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DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Prof. Paulina Astroza Suárez Universidad de Co...

DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Prof. Paulina Astroza Suárez Universidad de Concepción Período académico 2016 CAPÍTULO I 1 "NOCIONES GENERALES". 1. INTRODUCCIÓN. El Derecho Internacional despierta, en general, una reacción de amplio escepticismo tanto en el público general como en quienes se dedican al estudio del mundo jurídico. Es normal observar que se cree que los Estados tienen poco respeto hacia el Derecho de Gentes, y que faltan incentivos para su observancia al no existir un sistema supranacional de sanciones que puedan ser impuestas al infractor. Es creencia generalizada que el Derecho Internacional no es realmente un sistema jurídico 2… Basta sólo pensar en la Guerra en Irak del año 2003 sin la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, las violaciones de los Derechos Humanos en distintos países del mundo, la construcción del muro de seguridad en Cisjordania, la reacción de los países europeos a la llegada de refugiados, etc. Sin embargo, a pesar de lo que se pueda pensar, los Estados suelen aceptar el carácter jurídico del Derecho Internacional y, lo que es aún más importante, suelen ajustarse a él en sus relaciones con otros Estados. No obstante lo anterior, no podemos negar que el Derecho Internacional resulta a veces infringido con total impunidad, pero lo mismo ocurre en todo sistema jurídico. En consecuencia, las violaciones del Derecho Internacional no son más frecuentes que las de cualquier otro ordenamiento jurídico, pero se suele creer por la opinión pública que éste se infringe de modo constante. En conclusión y pese a lo anterior, el Derecho Internacional existe, está vigente y, más aún, en el último tiempo se ha visto fortalecido en su concepción, siendo indispensable en la formación jurídica de los abogados/as. El creciente fortalecimiento de los lazos políticos y económicos entre los Estados a través de la celebración de tratados de libre comercio, de asistencia técnica, de cooperación internacional, etc. está produciendo como consecuencia que los derechos y deberes que de ellos emanan, sean aplicados en los ordenamientos internos de manera más intensa que en el pasado. La evolución de los derechos fundamentales y su consagración jurídica; de los procesos de integración económica y política como la Unión Europea, el Nafta, el Mercosur, etc.; los factores ambientales como el fenómeno del cambio climático; el terrorismo internacional; el uso de nuevas tecnologías, etc, también son ejemplos de la importancia que tiene el Derecho Internacional en la formación profesional de los abogados, quienes se verán enfrentados a un escenario que ha ido evolucionando y que pone de manifiesto la importancia de los tratados internacionales, la costumbre internacional, las sentencias internacionales, el rol de las organizaciones internacionales, por nombrar sólo algunas fuentes. La Sociedad Internacional. Para comprender el ámbito de aplicación del Derecho Internacional, es necesario previamente estudiar el concepto de sociedad internacional que es el postulado base de éste. 1 Tomado de: - Akehurst, Michael. "Introducción al Derecho Internacional", Madrid, 1972. Citado por Hugo Llanos Mansilla. - Benadava, Santiago. "Derecho Internacional Público". Tercera edición actualizada. Editorial Jurídica de Chile, 1989. - Caminal Barría, Miguel. "Manual de Ciencia Política", segunda edición, Editorial Tecnos, Madrid, España, 1999. - Cruchaga, Miguel. "Nociones de Derecho Internacional". Santiago de Chile, Imprenta Barcelona. - Llanos Mansilla, Hugo. "Teoría y Práctica del Derecho Internacional Público", tomo I, Editorial Jurídica de Chile, 1990. - Ortiz, Eduardo. "El estudio de las Relaciones Internacionales", Sección de obras de Política y Derecho, Fondo de Cultura Económica Chile S.A. 2000. - Pastor Ridruejo, José A. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", cuarta edición. Editorial TECNOS S.A., Madrid, 1992. 2 - Akehurst, Michael. "Introducción al Derecho Internacional", Madrid, 1972, pág. 13 a 27. Citado por Hugo Llanos Mansilla. 