Guia d'estudi per a l'ingrés a la PG-ME - Àmbit institucional Bloc B PDF

índex: àmbit institucional B.1. 1. Antecedents històrics i naturalesa jurídica L’Estatut d’autonomia 2. Contingut i estructura de Catalunya (EAC) 3. Els drets, els deures i els principis rectors 4. Les competències de la Generalitat de Catalunya 5. La competència en matèria de seguretat pública establerta a l’Estatut d’autonomia de Catalunya B.2. 1. La Generalitat de Catalunya Les institucions polítiques 2. El Parlament de Catalunya de Catalunya 3. La Presidència de la Generalitat de Catalunya 4. El Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya 5. Altres institucions estatutàries B.3. 1. L’ordenament jurídic L’ordenament jurídic 2. La Constitució espanyola de l’Estat 3. La llei 4. Les normes amb rang de llei 5. El reglament 6. Els tractats internacionals B.4. 1. Les declaracions de drets humans Els drets humans 2. Els drets fonamentals i les llibertats públiques i els drets constitucionals 3. La titularitat dels drets constitucionals 4. Els drets constitucionals relacionats amb el procés penal 5. Les garanties normatives 6. Les garanties institucionals: el Defensor del Poble 7. Les garanties jurisdiccionals 8. La suspensió dels drets constitucionals B.5. 1. Les Corts Generals Les institucions polítiques 2. El Govern de l’Estat 3. La Corona 4. Altres institucions de l’Estat B.6. 1. Poder judicial i potestat jurisdiccional Els òrgans jurisdiccionals. 2. El Consell General del Poder Judicial Poder judicial i Tribunal 3. El Ministeri Fiscal Constitucional 4. El Tribunal Constitucional B.7. 1. Els models d’organització territorial L’organització territorial 2. El model territorial a la Constitució espanyola de 1978 de l’Estat 3. Les comunitats autònomes 4. Els municipis 5. Les províncies 6. Les comarques 7. Les vegueries B.8. 1. Origen històric de la Unió Europea La Unió Europea 2. L’ordenament jurídic comunitari: dret comunitari originari i dret derivat 3. Institucions comunitàries Tema B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) 1. Antecedents històrics i naturalesa jurídica 1.1. Antecedents històrics 1.2. Naturalesa jurídica 2. Contingut i estructura 2.1. Contingut 2.2. Estructura 3. Els drets, els deures i els principis rectors 4. Les competències de la Generalitat de Catalunya 4.1. Tipologia 4.2. Principis i criteris 4.3. Les matèries de les competències 5. La competència en matèria de seguretat pública establerta a l’Estatut d’autonomia de Catalunya Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 91 Tema B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) 1. Antecedents històrics i naturalesa jurídica 1.1. Antecedents històrics En el marc de la Constitució espanyola de 1978 (CE), Catalunya accedia a l’autonomia pel procediment establert al seu article 151.2, mitjançant l’aprovació de l’Estatut d’autonomia de 1979 (Llei orgànica 4/1979, de 18 de desembre). Aquesta norma ha regit l’autogovern català durant més de 25 anys. Després de les eleccions autonòmiques del novembre de 2003, en les quals quatre dels cinc partits parlamentaris presentaven propostes de canvi del marc estatutari, el 9 de febrer de 2004 s’iniciava el procés de reforma de l’Estatut. La proposta de reforma va ser elaborada a Catalunya en seu parlamen- tària: primer, per una ponència conjunta amb representants de tots els grups parlamentaris, a partir de la documentació prèvia elaborada per l’Institut d’Estudis Autonòmics; segonament, va ser tramitada dins la Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat, i, finalment, el text de la proposta fou aprovat pel Ple del Parlament el 30 de setembre de 2005 (amb 120 vots a favor i 15 en contra). Entre les dues darreres etapes hi hagué el Dictamen núm. 269 del Consell Consultiu (5 de setembre de 2005), que va pronunciar-se sobre la constitucionalitat de la proposta. També cal esmentar les trobades de líders polítics catalans (Miravet), que van contribuir a impulsar el procés. La segona fase de la reforma, que té lloc a les Corts Generals, va comprendre les fases següents: presa en consideració pel Ple del Congrés dels Diputats; presentació d’esmenes; discussió dins la Comissió Conjunta Paritària, integrada per la Comissió Constitucional del Congrés i una delegació del Parlament de Catalunya, en què es va formalitzar l’acord sobre el text (Dictamen de 21 de març de 2006), en bona part tributari de les negociacions multilaterals i bilaterals extraparlamentàries entre les forces polítiques catalanes que avalaven la reforma i membres del Govern espanyol i del partit governamental; aprovació pel Ple del Congrés (30 de març de 2006), i tramitació del text pel Senat, que l’aprovà el 10 de maig de 2006, sense introduir-hi modificacions. El procés va finalitzar amb el referèndum del dia 18 de juny de 2006, en què s’obtingué un resultat positiu. Després de la seva promulgació i publicació oficial, la reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), aprovada per la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, va entrar en vigor el dia 9 d’agost de 2006. El Tribunal Constitucional, en la Sentència 31/2010, de 28 de juny, va declarar inconstitucionals alguns articles de l’EAC, entre els quals destaquen els referits a la llengua catalana, el Consell de Garanties Estatutàries, el Síndic de Greuges, el Consell de Justícia de Catalunya, les competències sobre l’Ad- ministració de justícia, la participació en els tributs estatals i les finances dels governs locals. 1.2. Naturalesa jurídica L’Estatut d’autonomia és una norma d’una naturalesa especial, vinculada a la funció fonamental que acompleix en la configuració del model d’Estat compost, anomenat Estat autonòmic. El títol VIII de 92 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) la CE, relatiu a l’“Organització territorial de l’Estat”, no estableix directament el model territorial, sinó que fixa bàsicament certs principis i les regles procedimentals a seguir per transformar l’anterior Estat unitari en un Estat descentralitzat políticament. Aquesta transformació es basa en el principi dispositiu, d’acord amb el qual són els mateixos territoris interessats, identificats com a nacionalitats i regions (article 2 CE), els que decideixen exercir el dret a l’autonomia i la configuració concreta que tindrà la respectiva comunitat autònoma. La CE remet l’efectiva creació i configuració de les comunitats autò- nomes a unes normes posteriors, de naturalesa especial, que són els estatuts d’autonomia. La norma estatutària assumeix així una funció constitucional, atès que és un complement indispensable de la Constitució per a la determinació de l’estructura