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Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) Tema X.-La organización territorial del Estado (I). 1.-Principios constitucionales de la organización territorial del Estado. Para comprender los principios cons...

Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) Tema X.-La organización territorial del Estado (I). 1.-Principios constitucionales de la organización territorial del Estado. Para comprender los principios constitucionales sobre los que se asienta la organización territorial del Estado español, hemos de partir del artículo 2 CE, que proclama: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Básicamente son cuatro, por lo tanto, los principios sobre los que se estructura territorialmente el Estado español: unidad, autonomía, principio dispositivo y solidaridad; principios a los que podemos añadir el de igualdad. a) El principio de unidad. En puridad la unidad no es tanto un principio constitucional cuanto una característica inherente al Estado: el Estado, la unidad política, es uno. Así lo pone de manifiesto el texto constitucional: el pueblo español en quien reside la soberanía se constituye en unidad política, el Estado español, y por ello se dota de una Constitución, la Constitución española, que es el acto por el que se constituye o se funda la unidad política. Es el Estado español el que se constituye en un “Estado social y democrático de Derecho” (artículo 1.1 CE), cuya forma política es “la monarquía parlamentaria” y cuya estructura territorial se define conforme al principio de autonomía que, por lo tanto, solo tiene sentido partiendo de la unidad del Estado. Por ello, el artículo 2 CE afirma que la Constitución se fundamenta en la “unidad”, pues a su través el pueblo español se constituye en unidad política, en Estado, mientras que la autonomía se reconoce y garantiza por la Constitución dentro de esa unidad. 1 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) No debe por lo tanto inducirnos a confusión el uso, en palabras del TC anfibológico, que la Constitución hace del término Estado: -si en ocasiones lo utiliza en sentido propio haciendo referencia a la totalidad de la organización jurídico-política de la Nación española (1.1, 56.1 ó 137 CE). -en otras lo utiliza impropiamente para referirse solo al conjunto de las instituciones generales o centrales del Estado español y sus órganos periféricos, en contraposición a las CCAA y demás entes territoriales (149 ó 150 CE). El territorio del Estado español es por lo tanto único como espacio político, jurídico y económico: -es el Estado español el único actor internacional. -el ordenamiento jurídico es único, su fundamento y límite se encuentra en la Constitución, por cuya supremacía vela el Tribunal Constitucional, y el Poder Judicial es único. -existe un único aunque no uniforme orden económico nacional, es decir, un único sistema económico que implica la existencia de un único mercado dentro del Estado donde cabe la planificación económica (artículo 131 CE), se garantiza la libre circulación y establecimiento tanto de personas como de bienes (139.2 y 157.2 CE) así como la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Por ello, el reconocimiento de la autonomía no puede significar la existencia de privilegios económicos y sociales (138.2 CE). Como ha afirmado el TC ello no significa homogeneidad absoluta, pues ello sería contradictorio con el principio de autonomía y con el principio de solidaridad como mecanismo, precisamente, para alcanzar un equilibrio económico adecuado. Lo que la CE prohíbe son diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable conllevando que otra CCAA en la misma situación no pudiera obtener los mismos beneficios. Por lo tanto, todo el Estado constituye un único mercado o un único sistema económico, sin que ello signifique que las CCAA carezcan de competencias en materia económica o que las que poseen puedan ser desvirtuadas con la simple alegación por los poderes centrales del Estado del principio de unidad económica. Es decir, siempre dentro del principio de unidad, de sus respectivos ámbitos 2 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) competenciales y sin poder quebrar aquella, Estado y CCAA desarrollan políticas propias. b) El principio de autonomía, autonomía local y autonomía de las CCAA. El principio de autonomía es el principio constitucional que define la estructura territorial del Estado español y, por lo tanto, solo tiene sentido a partir del principio de unidad: la Constitución nace del principio de unidad como acto fundacional del Estado español y es la Constitución la que consagra el principio de autonomía con dos vertientes: -como derecho de las nacionalidades y regiones que la Constitución reconoce y garantiza (artículo 2 CE). -como principio general que define la organización del Estado, artículo 137 CE. Es decir, si las nacionalidades y regiones no ejercieran su derecho a la autonomía, este principio siempre haría referencia a las entidades locales, municipios y provincias, con la finalidad de acercar las decisiones a quienes están directamente afectados por ellas: en palabras de la Constitución, “para la gestión de sus respectivos intereses”. Por lo tanto, y tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, autonomía no equivale a soberanía, no es un poder originario sino un poder derivado de la Constitución y circunscrito a la gestión de los propios intereses tal y como ponen de manifiesto los artículos 2 y 137 CE. En definitiva, la organización territorial del Estado español se estructuraría en tres niveles: los poderes generales, las CCAA y las entidades locales. Por lo que respecta a la