comptabilité budgétaire, aussi appelée comptabilité de caisse, est la seule comptabilité qui prévalait en Région wallonne jusqu’en 2019. Elle est conceptuellement simple à appréhender et c’est généralement la comptabilité utilisée par les ménages pour la tenue à jour de leurs comptes et la gestion de leur trésorerie. 8 Comme son nom l’indique, la comptabilité de caisse est basée sur les recettes enregistrées au moment de leur perception effective et sur les décaissements en matière de dépenses. Depuis 2020, la Région est passée sous le règne de la comptabilité générale, comme la quasi- totalité des entités publiques de Belgique, tout en conservant les mécanismes de comptabilité budgétaire. Reprenons l’exemple d’une famille pour illustrer les mécanismes de comptabilité budgétaire. Nous avons vu précédemment que la famille avait élaboré un budget prévisionnel. Examinons maintenant comment la famille va suivre, en cours d’année, l’exécution de son budget. Par exemple, faisons un focus sur les charges d’exploitation courante de l’habitation qui s’élèvent au budget à 700 euros par mois en moyenne soit 8.400 euros annuels. Ce montant a été établi par les deux conjoints en additionnant comme suit les charges auxquelles ils doivent faire face : Nature de la charge Montant mensuel Montant annuel Précompte immobilier - 1.200 Assurance habitation - 800 Mazout de chauffage - 1.800 Electricité, téléphonie, internet 220 2.640 Eau 25 300 Enlèvement des déchets - 260 Frais divers intérieur - 700 Frais divers jardin - 700 TOTAL 8.400 Chaque mois, les deux partenaires comptabilisent chaque dépense, au moment où les paiements sont effectués, en rapport avec le montant prévu au budget. Au fur et à mesure que les mois s’écoulent, les dépenses réellement consenties s’affinent. Sur cette base, le budget peut être adapté aux constats posés. Par exemple, en imaginant que les coûts de la distribution d’électricité subissent une inflation forte en début d’année, il faudra adapter à la hausse le montant de 8.400 euros pour mieux coller à la réalité budgétaire de l’année en cours. En finances publiques, la comptabilité budgétaire repose sur le même principe : Réservation d’un montant AVANT la commande ou les travaux (engagement juridique) Consommation progressive du montant au fur et à mesure de la réalisation des travaux, des services ou des livraisons ; Adaptation à la hausse ou à la baisse du montant réservé pour cette commande Quelles sont les limites de la comptabilité budgétaire ? 9 La comptabilité budgétaire offre l’avantage d’un suivi assez aisé des flux de liquidités et de l’activité budgétaire de chaque département ministériel du Gouvernement wallon, tant en recettes qu’en dépenses. Mais elle présente plusieurs carences : Absence totale d’information sur les biens patrimoniaux de l’entité ; Absence d’information sur les stocks ; Absence d’information sur les créances et les dettes ; Impossibilité de travailler aisément avec des notions de provisions ou de réserves ; Difficulté de suivre l’encours des recettes, notamment fiscales. En conclusion, la comptabilité budgétaire seule ne permet pas de constituer un outil efficace à disposition des managers ou du Gouvernement → Raison pour laquelle une comptabilité générale a été déployée en Région wallonne dès 2020. 2) La comptabilité générale La comptabilité générale est beaucoup plus complexe à appréhender que la comptabilité budgétaire. La comptabilité générale est un système d’organisation dans lequel les flux en provenance ou à destination de l’entreprise ou de l’entité sont identifiés et traduits sur le plan financier dans les comptes de celle-ci. La comptabilité générale permet, au titre d’une période appelée « exercice comptable », de donner une image fidèle, complète et transparente de la santé financière du SPW à travers le bilan, qui 10 permet de prendre connaissance du patrimoine d’une entité (ce qu’elle possède et ce qu’elle doit), et à travers le compte de résultats, qui permet de mesurer les performances financières de celle-ci. La comptabilité générale représente donc un véritable outil financier puisqu’elle va permettre d’évaluer l’organisation, de comparer ses performances à celles réalisées par d’autres organisations issues du même secteur d’activité, de contrôler certains équilibres financiers, de calculer des ratios financiers (ratios du bilan, ratios du compte de résultat). Est-ce que la dette est soutenable ? Est-ce que la trésorerie est suffisante ? 11 Notions qui seront abordées dans la suite de ce syllabus : Définition d’un compte en comptabilité générale Notion de plan comptable Le principe de la partie double Notions de débit et crédit Flux financiers / Flux opérationnels Les documents comptables (journaux, grand livre, inventaire, …) Revenons à notre analogie familiale pour illustrer l’apport de la comptabilité générale. Celle-ci va permettre d’apporter des informations sur la situation patrimoniale et financière du couple. Voici les données additionnelles pour permettre de dresser un « bilan » de la famille au 1er janvier de l’année en cours : Habitation principale, valeur résiduelle = 300.000 euros (net vendeur) ; Appartement mis en location, valeur résiduelle = 150.000 euros (net vendeur) ; Mobiliers et autres biens patrimoniaux, valeur résiduelle = 25.000 euros ; Deux véhicules, valeur résiduelle = 30.000 euros ; Somme des liquidités disponibles = 15.000 euros ; Placements à long terme = 20.000 euros ; Prêt hypothécaire, solde net à rembourser en principal = 180.000 euros ; Divers crédits à la consommation court terme = 2.000 euros. 