Tema XI: Competencias y Relaciones de Ordenamientos (PDF)

Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Tema XI.-La organización territorial del Estado (II): distribución de competencias, relaciones entre ordenamientos y mecanismos de cooperación y resolución de conflictos. 1.-Competen...

Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Tema XI.-La organización territorial del Estado (II): distribución de competencias, relaciones entre ordenamientos y mecanismos de cooperación y resolución de conflictos. 1.-Competencias exclusivas, compartidas y concurrentes. El sistema de distribución de competencias entre los poderes centrales del Estado y las CCAA constituye uno de los aspectos más problemáticos del Título VIII de la Constitución, en cuyo esclarecimiento ha jugado un papel fundamental la jurisprudencia del TC, quien ha ido perfilando el reparto constitucional de competencias. La Constitución ha establecido un reparto de atribuciones en el que en muchas ocasiones Poderes Centrales y CCAA tienen encomendadas funciones sobre una misma materia; es decir, un mismo ámbito de la realidad social. De este modo, en la mayoría de materias que conforman la realidad social sobre la que intervienen los poderes públicos, tanto los Poderes Centrales como las CCAA gozan de competencias (por ejemplo, cuando sobre una materia la legislación corresponde a los Poderes Centrales del Estado, quedando encomendada su ejecución a las CCAA). El régimen de distribución de competencias entre los poderes centrales del Estado y las CCAA queda establecido, básicamente, en la CE (fundamentalmente artículos 148 y 149 CE) y en los EEAA. Sin embargo, en ocasiones el legislador estatal puede tener también encomendada una función atributiva de competencias, tal y como sucede, por ejemplo, en el caso del artículo 150 CE. Además y con respecto a la CE, aunque actualmente el sistema de reparto competencial gira en torno al artículo 149 CE, no puede olvidarse que existen otros preceptos constitucionales con incidencia en la materia; por ejemplo, todas las reservas constitucionales de Ley Orgánica, en tanto que norma exclusivamente estatal o el artículo 4.2 CE en materia de enseña y bandera propia de las CCAA. Partiendo de estos datos, en el sistema constitucional de reparto de competencias podemos distinguir básicamente tres supuestos: -materias íntegramente reservadas a los Poderes Centrales del Estado; es decir, materias sobre las que dichos poderes ostentan la totalidad de las funciones públicas (por ejemplo, 149.1.4ª, “Defensa y FAS”). -1-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) -materias íntegramente reservadas por los EEAA a las CCAA. -materias en las que tanto el Estado como las CCAA ostentan competencias y que, fundamentalmente, se articulan de dos modos distintos: -materias en las que al Estado corresponde la legislación y a las CCAA la ejecución. -materias en las que corresponde al Estado la denominada legislación básica y a las CCAA su desarrollo y ejecución. El sistema constitucional de reparto de competencias está contenido, básicamente, en los artículos 148 y 149 CE. El artículo 148 CE establece el conjunto de materias sobre las que las CCAA que se constituyeron por la vía del artículo 143 CE “podrán asumir competencias”. Ahora bien, tal y como dispone su apartado 2, dichas CCAA transcurridos cinco años desde su acceso a la autonomía, pueden ampliar sus competencias en el marco de lo previsto en el artículo 149 CE a través de la reforma de sus EEAA. Como se sabe, dicha ampliación competencial se ha ido produciendo paulatinamente (por ejemplo, acuerdos autonómicos del año 1992), reduciéndose notablemente las diferencias entre las CCAA de primer y segundo grado. Por ello, y aunque todavía existen diferencias, actualmente el sistema de reparto competencial gira fundamentalmente en torno a lo dispuesto en el artículo 149 CE. El significado del artículo 149 CE es muy distinto al del artículo 148: si este determinaba el conjunto de materias sobre las que las CCAA del artículo 143 CE podían asumir competencias, el artículo 149 CE reserva una serie de competencias al Estado pudiendo las CCAA del artículo 151, y las del artículo 143 transcurrido el periodo de cinco años, asumir en sus EEAA aquellas competencias “no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución”. En definitiva, y con la finalidad de garantizar el principio de unidad, la Constitución establece que un conjunto de poderes queda en manos de las instituciones centrales del Estado, pudiendo las CCAA asumir competencias en todo aquello que no esté atribuido a los mismos. Ahora bien, al analizar el artículo 149 CE hemos de tener en cuenta una serie de cuestiones: -por un lado, que hay materias que sin estar incluidas en el artículo 149 CE no son accesibles a las CCAA en virtud de otros mandatos constitucionales. Por ejemplo, las materias que han de ser reguladas mediante LO, tipo de norma que -2-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) sólo puede emanar de las Cortes Generales; o por ejemplo, también artículo 137.1 CE que atribuye la potestad tributaria originaria al Estado mediante ley. -por otro lado, que el artículo 149.1 tampoco constituye un límite absoluto a las CCAA, pues a través de los mecanismos previstos en el artículo 150.1 y 2, es posible incrementar el volumen de competencias de las CCAA y atribuirles competencias en principio reservadas al Estado. -finalmente no puede olvidarse la cláusula de cierre contenida en el artículo 149.3 CE, conforme a la cual, corresponden a los Poderes Centrales del Estado aquellas competencias que no hayan sido asumidas por las CCAA en sus respectivos EEAA. A pesar del encabezamiento del artículo 149 CE, “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias”, lo cierto es que la reserva de competencias a favor de los poderes centrales del Estado varía notablemente en función de la materia: -en primer lugar, nos encontramos por un lado con supuestos en los que el artículo 149.1 CE reserva íntegramente una materia. Es decir, corresponde a los poderes centrales la totalidad de las funciones públicas sobre dicho ámbito de la vida social. Por ejemplo, las cuestiones relativas a “Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo” (149.1.2), “Relaciones Internacionales” (149.1.3), “Defensa y Fuerzas Armadas” (149.1.4) o “Administración de Justicia” (149.1.5). Evidentemente, el problema radica en interpretar correctamente el significado de los términos contenidos en la Constitución. Así, el Tribunal Constitucional ha entendido que la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales no puede ser interpretada en el sentido de que quede reservada al Estado, y por lo tanto vetada a las CCAA, cualquier actividad que tenga proyección o relación fuera de las fronteras de España. Eso sí, hemos de partir de que el único sujeto de derecho internacional es el Estado español (único, por lo tanto y por ejemplo, que puede concluir Tratados internacionales; por ello también la apertura de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea será constitucional siempre y cuando su actividad se supedite a la necesaria coordinación con el Estado para asegurar la unidad de acción ante las instituciones de la Unión y los demás Estados miembros). Pero el cumplimiento, y la consiguiente responsabilidad del Estado, de las obligaciones internacionales adquiridas a través de los Tratados y Convenios suscritos no puede ser utilizada para vaciar las competencias de las -3-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) CCAA (es decir, el cumplimiento de esas obligaciones no altera el sistema interno de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA). En definitiva, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior está por un lado necesariamente vinculada a sus competencias y, por otro, nunca pueden ser actividades que signifiquen asumir obligaciones internacionales o ante poderes públicos extranjeros para el Estado, ni incidir en la política exterior del Estado, ni generar responsabilidad internacional. -en segundo lugar, en otros supuestos lo que la Constitución reserva a los Poderes Centrales del Estado no es la totalidad de las funciones públicas sobre una materia sino sólo alguna o algunas de ellas. El supuesto más frecuente consiste en reservar al Estado la función legislativa sobre una determinada materia (por ejemplo sobre propiedad industrial e intelectual o sobre pesos y medidas), pudiendo las CCAA asumir a través de sus EEAA el resto de funciones. Ahora bien, tal y como ha afirmado el TC, la competencia de “legislación” ha de entenderse en sentido material y por lo tanto referida no sólo a la ley en sentido formal, sino también a la normativa reglamentaria que desarrolla y complementa las previsiones legales. Es decir, las competencias referidas a la legislación son normativas y comprenden la totalidad de la potestad para la regulación de la materia (legislación y reglamentos de desarrollo y complemento), mientras que la competencia de “ejecución” se extiende generalmente a todos los actos aplicativos y a la organización de los servicios administrativos correspondientes. Así, las CCAA podrán dictar los reglamentos relativos a la organización y funcionamiento de esos servicios, etc. En definitiva, funciones aplicativas que llevan a la práctica lo establecido en las disposiciones normativas. El Tribunal Constitucional asume un concepto material de “legislación” que es independiente del rango de las normas, lo que conlleva que el concepto “ejecución” sea interpretado, en términos generales, como función típicamente ejecutiva que no introduce innovación normativa alguna en la materia. -en tercer lugar, en otros casos lo que la Constitución reserva a los poderes centrales del Estado no es la totalidad de la función legislativa sobre una determinada materia sino el dictado de lo que la Constitución llama “legislación básica”, “normas básicas”, “bases”, “condiciones básicas” (por ejemplo, 149.1.11, 13, 16 ó 23). El Tribunal Constitucional ha deslindando en su jurisprudencia esta competencia estatal sobre la base de una doble concepción material y formal de “lo básico”. -4-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Desde un punto de vista material, la reserva a los poderes centrales del Estado de la normación básica sobre una determinada materia, obedece a la necesidad de garantizar un tratamiento jurídico común en todo el territorio del Estado por la existencia de un interés general que trasciende el propio de cada CA. Por ello, las bases constituyen una suerte de común denominador normativo que, en todo caso, debe permitir a las CCAA elaborar su propia normativa de desarrollo con arreglo a sus respectivos intereses. En definitiva, los poderes centrales del Estado al establecer las bases no pueden hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia. Es decir, dentro de las bases establecidas por el Estado, las CCAA han de tener la posibilidad de desarrollar una política propia. Por ello, algún autor ha defendido que en coherencia con el tipo de competencia que corresponde aquí al Estado y a las CCAA, sería correcto hablar más que de desarrollo, de complemento: la relación entre bases y desarrollo no es la que media entre Ley y Reglamento ejecutivo. Por ello, en principio, excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo. Desde un punto de vista formal, y como consecuencia tanto del papel que corresponde a normación básica, como de la conveniencia de que las CCAA conozcan en todo momento con la mayor certeza posible cuál es el marco normativo al que deben sujetarse, el TC ha acuñado el denominado “principio de Ley formal”. Con arreglo a esta doctrina, dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento idóneo para establecerlas es la Ley de Cortes Generales, Ley que, además, debe declarar expresamente el carácter básico de las normas que la integran o, como mínimo, permitir inferir sin dificultades su carácter básico. Es cierto, sin embargo, que excepcionalmente el TC ha permitido que la normativa básica esté contenida en normas de rango inferior a las leyes. En este sentido, el Gobierno puede hacer uso de su potestad reglamentaria para regular alguno de los aspectos básicos de una materia cuando sea complemento necesario para garantizar el fin al que responde que se atribuya al Estado el dictado de las bases y son materias por cuya naturaleza la ley es inadecuada, por ejemplo, porque su carácter es técnico y, por lo tanto, más propio de un reglamento que de una ley. Incluso, muy excepcionalmente, es posible que las bases queden fijadas en meras órdenes ministeriales porque la materia es tan coyuntural o efímera que -5-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) solo un instrumento tan técnico y que puede ser modificado de un modo rápido y ágil como una orden ministerial puede abordarla. Hay diversos ejemplos de ello en la doctrina del TC: actualizar la regulación básica de los niveles máximos de exposición a las emisiones radioeléctricas con la finalidad de adaptarlos al progreso científico, en el ámbito de la competencia estatal para fijar las bases en materia de sanidad (STC 8/2012), establecer los temarios para las pruebas de acceso a la función pública docente, como complemento de la correspondiente legislación orgánica y de su desarrollo en norma reglamentaria con rango de real decreto (STC 213/2013) Incluso se ha admitido el carácter básico de ciertos actos de ejecución, por ejemplo, en el caso de la autorización para usar ciertas sustancias aditivas como colorantes y conservantes en la STC 32/1983. Ahora bien, en términos generales y una vez superadas las fases iniciales del sistema autonómico, en los que era necesario adecuar la legislación preconstitucional, la normativa básica debe contenerse, a menos que resulte imprescindible, en una ley formal de Cortes que, además, afirma su carácter. En este sentido, algunos EEAA (EAAr. artículo 75, EAAnd. artículo 42.2.2ª o EACAT. artículo 111) han incorporado previsiones en relación con esta cuestión estableciendo que, salvo en los supuestos determinados por la Constitución (Ar. y And.) o la Constitución y el Estatuto (Cat.), el Estado deberá fijar las bases en normas con rango de Ley. Ahora bien, precisamente porque no siempre la noción de bases equivale a la de mínimo común denominador normativo, pues inciden en ocasiones la propia materia o el territorio, ni siempre las bases se contienen en normas con rango de Ley, el TC ha declarado inconstitucional dicha previsión con relación al EACat: “Sin embargo, el precepto no se atiene estrictamente al concepto constitucional de las bases estatales, toda vez que las reduce a los ‘principios o mínimo común normativo’ fijados por el Estado ‘en normas con rango de ley’, cuando es lo cierto que, conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquél el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de -6-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) 4 de julio, respectivamente) (…) Si las bases son ‘principios’ o ‘normación mínima’ no es asunto a dilucidar en un Estatuto, sino sólo en la Constitución, vale decir: en la doctrina de este Tribunal que la interpreta (…) Como consecuencia de lo anterior, es inconstitucional, y por tanto nulo, el inciso ‘como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto’” (STC 31/2010/60) En todo caso, y como demuestra la jurisprudencia del TC, todavía existen ámbitos en los que el legislador estatal no ha identificado formalmente cuál es la legislación básica en cierta materia, por ejemplo, la regulación civil de las obligaciones contractuales. En este caso, la razón es que se trata de una normativa preconstitucional contenida en el código civil, de manera que aquellas CCAA con derecho civil propio deben ejercer sus competencias en la materia infiriendo del Código Civil cuáles son las bases en materia contractual, como aquellos “elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los ciudadanos” (STC 157/2021) Tampoco hay que olvidar que, en ocasiones, y atendida la naturaleza de la materia sobre la que se reserva al Estado la normación básica, esta aparece como una suerte de competencia horizontal o transversal de los poderes centrales del Estado con incidencia en numerosos sectores incluso de competencia exclusiva de las CCAA. Tal es el caso, por ejemplo, de la competencia sobre “las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” y que el TC ha interpretado como una competencia para la ordenación general de la economía que obviamente incide en numerosos ámbitos de competencia autonómica como el turismo o la vivienda. -en cuarto lugar, también existen supuestos en los que la potestad normativa de la Comunidad Autónoma se hace depender de lo que disponga una Ley estatal, sin que esa dependencia tenga nada que ver con su carácter básico. Por ejemplo, el artículo 149.1.29 (que se refiere a la posibilidad de creación de policías autonómicas en la forma que se establezca en el respectivo EA en el marco de lo que disponga una LO, concretamente de la de cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado), 152.1 (participación de las CCAA en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio de conformidad con lo previsto en la LOPJ), 157.3 CE (en materia de financiación de las CCAA). -en quinto lugar, existen otros supuestos en los que lo que la Constitución atribuye a los poderes centrales del Estado es la “coordinación” en una determinada materia (por -7-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) ejemplo, “la coordinación general de la sanidad”), coordinación que, en opinión del TC, es una fórmula que habilita al Estado para establecer mecanismos de integración de los distintos sistemas autonómicos, por ejemplo estableciendo deberes de información, criterios conjuntos de homologación, creación de Registros Estatales en determinadas materias, etc. -finalmente, y por lo que respecta a las denominadas competencias concurrentes, cabe decir que, en sentido estricto, no existen en nuestro sistema constitucional. En términos generales, el término competencias concurrentes se refiere en los sistemas federales a aquellos ámbitos de la realidad caracterizados por que sobre ellos pueden actuar tanto la Federación como los Estados, con la particularidad de que si finalmente la Federación decide intervenir en ese ámbito, su derecho “desplaza” a partir de ese momento al que hubieran podido elaborar los Estados federados, que ya no es aplicado. Aunque estos supuestos no se han previsto en nuestro sistema, lo cierto es que sí existen ámbitos de la realidad, como por ejemplo la cultura (artículo 149.2 CE), en los que la CE posibilita acciones superpuestas/concurrentes del Estado y las CCAA. En este sentido, el TC ha afirmado que en esta materia nos encontramos ante “una competencia estatal y una competencia autonómica, en el sentido de que más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente” (STC 31/2010/73). La competencia estatal tiene puntos de acción preferente como la preservación del patrimonio cultural común (por ejemplo, la tauromaquia en la STC 177/2016), en aquello que precise de tratamientos generales (por ejemplo, la definición de qué es un bien de interés cultural en la STC 122/2014) o cuando los objetivos a alcanzar no sean posibles desde otras instancias. -8-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) 2.-Las leyes del artículo 150 de la Constitución. Existen otros mecanismos de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA distintos de la Constitución y los EEAA: es el caso de las leyes constitucionalmente previstas en los dos primeros apartados del artículo 150 CE. Ambos permiten al Estado alterar mediante ley el reparto competencial resultante de la Constitución y los EEAA ampliando el marco competencial de las CCAA al descentralizar en su favor competencias estatales (como se trata de una acción estatal unilateral, obviamente serán siempre recuperables por la voluntad del Estado). Por ello, se habla de “modificación extraestatutaria” del sistema competencial. A la luz del debate constituyente, la finalidad de los artículos 150.1 y 150.2 CE es permitir la adaptación del sistema de reparto competencial con el transcurso del tiempo mediante un mecanismo mucho más flexible que la reforma estatutaria. Por su parte, el artículo 150.3 CE contempla la posibilidad de que las Cortes Generales armonicen mediante Ley las disposiciones normativas de las CCAA por motivos de interés general. No podemos olvidar, con relación a estas normas, su inclusión en el bloque de la constitucionalidad a tenor de lo establecido en el artículo 28 LOTC. a) Leyes marco del artículo 150.1. El artículo 150.1 CE prevé las denominadas Leyes Marco, a cuyo través las Cortes Generales pueden atribuir a todas, algunas o alguna de las CCAA, la facultad para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal siempre dentro de los principios, bases y directrices fijados por la propia Ley marco. La Constitución establece, además, que sin perjuicio de la función que corresponde a los tribunales, la Ley marco establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre las normas legislativas dictadas por la CA a su amparo. Como ejemplo de este tipo de Leyes pueden citarse las Leyes de cesión de tributos a las CCAA, que les confieren la posibilidad de regular total o parcialmente su régimen jurídico dentro de las líneas establecidas por la norma estatal. En suma, las características de este tipo de norma serían: -a su través se habilita a las CCAA para dictar normas sobre una materia que es competencia estatal. -una cuestión que se ha planteado es si constituye un tipo normativo específico -9-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) o no. De estimarse así, cada vez que se pretendiera realizar una habilitación de este tipo a las CCAA habría de recurrirse a este tipo normativo específico, mientras que, si se sostiene lo contrario, la habilitación podría realizarse tanto en una ley marco específica como en una ley básica o en una ley ordinaria que, al regular una materia, contuviera dicha habilitación estableciendo los principios a los que ha de ajustarse su ejercicio por las CCAA. Es decir, con el término “ley-marco” no se designaría un tipo específico de ley, cuanto la condición que debe cumplir la ley a cuyo través se descentralice: debe recoger los principios, directrices y bases a los que debe someterse la legislación autonómica habilitada. -la referencia a “normas legislativas” no excluye la correspondiente competencia reglamentaria, dada