autonomía de las entidades locales (municipios, provincias e islas), son básicamente los artículos 140 y 141 CE quienes delinean su legitimación democrática y los elementos esenciales con arreglo a los que habrán de regularse sus instituciones básicas: los Ayuntamientos en el caso de los municipios, las Diputaciones Provinciales caso de las Provincias (en el caso de las CCAA uniprovinciales, la Diputación Provincial no existe, quedando sus competencias asumidas por la Administración Autonómica; artículo 9 de la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico) y los Cabildos caso de las Islas Canarias y los Consejos en el de las islas Baleares. La Constitución posibilita además que se creen agrupaciones de municipios distintos de la provincia y, de hecho, tanto el Estado como las CCAA han desarrollado y creado mediante 3 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) ley otras figuras locales distintas como las comarcas, las mancomunidades, las áreas metropolitanas o las parroquias. Poco más dice la CE acerca de las entidades locales y, de hecho, nada dice, por ejemplo, acerca de sus competencias más allá del genérico “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” con el que se cierra el artículo 137 CE. Es a la ley, al legislador, a quien corresponde sobre todo la tarea de establecer cuál es la estructura institucional de las entidades locales y cuáles son las competencias de las que gozan. Pero ¿a qué legislador (estatal o autonómico) y con qué límites? La respuesta a la primera pregunta la encontramos en el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia para establecer las bases normativas del régimen jurídico de todas las administraciones públicas. Como las entidades locales son administración pública, ello significa que es el Estado quien establece la denominada “legislación básica” en esta materia; es decir, una regulación común a todo el territorio estatal que después será desarrollada dentro de su territorio por cada Comunidad Autónoma (art. 148.1.1 CE). El Estado ha ejercido su competencia para determinar las bases del régimen jurídico de las entidades locales en la Ley 7/1985 de bases del régimen local (LBRL). Legislación básica del Estado que la Comunidad Autónoma de Aragón ha desarrollado, fundamentalmente, a través de la Ley 7/1999 de Administración local de Aragón y la Ley 9/2009, de 22 de diciembre, reguladora de los Concejos Abiertos (parcialmente declarada inconstitucional por el TC en su STC 210/2014). Tal y como ha afirmado el TC: Corresponde al Estado la fijación de unas bases organizativas y competenciales que garanticen un régimen jurídico mínimo común y cuyo desarrollo puede ser asumido como competencia por las CCAA: “(…) (i) en virtud del artículo 149.1.18 CE corresponde al Estado fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (ii) las bases estatales ‘tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas’; y (iii) las competencias autonómicas en 4 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) materia de régimen local son de desarrollo de las bases estatales” (SSTC 103 y 143/2013/4 y 3 respectivamente) Con relación a la segunda pregunta, ni el legislador estatal ni el autonómico gozan de libertad absoluta para regular las entidades locales a las que se refieren los artículos 137, 140 y 141 CE: los entes locales a los que se refieren esos artículos, municipios, provincias e islas, gozan de relevancia constitucional, frente a otras figuras que son sencillamente creadas por la normativa estatal o autonómica correspondiente. Por eso, municipios, provincias e islas están protegidos por la denominada “garantía institucional de la autonomía local”: el legislador, sea estatal o autonómico, ni puede suprimir esas entidades y su autonomía, ni puede regularlas de tal modo que las desdibuje o haga irreconocibles o inservibles. En otras palabras, constitucionalmente no solo está garantizada su existencia, sino también un ámbito mínimo de autonomía organizativa (auto organizarse) y funcional (competencial) que les permita, tal y como dice la CE, “la gestión de sus respectivos intereses”. En palabras del TC, la “garantía institucional de la autonomía local” significa el “derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias”. Para ello, las entidades locales deben estar dotadas de los órganos representativos y de gobierno y de las competencias necesarias (STC 132/2014). Es decir, las competencias de las entidades locales dependen de la relevancia del objeto de esa competencia respecto de sus intereses, lo que, desde otra perspectiva, significa que si hay intereses que trascienden lo local el legislador puede conferir a instancias políticas supramunicipales mecanismos de intervención en las competencias de las entidades locales (por ejemplo, funciones de coordinación en favor de la CA o del Estado). Así, y por lo que respecta a sus funciones, la Ley de Bases del Régimen Local ha atribuido a los municipios un conjunto de atribuciones en aquellas cuestiones más cercanas o inmediatas al ciudadano (tráfico, urbanismo, mercados, cementerios, salubridad, alumbrado, limpieza, asistencia social…) y ha posibilitado que puedan asociarse (mancomunidades, consorcios…) para atenderlas. Por otra parte, a las Diputaciones Provinciales la LBRL atribuye funciones como la coordinación de los servicios municipales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios o la prestación de 5 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) servicios intermunicipales; competencias análogas a las que disfrutan los Cabildos y Consejos Insulares. En la determinación de qué competencias deben reconocerse a las entidades locales para respetar su autonomía hay que