territorial de l’Estat. D’acord amb això, l’EAC té una doble naturalesa jurídica: d’una banda, és la llei primera i fonamental de l’ordenament jurídic català i, de l’altra, és una llei orgànica estatal. En el primer sentit, l’Estatut d’au- tonomia es caracteritza per ser la norma institucional bàsica de la Comunitat Autònoma de Catalunya (article 147.1 CE). Es tracta de la norma que, com a expressió del dret a l’autonomia, constitueix la comunitat autònoma, funda el seu ordenament jurídic propi i estableix l’organització institucional i els poders que li corresponen, en el marc de la Constitució. L’Estatut desenvolupa així un paper similar al de constitució de la comunitat, tot i no tenir formalment aquest caràcter. Com a norma de capça- lera de l’ordenament autonòmic, que s’articula amb l’ordenament estatal en un context plural, l’EAC estableix els tipus de normes que l’integren (llei, decret legislatiu, decret llei i reglaments), els òrgans dotats de potestats normatives i certs condicionaments de la seva actuació (mandats, principis, drets). Consegüentment, l’EAC determina la validesa de la resta de normes de l’ordenament autonòmic, que no poden contradir-lo, i té eficàcia derogatòria immediata, sempre que així resulti, naturalment, de les característiques de la corresponent norma estatutària. Però l’Estatut és també una norma estatal, que revesteix la forma de llei orgànica aprovada per les Corts Generals (amb l’exigència d’una majoria absoluta de la cambra en el cas del Congrés dels Diputats). L’especial naturalesa de la norma esta- tutària es tradueix en un procediment també especial d’aprovació i reforma, que la separa de la resta de lleis orgàniques. L’EAC és una norma de caràcter paccionat, ja que tant la seva aprovació com la seva reforma exigeixen la concurrència de dues voluntats, l’autonòmica i l’estatal. Com a estatut pactat, l’elaboració de l’EAC de 1979 va seguir el procediment de l’article 152.1 CE, que reforça el caràcter bilateral mitjançant l’exigència d’una negociació entre les Corts Generals i els representants de l’assemblea proponent (constituïda pels senadors i diputats escollits per les circumscripcions del territori que accedia a l’autonomia). La Constitució remet la regulació del procediment de reforma al mateix Estatut (que pot preveure requisits que n’incrementin la rigidesa, com una majoria reforçada del Parlament autonòmic), si bé ja fixa un referèndum preceptiu i vinculant de la població de la comunitat autònoma (article 152.2 CE). L’EAC ocupa una posició especial en l’ordenament jurídic, ja que està subordinat a la Constitució però està supraordenat a la resta de normes de l’ordenament, tant estatals com autonòmiques. Aquesta superioritat no es basa estrictament en una relació de jerarquia o de competència, sinó que prové de la funció constitucional que acompleix la norma estatutària. D’una banda, la integració en l’anomenat bloc de la constitucionalitat converteix l’Estatut en la principal norma que, a més de la mateixa Constitució, intervé en la delimitació de les competències entre l’Estat i la comunitat autònoma. D’aquesta manera, actua com a paràmetre de constitucionalitat de les lleis estatals i autonòmiques, ja que s’ha de tenir en compte per veure si les lleis o normes examinades es mouen o no dins el seu àmbit competencial. D’altra banda, la posició de la norma estatutària en l’ordenament s’explica per la seva rigidesa, que fa que, una vegada aprovat, l’EAC presenti una força passiva o resistència enfront d’altres normes, ja que només pot ser reformat pels procediments específics que s’hi preveuen (article 152.2 CE). Per tant, és indisponible unilateralment tant per al legislador estatal com per al legislador autonòmic. L’Estatut es converteix així, amb caràcter més general, en paràmetre indirecte o mediat de la constitucionalitat de totes les normes estatals i autonòmiques. Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 93 B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) 2. Contingut i estructura 2.1. Contingut La naturalesa jurídica de l’Estatut condiciona el contingut d’aquesta norma. L’article 147.2 CE estableix un contingut mínim o obligatori de tots els estatuts. Aquest precepte estableix una reserva estatu- tària, de manera que les matèries que esmenta han de ser necessàriament regulades pels estatuts, concretament: a) La denominació de la comunitat autònoma que s’ajusti millor a la seva identitat històrica (article 1 EAC). b) La delimitació del territori de la comunitat autònoma (article 9 EAC). c) La denominació, l’organització i la seu de les institucions autònomes pròpies (títol II EAC). d) Les competències assumides dins del marc establert per la Constitució i les bases per al traspàs dels serveis corresponents (títol IV EAC). La reserva d’aquestes matèries a l’Estatut no impedeix totalment que altres normes completin la re- gulació estatutària. Així, pel que fa a les institucions d’autogovern, l’Estatut de 1979 deixava un espai per a una regulació de detall per la Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, el president i el Consell Executiu (enllaçant amb la tradició de l’anomenat Estatut interior de 1933). I, en l’àmbit competencial, sens perjudici de la funció estatutària de delimitació de les competències, la comunitat autònoma pot rebre noves competències en virtut de les lleis estatals de l’article 150 CE (llei marc i llei orgànica de transferència o delegació). Altres matèries específiques que la CE remet als estatuts són: la declaració d’oficialitat de la llengua oficial pròpia (art. 3.2 CE i 6 EAC), el reconeixement de banderes i ensenyes pròpies (art. 4.2 CE i 8 EAC), el procediment de designació dels senadors de representació autonòmica (art. 69.5 CE i 61 EAC) o la celebració de convenis amb altres comunitats autònomes (art. 145.2 CE), entre d’altres. A més de les matèries anteriors, explícitament previstes per la Constitució, tots els estatuts d’autonomia han inclòs també altres matèries (per exemple, la hisenda pròpia, les fonts del dret, els ens locals o aspectes de l’Administració de justícia), cosa que posa de manifest que el seu contingut és en realitat més ampli. Això té com a efecte l’extensió a aquestes altres matèries de la protecció estatutària, de- rivada del règim específic de reforma i de la força especial d’aquesta norma en el si de l’ordenament. La qüestió de quins continguts eventuals poden incorporar-se a la norma estatutària s’ha plantejat respecte de la regulació més àmplia introduïda per la reforma de l’EAC de 2006. Els criteris a l’hora de valorar aquests continguts extres són la seva connexió amb el contingut necessari i la seva adequació a la funció constitucional de l’Estatut, com a norma institucional bàsica (o constitució) de la comuni- tat autònoma i com a norma que defineix la posició estatutària de la comunitat en el si de l’Estat. En aquest sentit, cal considerar plenament legítima la inclusió a l’EAC d’un catàleg de drets i deures dels ciutadans, atès que responen al significat de norma institucional bàsica i es vinculen amb les compe- tències de la Generalitat. 