1 A fin de determinar cuál es en nuestros días la estructura de la Sociedad Internacional vamos a utilizar la tipología del profesor REUTER3, para quien existen tres concepciones distintas de la sociedad internacional, según se construya ésta en función de: a) La simple yuxtaposición de Estados; b) El reconocimiento de intereses comunes entre ellos; c) Una organización diferenciada. a) En el origen de la sociedad internacional moderna, que se sitúa a fines de la Edad Media y principios de la Moderna con la aparición de los primeros Estados nacionales, los Estados vivían simplemente yuxtapuestos. La existencia de Estados “soberanos” e “independientes” prima como estructura. b) Pero el propio desarrollo de la sociedad de yuxtaposición condujo desde principios del siglo XIX al reconocimiento de intereses comunes entre los Estados, basados en la noción de interdependencia. Intereses, por ejemplo, relativos a algunos aspectos de la protección de la persona humana (prohibición de la esclavitud, trata de blancas) o a las comunicaciones, y cuya satisfacción en común encuentra su base en tratados internacionales, preferentemente multilaterales. Por lo tanto, aun cuando los Estados son soberanos e independientes unos de otros, existe un poderoso factor de unificación: los intereses comunes. Producto de esta realidad, surge entonces progresivamente el Derecho Internacional de la Cooperación o Coordinación, que conoce un notable impulso a partir de 1945, cuando finaliza la Segunda Guerra Mundial. Este tipo de sociedad descansa, evidentemente, en la sociedad de yuxtaposición. La cooperación era voluntaria y se apoyaba en la soberanía de los Estados, manifestada a través de su consentimiento. c) Este último tipo de sociedad dio lugar a su vez, para la satisfacción de los cada vez mayores intereses comunes, al establecimiento de organizaciones diferenciadas. Efectivamente, la cooperación se institucionaliza a través de organizaciones internacionales que surgen paulatinamente. Aparecen así, en primer lugar, las comisiones fluviales internacionales, y ya desde el último tercio del siglo XIX, una serie de uniones administrativas en materia de correos y telecomunicaciones. En el siglo XX -y a partir especialmente de 1945 - han proliferado las organizaciones internacionales e incluso las de carácter político general y con aspiraciones de universalidad, como la Organización de Naciones Unidas (ONU). Cabe preguntarse entonces, ¿a qué tipo de sociedad de los tres expuestos corresponde el medio internacional de nuestros días? Existiendo desde 1945 la ONU, de carácter cuasiuniversal y con aspiraciones de universalidad, surge la duda de si la sociedad internacional responde al tercer tipo y está, por consiguiente, organizada. La respuesta es negativa. Ni todas las relaciones internacionales han sido absorbidas por la misma ni sus poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) satisfacen a la idea de una organización completa y efectiva de la sociedad internacional. Puntos que analizaremos más adelante en detalle: problemas con la Asamblea General de la ONU (función legislativa); con el Consejo de Seguridad (en su rol de gendarme eficaz de la paz mundial); y con el Tribunal Internacional de Justicia (función jurisdiccional). En todo caso, no conviene subestimar la influencia de la ONU y otras organizaciones internacionales en la sociedad internacional y en el Derecho Internacional de nuestros días. En conclusión, la sociedad internacional sigue concebida de modo general como una sociedad de yuxtaposición de Estados, aunque presenta rasgos de sociedad basada en la satisfacción de intereses comunes y es también parcialmente organizada. Es una sociedad que tiene al Estado como sujeto más característico y protagonista decisivo, aunque, por supuesto, no es el único. 2. CONCEPTO, OBJETO Y CONTENIDO DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. Tal como toda comunidad estatal tiene su sistema jurídico - Derecho nacional o interno -, la comunidad internacional o sociedad de Estados tiene su propio Derecho: el Derecho Internacional Público o, simplemente, Derecho Internacional. Pero, a diferencia del Derecho nacional, éste se nos presenta como una disciplina jurídica especialmente problemática, caracterizada por carencias institucionales graves en la 3 Reuter, P. "Principes de Droit International", en R. des C., vol. 113, 196, citado por José Pastor Ridruejo. 