tener presente la Carta Europea de la Autonomía Local (realizada en el ámbito del Consejo de Europa en 1985 y ratificada por España en 1988). Para la defensa de su autonomía constitucional, la LOTC prevé el denominado conflicto en defensa de la autonomía local. Con relación al gobierno de las entidades locales, la CE establece su carácter representativo previendo disposiciones más detalladas para el caso de los municipios cuyo gobierno, más allá de la peculiaridad del Concejo abierto 1, corresponde al Ayuntamiento, cuyos Concejales han de ser elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto. La CE posibilita que el Alcalde sea elegido por los vecinos o por los concejales (regla general: elegido por los Concejales de entre los cabezas de lista por mayoría absoluta y si no se alcanza es Alcalde el cabeza de la lista más votada por los ciudadanos). Todo ello está desarrollado en la LOREG. Frente a la autonomía de las entidades locales, la autonomía de “nacionalidades y regiones” es muy distinta: en el caso de las CCAA se trata de una autonomía definida por la Constitución y por los EEAA como norma institucional básica de la CA. Para poner de manifiesto la diferencia entre ambas, inicialmente el TC diferenció entre una autonomía “política”, propia de las CCAA, y una autonomía “administrativa”, propia de las entidades locales (sobre todo funciones ejecutivas y reglamentarias delimitadas por la ley siempre dentro de la garantía constitucional de la autonomía local): “(…) las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política” (SSTC 4/1981 y 25/1981) 1 Asamblea de vecinos del municipio bajo la dirección del Alcalde, que es elegido directamente por los vecinos mediante sistema mayoritario –artículo 179.2 LOREG; se utiliza en aquellos municipios que tradicional y voluntariamente contaran con este sistema de gobierno y en aquellos otros en los que, por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias, lo hagan aconsejable. 6 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) Ahora bien, desde el principio hubo quienes cuestionaron esta diferencia y defendieron que también las entidades locales gozan de autonomía política. En este sentido, la clave para diferenciar la autonomía de CCAA y entidades locales residiría no en la naturaleza de una y otra, sino, más sencillamente, en su grado o extensión. El TC parece haberse adherido también esta tesis y, así, afirma que la “dimensión política” de la autonomía local “resulta evidente a partir de la constatación de su conexión con el principio democrático (directa en el caso de los municipios y derivada en el de las provincias), así como de las consiguientes tareas (no solo de mera administración, sino también de auténtico gobierno) que les corresponde desempeñar, dentro de su respectivo ámbito territorial, a ayuntamientos y diputaciones (auténticos órganos de autogobierno que además tienen carácter representativo)” (STC 124/2023/6) Sea como fuere, la autonomía de las CCAA a la que la CE se refiere con los términos “autogobierno” o “gestión de sus respectivos intereses”, implica que, dentro de su ámbito competencial, tienen la capacidad de dirección política de la comunidad que se asienta en su territorio y su autonomía por lo tanto comprende: -autonomía normativa, pues dentro de su ámbito competencial las CCAA gozan de potestad legislativa. -autonomía organizativa y administrativa, pues el artículo 147 CE al establecer cuál debe ser el contenido mínimo de los EEAA habla de la “denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas” que, para el caso de las CCAA que accedieron a la autonomía “plena” habrá de incluir en todo caso una asamblea legislativa, un Consejo de Gobierno y un Presidente elegido por la Asamblea ante la que es responsable y nombrado por el Rey. Como se sabe, este es el esquema institucional básico que se ha generalizado a todas las CCAA, que además han creado otros órganos como Comisionados parlamentarios equivalentes al Defensor del Pueblo en la CA, órganos de fiscalización contable, consultivos, Consejos Económicos y Sociales, etc. -autonomía financiera. c) Principio dispositivo. Con relación a las nacionalidades y regiones, la Constitución proclama la autonomía como derecho en su artículo 2. En definitiva, más allá de la autonomía de municipios y provincias, la CE no diseña el mapa territorial del Estado español, sino que se limita a reconocer el derecho de autonomía de nacionalidades y 7 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) regiones, quienes por lo tanto pueden ejercerlo o no. Ello significa, en suma, que la Constitución establece la posibilidad de que se abra el proceso de descentralización política del Estado a través de la creación de las CCAA; es decir, reconoce el derecho, regula el procedimiento para ejercerlo y establece ciertos límites a su contenido, pero, más allá de ello, la CE nada dice. Es decir, la Constitución optó, por ejemplo, por no determinar ella misma las CCAA en que se estructuraría el Estado español, su denominación, su ámbito territorial, sus competencias, etc. Por lo tanto, el carácter dispositivo de la autonomía no se limita al acceso a la misma, es decir, a si se ejerce el derecho o no, sino, dentro de los límites que impone la Constitución, a todo el proceso: decidir si se ejerce el derecho, la vía para ejercerlo, la delimitación del territorio de la CA (aunque partiendo siempre del mapa provincial existente y de la necesidad del carácter contiguo de las provincias en el caso de CCAA pluriprovinciales), su denominación, sede y símbolos, su estructura institucional (aunque en el caso de acceso a la denominada autonomía “plena” la CE impone un esquema institucional