2.2. Estructura L’EAC de 2006 presenta una estructura més complexa que el text precedent de 1979, com a conse- qüència de la major extensió i de la utilització de noves tècniques legislatives. A banda del preàmbul, l’articulat s’ordena en títols, capítols i –només pel que fa a alguns capítols– seccions. Fent un paral· lelisme amb les constitucions, dins del text estatutari es pot distingir una part dogmàtica (principis ge- 94 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) nerals, drets i deures dels ciutadans i principis rectors) i una part orgànica (institucions, competències, relacions institucionals i finançament, a més del procediment de reforma). L’estructura de l’EAC és la següent: 1. Preàmbul: Recull el conjunt de motivacions que fonamenten la regulació estatutària. No té valor normatiu, però és un element important per a la interpretació del text. Com a aspectes més destacables cal esmentar: les invocacions al passat històric, el dret inalienable de Catalunya a l’autogovern, i la voluntat de construir una societat democràtica i avançada, solidària amb el conjunt d’Espanya i incardinada a Europa. En el preàmbul hi consta una referència al caràcter de Catalunya com a nació, quan es diu: “El Parlament de Catalunya, recollint el sentiment i la voluntat de la ciutadania de Catalunya, ha definit Catalunya com a nació d’una manera àmpliament majoritària. La Consti- tució espanyola, en l’article segon, reconeix la realitat nacional de Catalunya com a nacionalitat”. 2. Articulat Aquesta part inicial de l’articulat estatutari conté els principis i les definicions generals relatius als elements fonamentals de l’autogovern català, en els vessants identitari i institucional: a) Catalunya és definida com a nacionalitat, que exerceix el seu autogovern constituïda en comu- nitat autònoma, d’acord amb la Constitució i amb l’Estatut. Es fa també una invocació als drets històrics del poble català com a fonament de l’autogovern de Catalunya, dels quals deriva una posició singular de la Generalitat en àmbits com el dret civil, la llengua, la cultura –i la projecció d’ambdues en l’ensenyament– i el sistema institucional (articles 1 i 5 EAC). b) La Generalitat es defineix com el sistema institucional en què s’organitza políticament l’au- togovern de Catalunya. Integren aquest sistema, a més de les institucions polítiques bàsiques (Parlament, Presidència i Govern), els òrgans de rellevància estatutària (Síndic de Greuges, Consell de Garanties Estatutàries) i els ens locals (municipis, vegueries i comarques). S’estableix la capitalitat de Barcelona, que és la seu permanent del Parlament, la Presidència i el Govern (articles 2 i 10 EAC). c) El territori de Catalunya es fa correspondre amb els límits geogràfics i administratius actuals de la Generalitat. Les normes i disposicions de la Generalitat tenen eficàcia territorial, sens perjudici de les excepcions que es prevegin. Pel que fa a l’element personal, la condició política de catalans o ciutadans de Catalunya es reconeix als ciutadans espanyols que tenen veïnatge administratiu a Catalunya, així com als espanyols residents a l’estranger que han tingut darre- rament aquest veïnatge i ho sol·licitin (articles 7, 9 i 14 EAC). d) L’ordenament lingüístic es fonamenta en la definició del català com a llengua pròpia de Cata- lunya i el reconeixement de l’oficialitat de les llengües catalana i castellana. El català és la llengua d’ús normal i preferent de les administracions públiques i els mitjans de comunicació públics de Catalunya i la llengua normalment emprada en l’ensenyament. De l’oficialitat deriven els drets d’utilitzar i conèixer i el deure de coneixement de les dues llengües oficials. L’establiment del darrer deure permet l’equiparació jurídica del català respecte del que estableix l’article 3.1 CE per al castellà (article 6 EAC). e) Els símbols nacionals de Catalunya són la bandera tradicional quadribarrada, la Diada de l’Onze de Setembre i l’himne “Els segadors” (article 8 EAC). f) L’Aran es reconeix com a realitat occitana dotada d’identitat cultural, històrica, geogràfica i lingüística, que ha de ser protegida per mitjà d’un règim jurídic especial. L’aranès, denominació Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 95 B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) que rep la llengua occitana a l’Aran, es declara llengua pròpia d’aquest territori i oficial a Cata- lunya, d’acord amb l’Estatut i les lleis (article 11 EAC). Títol primer: “Dels drets, deures i principis rectors” (articles del 15 al 54) – Capítol I: “Drets i deures de l’àmbit civil i social” – Capítol II: “Drets en l’àmbit polític i de l’Administració” – Capítol III: “Drets i deures lingüístics” – Capítol IV: “Garanties dels drets estatutaris” – Capítol V: “Principis rectors” Títol segon: “De les institucions” (articles del 55 al 94) – Capítol I: “El Parlament” – Capítol II: “El president o presidenta de la Generalitat” – Capítol III: “El Govern i l’Administració de la Generalitat” – Capítol IV: “Les relacions entre el Parlament i el Govern” – Capítol V: “Altres institucions de la Generalitat” – Capítol VI: “El govern local” – Capítol VII: “Organització institucional pròpia de l’Aran” Títol tercer: “Del poder judicial a Catalunya” (articles del 95 al 109) – Capítol I: “El Tribunal Superior de Justícia i el fiscal o la fiscal superior de Catalunya” – Capítol II: “El Consell de Justícia de Catalunya” – Capítol III: “Competències de la Generalitat sobre l’Administració de justícia” Títol quart: “De les competències” (articles del 110 al 173) – Capítol I: “Tipologia de les competències” – Capítol II: “Les matèries de les competències” Títol cinquè: “De les relacions institucionals de la Generalitat” (articles del 174 al 200) – Capítol I: “Relacions de la Generalitat amb l’Estat i amb altres comunitats autònomes” – Capítol II: “Relacions de la Generalitat amb la Unió Europea” – Capítol III: “Acció exterior de la Generalitat” Títol sisè: “Del finançament de la Generalitat” (articles del 201 al 221) Títol setè: “De la reforma de l’Estatut” (articles 222 i 223) 3. Disposicions: quinze disposicions addicionals, dues disposicions transitòries, una disposició derogatòria i quatre disposicions finals. 