2 prevención y sanción de las violaciones y una politización extendida - ("dos pesos dos medidas") - en la solución de controversias, cuando no la imposibilidad de su arreglo. Son numerosas las definiciones que se han dado. Por ejemplo, para Pierre Marie Dupuy, jurista francés, “El Derecho Internacional está constituido por el conjunto de normas e instituciones destinadas a regir la sociedad internacional”. “A diferencia del Derecho Internacional Privado, que se aplica igualmente en el marco internacional pero que se refiere a las relaciones entre personas privadas, el Derecho Internacional Público, aun cuando tiene múltiples lazos con el derecho privado, principalmente en el plano económico, no se aplica en principio que solo a los Estados”. Agrega Dupuy que hoy estamos indudablemente ante una diversificación de actores de las relaciones internacionales (opinión pública, organizaciones no gubernamentales, empresas multinacionales) y que esta tendencia está incontestablemente siendo acentuada.4 Por lo tanto, veremos que el Derecho Internacional Público no se limitará solo a regular la conducta de los Estados y que existen hoy otros sujetos regulados por éste. En general las definiciones de Derecho Internacional se refieren a la característica que éste rige las relaciones mutuas de los Estados; pero algunos autores estiman que está formado de principios inmutables y otros que lo está de reglas convencionales. En realidad, esta rama del Derecho se compone de principios a la vez que de reglas, basadas éstas en los usos y prácticas de los pueblos. Así, pues, el Derecho Internacional es un conjunto de principios y reglas que regulan las mutuas relaciones jurídicas de los Estados, a las Organizaciones Internacionales, y en cierta medida al individuo. Los principales destinatarios o "sujetos" de las normas del Derecho Internacional son los Estados; el Derecho Internacional es básicamente un Derecho entre Estados. Son éstos los principales destinatarios de las normas jurídicas internacionales y de los derechos, facultades y obligaciones que de tales normas deriva. Existen, sin embargo, y tal como ya lo señaláramos anteriormente, otros "sujetos" de Derecho Internacional, como las Organizaciones Internacionales, en especial las Naciones Unidas, y, gracias a la evolución reciente, en cierta medida el individuo, que también son destinatarios de normas jurídicas internacionales. Cabe destacar que el Derecho Internacional no se encuentra contenido en un código promulgado por alguna autoridad suprema. Sus normas derivan principalmente de la costumbre internacional y de los tratados o acuerdos celebrados por los Estados. Las normas establecidas por la costumbre constituyen, en conjunto, el Derecho Internacional Consuetudinario; las normas creadas por los tratados, por su parte, forman el llamado Derecho Internacional Convencional. Los autores comenzaron llamando "derecho de gentes" (jus gentium) al conjunto de principios relativos a la conducta de las naciones y de los soberanos. Fue el filósofo inglés Bentham quien acuñó la denominación international law, que terminó imponiéndose, aunque ocasionalmente se emplea aún la de derecho de gentes. 3. CARÁCTER JURÍDICO DEL DERECHO INTERNACIONAL. La noción de orden jurídico designa un conjunto coordinado de normas, dotadas de fuerza obligatoria en relación a sujetos determinados, y en que el desconocimiento implica ciertas consecuencias definidas. Estos diferentes elementos se encuentran en el Derecho Internacional pero con características específicas, que prohíben que se le asimile al modelo dado por los órdenes jurídicos internos. (agregar cita PMD) Estamos acostumbrados a ver en el Estado moderno cómo las leyes son aprobadas por el legislativo, mientras el poder judicial examina las violaciones del Derecho, y el ejecutivo, entre otras cosas, aplica las decisiones de los poderes legislativo y judicial. Este sistema es prácticamente desconocido en la esfera internacional. En gran medida, los Estados crean el Derecho Internacional por sí mismos y no necesitan aceptar una nueva regla si no están de acuerdo con ella; no tienen obligación de comparecer ante un tribunal internacional si no se comprometen de antemano a hacerlo; y no existe un ejecutivo centralizado encargado de aplicar el Derecho. 4 Dupuy, Pierre Marie. “Droit International Public”, Droit Public, Science Politique. DALLOZ, París, Francia, 20014, p. 12. 