mínimo) e, incluso, su ámbito competencial. En cualquier caso, es cierto que la CE en su artículo 144 contiene ciertos límites al principio dispositivo. Además, y junto a los límites jurídicos constitucionalmente impuestos al principio dispositivo, en el diseño del mapa territorial del Estado español han incidido multitud de factores extrajurídicos que lo han homogeneizado en gran medida: así, hay que destacar los acuerdos autonómicos como los de 1981 entre el gobierno de UCD y el PSOE que homogeneizaron el proceso autonómico (concretaron el mapa autonómico, fijaron plazos, un bloque competencial común, etc.) o los de 1992 entre el gobierno del PSOE y el PP para ampliar homogéneamente las competencias de las CCAA que no accedieron a la autonomía plena. d) Principio de solidaridad. El principio de solidaridad constituye una suerte de punto de equilibrio entre unidad y autonomía consecuencia de que la autonomía lo es dentro de la unidad del Estado. Por lo tanto, todos los poderes públicos han de actuar teniendo en cuenta que forman parte de una unidad debiendo cada parte además respetar los intereses ajenos. La CE se refiere directa o indirectamente al principio de solidaridad en distintas ocasiones (artículos 2, 9.2, 40.1, 131.1, 138, 158.2) y, como ha dicho el TC, el principio de 8 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) solidaridad es un límite insalvable a las competencias de las CCAA que implica el cumplimiento de ciertos deberes como el auxilio recíproco, el deber de apoyo, colaboración, cooperación, información o la lealtad constitucional (STC 64/1990): en definitiva, los poderes públicos deben observar un comportamiento leal absteniéndose de adoptar decisiones que perturben el interés general. En definitiva, para garantizar la confluencia de lo plural y diverso en lo común. Las principales manifestaciones del principio de solidaridad son económicas y sociales y así, el artículo 138 CE establece que se orienta a la consecución de un equilibrio económico adecuado entre las diversas partes del territorio español. Los instrumentos para alcanzar estos objetivos son muy diversos, por ejemplo, la planificación económica, artículo 131.1, o el Fondo de Compensación Interterritorial. Este fondo está previsto en el artículo 158.2 CE y a su través se destinan fundamentalmente recursos para financiar inversiones creadoras de renta y riqueza en las regiones beneficiarias determinadas por la conjunción de una pluralidad de criterios como la población, la tasa de desempleo, el nivel de renta o la superficie (artículo 16 de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA y Ley 22/2001, reguladora de los fondos de compensación interterritorial) En una primera etapa, todas las CCAA eran beneficiarias del fondo, que se destinaba tanto a proyectos de inversión para favorecer el desarrollo de los territorios más desfavorecidos, como a atender las necesidades de gasto en inversiones nuevas de los servicios traspasados por el Estado. Sin embargo, ya desde 1990 dejan de ser beneficiarias la totalidad de Comunidades y lo son solo las más desfavorecidas. Las Comunidades beneficiarias se designan cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Actualmente el fondo se divide en dos: el Fondo de Compensación, que se ciñe estrictamente al mandato constitucional de financiar inversiones, y el Fondo Complementario, que puede financiar la puesta en marcha o en funcionamiento de esas inversiones hasta un máximo de dos años 2. e) Principio de igualdad. Desde un punto de vista general, el principio de igualdad aparece proclamado en los artículos 1.1 y 14 CE. Desde el punto de vista de la articulación territorial del Estado, el 2 El motivo de la división es que, constitucionalmente, el fondo solo puede financiar inversiones, pero no otros gastos asociados a ellas, financiación que se articula a través del fondo complementario. 9 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) principio de igualdad lo encontramos garantizado en los artículos 138.2, 139 y 149.1.1 con una doble dimensión: -igualdad de las CCAA que, como ha afirmado el TC, se manifiesta en su subordinación a la Constitución, los principios de representación en el Senado, la legitimación ante el TC, prohibición de que los EEAA impliquen privilegios económicos y sociales…pero obviamente no en su “contenido autonómico”. Se trata, en suma, de una igualdad político-institucional y jurídica de todas las CCAA, pero no significa uniformidad, pues ello es contrario al principio de autonomía. -igualdad jurídica básica de todos los ciudadanos independientemente de la parte del territorio en la que se encuentren tal y como afirman los artículos 139.2 CE y 149.1.1. En este sentido, la STC 37/1987 ha afirmado que “el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1ª CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales”. En suma, una cosa es que la posición jurídica de los individuos deba ser la misma y sin que quepa discriminación alguna entre ellos y otra muy distinta es que el régimen jurídico concreto de todos y cada uno de sus derechos deba ser idéntico, aunque evidentemente trazar la divisoria puede resultar sumamente complicado. 10 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) 2.