12 On peut ainsi dresser le bilan synthétique suivant en partant des données précitées, en considérant la famille comme une entité unique. ACTIF PASSIF Habitation principale 300.000 Capital 358.000 Appartement 150.000 Prêt hypothécaire 180.000 Mobiliers / biens divers 25.000 Divers crédits 2.000 Véhicules 30.000 Liquidités 15.000 Placements à long terme 20.000 TOTAL ACTIF 540.000 TOTAL PASSIF 540.000 Le PASSIF étant toujours égal à l’ACTIF, cela nous a permis de calculer le capital du ménage qui s’élève à 358.000 euros. Cette opération ne vaut qu’une seule fois, lorsque l’on crée le bilan d’ouverture d’une entité. Dans la suite des exercices comptables, le capital varie en fonction des résultats successifs de l’entité (bénéfices / pertes). Il est clair que la comptabilité générale apporte en un clin d’œil beaucoup plus d’information que la comptabilité budgétaire sur la situation patrimoniale et financière du ménage. 3) Comptabilité analytique La comptabilité analytique est un outil de gestion qui complète la comptabilité générale en offrant une vue plus fine des activités de l’organisation et de la façon dont celles-ci contribuent au résultat global. C'est réellement le troisième pilier de la comptabilité. Elle intervient au niveau d’une fonction, d’un élément du patrimoine, d’un programme d’activités, … Au travers de cette comptabilité de cette comptabilité de gestion, les directions générales, départements et directions, disposent d'une méthode pour effectuer des analyses détaillées sur l’origine et la nature de leurs coûts. Cela permettra notamment de répondre aux questions suivantes : « faire soi-même ou sous-traiter » ; « décider tel ou tel investissement » ; « répondre simplement à la question : combien cela coûte-t-il ? » Autant de questions auxquelles la comptabilité générale seule ne peut répondre ! Ceci permet donc à l’Administration de prendre de meilleures décisions en termes d’amélioration et d’optimisation du service au citoyen. Voici quelques exemples d’utilisation concrète des informations que peut fournir une comptabilité analytique : Déterminer le coût au kilomètre d’un véhicule de service, pour diverses hypothèses de kilométrages annuels (plus un véhicule roule sur une période donnée, plus le coût au kilomètre diminue car cela divise les frais fixes – amortissements, assurances, taxes, … - par un plus grand nombre de kilomètres). 13 Déterminer le coût horaire total du travail en régie, d’un contrôle de terrain, d’un accueil en guichets, etc. Déterminer le coût annuel au m² d’une location/possession de bâtiment Déterminer le coût unitaire d’impression, mise sous enveloppe et envoi d’un courrier → La comptabilité analytique est donc une aide à la décision pour : - faire ou ne pas faire une prestation - déterminer le nombre de ressources à affecter - déterminer si l’on le fait « en interne » ou si l’on sous-traite. ATTENTION : le coût n’est pas le seul critère de choix (qualité, rapidité de mise en œuvre, maintien d’un « know how » interne, caractère régalien d’une mission, etc.) 4) Comptabilité budgétaire vs Comptabilité générale Pour mesurer la richesse apportée par la comptabilité générale par rapport à la seule comptabilité budgétaire, considérons l’exemple suivant : un étudiant possède pour seule patrimoine personnel 1.000 euros sur son compte bancaire. Comparons deux situations, tout d’abord sous l’angle de la comptabilité budgétaire : - 1ère situation : l’étudiant achète un nouveau vélo à 500 euros. Après la transaction, il lui reste 500 euros sur son compte. - 2ème situation : l’étudiant s’offre un city-trip pour son anniversaire pour un montant total de 500 euros. Après le voyage, il lui reste 500 euros sur son compte. En comptabilité budgétaire, les deux situations donnent lieu à une réalité similaire. Prenons maintenant le même exemple vu sous le prisme de la comptabilité générale. Le bilan de départ de la situation patrimoniale de l’étudiant est le suivant : ACTIF PASSIF Liquidités 1.000 Capital 1.000 TOTAL ACTIF 1.000 TOTAL PASSIF 1.000 1ère situation : l’étudiant achète un nouveau vélo à 500 euros. Après la transaction, il lui reste 500 euros sur son compte mais son patrimoine s’est accru de 500 euros (nous oublions volontairement la notion de TVA pour simplifier le propos). Le bilan personnel devient le suivant : ACTIF PASSIF Vélo 500 Capital 1.000 Liquidités 500 TOTAL ACTIF 1.000 TOTAL PASSIF 1.000 14 Le compte de résultat n’est pas impacté par l’opération. 2ème situation : l’étudiant s’offre un city-trip pour un montant total de 500 euros. Après le voyage, il lui reste 500 euros sur son compte. Le bilan personnel devient le suivant : ACTIF PASSIF Liquidités 500 Capital 1.000 Bénéfice / Perte -500 TOTAL ACTIF 500 TOTAL PASSIF 500 Et le compte de résultat de la période correspondant à la réalisation du city-trip est : CHARGES PRODUITS Dépenses diverses 500 (voyage) TOTAL CHARGES 500 TOTAL 0 PRODUITS BENEFICE / PERTE -500 On constate directement que la comptabilité générale permet d’appréhender nettement la différence de situation entre une dépense dite « patrimoniale » et une dépense courante. La première n’affecte pas dans un premier temps le montant dit du pied de bilan (Total Actif et Total Passif, identiques), contrairement à la seconde qui conduit à un appauvrissement comptable immédiat. Transposée aux finances publiques, la comptabilité générale est donc un outil des plus précieux, primordial, pour pouvoir analyser de manière factuelle et rationnelle la bonne tenue financière d’une entité. 1.4. Trésorerie La trésorerie est la gestion des liquidités nécessaires à honorer les paiements de la Région à ses fournisseurs et bénéficiaires. Autant le budget et la comptabilité sont des domaines qui s’étudient sur des périodes relativement longues (trimestres, années), autant la gestion de la trésorerie est quotidienne. Gérer une trésorerie nécessite d’anticiper le rythme des rentrées et des sorties d’argent des comptes bancaires, de manière à veiller à pouvoir toujours disposer d’une réserve de liquidités, sans toutefois que cette dernière ne soit trop importante (car cela voudrait dire que l’on a emprunté trop et trop vite, consommant dès lors inutilement des intérêts d’emprunts). En période de taux négatifs (jusque début 2022 notamment), posséder trop de liquidités coûte aussi de l’argent. 