3 La falta de un poder legislativo internacional movió a ciertos pensadores a negar el carácter jurídico del Derecho Internacional, pero esta deficiencia no se considera hoy crucial, sin embargo, los actuales escépticos insisten en la falta de sanciones, es decir, la falta de un procedimiento judicial obligatorio de solución de conflictos y de una autoridad ejecutiva central que aplique las sentencias. El Derecho Internacional es un orden jurídico, no un sistema de reglas morales o de cortesía. Las normas del Derecho Internacional funcionan como normas jurídicas en la comunidad internacional: los Estados tienen la convicción de que no pueden substraerse al cumplimiento de tales normas; las invocan en sus diferendos, y exigen y pagan indemnizaciones por sus infracciones; los tribunales internacionales las aplican como Derecho valiéndose de todos los recursos de la técnica jurídica; los tribunales nacionales las consideran como parte de su Derecho interno y las aplican cuando se les presenta la ocasión para ello. En otras palabras, el Derecho Internacional es considerado, en la práctica, como una categoría jurídica, como Derecho. Sin embargo, la sociedad internacional y el orden jurídico que la rigen no tienen el mismo grado de desarrollo e integración que los Estados modernos y sus correspondientes sistemas jurídicos. No obstante, estos caracteres no privan al Derecho Internacional de su carácter jurídico sino solamente lo diferencian de los derechos estatales más desarrollados. Es concebible, por lo menos en teoría, que la sociedad internacional alcance un grado de integración y de cohesión semejante a la de los Estados modernos. Ello significaría el reemplazo del Derecho Internacional - el Derecho entre Estados - por un orden jurídico nuevo: el derecho interno de un Estado mundial. Pero aún estamos lejos de eso… 4. CARACTERES DEL DERECHO INTERNACIONAL. De la dispersión del poder entre soberanías iguales y en ausencia de una autoridad central sobre los Estados, resulta una serie de consecuencias jurídicas que determinan la particular fisonomía del orden jurídico internacional. Así, todo orden jurídico es producto y reflejo de la sociedad que rige. El Derecho Internacional - producto de una sociedad poco integrada - tiene caracteres que lo diferencian marcadamente de los sistemas jurídicos nacionales. a) Los sujetos del Derecho Internacional. Los sujetos principales y originarios, como se ha dicho, son los Estados. El Derecho Internacional es, pues, un derecho entre Estados; son éstos los principales destinatarios de las normas jurídicas internacionales y de los derechos, facultades y obligaciones que de tales normas deriva. b) Los procedimientos de producción jurídica (fuentes). En el plano internacional no hay una legislatura que dicte normas generales obligatorias para todos los Estados. Las normas de Derecho Internacional son creadas por los Estados - sus propios destinatarios - mediante dos procedimientos básicos de producción jurídica: los tratados y la costumbre. Como señala Dupuy, en que recuerda un fallo de la Corte Permanente de Justicia Internacional ( affaire Lotus), “las reglas de Derecho que vincula a los Estados proceden de la voluntad de ellos mismos”. Siendo los únicos “dueños” de las normas de los que son autores, ellos mismos determinan la significación y su alcance. Ellos son los intérpretes de las obligaciones a las cuales ellos mismos – como sus socios, los otros Estados – están sometidos. Son ellos los que se pronuncian sobre la legalidad de su propia conducta o de la de terceros a su respecto.5 Esto ha sufrido una evolución importante con la existencia de órganos de organizaciones internacionales y del establecimiento de tribunales internacionales, en especial la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas. c) La base voluntaria de la jurisdicción internacional. Este principio puede resumirse en la expresión que “ningún Estado está obligado, sin su consentimiento, a someter una controversia con otro Estado a la decisión de un tribunal 5 Dupuy, P.M., “Droit…”, p. 16. 