-El Estatuto de Autonomía. Los EEAA son una norma muy peculiar tanto por lo singular de su procedimiento de elaboración y reforma, como por su contenido y su posición en el ordenamiento jurídico. En este sentido, se van a analizar básicamente tres aspectos: -el contenido de los EEAA. -su naturaleza jurídica. -su posición en el ordenamiento jurídico. La CE reconoce en su artículo 2 el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, derecho a la autonomía que se ejerce a través de los cauces previstos, básicamente, en los artículos 143 y 151 CE. Ahora bien, tal y como ha afirmado el TC, la existencia de una comunidad con una identidad cultural, histórica y económica propia, no constituye una Comunidad Autónoma, sino el presupuesto para el ejercicio del derecho a la autonomía, pues las Comunidades Autónomas nacen con la aprobación del correspondiente Estatuto. El artículo 147 CE, dispone que “Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”. Previsión que ha de completarse con lo dispuesto en el artículo 81.1 CE, de acuerdo con el cual, son “leyes orgánicas (...) las que aprueban los Estatutos de Autonomía”. De acuerdo con este carácter constitutivo de la Comunidad Autónoma, norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, el artículo 147.2 CE impone unos contenidos al Estatuto de Autonomía. Es decir, establece que el EEAA deberá contener unas prescripciones mínimas que, además, solo pueden estar contenidas en el Estatuto de Autonomía y no en otra norma: -la denominación de la CA que mejor se corresponda con su identidad histórica. -la delimitación de su territorio. -la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; respecto de la sede el TC ha entendido que no vulnera el artículo 147 CE que el EA no determine la sede de la institución sino el procedimiento para designarla (STC 89/1994). -las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución. 11 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) -las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a dichas competencias. En definitiva, el EA es la norma que fija la organización y estructura de la CA, las materias sobre las que asume competencias y los procedimientos a cuyo través los órganos de la CA desarrollan la actividad que tienen encomendada. Ahora bien, como han reconocido doctrina y jurisprudencia constitucional, se trata de los contenidos mínimos de todo Estatuto de Autonomía, pues el objeto de normación de los Estatutos no se define tanto por referencia a un conjunto de materias concretas, cuanto por su naturaleza como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que nace con ellos: objeto de los Estatutos sería, siempre dentro de la Constitución, lo referido a esos nuevos sujetos que crean (las CCAA) en tanto que normas institucionales básicas de las mismas. Que los contenidos de los EEAA no se reducen a lo previsto en el artículo 147.2 CE, lo pone de manifiesto, por un lado, la propia Constitución que, a lo largo de su articulado, se refiere a otros contenidos de la norma estatutaria como la reforma (artículo 147.3 CE), el procedimiento para investir a los senadores de designación autonómica (69.5 CE) o la celebración de convenios entre CCAA (145.2 CE). Y, por otro, que la totalidad de los EEAA, sobre todo a raíz de las últimas reformas estatutarias, han ido más allá de esos contenidos incluyendo cuestiones que plantean dudas acerca de si rebasan su naturaleza de norma institucional básica de las CCAA. La duda que ello generó fue ¿han ido más allá de lo que permite su carácter de norma institucional básica de la CA? Y el centro de la polémica fueron, sobre todo, las declaraciones de derechos y normas programáticas que han incluido (consultad, en este sentido, el nuevo EA de Aragón, que posee una nueva estructura claramente constitucional y que contiene cuestiones como un catálogo de derechos y normas programáticas, referencias a la UE y acción exterior de la CA, etc.) Todas estas cuestiones han sido resueltas por el TC en sus SSTC 247/2007, cuyo objeto fue la impugnación del artículo 20 del EAVAL por la CA de Aragón, y 31/2010, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Sucintamente expuesta su doctrina es la siguiente: -la determinación del contenido constitucionalmente lícito de los EEAA no puede basarse en una mera interpretación literal del artículo 147 CE. Así, la Constitución prevé el contenido de estas normas de dos modos distintos: mediante disposiciones que contienen previsiones específicas al respecto (arts. 3.2, 4.2, 69.5 CE, 12 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) entre otros); y a través de las cláusulas más generales contenidas en el art. 147 CE (por ejemplo, la STC 36/1981/4 dedujo la legitimidad de los EEAA para regular las cuestiones relativas a la inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios autonómicos del artículo 147.1 CE, que afirma que el EA es la norma institucional básica de la CA, y 147.2.c) CE, relativo a la denominación organización y sede de las instituciones de la CA). -por lo tanto, la Constitución no determina expresamente cuál es el contenido posible de un Estatuto de Autonomía. De manera explícita solo prescribe cuál ha de ser su contenido necesario, que está integrado por el contenido al que se refiere el artículo 147.2 (denominación, territorio, organización institucional y competencias) y por las disposiciones que traen causa de mandatos constitucionales específicos (por ejemplo, el mandato constitucional que exige que sean los estatutos quienes determinen el régimen de designación de los Senadores autonómicos, artículo 69.5 CE). Este contenido necesario puede ser también contenido suficiente, pero la propia Constitución permite expresamente que los Estatutos cuenten además con un contenido adicional. Así, el art. 3.2 CE prevé que sean los Estatutos de Autonomía las normas que dispongan la eventual cooficialidad de otras lenguas españolas; y el art. 4.2 CE los habilita para reconocer banderas y enseñas propias. Es más, a ese contenido adicional expresamente previsto por la CE ha de añadirse un contenido adicional que, sin derivar directamente de un mandato constitucional