15 Pour optimiser une trésorerie, il faut : - connaître au mieux le volume et le rythme des diverses recettes, et en stabiliser autant que possible le rythme et la prédictibilité ; - prédire et lisser autant que possible les dépenses, surtout celles de plus grosse ampleur ; Ce travail implique la contribution active des centaines d’agents régionaux concernés par les recettes et les dépenses régionales, sous le pilotage et le contrôle de la direction du Financement et des Recettes du SPW Finances, au sein de laquelle on retrouve le Trésorier Centralisateur, qui gère et surveille le compte bancaire principal du SPW. La gestion des comptes régionaux du périmètre SPW et cabinets est attribuée à une banque sur base d’un marché public, remis en concurrence tous les trois à quatre ans. Ce marché public s’appelle le contrat caissier et est actuellement confié à la banque BELFIUS. La remise en concurrence du contrat caissier est prévue avant la fin de cette législature. 1.5. Financement Pour couvrir ses déficits annuels, la Région wallonne doit se financer, comme le feraient des particuliers. Cette matière ne sera pas abordée en détail dans le présent module car très technique et concernant extrêmement peu d’agents et de services à la Région. Ce qu’il faut toutefois en retenir : - Il existe au sein du SPW Finances une cellule de la dette dont le métier consiste à contracter les emprunts annuels nécessaires à financer les besoins de la Région, puis ensuite suivre la vie de cet emprunt, sa correcte comptabilisation, le paiement des intérêts annuels et le remboursement à terme. Vu les montants en jeu, la cellule de la dette travaille sous l’autorité directe du Ministre du Budget ; - Depuis la crise COVID, soit depuis l’année 2020, la Région doit faire face à un besoin de financement annuel oscillant entre 3 à 4 milliards d’euros par an. Ce montant est obtenu en 2 à 4 opérations annuelles de levées de fonds via l’émission d’obligations à taux fixe pour des durées de 8 ans, 15 ans ou plus ; - La dette directe wallonne se compose de plusieurs dizaines d’emprunts venant à échéance majoritairement dans les 10 à 15 prochaines années mais quelques composantes sont de plus long terme. Notre portefeuille de « dettes » contient même des obligations à cent ans ! ; - Malgré la hausse sensible des taux d’intérêts depuis un an, la Région wallonne n’est pas excessivement impactée par cette hausse des taux vu que l’ensemble de son portefeuille de dettes est à taux fixe. L’impact se marque donc annuellement lors du financement des dettes arrivées à échéance → obligation matérielle de maintenir le niveau d’endettement sous contrôle ; - A l’horizon 2024, la totalité de la dette wallonne comptabilisée au bilan s’approche de l’ensemble des actifs valorisés. - En marge du financement à long terme tel que décrit ci-avant, il existe du financement à court terme via des mécanismes type « billets de trésorerie » ou bien sûr une ligne de crédit 16 qui autorise la Région à être en négatif lorsque l’on somme la totalité des comptes bancaires existants dans le périmètre régional. 1.6. Autres thèmes des finances publiques Dans la suite de ce syllabus, on abordera également les thématiques suivantes : - baliser le périmètre financier wallon dans le contexte fédéral belge, mais aussi européen, voire mondial ; - présenter les acteurs actifs dans les divers processus d’élaboration budgétaire, de suivi comptable et de contrôle interne de la Région ; - esquisser de manière simple le fonctionnement des processus fiscaux qui contribuent à l’alimentation d’une partie significative des recettes wallon 17 Chapitre 2 : Notions budgétaires et dépenses Cette première partie présente les différentes notions de budget, les principes de droit budgétaire, le budget des dépenses de la Région wallonne et les sortes de crédits de dépenses. Le domaine étant vaste, des éléments principaux sont repris en gras, en tant que points de repères. Par ailleurs, diverses annexes sont livrées pour permettre au lecteur de visualiser les documents mentionnés ou de se référer rapidement à un glossaire des termes employés. Cette partie s’inspire de documents de références (Constitution, lois,...) ou des exposés généraux de la Région. 2.1. Principes de base appliques au fédéralisme financier belge Le but de ce syllabus est de permettre au lecteur une meilleure compréhension des notions budgétaires, en le familiarisant de manière succincte avec les techniques budgétaires du système de fédéralisme financier belge et avec la terminologie, les documents budgétaires et les acteurs budgétaires s’y référant. L’accent est naturellement mis sur la Région wallonne. Quand on parle de fédéralisme en matière de finances publiques, on se doit d’évoquer deux principes de base, à savoir la responsabilité et la solidarité qui ont été largement à la base du financement des Régions. En effet, les Communautés et les Régions se sont vu attribuer une autonomie financière et budgétaire (accrue au fil du temps). Celle-ci ne pouvait être acceptable que moyennant des mesures visant à sauvegarder l’union économique et monétaire et à instaurer des corrections nationales en vue de préserver la solidarité. 1) La Responsabilité Le fédéralisme sous-entend, par respect de recherche vers l’équilibre, la responsabilité financière de tous ses composants. Ceci implique deux postulats : l’autonomie décisionnelle d’une part, et une capacité financière d’autre part. 18 2) La solidarité L’application du principe de responsabilité dans toute son étendue peut entraîner à terme une dissolution de la fédération pour aboutir à des Etats unitaires indépendants avec la disparition pure et simple de l’Etat fédéral. Pour éviter d’atteindre ce point de rupture, le principe de solidarité qui a pour but d’écrêter les disparités entre les Etats membres a été retenu. En effet, on a pu constater que les cycles économiques peuvent se renverser, et que d’une situation de croissance économique un Etat membre peut voir sa courbe s’infléchir, alors que les autres croissent en sens inverse. 