3. Els drets, els deures i els principis rectors La novetat destacada de la inclusió d’un catàleg de drets a l’EAC de 2006 dota d’un contingut explícit la condició política de ciutadania. Convé precisar que la declaració estatutària de drets no afecta el règim general dels drets fonamentals previst en el títol I de la CE i en les lleis orgàniques que els des- pleguen. Així, es declara expressament que la ciutadania de Catalunya és titular dels drets i deures reconeguts per l’Estatut, la Constitució, la Unió Europea, la Declaració Universal dels Drets Humans, el Conveni europeu per a la protecció dels drets humans i els altres tractats en aquesta matèria subscrits per Espanya. Els poders públics de Catalunya han de promoure el ple exercici de les llibertats i els drets, així com les condicions perquè la llibertat i la igualtat de les persones i els grups siguin reals i efectives (articles 4 i 15 EAC). 96 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) Dins d’aquest marc general, els drets previstos estatutàriament són els vinculats amb els àmbits propis de l’autonomia de Catalunya. En molts supòsits s’incorporen a l’EAC drets ja recollits prèviament per la legislació sectorial catalana (per exemple, drets lingüístics, accés als serveis socials, participació escolar), i se’ls confereix una garantia estatutària. El reconeixement estatutari de drets i deures no atri- bueix directament competències a la Generalitat, ni implica cap modificació del sistema de distribució de competències amb l’Estat. Els drets reconeguts en els capítols I, II i III del títol primer de l’EAC es configuren bàsicament com a drets subjectius, sens perjudici de la seva configuració legal posterior en la majoria de casos. Pel que fa al contingut, els drets es projecten en els àmbits civil i social (per exemple, prestacions familiars, educació, cultura, salut, habitatge, medi ambient o consum), polític i de relació amb les administra- cions (participació, bona administració o protecció de dades) i lingüístic (opció lingüística davant les administracions o ensenyament). Quant a les garanties, els drets vinculen tots els poders públics de Catalunya (i, en el cas dels drets lingüístics que l’afecten, també l’Administració de l’Estat) i, d’acord amb la naturalesa de cada dret, els particulars. Es preveu que el Parlament ha d’aprovar per llei la Carta dels drets i deures de la ciu- tadania de Catalunya, i es reserven la regulació essencial i el desplegament directe dels drets a la llei. Finalment, es preveu una garantia jurisdiccional específica, per mitjà d’un recurs davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (capítol IV). Per la seva banda, els principis rectors recollits en el capítol V del títol primer de l’EAC tenen un paper orientador de les polítiques públiques dels poders públics de Catalunya. Els àmbits materials sobre els quals es projecten coincideixen substancialment amb els dels drets. Amb tot, les garanties dels principis rectors són inicialment més reduïdes: a més d’informar la legislació positiva, la pràctica ju- dicial i l’actuació dels poders públics, s’estableix que són exigibles davant la jurisdicció d’acord amb les normes que els despleguen. 4. Les competències de la Generalitat de Catalunya La regulació de les competències de la Generalitat en el títol IV de l’EAC de 2006 incorpora també novetats importants, que pretenen garantir i ampliar el nivell competencial autonòmic, tot respectant el marc constitucional (l’article 149.1 CE fixa les competències exclusives de l’Estat). El fet que la CE remeti als estatuts d’autonomia la determinació de les competències assumides per la comunitat autò- noma confereix a la norma estatutària un marge important a l’hora de concretar el nivell competencial autonòmic. La reforma estatutària introdueix noves tècniques de repartiment competencial pel que fa a la tipologia competencial; els principis i criteris que incideixen en el repartiment de competències entre la comunitat autònoma i l’Estat, i la definició de les matèries de les competències. 4.1. Tipologia L’establiment d’una tipologia de les competències en els articles 110 a 112 EAC es basa en les moda- litats d’atribució de les potestats o funcions jurídiques a l’ens autonòmic i/o estatal sobre les distintes matèries. Les competències de la Generalitat són de tres tipus: a) Les competències exclusives atribueixen de manera íntegra la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, de manera que correspon únicament a la Generalitat l’exercici d’aquestes potestats en els àmbits de competència exclusiva. Amb aquesta definició es limita la possibilitat d’ingerència estatal en matèries de competència exclusiva de la Generalitat, i es garanteix la possibilitat d’aquesta d’establir polítiques. Malgrat això, en certes matèries de competència exclusiva s’afegeix la clàusula “respectant el que estableixi l’Estat en exercici de Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 97 B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) les seves competències en matèria de...” (per exemple, en els articles 116 i 120 EAC, quan es- menten les competències estatals dels articles 149.1.13 i 149.1.16 CE). Cal precisar que aquesta fórmula fixa un límit en l’exercici de la competència per part de la Generalitat, però no afecta la seva titularitat. b) Les competències compartides atribueixen a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, en el marc de les bases que fixi l’Estat. Amb això s’indica que, en l’aspecte material, les bases no poden ser regles concretes o detallades i, en l’aspecte formal, no poden fixar-se per mitjà de reglaments o actes administratius. D’aquesta manera es pretén garantir un àmbit per al desplegament i la concreció de les bases per mitjà de lleis autonòmiques, que permeti a la Generalitat establir polítiques pròpies. Amb tot, les excepcions previstes als esmentats criteris generals de configuració de les bases resten en mans de l’Estat, ja que no se circumscriuen als establerts de manera expressa pel text estatutari. c) Les competències executives atribueixen a la Generalitat la potestat reglamentària, que com- prèn l’aprovació de disposicions per a l’execució de la normativa de l’Estat, i també la funció exe- cutiva. Aquesta darrera inclou la potestat d’organització de la pròpia administració i, en general, totes les funcions i activitats que l’ordenament atribueix a l’Administració pública (per exemple, de certificació, registre, autorització, etc.). Pel que fa a les potestats normatives, la principal novetat és el reconeixement a la Generalitat de la potestat de dictar reglaments executius de caràcter material (ad extra), mentre que abans es limitava als reglaments organitzatius (ad intra). 