expreso, tiene su fundamento implícito en la función y en la cualidad que la Constitución atribuye a los EEAA como norma institucional básica de la CA. -en suma, la clave para determinar el contenido constitucionalmente legítimo de los EEAA radica en su naturaleza de norma institucional básica de la CA que fundan. Por ello, pueden incluir con normalidad en su contenido no solo las determinaciones expresamente previstas en el texto constitucional, sino también otras cuestiones que aún no estando expresamente señaladas por la CE son “complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma” (STC 247/2007/12) -con relación a las declaraciones de derechos contenidas especialmente en los EEAA surgidos tras las recientes reformas estatutarias, el Tribunal afirma en la STC 247/2007 que: 13 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) -los EEAA pueden enunciar auténticos derechos públicos subjetivos dotados de eficacia jurídica directa en aquellos ámbitos en los que la CE abre tal posibilidad (por ejemplo, derechos lingüísticos) y también al establecer el régimen jurídico de las instituciones autonómicas (por ejemplo, todo lo relativo a la participación en las elecciones al Parlamento autonómico) -sin embargo, aunque al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, los EEAA pueden imponer de modo directo o indirecto criterios o directrices para su ejercicio que incluso formalmente pueden expresarse bajo la apariencia de declaraciones de derechos, hay que tener en cuenta que: -en primer lugar, esas declaraciones de derechos siempre habrán de estar conectadas con una materia atribuida a la competencia de la CA. -en segundo lugar, independientemente del modo en que se enuncien, no son auténticos derechos subjetivos sino mandatos al legislador y demás poderes autonómicos que solo se transformarán en derechos subjetivos cuando el legislador autonómico concrete su régimen jurídico siempre dentro del EA y de la CE. La rígida distinción entre derechos públicos subjetivos estatutarios vinculados al contenido institucional del EA y mandatos al legislador autonómico vinculados al contenido “competencial” del EA, desaparece en la STC 31/2010. Así, el TC en la sentencia de 2010 no niega que los EEAA puedan estatuir derechos subjetivos, únicamente señala que en la mayoría de las ocasiones lo que formalmente aparece enunciado en la declaración de derechos estatutaria como tal derecho, materialmente no puede ser más que un mandato o una directriz al legislador autonómico porque: -o está ligado a la regulación del ejercicio de un derecho fundamental -o lo está al acervo competencial de la CA Y ambas cuestiones deben ser concretadas dentro de la CE por el legislador autonómico: esta interpretación salvaguarda la autonomía porque impide que el legislador estatal limite su capacidad de autogobierno a través del EA imponiendo derechos subjetivos que limitan la capacidad de autogobierno (autorregulación) de la que dispone la CA a través de la creación de sus propias leyes; por lo que más allá 14 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) del enunciado debe irse caso a caso para determinar si hay derechos subjetivos o principios rectores Con relación a la naturaleza y posición jurídicas de los Estatutos de Autonomía, los datos que facilita la Constitución son, básicamente, los siguientes: -dentro de los términos de la Constitución, el Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que, como sabemos, nace como tal tras la aprobación del correspondiente Estatuto (artículo 147.1 CE). -son una norma jurídica que forma parte del ordenamiento jurídico del Estado (“el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”). -los Estatutos de Autonomía son aprobados mediante Ley Orgánica por las Cortes Generales (artículo 81.1 CE: “Son Leyes orgánicas…las que aprueban los EEAA”). El punto de partida lo constituye el hecho obvio de que, al igual que el resto de normas jurídicas, los EEAA están sujetos a la Constitución. Así lo afirma expresamente el artículo 147.1 CE y el artículo 27.2 a) LOTC, que establece que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad. Solo la Constitución constituye parámetro de validez, de constitucionalidad, del Estatuto de Autonomía. Por otra parte, los Estatutos de Autonomía forman parte del ordenamiento jurídico del Estado (artículo 147.1 CE) y su aprobación se realiza bajo la forma de Leyes orgánicas (artículo 81.1 CE y 27.2 a) LOTC, que afirma que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad los EEAA y las “demás LLOO”). Las Leyes orgánicas de aprobación de los Estatutos de Autonomía están sujetas a un régimen jurídico de iniciativa y de tramitación muy peculiar, sobre todo en el caso de los Estatutos de Autonomía elaborados al amparo del artículo 151 CE. En este sentido, y atendida la pluralidad de procedimientos para su aprobación y reforma, se ha discutido mucho si los EEAA constituyen una categoría plural o única y, sobre todo con relación a los aprobados ex artículo 151 CE, a debatir acerca de si se trata de normas jurídicas pactadas con el Estado. Con relación a esta cuestión, el Tribunal Constitucional ha dejado muy claro que, en todo caso, “la aprobación por LO no constituye un simple revestimiento formal de una norma propiamente autonómica”. Por ello, en definitiva, no puede olvidarse que, aunque los Estatutos son elaborados en el 15 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) marco de un procedimiento en el que la voluntad del territorio interesado es fundamental, de forma que sin ella no puede llegar a formularse un Estatuto, la potestad legislativa que se ejerce para su aprobación es únicamente la de las Cortes Generales a través de la ley