2.2. Notions budgétaires 1) Fonctions du budget D’un point de vue historique, le budget d'un pouvoir public est avant tout un acte politique essentiel. Via le budget qu’il établit, le Gouvernement (pouvoir exécutif) demande au Parlement l’autorisation de lever des impôts, d'exposer certaines dépenses et de contracter éventuellement des emprunts pour couvrir les dépenses qui excèdent les recettes globales, pendant l’année budgétaire visée. Outre ce rôle politique, le budget (d’une entité publique) remplit, dans le contexte d’un Etat moderne, principalement les trois fonctions suivantes : une fonction d’allocation, une fonction de redistribution et une fonction de stabilisation. La fonction d’allocation vise à une utilisation ou affectation optimales des moyens de production disponibles et des dépenses. En outre, le budget de l’Etat, par l’intermédiaire de la fiscalité, d’une part, et des dépenses de transfert (allocations sociales), d’autre part, exerce une fonction de redistribution des revenus et des avoirs, axée sur la justice sociale (Par exemple : gestion des transferts aux ménages et entreprises pour une meilleure justice sociale). Le budget exerce également une fonction de régulation ou de stabilisation de la conjoncture. Par exemple, en période de basse conjoncture, des mesures de relance peuvent être prises, telles qu’un accroissement des dépenses publiques, un soutien au FOREM, soutien aux ménages, entreprises, etc. 19 2) Fondement budgétaire et contexte juridique WBFin Vous trouverez ci-dessous les normes juridiques en matière budgétaire, en respectant la hiérarchie des normes1 càd en partant de la norme supérieure. Actuellement, le droit budgétaire se fonde essentiellement sur les dispositions suivantes : Le titre V « Des Finances » de la Constitution belge Ainsi, le titre V consacré aux finances précise notamment : - Art. 170. « …§2. Aucun impôt au profit de la communauté ou de la région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l’article 134. » - Art. 171. « Les impôts au profit de l’Etat, de la communauté et de la région sont votés annuellement. Les règles qui les établissent n’ont force que pour un an si elles ne sont pas renouvelées. » - Art. 177. « Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, fixe le système de financement des régions. Les [Parlements] de région déterminent, chacun pour ce qui le concerne, l'affectation de leurs recettes par les règles visées à l'article 134. » - Art. 180. « Les membres de la Cour des comptes sont nommés par la Chambre des représentants et pour le terme fixé par la loi. Cette Cour est chargée de l'examen et de la liquidation des comptes de l'administration générale et de tous comptables envers le trésor public. Elle veille à ce qu'aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu'aucun transfert n'ait lieu. La Cour exerce également un contrôle général sur les opérations relatives à l'établissement et au recouvrement des droits acquis par l'Etat, y compris les recettes fiscales. Elle arrête les comptes des différentes administrations de l'Etat et est chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce comptable nécessaire. Le compte général de l'Etat est soumis à la Chambre des représentants avec les observations de la Cour des comptes. » La loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, article 50 Le titre VII de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions (dénommée ci-après « LSF ») consacre l’autonomie des entités fédérées en matière d’organisation budgétaire et financière. Plus spécifiquement, l’article 50, § 1er, de la LSF rappelle en parfaite conformité avec la Constitution les quelques principes fondamentaux y attachés, comme la consécration du rôle des Conseils (Parlements) en tant qu’autorités budgétaires (vote du budget et arrêt des comptes) ainsi que l’annualité et l’universalité des budgets et des comptes. Art. 50. « … § 1. Chaque Parlement vote annuellement le budget et arrête les comptes. Le compte général des Communautés et des Régions est transmis à leur Parlement, accompagné des 1 La hiérarchie des normes est fondée sur le principe qu’une norme doit respecter celle du niveau supérieur. Cette hiérarchie peut être représentée sous forme d’une pyramide dont le sommet est la Constitution. 20 observations de la Cour des Comptes. Toutes les recettes et dépenses sont portées au budget et dans les comptes. » La mise en œuvre de cette autonomie était toutefois subordonnée à l’adoption, par le législateur fédéral ordinaire, de dispositions générales applicables aux budgets, à la comptabilité, à l’organisation du contrôle exercé par la Cour des comptes et au contrôle de l’octroi et de l’emploi des subventions. La loi de dispositions générales du 16 mai 2003 La loi du 16 mai 2003 fixe les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi qu’à l’organisation du contrôle de la Cour des comptes. Cette loi, applicable à la Région wallonne, dresse les grandes lignes à suivre en matière de : - contenu minimal du budget, - élaboration du budget (cadre budgétaire à moyen terme / pluriannuel, paramètres macro- économiques, soutenabilité des finances publiques, …), - plan comptable à appliquer (voir ci-dessous l’AR PCG du 10/11/2009) ; - tenue de la comptabilité générale, tenue d’un inventaire annuel des éléments actifs et passifs de son patrimoine et concernant la reddition des comptes (compte général). Le décret wallon (WBFIN) et ses arrêtés d’exécution Décret