la interpretación del concepto “legislación” mantenido por el Tribunal Constitucional, incluyendo los reglamentos ejecutivos. Es decir, las facultades normativas que en principio se atribuyen a las CCAA son de naturaleza legislativa, pero nada parece impedir que incluya la posibilidad de dictar Reglamentos ejecutivos de la Ley. Esta posibilidad, además, permite resolver la referencia al control de los Tribunales contenida en el precepto constitucional, pues la CE habla de “Tribunales”, en plural, y si se trata de la posibilidad de dictar solo leyes tal referencia carecería de sentido pues solo existe un tribunal con capacidad para enjuiciar las leyes: el Tribunal Constitucional. Por el contrario, la jurisdicción contencioso-administrativa sí está legitimada para enjuiciar las normas reglamentarias. -también deberá contener la modalidad de control de las Cortes sobre la legislación autonómica en cuestión. A este respecto, el artículo 167 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé ya una fórmula de control: remite al sistema seguido para el control de la legislación delegada del Gobierno. -sobre el límite relativo a materias en las que no quepa esta descentralización: artículo 150.2 CE. b) Leyes orgánicas de transferencia o delegación del artículo 150.2. El artículo 150.2 permite transferir o delegar a las CCAA mediante LO facultades relativas a materias de titularidad estatal siempre que por su naturaleza sean susceptibles de dicha transferencia o delegación. La Constitución establece, además, que la LO contendrá las formas de control que se reserve al Estado y la transferencia de los medios financieros correspondientes. Por su mayor amplitud, esta disposición ha sido considerada en ocasiones como la fórmula idónea para desarrollar y ampliar el Estado autonómico, ampliando las -10-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) competencias de las CCAA sin necesidad de recurrir a la complicada reforma de los EEAA. Nótese que se trata de la transferencia o delegación de cualquier tipo de facultades estatales “susceptibles de transferencia o delegación” (el límite por lo tanto radicaría en el principio de unidad), sin la limitación que supone una ley marco estatal, que debe contener los principios o directrices con arreglo a los cuales debe ejercerse la competencia autonómica. El único condicionante para la ampliación será que las competencias en cuestión sean susceptibles de transferencia o delegación, aun cuando se trate de competencias reservadas al Estado por el art. 149 de la CE. Ello plantea obviamente el problema de determinar qué sería transferible y qué no por comprometer el principio de unidad. En tal sentido, se ha propuesto que, a priori, no parece que pueda descartarse ningún ámbito material, pues la clave radicará en el tipo de función sobre la materia que se descentralice. Es decir, aunque normalmente se sostiene que quedan excluidas de transferencia o delegación aquellas materias tradicionalmente vinculadas a la soberanía estatal (relaciones internacionales, defensa, fuerzas armadas, aduanas, sistema monetario…) se matiza que la clave radicará en el tipo de facultad que se atribuya sobre la materia que se transfiera o delegue (por ejemplo, y como mera analogía, el principio de unidad jurisdiccional no ha excluido la participación de las CCAA en cuestiones atinentes a la Administración de Justicia). La vía formal diseñada por la Constitución para esta transferencia es la ley orgánica ad hoc que, como es lógico, es revisable o alterable por una ley posterior. Con relación al control por parte de los poderes centrales del Estado del ejercicio por las CCAA de las competencias transferidas o delegadas: -el artículo 150.2 prevé que la Ley orgánica determinará las formas de control que se reserva el Estado, -mientras que el 153 b) establece que corresponde al Gobierno el control, previo dictamen del Consejo de Estado, “del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150”. Aunque la dicción de este precepto podría dar lugar a un distinto régimen jurídico de control dependiendo de que se trate de competencias delegadas o transferidas, en la práctica adoptada hasta el momento tal distinción no se ha seguido. De hecho, la práctica pone de manifiesto que, de existir, la diferencia entre transferencia y delegación es relativa. Así, en este ámbito no es trasladable sin más la diferencia, por otra parte no unívoca, elaborada por la doctrina administrativa. Tampoco añade mucho afirmar que la transferencia implica la asunción de -11-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) la titularidad de la competencia siendo factible pensar que se reservará para atribuir aquellas de mayor relevancia, mientras que la delegación sólo traslada el ejercicio, reservándose para atribuciones menos relevantes y sometidas a mayor control. En definitiva, parece difícil afirmar que haya materias que solo admiten delegación mientras que otras admitirían ambas y de hecho la práctica evidencia la inexistencia de diferencias. En los casos en que se ha empleado, se ha reservado expresamente al Gobierno la posibilidad de suspender la transferencia o delegación efectuada, debiendo dar cuenta de ello a las Cortes Generales, quienes resolverán sobre si debe revocarse o no definitivamente la ampliación competencial acordada. No parece, en ningún caso, que pudiera atribuirse al Gobierno la posibilidad de revocar la transferencia o delegación, pues ello sólo podría realizarse a través de una nueva LO. Estas leyes orgánicas prevén también en forma general la obligación de las Comunidades Autónomas de suministrar información a la Administración del Estado sobre la gestión de los servicios transferidos. A través de estas Leyes orgánicas de transferencia y delegación del artículo 150.2 CE, se consiguió en el año 1982 que dos CCAA creadas por la vía del artículo 143 CE, nacieran con un ámbito competencial muy similar al posibilitado por el artículo 151 CE (Canarias y Valencia, LLOO 11 y 12/1982) y que en el año 1992 10 CCAA nacidas por la vía del artículo 143 ampliaran sus competencias hasta su equiparación sustantiva también con las que posibilita el artículo 151 CE (LO 9/1992, de conformidad con el Pacto Autonómico Gobierno-PSOE-PP del año 1992). c) Leyes de armonización del artículo 150.3. Finalmente, el artículo 150.3 prevé las denominadas leyes de armonización, a cuyo través es posible armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en el caso de materias atribuidas a su competencia, por razones de interés general que han de ser apreciadas por mayoría absoluta del Congreso y del Senado. En definitiva, las leyes de armonización no privan en ningún caso a las CCAA de sus competencias sino que modulan su ejercicio al someterlas a unas directrices comunes legitimadas por exigencias de interés general. Es decir, no modifican los EEAA, sino que establecen un marco en el que forzosamente han de integrarse las normas autonómicas sobre determinada materia. En suma: -se trata de un instrumento excepcional sólo justificable cuando no existen otros mecanismos alternativos, -que hay que entender que en principio poseerá siempre carácter transitorio -12-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) -y a cuyo través se establecerán, en principio, los principios y reglas a que habrá de ajustarse la acción normativa de las CCAA y que también guiarán la aplicación e interpretación de esas normas autonómicas. Es decir, las leyes de armonización son normas estatales sobre la acción normativa de las