orgánica correspondiente. Por lo que respecta a su posición como norma en el ordenamiento jurídico, el punto de partida lo constituye el hecho de que el Estatuto de Autonomía es “la norma institucional básica” de la Comunidad Autónoma respectiva, hecho de crucial importancia para determinar su relación tanto respecto del ordenamiento general del Estado en el que el Estatuto se integra, como respecto al ordenamiento autonómico, respecto del que el Estatuto es norma constitutiva o fundacional de la respectiva Comunidad Autónoma. Por ello, y con relación al resto de normas jurídicas que integran el ordenamiento autonómico, el Estatuto es la norma de cabecera: ninguna norma de la Comunidad Autónoma puede, sin incurrir en invalidez, contravenir lo dispuesto en el correspondiente Estatuto, pues todas estas subordinadas a él. Respecto de las normas que integran el ordenamiento general del Estado, del que el Estatuto de Autonomía es parte tal y como expresa el artículo 147 CE, la cuestión es más compleja: -el Estatuto de autonomía como cuerpo legal es incorporado al ordenamiento jurídico a través de una fuente estatal, la LO. -sin embargo, una vez aprobados los Estatutos solo pueden ser reformados a través del procedimiento por ellos previsto (que culminará con una Ley orgánica). Por lo tanto, una vez aprobados a través de una Ley orgánica son indisponibles para el legislador estatal porque ya no pueden ser modificados o reformados a través de una simple Ley orgánica sino solo a través del procedimiento estatutariamente previsto: el Estado pierde toda disponibilidad sobre el Estatuto. -los Estatutos de Autonomía, a la luz de lo establecido en el artículo 28 LOTC, se integran en el denominado “bloque de la constitucionalidad”; es decir, son parámetro de enjuiciamiento de la constitucionalidad de las normas del Estado y de las CCAA. 16 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) Pese a todas estas peculiaridades, la posición que corresponde a los EEAA y su relación con el resto de leyes orgánicas y ordinarias que integran el ordenamiento estatal en sentido estricto, hay que partir de que: -los Estatutos de Autonomía se infraordenan a la Constitución, sometiéndose a sus prescripciones. -su relación con las restantes leyes estatales, orgánicas u ordinarias, no obedece a criterios jerárquicos sino materiales conectados con el principio de competencia. Tal y como ha afirmado el TC: “Los Estatutos de Autonomía se integran en el Ordenamiento bajo la forma de un específico tipo de ley estatal: la ley orgánica (…). Su posición en el sistema de fuentes es, por tanto, la característica de las leyes orgánicas; esto es, la de normas legales que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de ordenación: el jerárquico y el competencial. En tanto que normas legales, el de jerarquía es el principio que ordena su relación con la Constitución en términos de subordinación absoluta. En cuanto normas legales a las que queda reservada la regulación de ciertas materias, el principio de competencia es el que determina su relación con otras normas legales, cuya validez constitucional se hace depender de su respeto al ámbito reservado a la ley orgánica (…)”. Hay que tener presente, en este sentido, que la reserva constitucional de LO con relación a los EEAA es similar a la que opera con relación a la LOPJ; es decir, no se trata propiamente de una reserva a favor del “género” Ley Orgánica, sino a favor de una “especie” de ese género (LOPJ, EA). Ello significa que ni las restantes LLOO pueden disciplinar cuestiones que han de estar reguladas en los EEAA, ni el EA es una LO apta para regular cuestiones reservadas por la CE a las LLOO pero que trascienden el contenido que les corresponde como norma institucional básica de la CA respectiva. En palabras del TC: “La reserva de ley orgánica no es siempre, sin embargo, la reserva a favor de un género, sino que en ocasiones se concreta en una de sus especies. Tal sucede, por ejemplo, con la reguladora del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y, justamente, con cada una de las leyes orgánicas que aprueban los distintos Estatutos de Autonomía. La ley orgánica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relación con las concretas materias reservadas a una ley orgánica singular, las restantes leyes orgánicas se relacionan también de acuerdo con el principio de la distribución competencial. Así las cosas, la posición relativa de los 17 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) Estatutos respecto de otras leyes orgánicas es cuestión que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente posible de los primeros”. Por ejemplo, aunque aprobado bajo la forma de LO, un EA no es norma apta para desarrollar el contenido de un derecho fundamental; desarrollo que tal y como dispone el artículo 81.1 CE ha de realizarse mediante LO. 18 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) 3.