du 15 décembre 2011 portant organisation du budget, de la comptabilité et du rapportage des unités d’administration publiques wallonnes tel que modifié par les décrets du 23 décembre 2013 et du 17 décembre 2015 (ci-après nommé « décret WBFIN »). Le décret WBFIN fixe les différentes règles qui régissent principalement le budget, la comptabilité et le contrôle des services du Gouvernement wallon en complétant la loi de dispositions générales du 16 mai 2003 par des mesures indispensables à la cohérence et à l’articulation des mécanismes de la comptabilité publique. Il pose les bases légales d’un système budgétaire et comptable qui doit fournir directement toutes les données à rapporter, y compris au niveau international. Le Gouvernement wallon a adopté 3 arrêtés d’exécution applicables aux administrations (SPW) et aux cabinets ministériels et services y assimilés : - Arrêté du Gouvernement wallon du 8 juin 2017 portant diverses mesures relatives à l’exécution du budget, aux comptabilités budgétaire et générale ainsi qu’au rapportage des unités d’administration publique wallonnes (« AGW 1 »). 21 - Arrêté du Gouvernement wallon du 8 juin 2017 portant organisation des contrôle et audit internes budgétaires et comptables ainsi que du contrôle administratif et budgétaire des Services du Gouvernement wallon, des services administratifs à comptabilité autonome, des entreprises régionales, des organismes et du Service du Médiateur en Région wallonne (« AGW 2 »). - Arrêté du Gouvernement wallon du 8 juin 2017 portant organisation de la structure et de la justification du budget des services administratifs à comptabilité autonome, des entreprises régionales, des organismes en Région wallonne (« AGW 3 »). D’autres arrêtés d’exécution devront encore être pris prochainement, tel celui relatif aux subventions. Le décret WBFIN et ses arrêtés d’exécution font actuellement l’objet d’une révision suite à la mise en place de la comptabilité générale et à l’utilisation du nouvel outil informatique WBFIN-SAP depuis le 1er janvier 2022. 3) Définition du budget Il existe de nombreuses définitions courantes d’un budget de l’Etat. Une bonne définition succincte – quoique traditionnelle – serait : « Le budget est un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses pour une période déterminée ». Partant de cette définition mais soucieux de souligner le rôle important que le Parlement joue dans l’établissement du budget, nous pourrions définir le budget de la façon suivante : « Le budget est l’acte ou les actes par le(s)quel(s) le Parlement estime et autorise annuellement sur proposition du Gouvernement, toutes les dépenses et charges prévues de l’Etat pour l’année à venir et toutes les recettes requises pour payer celles-ci. » L‘article 4, § 1er du décret WBFIN définit le budget de la façon suivante : « Le budget est l'acte qui prévoit et autorise, pour chaque année budgétaire et dans des décrets, toutes les recettes et toutes les dépenses de l'entité, sans compensation entre elles ». Le budget est scindé en deux lois budgétaires, c’est-à-dire, d’une part, la loi (décret) des dépenses et, d’autre part, celle relative aux recettes de l’État. Ces principes de base ont été repris dans le décret WBFIN. Le budget est donc une estimation des recettes et une autorisation maximale des dépenses probables d’une année future ; il implique par définition un facteur d’incertitude et ne correspondra dès lors pas souvent, lors de l’exécution, à la réalité ou aux résultats du budget qui apparaîtront dans les comptes généraux de l’État. C’est au Gouvernement, assisté de son administration, qu’il appartient de préparer et d’exécuter le budget, ainsi que de rendre des comptes au pouvoir législatif. En adoptant le budget, le Parlement 22 autorise le Gouvernement à lever des impôts et à mener, grâce à ces moyens financiers, la politique prédéfinie dans sa déclaration gouvernementale. Le budget indique les crédits que le Gouvernement souhaite utiliser pour réaliser sa politique pendant l'année budgétaire concernée. Dès lors, le budget est un acte à portée politique et socio- économique : l’expression financière du programme d’action du Gouvernement. Donc, le budget est pour le pouvoir exécutif (Gouvernement et Administration) l’autorisation accordée par le pouvoir législatif (Parlement ou Conseil) d’effectuer les dépenses qui y sont mentionnées, d’une part, et de procéder au recouvrement des recettes qui y sont définies, d’autre part. Quoique revêtant un caractère légal, le budget n’est pas pour autant une loi ordinaire, puisqu’il n’est pas en principe source de droit et n’est par nature valable que pour une année. Pour une année déterminée, le budget comprend les volets suivants : - Le budget général des dépenses de la Région wallonne ; - Le budget des recettes de la Région wallonne ; - L’exposé général, qui présente les lignes directrices du budget, une synthèse des recettes et des dépenses, un rapport économique (perspectives socio-économiques), un rapport budgétaire et de l’information sur les politiques menées ou à venir, sur un certain nombre d’UAP, …2. - Les exposés particuliers, qui justifient et commentent les recettes et les dépenses en regard des objectifs de la politique publique définie. Un exposé particulier est rédigé par Ministre. 2.3. Principes budgétaires Dans une démocratie, le budget de l’Etat et le compte de l’Etat (qui comporte les résultats du budget [= exécution]) sont des instruments essentiels pour contrôler les activités du pouvoir exécutif, Gouvernement et Administrations. Pour permettre un contrôle efficace, il faut respecter certaines règles lors de l’élaboration des budgets et des comptes ; dont les 5 principales sont, d’une part, l’annalité (ou annualité), la spécialité, l’universalité, l’unité de caisse et la publicité. Ces principes budgétaires sont en effet énoncés soit dans la Constitution ou dans la loi fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi qu’à l’organisation du contrôle de la Cour des comptes ou dans le décret WBFIN, soit à la fois dans la Constitution et dans les dispositions légales précitées. 