4.2. Principis i criteris El títol IV de l’EAC també fa referència a una sèrie de principis i criteris que contribueixen a fer més precisa l’articulació competencial establerta entre l’Estat i la Generalitat. En termes generals, la men- ció d’aquests principis i criteris pretén evitar que l’actuació duta a terme per l’Estat, emparant-se en elements diversos, desvirtuï el sistema competencial en perjudici de la integritat de les competències autonòmiques. En primer lloc, pel que fa a l’activitat de foment (per exemple, subvencions o ajuts econòmics), es precisa quina serà la intervenció de la Generalitat d’acord amb el tipus de competència que tingui re- coneguda sobre la matèria o sector de la realitat afectats. D’acord amb la jurisprudència constitucional, sovint no respectada per l’Estat, aquest té la possibilitat de destinar recursos propis a qualsevol àmbit o activitat, però sense alterar el sistema de distribució de competències que hi regeix. Segonament, es preveu la participació de la Generalitat en l’exercici de les competències estatals, que pot articular-se per mitjà dels mecanismes establerts en el títol V (“De les relacions institucionals de la Generalitat”), o bé mitjançant tècniques previstes en regular les matèries concretes de competència autonòmica, en què es preveu l’emissió preceptiva d’informes previs (per exemple, en matèria d’energia o infraestructures del transport) o bé l’acord previ dels dos ens (així, en matèria d’inversions de l’Estat a Catalunya en béns i equipaments culturals). En tercer lloc, es reconeix la projecció de les competències de la Generalitat en relació amb la Unió Europea i amb l’acció exterior. D’una banda, es precisa que la presència de la normativa de la Unió Europea no altera la distribució de competències, de manera que la Generalitat desenvolupa i aplica el dret europeu en l’àmbit de les seves competències i participa en els assumptes de la Unió quan afectin les seves competències. D’altra banda, s’estableix la possibilitat de la Generalitat de dur a terme accions amb projecció exterior derivades directament de les seves competències. Finalment, pel que fa l’abast territorial de les competències de la Generalitat, s’estableix que en principi el seu àmbit material està referit a Catalunya, si bé s’afegeixen dos principis destinats a evitar el trasllat automàtic a l’Estat de les competències que tenen un objecte més ampli: la competència de la Gene- 98 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) ralitat sobre la part d’aquest objecte situada en el seu territori i, quan l’objecte no es pot fraccionar, la previsió d’instruments de col·laboració entre les comunitats autònomes afectades i, subsidiàriament, la coordinació per l’Estat d’aquestes comunitats. 4.3. Les matèries de les competències Les matèries de competència de la Generalitat s’enumeren per ordre alfabètic en el capítol II del títol relatiu a les competències (articles del 116 al 173). La llargària d’aquesta part del text respon a la tèc- nica legislativa utilitzada, consistent en l’especificació, en el si de cada article, de les submatèries o subsectors que integren la matèria corresponent. Aquesta sistemàtica permet subdistingir, dins d’una mateixa matèria, els sectors que són objecte d’una competència exclusiva, compartida o executiva de la Generalitat. A més, en cada article, la llista de submatèries és precedida de la clàusula “en tot cas”, indicativa que l’enumeració no és tancada o exhaustiva, tot permetent l’addició per via interpretativa d’altres subsectors connectats amb la matèria principal. A mode d’exemple, es pot esmentar el règim d’exclusivitat que preval en matèries com ara l’agricultura, la indústria, l’ordenació administrativa del comerç o els transports terrestres que transcorrin íntegrament per Catalunya; la identificació de subsectors en règim d’exclusivitat en matèries que anteriorment es consideraven genèricament objecte d’una competència compartida, com l’educació i els mitjans de comunicació; la configuració com a exclusives de funcions concretes que havien estat discutides per l’Estat (com la fixació d’horaris comercials dins l’ordenació comercial); el reforçament de la compe- tència sobre el dret civil català; l’explicitació de la competència exclusiva sobre la llengua pròpia, o la incorporació a les llistes competencials de matèries de subsectors nous, com ara la immigració o les comunicacions electròniques. Tanmateix, es poden trobar encara alguns supòsits en els quals no es defineix el tipus de competència de la Generalitat (per exemple, en la promoció de l’activitat econòmica, l’ordenació farmacèutica o algunes submatèries d’immigració). 5. La competència en matèria de seguretat pública establerta a l’Estatut d’autonomia de Catalunya L’Estatut d’autonomia de Catalunya recull la competència de seguretat pública a l’article 164. Segons aquest precepte, correspon a la Generalitat, d’acord amb la legislació estatal: a) La planificació i la regulació del sistema de seguretat pública de Catalunya i l’ordenació de les policies locals. b) La creació i l’organització de la Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra. c) El control i la vigilància del trànsit. En el marc de la legislació estatal sobre seguretat, corresponen igualment a la Generalitat, a més de les facultats executives que li atribueixi l’Estat: a) Les funcions governatives sobre l’exercici dels drets de reunió i manifestació. b) El compliment de les disposicions per a la conservació de la natura, del medi ambient i dels recursos hidrològics. La Generalitat té el comandament suprem de la Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra i la coordinació de l’actuació de les policies locals. La Junta de Seguretat és un òrgan de composició paritària entre la Generalitat i l’Estat i és presidida pel/per la president/a de la Generalitat. A través de la Junta, la Generalitat participa en: Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 99 B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) – La coordinació de les polítiques de seguretat i de l’activitat dels cossos policials de l’Estat i de Catalunya. – El bescanvi d’informació en l’àmbit internacional i en les relacions de col·laboració i auxili amb les autoritats policíaques d’altres països. La Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra té com a àmbit d’actuació el conjunt del territori de Catalunya i exerceix les seves funcions en els camps de: a) La seguretat pública i l’ordre públic. b) La policia administrativa, que inclou la que deriva de la normativa estatal. c) La policia judicial i la investigació criminal, que inclou les diverses formes de crim organitzat i terrorisme, en els termes que estableixin les lleis. 