CCAA y por lo tanto no regulan directa y exhaustivamente supuestos de hecho a los que aplican una consecuencia jurídica, sino que parece que su contenido propio serían principios a los que la normativa autonómica habrá de adecuarse. Es decir, ello significa que la normativa autonómica que se dicte con posterioridad habrá de ajustarse a dichos principios pudiendo en caso contrario ser impugnada. Respecto a la normativa autonómica existente a la entrada en vigor de la ley de armonización, parece razonable entender que deberá ser adaptada quedando hasta entonces inaplicada. En el año 1982 se intentó dictar una norma de este tipo a través del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, que fue objeto de enjuiciamiento por el TC, quedando convertido el proyecto de LOAPA en Ley 12/1983 del Proceso Autonómico. La doctrina sentada por el TC en la STC 76/1983, puede resumirse en los siguientes puntos: -En primer lugar, la consecución de la igualdad entre las Comunidades Autónomas no puede sin más justificar la necesidad de armonizar, ya que sin la diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales “no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las Autonomías”. -En segundo lugar, la mayoría necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no convierte a las leyes de armonización en leyes orgánicas. Aunque ello parece claro, no lo es tanto si la mayoría absoluta que exige la CE en ambas Cámaras para apreciar la necesidad de elaborar la ley se proyecta también sobre su aprobación. Literalmente la CE se refiere exclusivamente a la apreciación de la necesidad (artículos 168 RCD y 141 RS relativos al procedimiento para la apreciación de dicha necesidad y las especialidades de tramitación) y no a la aprobación de la Ley misma. Sin embargo, existen autores que consideran que la exigencia de mayoría absoluta de ambas cámaras ha de predicarse tanto de la apreciación de la necesidad de dictar la norma, como de su aprobación final, pues lo contrario carecería de sentido. Así, por ejemplo, ¿qué sucedería si se alcanza el -13- Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) consenso para dictar la norma y después, al no exigir la misma mayoría, se aprueba sin que exista consenso acerca de su contenido? -En tercer lugar, el legislador no puede dictar leyes de armonización en los supuestos en que disponga de otros títulos específicos previstos en la Constitución para dictar la regulación legal de que se trate, dado que “el artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general (...) Las leyes de armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales”. No obstante, “de ello no cabe deducir que la armonización prevista en el artículo 150.3 de la Constitución se refiera únicamente al ejercicio de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas (...). No es contrario a la Constitución que las leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caso de las competencias compartidas, se precise que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la Nación”. -14-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) 3.-Las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico. a) Supletoriedad. El artículo 149.3 CE afirma que “el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”. La cláusula de supletoriedad atribuye al derecho estatal una función indeclinable y sin excepciones (“en todo caso”), consistente en integrar el derecho de las CCAA; por el contrario, la norma estatal que declarara la supletoriedad de la norma autonómica incurriría en inconstitucionalidad tal y como ha declarado el TC. Por lo tanto, a la luz del artículo 149.3 CE la función que cumple el derecho estatal es la de proveer al aplicador del derecho de normas en todos aquellos supuestos en los que no encuentre norma aplicable en el ordenamiento autonómico con arreglo a los criterios regulares de obtención de la norma jurídica aplicable. En suma, cuando se encuentre ante una laguna normativa podrá recurrir para solucionarla al derecho emanado de los poderes centrales del Estado. Como ha dicho el TC, “(…) una vez que el aplicador del derecho utilizando los medios usuales de interpretación haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye” (STC 118/1996/6) En principio, y así lo afirman algunos autores, esta regla nada dice acerca de los criterios de autointegración del ordenamiento jurídico autonómico, pero sí de su heterointegración: el operador jurídico habrá de acudir, agotados los recursos disponibles para suplir la laguna normativa que ofrece el ordenamiento de la CA, al derecho estatal. En su jurisprudencia, el TC ha sostenido sucesivamente dos doctrinas distintas acerca del significado de esta previsión constitucional. En un primer momento, realizó un entendimiento de la cláusula de supletoriedad similar al de una regla atributiva de competencia que legitimaba con carácter general el derecho del Estado (que quedaría en los ámbitos de competencia autonómica como derecho supletorio) y, además, entendiendo que operaba automáticamente allí donde no existiera derecho autonómico. Esta doctrina planteaba un doble problema: la asimilación de la cláusula a una regla atributiva de competencia y -15-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) que al operar automáticamente en ausencia de norma autonómica obligaba a las CCAA a legislar en la materia y además con la misma extensión que el Estado; ello obviaba que la no regulación de un asunto también es una opción de política legislativa no equivalente a la existencia de una laguna. El Tribunal justificó esta doctrina inicial calificándola incluso de transitoria, apelando a los momentos iniciales del Estado Autonómico. Posteriormente, el TC cambió su doctrina. Las claves para comprender el significado de la regla son las siguientes: -la cláusula de supletoriedad es una regla para la aplicación del derecho y por lo tanto su destinatario es el intérprete y aplicador de las normas. -por lo tanto, no es una regla atributiva de competencia. Es decir, el artículo 149.3 CE no es un título competencial a favor del Estado que habilite a los poderes centrales del Estado a dictar una norma sobre una materia ajena a su competencia aduciendo que lo hacen a efectos simplemente supletorios. Como ha afirmado el TC, el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria en materias sobre las cuales carece de todo título competencial, ese no es el significado de la supletoriedad del derecho estatal. Aún más, si el Estado carece absolutamente de competencia en una materia, carece también de la capacidad para derogar la normativa estatal que pueda cumplir una función supletoria y que sea previa al cierre o culminación del proceso autonómico. En suma, el Estado podrá dictar normas en las materias sobre las que ostenta competencias y esas normas podrán tener, en defecto de normas autonómicas aplicables, carácter supletorio. Lo que nunca podrá hacer el Estado es dictar normas en ámbitos de los que carece de competencia con la única finalidad de que sean derecho supletorio. Como ha puesto de manifiesto algún autor, ello priva casi de todo sentido a la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE cuyas posibilidades quedarían reducidas a ámbitos como por ejemplo el régimen jurídico de las instituciones o el procedimiento administrativo. b) Prevalencia. El principio de prevalencia también está contenido en el artículo 149.3 CE, conforme al cual, las normas del Estado prevalecen en caso de conflicto sobre las normas de las CCAA “en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas”. -16-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Existe acuerdo bastante generalizado en que, al igual que sucede con la cláusula de supletoriedad, la regla de prevalencia no es una regla atributiva de competencia sino un criterio para resolver conflictos internormativos. Es decir, es una regla cuyos destinatarios principales son los aplicadores del derecho y que les permite solucionar aquellos supuestos en los que concurren con igual pretensión de validez una norma estatal y otra autonómica: en todo lo no atribuido exclusivamente a las CCAA, exclusividad que ha de interpretarse en sentido material independientemente de la calificación otorgada por los EEAA, prevalece la norma estatal. Por el contrario, el TC no parecería ser destinatario de esta regla, pues el TC es juez de la validez constitucional de las leyes estatales y autonómicas y quien resuelve los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA. Así, el Tribunal Constitucional ha recordado que el art. 149.3 CE “es un precepto destinado no a fijar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse en aplicación de las normas respectivas y que no hayan de resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas”. Por lo tanto, “sus destinatarios son los aplicadores del Derecho sin distinción”; es decir, tanto las administraciones públicas como los órganos judiciales (STC 102/2016). Por lo tanto, el TC no es destinatario de esta regla porque el TC lo que enjuicia es la validez de las normas y no su aplicabilidad. Como ha afirmado recientemente, “el recurso de inconstitucionalidad es un ‘mecanismo para enjuiciar la validez de las leyes’, no ‘un instrumento diseñado para enjuiciar la aplicación de la ley ni para determinar cómo debe procederse a la selección del Derecho aplicable en casos de conflicto internormativo’. En otras palabras, el TC en los recursos de inconstitucionalidad se pronuncia sobre ‘la validez o la invalidez de la norma impugnada’, resultando ajena a este pronunciamiento ‘la regla de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE)’, que no opera en el ámbito de validez de la ley, sino en el de su aplicación” (STC 99/2022) La prevalencia operaría además con carácter independiente del rango de las normas en conflicto y su efecto parece que tiene más relación con la eficacia que con la validez de las normas. Es decir, la prevalencia no conllevaría la nulidad o derogación de la norma autonómica, cuanto su inaplicación en el caso de que se trate; es decir, quedaría desplazada por la norma estatal. -17-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Amén de otros problemas interpretativos, la principal cuestión que ha suscitado la cláusula de prevalencia es el de su utilidad, máxime a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional, especialmente en la interpretación de la relación que existe entre la legislación básica del Estado y la legislación autonómica de desarrollo. Obviamente, una interpretación rigurosa de Constitución y EEAA con la finalidad de llevar a cabo un deslinde nítido y sin interferencias de los respectivos ámbitos competenciales minimiza las posibilidades de que esta previsión constitucional sea operativa. Ahora bien, no es menos cierto que tal ideal interpretativo sea probablemente inalcanzable atendidas las peculiaridades de nuestro sistema de distribución de competencias. En su momento se propuso, por ejemplo, que quizá la cláusula podría tener operatividad en aquellos ámbitos en los que corresponde al Estado el dictado de las bases y a las CCAA el desarrollo de la legislación básica del Estado: imaginemos el supuesto de una CA que desarrolla las bases estatales de manera conforme a su contenido y, posteriormente, el Estado altera dichas bases deviniendo contraria a la nueva legislación básica del Estado la norma autonómica que inicialmente era legítima porque respetaba las bases originales. Sin embargo, el TC también había privado de operatividad a la cláusula en estos supuestos al entender, con carácter general, que en estos casos la norma autonómica incurre en un supuesto de inconstitucionalidad mediata sobrevenida: los órganos judiciales no podrían inaplicar la norma autonómica, pues su “estricto sometimiento al ‘imperio de la ley’ (art. 117.1 CE) y el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes” les obligan a suscitar la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, el Tribunal ha matizado esta doctrina en dos situaciones que tienen como elemento común el siguiente: la existencia de una normativa autonómica que cuando fue elaborada no contravenía la legislación básica estatal y modificación posterior de esa normativa básica estatal haciendo que, ahora sí, la legislación autonómica entre en contradicción con las bases estatales: -cuando, caso nada infrecuente, el legislador autonómico reitera en su normativa de desarrollo la normativa básica del Estado, reproducción que hace con la finalidad de “facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable, incluyendo en un solo texto el conjunto de la normativa a tener en cuenta” (la legislación básica del Estado y su desarrollo por la CA). Si nos encontramos en esta situación y posteriormente se modifica la legislación estatal -18- Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) básica repetida en la ley autonómica anterior, “el legislador autonómico debe acomodarse” a esa modificación y cambiar su propia ley de desarrollo”. Pero si esa modificación no se produce, “otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica” que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora y “es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE. -también cuando lo sucedido es que el legislador autonómico elaboró su normativa de desarrollo en ausencia de norma básica (debía inferir las bases del marco normativo existente), esa normativa básica es posteriormente elaborada por el Estado y, a la luz de ella, la normativa autonómica deviene contraria a las bases. ¿Cuáles son las consecuencias de esta doctrina? -para los jueces y para el TC en relación con la posibilidad de suscitar una cuestión de inconstitucionalidad: el TC sigue reiterando que la regla de la prevalencia del derecho estatal (art. 149.3 CE) no es una técnica que él pueda utilizar en su labor de enjuiciamiento de la validez de las leyes, pero sí para decidir la admisibilidad o inadmisibilidad de una cuestiones de inconstitucionalidad: si estamos en uno de los dos supuestos descritos, el juez no debe plantear una cuestión de inconstitucionalidad por incompatibilidad de la normativa autonómica con la nueva normativa básica estatal porque la norma autonómica no es “aplicable” al caso al quedar desplazada como consecuencia de la cláusula de prevalencia. -de otro lado, parece que con carácter general la inaplicación de la legislación autonómica devenida inválida por modificación posterior de la legislación básica estatal, o sencillamente la inaplicación de cualquier norma autonómica contraria a una norma estatal, sería la solución general a adoptar por las administraciones públicas, ya que ellas no pueden plantear ante el Tribunal Constitucional el examen de constitucionalidad de las normas, cosa que sí puede hacer el Poder Judicial a través de la cuestión de inconstitucionalidad, y a salvo de la judicialización posterior de tal inaplicación (es decir, que se recurra ante los tribunales esa decisión de la administración inaplicando la norma autonómica en aplicación del artículo 149.3 CE). -19-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) 4.