1) Annalité L’article 174, alinéa 1er de la Constitution dispose : 2 L’exposé général se trouve sur le site du Parlement de Wallonie, dans la rubrique « Budget ». Est repris à l’Annexe A la table des matières illustrant la richesse d’informations de l’exposé particulier. 23 « Chaque année, la Chambre des représentants arrêté la loi des comptes et vote le budget », tandis que l’article 50 de la LSF, porte une disposition analogue pour les Communautés et les Régions : « Chaque Conseil (Parlement) vote annuellement le budget et arrête les comptes ». La périodicité est d’ailleurs une donnée essentielle pour chaque système budgétaire. Pour la Belgique, ainsi d’ailleurs que pour presque tous les pays modernes, la durée du budget est fixée à un an, ce qui est un délai adéquat pour le contrôle politique des activités du pouvoir exécutif et de la gestion (publique). En corollaire au principe de l’annalité du budget, l’article 171 de la Constitution énonce le principe d’annalité ou annualité de l’impôt : « Les impôts au profit de l’Etat, de la Communauté et de la Région, sont votés annuellement. Les règles qui les établissent n’ont force que pour un an si elles ne sont pas renouvelées ». Enfin, l’article 4, alinéa 1, du décret WBFIN dispose que : « Conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi de dispositions générales, le budget est l’acte qui prévoit et autorise, pour chaque année budgétaire et dans des décrets, toutes les recettes et toutes les dépenses de l’entité, sans compensation entre elles. L’année budgétaire débute le 1er janvier et se termine le 31 décembre suivant. » Ainsi qu’il ressort de ces dispositions légales, le principe de l’annalité du budget signifie, d’une part, que le budget doit être approuvé chaque année par le Parlement et, d’autre part, que le budget ne peut contenir que des crédits de dépenses et des recettes se rapportant à une année budgétaire déterminée. A noter dans ce cadre que le fait que les impôts doivent être approuvés annuellement par le Parlement est pour celui-ci une arme redoutable vis-à-vis du pouvoir exécutif : un Gouvernement peut éventuellement se maintenir sans faire adopter de nouvelles lois, mais il ne peut rester en place sans les moyens financiers nécessaires. 2) Spécialité Le principe de la spécialité du budget figure dans la Constitution qui charge la Cour des comptes de contrôler le respect de ce principe. C’est ainsi que l’article 180 de la Constitution stipule notamment que : « La Cour des comptes veille à ce qu’aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu’aucun transfert n’ait lieu », tandis que l’article 21, §1er du décret WBFIN énonce : 24 « Dans la limite des montants fixés à chacun des articles de base, les ordonnateurs peuvent utiliser les crédits de dépenses conformément au principe de bonne gestion financière ». Toute dépense fait successivement l’objet d’un engagement, d’une liquidation, d’un ordre de paiement à l’intervention de l’ordonnateur et d’un paiement à l’intervention du trésorier (voir partie III du syllabus pour de amples informations). Le principe de la spécialité implique donc que les crédits de dépenses ne sont pas mis globalement à la disposition du gouvernement et des ministres mais sont attribués de manière assez détaillée suivant les objets de dépenses. Le Parlement donne donc son approbation à des catégories de dépenses bien définies et dans chaque catégorie, l’autorisation n’est valable que jusqu’à un montant déterminé ; les éventuels excédents dans une catégorie de dépenses ne peuvent servir à couvrir les manquements d’une autre catégorie. La spécialité s’applique également aux recettes. Chaque recette doit être estimée séparément dans le budget des recettes. La base de la spécialité budgétaire est le programme : un programme est un ensemble cohérent d’activités spécifiques permettant de rencontrer un ou plusieurs des objectifs de la politique publique définie assignée à la division organique (voir infra). La règle de la spécialité présente en fait deux aspects. D’une part, la spécialité quantitative ou la limitation du crédit de chaque programme budgétaire, interdit tout dépassement du montant du crédit autorisé, d’autre part, la spécialité qualitative n’autorise aucun transfert entre les différents programmes budgétaires. 3) Universalité L’universalité du budget et des comptes est imposée par l’article 174, alinéa 2, de la Constitution qui stipule : « Toutes les recettes et dépenses de l’Etat doivent être portées au budget et dans les comptes » et par l’article 50 de la LSF : « Toutes les recettes et dépenses sont portées au budget et dans les comptes ». La non-affectation interdit d'utiliser certaines recettes pour couvrir certaines dépenses alors que les unes et les autres sont inscrites au budget. Dérogation : les fonds budgétaires, qui affectent des recettes (= les recettes affectées) à des dépenses particulières. 4) Unité de caisse Cette règle découle des principes de la non-affectation des recettes et de l’universalité. Tous les fonds publics doivent être gérés par le Trésor. 25 Toutes les recettes sont donc centralisées au niveau du Trésor à partir duquel sont exécutées les dépenses. 5) Publicité Le budget et les comptes sont publics et publiés au Moniteur belge. 2.4. Forme du budget Le budget de la Région wallonne comporte à la fois les estimations de recettes et les autorisations de dépenses. Les estimations de recettes sont inscrites au budget des recettes et sont intégrées au décret budgétaire des recettes. Les dépenses sont quant à elles inscrites dans le décret du budget général des dépenses. 