100 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) Idees força 1. L’Estatut d’autonomia de Catalunya és la norma institucional bàsica de la Comunitat Autònoma de Catalunya. 2. La Generalitat és el sistema institucional en què s’organitza l’autogovern de Catalunya. Els poders de la Generalitat emanen del poble de Catalunya i s’exerceixen d’acord amb el que estableixen l’EAC i la Constitució. 3. El català és la llengua d’ús normal i preferent de les administracions públiques. 4. L’EAC incorpora un catàleg de drets, deures i principis rectors que informa la condició política de ciutadania. 5. La regulació que fa l’EAC de les competències de la Generalitat pretén garantir i ampliar el nivell competencial autonòmic. 6. L’EAC preveu els mecanismes perquè la Generalitat participi com a tal en les institucions i en la fixació de polítiques de l’Estat, disposi de mecanismes àgils de col·laboració i cooperació amb les comunitats autònomes, sigui present i faci sentir la seva veu davant les institucions europees i impulsi la projecció exterior, i promogui el interessos de Catalunya, tot respectant les competències estatals. 7. La Generalitat té el comandament de la Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra i la coordi- nació de l’actuació de les policies locals. 8. La Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra exerceix les funcions en els àmbits de la seguretat pública i l’ordre públic, la policia administrativa, i la policia judicial i la investigació criminal. Glossari Bloc de constitucionalitat Competències compartides Competències exclusives Competències executives Convenis de col·laboració Estatut d’autonomia Policia de la Generalitat - Mossos d’Esquadra Policies locals Seguretat pública Sistema institucional Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 101 Tema B.2. Les institucions polítiques de Catalunya 1. La Generalitat de Catalunya 2. El Parlament de Catalunya 3. La Presidència de la Generalitat de Catalunya 4. El Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya 5. Altres institucions estatutàries 5.1. El Consell de Garanties Estatutàries 5.2. El Síndic de Greuges 5.3. La Sindicatura de Comptes 5.4. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya 102 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional Tema B.2. Les institucions polítiques de Catalunya 1. La Generalitat de Catalunya La Generalitat és el sistema institucional en què s’organitza políticament l’autogovern de Catalunya. Tal com indica el preàmbul de l’EAC, la Generalitat relaciona una història secular d’afirmació col·lectiva d’una identitat pròpia amb la construcció d’una societat democràtica avançada. Així, el nom de Gene- ralitat evoca un òrgan medieval de caràcter politicoadministratiu i financer, denominat també Diputació del General, que representava els interessos de les Corts Catalanes (precedent remot del Parlament) i els defensava davant el rei i els seus oficials quan aquesta no estava reunida. Actualment, la Generalitat, com va succeir també durant la Segona República espanyola, és el complex institucional de Catalunya, que comprèn bàsicament el Parlament, la Presidència de la Generalitat i el Govern. La Generalitat només engloba les institucions autonòmiques d’àmbit territorial català i resten fora d’aquesta denominació aquelles institucions i òrgans públics presents a Catalunya que depenen de l’Estat central, o bé les altres que deriven de l’autonomia local reconeguda per la CE (províncies i municipis) o per l’EAC (vegueries, comarques i altres ens locals que les lleis determinin). Es tracta, doncs, del com- plex institucional que representa i per mitjà del qual s’exerceix l’autogovern dels catalans i les catalanes. L’EAC, d’acord amb el que preveia la CE (article 152.1), estableix que el president o presidenta de la Generalitat i el Govern són responsables políticament davant el Parlament, i es configura així el sistema institucional de la Generalitat segons el patró clàssic dels règims parlamentaris. El que caracteritza aquests règims és l’exigència que entre el Parlament i el Govern es creï i es man- tingui un nexe permanent de confiança: en la formació del Govern, aquest vincle s’expressa mitjançant la investidura del president; un cop elegit aquest i format el Govern, la continuïtat d’aquest nexe es verifica a través de diversos mecanismes de control del Govern per part del Parlament (la moció de censura, a iniciativa del Parlament, i la qüestió de confiança, a iniciativa del Govern). En els sistemes parlamentaris, a més, és molt freqüent que, com a contrapès del control que exerceix el Parlament sobre el Govern, aquest darrer pugui dissoldre l’assemblea i convocar noves eleccions, la qual cosa constitueix en principi i originàriament una apel·lació directa als electors per resoldre el conflicte que pugui haver sorgit entre tots dos. Així, doncs, l’EAC integra les prescripcions constitucionals i estableix la responsabilitat política del president de la Generalitat davant el Parlament, característica essencial del sistema parlamentari. Les relacions entre el Parlament i el Govern es regulen a partir del que estableixen el capítol IV del títol II de l’EAC i la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern. S’estableix un sistema parlamentari en què els mecanismes d’exigència de responsabilitat política estan regulats amb detall i configurats de manera que afavoreixen l’estabilitat del Govern (caràcter constructiu de la moció de censura, que només es considera aprovada si la voten afirmativament la majoria absoluta dels diputats, i de la qüestió de confiança que s’entén atorgada si el president o presidenta de la Generalitat obté la majoria simple dels vots emesos), sense excloure la possibilitat Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 103 B.2. Les institucions polítiques de Catalunya de governs minoritaris, i alhora doten el president o la presidenta amb la facultat de dissoldre antici- padament el Parlament. 