-Mecanismos de cooperación, de coordinación y de resolución de conflictos (solo será objeto de examen lo relativo al art. 155 CE). La articulación de un Estado caracterizado por la existencia de distintos niveles de decisión requiere de instrumentos de colaboración, cooperación y coordinación. Es cierto, sin embargo, que a pesar de que la CE establece que la coordinación es uno de los principios rectores de la acción de las Administraciones públicas y de que existen referencias a ella en distintos apartados del artículo 149.1 CE, nuestra Constitución no ha previsto (como sí hace por ejemplo la Constitución alemana) mecanismos explícitos para que el Estado y las CCAA realicen “tareas comunes”. Tanto la práctica política, a través de Convenios y Conferencias, como la jurisprudencia del TC, han colmado ese vacío con mecanismos que progresivamente se han institucionalizado sea en vía legislativa, sea mediante Acuerdos. El TC ha distinguido en su jurisprudencia entre la cooperación y la coordinación. Así, la cooperación es necesaria en todo Estado descentralizado y tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones. Pero es un principio vinculado a la idea de voluntariedad y a su través no pueden alterarse las competencias de los sujetos llamados a cooperar. Por el contrario, la coordinación está vinculada a la idea de imposición u obligatoriedad atendida la superioridad en la que se ubica quien coordina respecto de los sujetos coordinados y es una función que, más allá de atribuciones expresas, está ínsita a la competencia normativa en una materia. A.-Mecanismos de cooperación. Con relación a los mecanismos de cooperación, tanto verticales (Estado-CCAA) como horizontales (CCAA-CCAA) hay que reseñar: -los Convenios, que pueden serlo tanto entre el Estado y las CCAA (artículos 47 y ss. de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público), como entre las propias CCAA, si bien estos mecanismos de cooperación horizontal no han sido muy desarrollados. A este respecto, el artículo 145.1 CE establece, partiendo siempre de la prohibición constitucional de constitución de una Federación entre CCAA, que los EEAA podrán prever la celebración de Convenios entre CCAA para la prestación y gestión de servicios con el conocimiento de las Cortes -20-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Generales y de Acuerdos de cooperación entre CCAA con la autorización de las Cortes Generales (en ambos casos la tramitación en el Senado precede al Congreso) -los instrumentos de cooperación sectorial multilateral donde destacan las Conferencias Sectoriales, que integran al Ministro correspondiente y sus homólogos en las CCAA (artículos 147 y ss. de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público). Las Conferencias Sectoriales pueden adoptar básicamente dos tipos de decisiones: los Acuerdos, que solo vinculan jurídicamente a quienes votaron en su favor, salvo que sean expresión de la competencia de coordinación de los poderes centrales del Estado, en cuyo caso vinculan a todos; y las Recomendaciones, que son expresión de la opinión de la Conferencia sobre un asunto que se somete a su consulta estando los miembros que votaron a favor comprometidos a orientar su actuación de conformidad con ella debiendo motivar aquellos casos en que se apartan de ella. -junto a las Conferencias Sectoriales, destaca también la Conferencia de Presidentes (artículo 146 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público), creada en 2004 como el órgano de máximo nivel político de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las diecisiete Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla. Sin embargo, y hasta las necesidades derivadas de la gestión de la pandemia, apenas se había reunido y, además, en ocasiones con notables ausencias por parte de los Presidentes autonómicos vasco y catalán. Así, entre 2004 y 2017 solo se reunió en 6 ocasiones, mientras que durante la crisis sanitaria se reunió hasta en 14. -asimismo en 2010 se creó la Conferencia de Gobiernos de las CCAA con la intención de funcionar como órgano de cooperación horizontal permanente. -la cooperación bilateral entre el Estado y una CA y cuya base puede encontrarse tanto en previsiones estatutarias (son diversos en este sentido los ejemplos en los nuevos EEAA que han institucionalizado una Comisión Bilateral de cooperación Estado-CA) como legales. B.-Coordinación. La función de coordinación, expresamente prevista en diversos preceptos constitucionales (por ejemplo, 149.1.13ª, 15ª y 16ª CE), es una competencia del Estado a cuyo través se reconduce la complejidad característica de todo sistema multinivel a cierta -21-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) unidad. Puede tener manifestaciones muy diversas: por ejemplo, exigencias de información por parte de las CCAA, establecimiento de foros de intercambio de opiniones y de acuerdos, determinación de criterios de homologación, creación de registros estatales… Con arreglo a la doctrina del TC: -se trata de una competencia estatal y por lo tanto ejercitable sin necesidad de que exista acuerdo o convenio con las CCAA. -al incidir sobre las competencias de las CCAA debe sustentarse en una previsión constitucional. Normalmente será expresa, pero el TC ha admitido que también puede serlo implícita (por ejemplo, cuando al Estado le corresponde la competencia sobre la legislación de una materia y a las CCAA la ejecución, el TC ha entendido que la competencia sobre legislación incluye la coordinación). -que exista una competencia de coordinación se explica porque en esa materia existen competencias autonómicas y es preciso integrar los distintos subsistemas. En otras palabras, si hay coordinación es porque en esa materia las CCAA poseen competencias, competencias que no pueden ser suprimidas o reducidas al amparo de la necesidad de coordinar. En cualquier caso, la coordinación es una modalidad de colaboración entre el Estado y las CCAA. Esto significa que no es una competencia que el Estado pueda ejercer de manera unilateral, sino que se desarrolla en el seno de una actuación conjunta con las CCAA en el órgano multilateral de colaboración correspondiente, en la que el Estado tiene poder de dirección y lo que se decida es vinculante. C.-Resolución de Conflictos. El artículo 155 CE. No puede olvidarse que las relaciones entre el Estado y las CCAA no siempre son de naturaleza positiva sino que en ocasiones surgen conflictos. En este contexto es preciso hablar de dos cuestiones: los instrumentos de control y los mecanismos de resolución de conflictos. Los instrumentos de control que el Estado posee sobre las CCAA están previstos en los artículos 153 y 154 CE y su finalidad última es, precisamente, prevenir los conflictos: -corresponde al TC el control de constitucionalidad de las normas con fuerza, rango o valor de ley. -22-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) -corresponde al Gobierno previo dictamen del Consejo de Estado controlar las funciones normativas delegadas a las CCAA mediante el artículo 150 CE. -corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de legalidad de la acción administrativa y del ejercicio de la potestad reglamentaria. -el Tribunal de Cuentas controla la actuación económica y presupuestaria de las CCAA. -existe en cada CA un delegado del Gobierno que dirige la administración del Estado en su territorio y que la coordina cuando proceda con la propia de la CA. Con relación a los