4 internacional”. La jurisdicción de un tribunal internacional para conocer de una controversia internacional y decidirla depende, en consecuencia, de la voluntad de los Estados que son parte en ella. Ej. Varios Estados han formulado reclamaciones de soberanía territorial en la Antártica invocando diversos títulos. Tales Estados son: Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelandia y el Reino Unido. Las pretensiones británicas se sobreponen, en gran parte, a las de Chile y Argentina. En 1955 Gran Bretaña recurrió ante la Corte Internacional de Justicia en contra de Chile y Argentina solicitando al tribunal que reconociera la soberanía británica sobre vastas regiones antárticas y que declarara sin valor jurídico las pretensiones chilenas y argentinas sobre dichas regiones. Como ni Chile ni Argentina habían aceptado la jurisdicción obligatoria de la Corte ni la aceptaron en la especie, la Corte se abstuvo de conocer el caso. Ej.2. Juicios seguidos contra Chile (Perú/Bolivia) (Tomar apuntes de clases). d) La falta de un sistema centralizado de sanciones. En el sistema internacional no existe un poder ejecutivo internacional que haga cumplir, aún por medio de la fuerza, las normas de Derecho Internacional y las sentencias pronunciadas por los tribunales internacionales. Son los propios Estados los que, actuando individual o colectivamente, deben tomar medidas para hacer efectivos sus derechos. El sistema jurídico de la comunidad internacional se presenta, por lo tanto, como el de una sociedad formada por una pluralidad de Estados que no están subordinados unos a otros ni a una entidad jerárquica superior, y que sólo admiten relaciones de coordinación sobre una base paritaria. e) No existe algo parecido a un centro de poder, un gobierno mundial. Relacionado con lo señalado anteriormente, el sistema internacional carece de agentes encargados de aplicar coercitivamente las decisiones de aquél. Las estructuras con vocación al orden - Naciones Unidas, Unión Europea, etc. - están formadas básicamente por Estados, que mantienen entre sí una relación formalmente horizontal (todos iguales y soberanos) pero de hecho también vertical (dominación material de unos sobre otros, jerarquía, interdependencia). En conclusión, no hay un legislador único, no hay un ejecutivo mundial, no hay agentes para la aplicación de las decisiones normativas. 5. DEL DERECHO INTERNACIONAL CLÁSICO AL DERECHO INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO 6. Según el profesor Pastor Ridruejo, desde la perspectiva de nuestros días, los principales cambios de la sociedad internacional se producen a partir de 1945, fecha de terminación de la Segunda Guerra Mundial. Es con posterioridad a dicho año efectivamente cuando toma un fuerte impulso la sociedad internacional de cooperación, así como la institucionalizada, una y otra al compás de la progresiva interdependencia entre los Estados. En dicho año se consuma de otra parte la bipolaridad entre Estados Unidos y la Unión Soviética, con la consiguiente escisión Este - Oeste, ahora superada. También en dicha fecha la Carta de las Naciones Unidas pone las bases del principio de la libre determinación de los pueblos y de la descolonización, que lustros más tarde conducirían a la universalización de la sociedad internacional. Es, pues, en 1945 cuando comienza el profundo proceso de transformación del Derecho Internacional o, lo que es lo mismo, el tránsito del Derecho Internacional Clásico al Derecho Internacional Contemporáneo. Desde sus inicios hasta 1945, efectivamente, el Derecho Internacional Clásico respondía a unos rasgos característicos muy acusados, que sucintamente el profsor español reduce a los tres siguientes: liberal, descentralizado y oligocrático. a) El Derecho Internacional Clásico era liberal, porque sus normas se preocupaban fundamentalmente de distribuir las competencias entre los Estados y de regular las relaciones entre ellos. Se trataba de la esfera 6 Pastor Ridruejo, José A. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", cuarta edición. Editorial TECNOS S.A., Madrid, 1992. 5 tradicional de las relaciones diplomáticas interestatales. El objeto primordial de estas normas de coexistencia es la regulación de las recíprocas condiciones diplomáticas y, en particular, de las concernientes al mutuo respeto de la soberanía nacional. Ej. de este tipo de normas son: las que determinan los requisitos para entrar a formar parte de la familia de naciones, incluso el reconocimiento de nuevos Estados y Gobiernos; las que regulan los límites de los territorios nacionales y de la jurisdicción territorial; las inmunidades diplomáticas y jurisdiccionales de los soberanos extranjeros, etc. Pero la guerra no se prohibía, sino que, concebida como la forma suprema de la tutela jurídica, se autorizaba. Y el Derecho Internacional apenas si se preocupaba de la suerte de los individuos. b) El Derecho Internacional era esencialmente descentralizado. Aparte de que su manifestación normativa más importante era la consuetudinaria, resultaba