1) Budget des recettes Signification et contenu L‘article 5 du décret WBFIN précise : « §1er. Au budget, sont portées en recettes : 1° l'estimation des droits qui seront constatés au profit de l'entité au cours de l'année budgétaire conformément aux dispositions de l'article 4, alinéa 1er, 1° de la loi de dispositions générales, y compris les droits afférents aux recettes affectées visées à l'article 4, alinéa 2 ; 2° l'estimation des recettes à percevoir au comptant, le cas échéant. §2. Le budget, en recettes, autorise l'enrôlement et la perception des impôts et des taxes en vertu et conformément aux lois, décrets, arrêtés et tarifs en vigueur. Sans préjudice des dispositions de l'article 2 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, les recettes, autres que les impôts et les taxes précités, sont les créances établies en vertu et conformément aux lois, décrets, arrêtés, conventions, arrêts et jugements. §3. Les montants estimés des recettes ne sont pas limitatifs. » 26 C’est la raison pour laquelle le budget des recettes contient une disposition prévoyant pour l’année budgétaire à venir, le renouvellement des impôts existant au 31 décembre de l’année précédente. L‘article 6 du décret WBFIN précise : « Outre l’autorisation visée à l’article 5, §2, le budget, en recettes, contient au moins : 1° l’estimation globale du montant des droits et recettes visés à l’article 5, §1er; 2° les habilitations données au Gouvernement de procéder aux opérations de gestion de la trésorerie et de la dette consolidée ainsi qu’aux opérations de couverture des besoins de financement découlant de l’exécution du budget. Le Gouvernement assure cette gestion financière dans le respect des principes de prudence et d’efficience. Il veille à la conformité des besoins ou de la capacité de financement aux objectifs nationaux et européens ; 3° les conditions dans lesquelles le recouvrement des recettes non fiscales peut être abandonné ; 4° en annexe, un tableau répartissant les montants visés au 1° entre subdivisions et par article de base selon les règles suivantes : a) une subdivision distincte comprend les estimations des recettes générales tandis que les recettes spécifiques, y compris les recettes affectées aux fonds budgétaires, sont prévues dans les subdivisions correspondantes aux divisions organiques du budget des dépenses visées à l’article 8, §1er; b) les estimations de recettes des subdivisions sont réparties par article de base. Chaque article de base est codifié selon la classification économique et identifie, par un libellé, la nature ou l’objet de la recette. Lorsqu’il s’agit d’un remboursement de dépenses, le code de l’article de base doit être identique à celui de l’opération préalable de dépenses. » Le tableau annexé au texte légal du budget des recettes ventile les montants globaux repris dans celui-ci. Les articles 1 à 4 du dispositif renvoient respectivement aux titres I - Recettes courantes, II -Recettes de capital et III - Produits d’emprunts (cf. Annexe 1 – Budget des recettes, section 1.1 Dispositif – articles 1 à 4). Le tableau du budget des recettes se compose donc de trois titres, à savoir les recettes courantes (Titre I), les recettes de capital (Titre II) et le produit d’emprunts (Titre III). Cette subdivision est basée sur la classification économique des opérations budgétaires (cf. Annexe 1 – Budget des recettes, section 1.2 – Extraits du tableau des recettes). Le Titre III regroupe le produit des emprunts consolidés, lui-même scindé en un nombre limité de postes, et a été repris pour la première fois dans le budget des recettes de la Région wallonne en 1991. 27 Plafond d’emprunt Le montant total des recettes fiscales et non fiscales de l’Etat (Région), tant pour les recettes courantes que pour les recettes de capital, ne suffit pas pour couvrir toutes les dépenses. La différence doit être financée par l’emprunt. POURQUOI UNE DETTE PUBLIQUE ? En matière budgétaire, on distingue en Belgique plusieurs niveaux de pouvoirs publics. Il y a le pouvoir Fédéral : l'Etat et la sécurité sociale, le pouvoir régional (les Régions), le pouvoir communautaire (les Communautés) et les pouvoirs locaux (les provinces et les communes). Chacun d'entre eux a des recettes et des dépenses, que l'on examine année par année. Ils perçoivent "leur" ressources, pour l'essentiel, via des taxes, des impôts, des cotisations, des redevances... et les dépensent en frais de fonctionnement, en services, initiatives sociales, subventions, revenus de remplacement, investissements, etc. Tout pouvoir public fonctionne selon le principe de "l’unité de caisse". Toutes les recettes tombent dans le même pot ; toutes les dépenses en sortent. Autrement dit, sauf exceptions (par exemple l'eau en Wallonie), les recettes ne sont pas affectées. On ne paie pas un impôt pour l'armée, un autre pour les routes, un troisième pour les allocations aux handicapés... Le même principe d'unité a été instauré en sécurité sociale : on ne paie plus, comme naguère, une cotisation pour les pensions, une pour le chômage, une pour les allocations familiales... Puisque chaque pouvoir public a un seul porte-monnaie, il est facile de comprendre que si, en une année, il dépense plus qu'il ne reçoit, il n'a pas d'autre possibilité que d'emprunter. Il le fait, comme tout le monde, auprès des banques (Belfius par exemple pour les pouvoirs locaux). Et, parfois, l'Etat et les Régions s'adressent directement au grand public. La plupart des pouvoirs publics, en Belgique et dans le monde, sont en déficit chaque année, et empruntent chaque année. Il est généralement considéré comme de bonne gestion de financer les investissements (qui accroissent le patrimoine) en dehors du budget de l'année. En pratique, un ménage procède habituellement de cette façon : il équilibre son budget, mais s'endette si nécessaire pour construire