instrumentos para resolver los conflictos entre el Estado y las CCAA, y dejando al margen los mecanismos jurisdiccionales de resolución de conflictos, es preciso referirse al artículo 155 CE. El artículo 155 de la Constitución se inspira claramente en la figura de la llamada “coerción federal” prevista en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. En él la Constitución atribuye al Gobierno la potestad para adoptar las medidas necesarias tendentes bien a obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir las obligaciones que la Constitución y las Leyes le imponen, bien a proteger el interés general de España caso de que una CA atente gravemente contra él. Además de en Alemania, existen normas similares en otros textos constitucionales europeos como el austriaco, el italiano o el suizo. Como ha afirmado el TC (SSTC 89 y 90/2019), el artículo 155 CE es un instrumento de control extraordinario de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas. Es un mecanismo o instrumento de coerción cuya finalidad es afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados. Es decir, se activa en circunstancias especialmente críticas y su objetivo es remediar la conducta de una comunidad autónoma, manifestada mediante actos, disposiciones o simples comportamientos de hecho. Pero es siempre un instrumento “de último recurso del Estado”, de modo que no es posible acudir a él si existen vías alternativas para reconducir la situación: solo se podrá acudir cuando se advierta que los mecanismos ordinarios jurisdiccionales de control no han sido efectivos o que, a la luz de los hechos, no van a serlo. -23-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) Además, no responde a la lógica de un control de naturaleza competencial sino de garantía del “ordenamiento integral del Estado” y que significa una injerencia en la autonomía que quedará constreñida en mayor o menor grado pero siempre de manera temporal. Los supuestos en los que opera el artículo 155 son por lo tanto dos: el incumplimiento de deberes constitucionales y legales y el atentado grave contra el interés general. El primero es apreciable mediante parámetros jurídicos y consistiría en el incumplimiento de obligaciones constitucional o legalmente impuestas. El segundo sería atentar gravemente contra el interés de España, supuesto que en sede teórica plantea importantes problemas de determinación (por ejemplo, si ¿se trata de una apreciación política o por el contrario es imposible pensar en supuestos de atentado grave contra el interés general de España que no signifiquen al mismo tiempo violentar un deber jurídico? El TC ha resuelto estos interrogantes afirmando la interconexión de ambas situaciones: -El incumplimiento de concretos deberes constitucionales o legales puede deparar un grave atentado al interés general. -Y el atentado al interés general no puede entenderse al margen del derecho: no es una cláusula general habilitante para la intervención en la autonomía con arreglo a apreciaciones políticas o de mera oportunidad sin la infracción de la Constitución y las leyes. Significa un menosprecio ostensible tanto a la fuerza de obligar de la Constitución como al principio de lealtad constitucional. El procedimiento que prevé el artículo 155 CE ante estas situaciones es el siguiente: -constatado el supuesto de hecho habilitante, el Gobierno requeriría al Presidente de la CA indicando la conducta y las medidas a adoptar para corregirla -en el caso de que desatendiese ese requerimiento quedaría expedita la vía para acudir al Senado. El procedimiento está regulado en el artículo 189 RS, que gira en torno a las medidas propuestas por el Gobierno mediante escrito presentado a la Cámara y culmina con la aprobación por mayoría absoluta de las medidas a adoptar, que pueden ser o no las mismas que las propuestas por el Gobierno. El control de la decisión adoptada por el Senado corresponde en todo caso al TC a través del recurso de inconstitucionalidad: el acuerdo del Senado es un acto -24-  Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) parlamentario que tiene rango o valor de ley. Y lo tiene porque al permitir el artículo 155 CE constreñir la autonomía e inaplicar normas estatutarias y legales desplazándolas temporalmente, ello solo es posible mediante un acto de tal naturaleza. Con relación a las medidas que cabe adoptar la doctrina siempre ha defendido que no pueden significar la alteración de las estructuras constitucionales, que no podría decretarse la disolución o suspensión de la CA y que las medidas responderían, sobre todo, al esquema de la sustitución: los poderes centrales del Estado actuarían en lugar de los autonómicos. Esta es la línea seguida la única vez que este mecanismo se ha puesto en marcha en nuestra historia constitucional y que ha sido avalada por el TC. En opinión del TC: -las medidas son siempre temporales y nunca podrán dar lugar ni a la suspensión indefinida de la autonomía ni a la supresión de la Comunidad Autónoma. La temporalidad la fijará el acuerdo del Senado indicando bien un término concreto o bien una condición que, cumplida, significará el fin de la coerción. Pero esta fijación puede quedar supeditada a cómo evolucionen las circunstancias, pudiendo ser prorrogadas o renovadas si lo pide el Gobierno y lo autoriza el Senado. -quien ejecuta las medidas aprobadas por el Senado es el Gobierno, que en este caso actúa no como Poder Ejecutivo sino como como órgano constitucional encargado de garantizar la integridad de la Constitución y de reconducir la actuación de una comunidad autónoma. Pero, por ejemplo, jamás se le podrá autorizar el ejercicio de potestades legislativas (y tampoco tal sustitución podría correr a cargo de las Cortes Generales, que no están llamadas a intervenir en el ejercicio de la coerción estatal), aunque sí a disolver el Parlamento Autonómico y sustituir a las autoridades autonómicas y poner a la administración de la CA bajo su dirección. -respecto de las medidas concretas, el precepto tiene un carácter abierto pues dependerán de la situación que se afronte. Las adoptadas fueron de carácter eminentemente sustitutivo: el Senado apoderó al Gobierno para subrogarse en actuaciones o funciones concretas de competencia autonómica y ocupar el lugar de determinados órganos de la comunidad autónoma. Ahora bien, esta sustitución lo será solo a los efectos del artículo 155 CE: no una sustitución para que a partir de ella el Gobierno desarrolle políticas propias -25- Derecho Constitucional II Tema XI.-El Estado Autonómico (2) en ejercicio de las competencias de la CCAA. En otras palabras, no es una sustitución competencial. A grandes rasgos, las medidas adoptadas fueron: -el cese del Gobierno de la Generalitat. -la asunción por el Presidente del Gobierno, la Vicepresidenta del Gobierno y el Consejo de Ministros de las funciones de sus homólogos autonómicos catalanes. Hay que reseñar que de conformidad con la Ley del Gobierno, el Presidente del Gobierno delegó en la Vicepresidenta del Gobierno las funciones así asumidas. -en ejercicio de dichas funciones el Presidente del Gobierno procedió a la disolución del Parlamento de Cataluña y a la convocatoria de elecciones autonómicas. -la duración de estas medidas se estableció con carácter general hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de Cataluña, sin perjuicio de su cese anticipado caso de finalizar los motivos que determinaron su adopción, así como de su aplicación proporcionada y modulada en función de las circunstancias. -26-