notoria la falta de instituciones con competencias de orden político que moderasen de algún modo, y siquiera tangencialmente, el poder de los Estados. Y los intereses comunes se satisfacían más por la vía de la cooperación sobre la base de tratados que por el cauce de la cooperación institucionalizada. c) El Derecho Internacional era oligocrático, esto es, concebido fundamentalmente por las grandes potencias y para satisfacer sus intereses, que se veían favorecidos por el propio carácter liberal y descentralizado del ordenamiento jurídico. La sociedad internacional que comenzó entonces a configurarse tras 1945 postula, por el contrario, una concepción distinta del Derecho Internacional. Es la concepción del Derecho Internacional Contemporáneo, que sería un ordenamiento jurídico de carácter social, institucionalizado y democrático. a) El Derecho Internacional Contemporáneo tendría un acusado carácter humanista y social. Se interesa así por la protección de los derechos fundamentales del hombre, y no sólo de la definición de los mismos, sino también de los mecanismos procesales para su defensa, aunque en este último aspecto las manifestaciones realmente eficaces tengan lugar en un campo regional reducido (Ej. Convención Europea de los Derechos del Hombre, firmada en Roma en 1950). Y se preocupa también de la suerte de los pueblos, poniendo las bases jurídicas para su autodeterminación y sentando principios y cauces para el desarrollo integral de los pueblos e individuos. Es decir, han aumentado las funciones del Derecho Internacional. Éste ya no es meramente competencial y relacional, sino que tiende al desarrollo, y a través de él a la paz, una paz positiva y dinámica que no sólo excluya la guerra, sino que elimine también las injusticias individuales y sociales que son fuente de discordias y tensiones entre los Estados. b) El Derecho Internacional Contemporáneo tendría, en segundo lugar, un cierto carácter institucionalizado. No sólo es la prohibición general de la guerra y la institucionalización del ius ad bellum, conforme a la Carta de las Naciones Unidas, sino también la existencia de organizaciones internacionales incluso con competencias políticas que limitan de algún modo el poder de los Estados y que en todo caso suministran un cauce eficaz a la cooperación y al desarrollo. De otro lado, aunque una costumbre transformada siga teniendo importancia como poder normativo de la sociedad internacional, hoy los tratados resultantes de conferencias diplomáticas multilaterales tienen mayor peso que en el pasado como fuentes del Derecho Internacional. Además, las resoluciones de las Organizaciones Internacionales, especialmente las de la Asamblea General de la ONU, influyen manifiestamente en la evolución del Derecho Internacional. c) En fin, el Derecho Internacional Contemporáneo tendría un carácter democrático, nota esta última en íntima relación con la anterior. Hoy, en la costumbre, tiene enorme importancia el elemento espiritual u opinio iuris, que en las organizaciones y conferencias internacionales es expresada por todos los Estados, y no solamente por los poderosos y desarrollados, lo que favorece ciertamente las exigencias de socialización y democratización del Derecho Internacional, contrarrestando la influencia preponderante de las grandes potencias en la formación de la norma consuetudinaria. Y aunque en la codificación del Derecho Internacional sobre la base de tratados rija la regla de la mayoría de dos tercios o la del consenso, la influencia de los Estados en desarrollo es muy grande en orden a la consecución de un reflejo debido de sus intereses y aspiraciones. En todo caso, esta concepción del Derecho Internacional Contemporáneo se nos presenta fundamentalmente como una tendencia o aspiración, aunque no deja de tener manifestaciones ciertas en la realidad. Porque hay que registrar el hecho insoslayable de que, al persistir básicamente los esquemas de 6 una sociedad internacional de yuxtaposición, en el orden mundial de nuestros días perviven manifestaciones muy importantes del Derecho Internacional Clásico. Más aún, en cuestiones especialmente sensibles en que pugnan los intereses de los Estados industrializados y de los Estados en desarrollo, los primeros tienden a hacer perdurar los patrones del Derecho Internacional Clásico, mientras que los segundos querrían implantar principios y soluciones del Derecho Internacional Contemporáneo. 7