ou agrandir une maison ou acheter une voiture. Un certain endettement d'un pouvoir public peut être considéré comme sain. Néanmoins en Belgique, la dette a largement dépassé le niveau convenable. Ce niveau est chiffré par l’Europe au maximum à 60 % du produit intérieur brut (PIB, la richesse nationale). Or, la dette de la Belgique s’élève à plus de 100 % du PIB ! Un dépassement énorme…3 3 Des informations complémentaires sont disponibles sur le site : https://spw.wallonie.be/budget-et- financement-regional 28 2) Budgets des dépenses Le budget général des dépenses regroupe toutes les dépenses budgétaires des services d’administration générale de l’entité, tout comme le budget des voies et moyens englobe toutes les recettes budgétaires. Le décret WBFin, en ses articles 7 et suivants, fixe le contenu, la structure budgétaire et les documents informatifs et justificatifs du budget. 2.5. Sortes de crédits Le décret WBFIN prévoit en son article 7 trois sortes de crédits : les crédits d’engagement, de liquidation et les dépenses prévisionnelles à la charge des fonds budgétaires (cf. annexe 1 – sections 2.2 et 2.3). Art.7. « Au budget, sont portés en dépenses : 1° conformément aux dispositions de l’article 4, 2° de la loi de dispositions générales : a) les crédits d’engagement, à savoir les crédits à concurrence desquels des sommes peuvent être engagées du chef d’obligations nées ou contractées au cours de l’année budgétaire et, pour les obligations récurrentes dont les effets s’étendent sur plusieurs années, les sommes qui seront exigibles au cours de l’année budgétaire ; b) les crédits de liquidation, à savoir les crédits à concurrence desquels des sommes peuvent être liquidées au cours de l’année budgétaire, du chef des droits constatés en vue d’apurer des obligations préalablement engagées. Les crédits de liquidation peuvent être non limitatifs pour les dépenses désignées dans le budget ; 2° les dépenses prévisionnelles à la charge des fonds budgétaires (1), visées à l’article 4, alinéa 2, et fixées dans le respect des moyens disponibles que sont, pour chacun des fonds, les recettes affectées majorées, le cas échéant, du report réel ou estimé des recettes non utilisées au cours des années précédentes. Les dépenses prévisionnelles à la charge des fonds budgétaires sont : a) pour l’engagement, les sommes pouvant être engagées du chef d’obligations nées ou contractées au cours de l’année budgétaire et, pour les obligations récurrentes dont les effets s’étendent sur plusieurs années, les sommes qui seront exigibles au cours de l’année budgétaire ; b) pour la liquidation, les sommes pouvant être liquidées au cours de l’année budgétaire du chef des droits constatés en vue d’apurer des obligations préalablement engagées. 29 Toutefois, en cours d'exécution du budget, ces dépenses seront limitées par le montant des recettes affectées réellement perçues augmentées, le cas échéant, du solde réel reporté de l'exercice précédent (…) » (1) Les fonds budgétaires sont directement alimentés par des recettes liées aux objectifs du fonds (recettes affectées). Exemple : le fonds de l’eau est exclusivement alimenté par les taxes, les redevances et contributions qui s’y rapportent. 2.6. Equilibres budgétaires Lors de l'établissement des équilibres financiers de la Région wallonne, deux paramètres complémentaires sont actuellement pris en considération. Le premier repose sur ce que l'on appelle les "moyens de payement" ; le second sur les "moyens" dits "d'action". 1) Les moyens de paiement La première manière d'envisager les opérations des pouvoirs publics pourra l'être dans le cadre des équilibres à court terme, appelés également "équilibres budgétaires", lesquels permettent de dégager les soldes "bruts" ou "nets" à financer (SNF ou SBF). Ceux-ci s'obtiennent par la comparaison entre ce qu'on appelle à la Région wallonne les moyens de paiement (MP) et les recettes de l'année (R + E). Les moyens de payement sont constitués de l'ensemble des crédits qui impliquent des sorties de fonds à charge du budget de l'année : ce sont tout naturellement les crédits de liquidation (CL). Compte tenu des éléments décrits ci-avant, il peut être considéré la représentation suivante : R + E = CL = MP dès lors que : R = les recettes et E = les emprunts; Les équilibres qui en résultent portent sur le court terme puisque les crédits concernés se limitent, en principe, à l'année budgétaire. 2) Les moyens d'action Par ailleurs, la Région wallonne a mis en place une comptabilité complémentaire visant à l'établissement des équilibres à plus long terme. Ces équilibres permettront une gestion plus prospective des finances régionales, ce qui est d'autant plus nécessaire pour un pouvoir qui dispose de moyens somme toute limités. 30 Ces équilibres se détermineront au départ des "moyens d'actions" (MA) mis à la disposition du Gouvernement (cette notion recouvre l'ensemble des crédits prévus au budget qui portent sur les phases d'engagement des dépenses) et qui devraient équivaloir les moyens de paiement. Ce sont tout naturellement les crédits d'engagement (CE). Compte tenu de ces éléments décrits, il peut être considéré la représentation suivante : MA = CE En période de croisière donc, le montant des engagements ne pourrait dépasser le montant des liquidations de l'année si l'on ne veut pas obérer les budgets des exercices suivants, soit la représentation : MA = MP Au total, la Région wallonne s'attache donc à un double équilibre budgétaire prévisionnel, afin de réaliser l'adéquation maximale des engagements et des liquidations avec les recettes et les emprunts. 3) Les soldes nets et bruts Le tableau du budget des recettes comprend les recettes courantes (titre I), les recettes de capital (titre II) et les produits d’emprunts (titre III). Le tableau du b

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