-La estructura institucional de las CCAA (solo lectura). Como se sabe, las CCAA gozan dentro de la Constitución de autonomía para determinar su estructura institucional y administrativa, tal y como se desprende, por ejemplo, de los artículos 147.2 c) o 148.1.1 CE. Con relación a la estructura institucional de las CCAA, la Constitución solo se ocupa con cierto detalle en el artículo 152 de las CCAA denominadas de autonomía plena o de primer grado, al imponer que su estructura institucional se basará en: -una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure además la representación de las diversas partes del territorio. La práctica totalidad de los EEAA añaden que el sufragio ha de ser libre, igual, directo y secreto. -un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas dirigido por un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Además de la dirección del Consejo de Gobierno, al Presidente le corresponde la suprema representación de la respectiva Comunidad y la representación ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea. Pese a que esta estructura institucional solo se imponía constitucionalmente a aquellas CCAA que hubieran elaborado sus EEAA por la vía prevista en el artículo 151 CE, esta es la estructura institucional que ha sido adoptada por todas las CCAA en sus respectivos EEAA. Es decir, la propia de la forma parlamentaria de Gobierno. De hecho, por ejemplo, las exigencias relativas a que la Asamblea legislativa ha de ser elegida por los ciudadanos con arreglo a un sistema proporcional que represente a todas las partes del territorio fue extendida por el TC a las CCAA del 143 CE en el caso de que incluyeran entre su estructura institucional un Parlamento. La razón aducida es muy sencilla: a ellas la CE no les imponía exigencia alguna por el sencillo motivo de que no tenían por qué disponer de una Asamblea, pero caso de que incorporaran un Parlamento, les serían de aplicación las mismas exigencias constitucionales. Esta homogeneidad institucional está acentuada por el hecho de que, en sus líneas básicas, el régimen jurídico que las CCAA han adoptado para regular sus instituciones ha 19 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) sido también muy similar. Así, partiendo de lo dispuesto en sus EEAA han especificado su régimen institucional mediante los oportunos reglamentos parlamentarios, leyes del Gobierno y de la Administración o Leyes Electorales. Ahora bien, la estructura institucional de las diversas CCAA va más allá de lo dispuesto en el artículo 152 CE y, así, la generalidad de los EEAA prevén figuras como la de los Comisionados Parlamentarios equivalentes al Defensor del Pueblo en el ámbito de la CA, los Consejos Económicos y Sociales, Consejos Consultivos o Tribunales de Cuentas (vid, en este sentido, el nuevo EAAr). 20 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) 4.-La financiación de las CCAA (solo lectura). Como afirma el artículo 156 CE las CCAA gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y la solidaridad entre todos los españoles y teniendo presente el límite de no poder gravar hechos imponibles ya gravados por el Estado, bienes situados fuera de su territorio u obstaculizar la libre circulación de bienes y servicios. Es el artículo 157 CE el que establece cuáles son los recursos financieros de las CCAA y su apartado tercero remite a una LO la regulación concreta de estas fuentes de financiación. Actualmente estas cuestiones están reguladas en la LO 8/1980 de financiación de las CCAA, cuyo régimen jurídico ha de completarse con la Ley 22/2009 por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias y las normas reguladoras del sistema de financiación propio del País Vasco y Navarra 3. Con arreglo a lo establecido en el artículo 157 CE, y por lo que respecta a las CCAA de régimen común, los recursos con los que cuentan son básicamente: -los impuestos cedidos. La cesión de tributos ha adquirido cada vez mayor importancia y se trata de tributos creados mediante Ley estatal pero cedidos a las CCAA a las que incluso se atribuye determinadas competencias normativas sobre ellos. Así, se ha cedido total o parcialmente el rendimiento o en ocasiones la regulación de impuestos como Patrimonio, Sucesiones, IVA…o un porcentaje cada vez creciente del IRPF 4. 3 Ley 28/1990, por la que se aprueba el convenio económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra y Ley 12/2002, del Concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Mediante ley se formaliza un sistema tributario propio de estas CCAA consistente básicamente en que la CA recauda y gestiona la práctica totalidad de los impuestos estatales constituyendo un sistema tributario propio (salvo los relativos a la importación de bienes) y contribuyen con una cantidad o “cupo” tanto a los gastos comunes del Estado como a las obligaciones derivadas del principio de solidaridad. Además, Canarias cuenta con un régimen económico fiscal especial. 4 Actualmente pertenece a las CCAA, por ejemplo, la recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, sobre Sucesiones y Donaciones o los tributos sobre el juego. 21 Derecho Constitucional II Tema X.-El Estado Autonómico (I) -otras participaciones en los ingresos del Estado. Así, cada año se consigna una cuantía en los Presupuestos Generales del Estado destinada a la financiación de las CCAA; obviamente el problema radica en el cálculo de la cantidad que corresponde a cada una y con arreglo a qué criterios calcularla. Actualmente hay que destacar la existencia del denominado fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales (destinado a garantizar la financiación de los servicios esenciales al Estado del Bienestar como sanidad, educación y servicios sociales), el fondo de suficiencia global (para asegurar la total cobertura de las necesidades financieras de cada CA) y los fondos de convergencia (competitividad y cooperación). -sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales o recargos sobre impuestos del Estado. Han sido mecanismos apenas utilizados y cuyo uso significaría incrementar la presión fiscal sobre los ciudadanos de la CA. -transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial (principio de solidaridad). -rendimientos de su patrimonio o de derecho privado y operaciones de crédito. Además, les corresponde el 50% del IRPF y del IVA o el 58% de algunos Impuestos Especiales como los que se aplican sobre las bebidas alcohólicas, el tabaco o los hidrocarburos. 22