2. El Parlament de Catalunya El Parlament de Catalunya és l’assemblea representativa i legislativa de Catalunya i, com a tal, aprova els pressupostos i impulsa i controla l’acció política del Govern. El Parlament de Catalunya es compon d’una única cambra i la componen un mínim de cent diputats i un màxim de cent cinquanta, elegits per a un termini de quatre anys per mitjà de sufragi universal, lliure, igual, directe i secret, d’acord amb l’Estatut i la legislació electoral. En l’actualitat la cambra parlamentària està integrada per 135 diputats dels quals 18 són elegits per la circumscripció de Tarragona, 17 per la de Girona, 15 per la de Lleida i 85 per la de Barcelona. Aquesta xifra de representants pot ser modificada mitjançant la Llei electoral de Catalunya. L’article 58 de l’EAC reconeix el principi d’autonomia parlamentària, que inclou l’autonomia organitzativa, financera, administrativa i disciplinària. El Parlament gaudeix d’autonomia reglamentària (pot dictar el seu reglament per regular la matèria parlamentària), financera (estableix el seu pressupost) i administrativa (actua autònomament en matè- ria de personal i en la contractació d’obres, subministraments i serveis). El Parlament té la seva seu a Barcelona (al Parc de la Ciutadella), però pot fer sessions a altres indrets de Catalunya. El Reglament del Parlament de Catalunya va ser aprovat el 22 de desembre de 2005. La legislatura fineix per expiració del mandat legal en complir-se els quatre anys de la data de les eleccions. L’article 66 de l’EAC indica que també pot finir anticipadament si no té lloc la investidura del president o presidenta de la Generalitat, o per dissolució anticipada, acordada pel president o presidenta de la Generalitat. El primer supòsit fa referència a la impossibilitat del Parlament de crear una majoria parlamentària suficient per constituir el Govern. En el procediment d’investidura del president o presidenta de la Ge- neralitat, si transcorren dos mesos –a comptar des de la primera votació– i cap candidat no ha obtingut la confiança del Parlament, aquest serà dissolt automàticament i es convocaran noves eleccions. El segon supòsit és la dissolució anticipada del Parlament decidida discrecionalment pel president de la Generalitat, en els termes que estableix l’article 10.c de la Llei 13/2008. Per ser elegit diputat del Parlament cal ser ciutadà major de divuit anys, gaudir de la condició polí- tica de català d’acord amb l’article 7 de l’EAC i reunir les condicions exigides per la llei electoral i el reglament parlamentari (prometre o jurar d’acatar la CE i l’EAC i declarar –a l’efecte de l’examen d’in- compatibilitats– les dades relatives a la professió i als càrrecs públics). L’EAC diu expressament que la llei electoral de Catalunya ha d’establir criteris de paritat entre homes i dones per a l’elaboració de les llistes electorals. Per assegurar la independència i la llibertat del Parlament davant la resta de poders públics, els diputats no estan sotmesos a mandat imperatiu i gaudeixen de tres prerrogatives (garanties per al bon exercici de la seva funció): la inviolabilitat, la immunitat i el fur. La inviolabilitat té com a objectiu garantir la lliure formació de la voluntat del Parlament ja que permet que el diputat o la diputada pugui expressar-se en la seva funció amb absoluta llibertat i impedeix que s’iniciï cap procediment jurisdiccional, penal o de qualsevol altra mena, que pugui comportar l’exi- gència de responsabilitat contra ell a causa de les seves opinions, manifestacions o vots expressats en l’exercici de la seva funció parlamentària (entenent per aquestes només les que es facin en actes 104 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.2. Les institucions polítiques de Catalunya parlamentaris o, per excepció, en actes exteriors a la vida de la cambra que siguin reproducció literal d’un acte parlamentari). La immunitat té com a objectiu la protecció del parlamentari davant les actuacions que puguin restrin- gir-li la llibertat per motivacions polítiques; així, durant llur mandat, els diputats no poden ser detinguts pels actes delictius comesos en el territori de Catalunya, excepte en el cas de delicte flagrant. El fur especial dels diputats consisteix en el fet que, pels actes delictius comesos en el territori de Catalunya, és competent per determinar-ne la inculpació, la presó, el processament i el judici el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. Fora del territori de Catalunya, la responsabilitat penal és exigible en els mateixos termes davant la Sala Penal del Tribunal Suprem. Aquesta última prerrogativa atorga una protecció especial al parlamentari pel fet que l’òrgan encarregat d’enjudiciar-lo gaudeix d’una alta qualificació. L’article 59 de l’EAC estableix que el Parlament ha de tenir un president o presidenta (òrgan unipersonal de govern institucional que té la representació de la cambra) i una mesa (òrgan rector col·legiat del Parlament, integrat pel president, dos vicepresidents i quatre secretaris, que és el centre decisori pel que fa al govern institucional del Parlament). El Parlament té una diputació permanent, presidida pel president o presidenta del Parlament, i formada per vint-i-tres membres en proporció a la representació de cada grup parlamentari –a la manera d’un Parlament reduït– que garanteix la continuïtat dels treballs parlamentaris durant el període en què el Parlament no és reunit en els períodes entre sessions, quan ha finit el mandat parlamentari o quan ha estat dissolt. En cas de finiment de la legislatura o de dissolució del Parlament el mandat dels diputats que integren la Diputació Permanent és prorrogat fins a la constitució del nou Parlament. En el Parlament es formen els diferents grups parlamentaris en els quals s’han d’agrupar necessària- ment tots els diputats; cada partit o coalició només pot formar un grup parlamentari, que ha de tenir un mínim de cinc diputats, amb l’excepció del grup mixt (que és on es reuneixen els diputats que no poden constituir un grup parlamentari propi). La rellevància especial dels grups parlamentaris en els parlaments contemporanis s’evidencia amb la creació d’un òrgan específic, la Junta de Portaveus, integrada pels portaveus designats per cada grup, que té, entre altres funcions, la d’acordar amb el president o presidenta de la cambra l’ordre del dia de les sessions, la qual cosa vol dir que són els grups parlamentaris els que defineixen què es debat, quan es debat i, en molts casos, com es debat. El Parlament funciona en Ple (constituït per tots els diputats) o en comissions (la composició de les quals reprodueix proporcionalment la de la cambra), que poden ser permanents o no. El Parlament es reuneix anualment en dos períodes ordinaris de sessions, del 16 d’agost al 31 de desembre i del 15 de gener al 31 de juliol. El Parlament es reuneix en sessions ordinàries i extraordinàries. Les sessions extraordinàries són les que es fan fora dels períodes de sessions; són convocades pel president o presidenta del Parlament, per acord de la Diputació Permanent, a proposta de tres grups parlamentaris o de la quarta part dels diputats, o bé a petició de grups parlamentaris o de membres que en representin la majoria absoluta. També es reuneix en sessió extraordinària a petició del president o presidenta de la Generalitat. L’acord o la petició ha de proposar un ordre del dia per a la sessió extraordinària sol·licitada. L’EAC assigna al Parlament quatre grans funcions: la funció representativa, la legislativa, la funció de creació i control del Govern, i la funció de participació en l’activitat dels òrgans centrals de l’Estat. Pel que fa a la funció representativa, l’article 55 estableix que el Parlament representa el poble de Cata- lunya. El Parlament, doncs, com a titular de la sobirania popular, representa el poble de Catalunya i d’aquesta funció deriva la legitimitat de tot el sistema democràtic representatiu. Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 105 B.2. Les institucions polítiques de Catalunya La funció representativa del Parlament implica un reforçament de la posició d’aquest davant la resta d’institucions de la Generalitat, tant des de la perspectiva política (que li permet exigir la responsabi- litat del president o presidenta de la Generalitat i del Govern) com des de la perspectiva jurídica, que permet que les normes emanades del Parlament –les lleis– només puguin ser controlades pel Tribunal Constitucional i no pels òrgans jurisdiccionals que integren el poder judicial. Vinculada en certa mesura a la funció representativa, s’ha atribuït als parlaments una funció electiva, mitjançant la qual la cambra participa en la designació i el nomenament de càrrecs públics. Així, el Parlament elegeix el Síndic de Greuges, proposa el nomenament de dues terceres parts dels membres del Consell de Garanties Estatutàries, els set síndics que integren la Sindicatura de Comp- tes i altres membres d’ens públics de caràcter institucional, com ara el Consell de l’Audiovisual de Catalunya. D’acord amb l’EAC, el Parlament exerceix la potestat legislativa mitjançant l’elaboració de lleis que seran publicades en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) i només tindran efectes dins l’àmbit territorial català. Les lleis del Parlament, des del punt de vista jeràrquic, són iguals a les de les Corts Generals de l’Estat i, de la mateixa manera que aquestes, des del punt de vista de la competència, tenen limitades les matèries sobre les quals poden actuar. Dins la funció legislativa cal incloure, malgrat que sigui especificada de manera diferenciada a l’article 55, l’aprovació dels pres- supostos de la Generalitat, que no deixa de ser una llei com les altres, però amb algunes peculiaritats importants (la iniciativa es reserva al Govern i té preferència en la tramitació, entre altres especificitats procedimentals) i també les lleis de desplegament bàsic de l’Estatut, que són aquelles que regulen directament certes matèries rellevants de l’autogovern de Catalunya i que requereixen el vot favorable de la majoria absoluta del Ple del Parlament. La primera tasca de qualsevol parlament és crear una majoria parlamentària que doni suport al govern. Així, d’acord amb l’article 152.1 de la CE, l’EAC (article 67.2) estableix que el president o presidenta de la Generalitat ha de ser elegit pel Parlament entre els seus membres. També s’encomana al Parlament la funció d’impuls de l’acció política i de govern, que s’identifica amb les manifestacions de voluntat del Parlament que assenyalen els grans objectius de la política de la comunitat i l’orientació del Govern i de l’Administració, tot indicant quines són les finalitats i quins són els mitjans més adequats per aconseguir-les. Així mateix, també correspon al Parlament el control polític del Govern i de l’Administració, a través de mecanismes ordinaris (com ara els debats gene- rals, les interpel·lacions, les preguntes, les compareixences i les sessions informatives dels membres del Govern) i mitjançant els mecanismes extraordinaris de control, com ara la moció de censura o la qüestió de confiança. El Parlament també exerceix diverses funcions en relació amb alguns dels òrgans centrals de l’Estat. Així, el Parlament pot: designar els senadors autonòmics que corresponen a Catalunya (actualment vuit); sol·licitar a l’Estat la transferència o delegació de competències no assumides per l’EAC, i sol·licitar a les Corts Generals el desplegament legislatiu de les lleis marc dictades per l’Estat; demanar al Govern l’adopció d’un projecte de llei o trametre a la mesa del Congrés una proposició de llei, nomenant una comissió de màxim tres diputats per defensar aquesta iniciativa legislativa, i interposar davant el Tri- bunal Constitucional un recurs d’inconstitucionalitat o un conflicte de competències. Finalment l’article 59.7 de l’EAC delega al Reglament del Parlament l’establiment de mecanismes de participació ciutadana en l’exercici de funcions parlamentàries i la regulació de la tramitació de les peticions individuals i col·lectives dirigides al Parlament. 106 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.2. Les institucions polítiques de Catalunya 3. La Presidència de la Generalitat de Catalunya El poder executiu de la Generalitat correspon a dues institucions bàsiques estretament relacionades, que són el president o presidenta de la Generalitat i el Govern. La regulació estatutària és breu i el desplegament legal es troba, fonamentalment, a les lleis 3/1982 i 13/1989. El president o presidenta de la Generalitat té la més alta representació de la Generalitat. Ha de ser elegit pel Parlament de Catalunya entre els seus membres, per majoria absoluta en primera votació, o per majoria simple al cap de 48 hores. Un cop investit de la confiança del Parlament i nomenat pel rei, el president o presidenta de la Generalitat ha de nomenar els membres del seu Govern. El president o presidenta ocupa un lloc preeminent al si del poder executiu perquè, a més de tenir importants funcions pròpies, dirigeix l’acció del Govern. La Llei 3/1982 va reforçar la posició del president o presidenta en establir que, entre altres funcions, li corresponia nomenar i cessar lliurement els consellers i presidir el Govern. El president o presidenta de la Generalitat té atribuïda una triple vessant: és el cap del Govern, el president de la Comunitat Autònoma de Catalunya i el representant ordinari de l’Estat a Catalunya. El nucli fonamental de les funcions del president o presidenta de la Generalitat es troba en les que li cor- responen com a cap del Govern: la direcció i coordinació de l’acció política del Govern. Les principals atribucions que inclouen aquestes funcions són: a) establir les directrius generals de l’acció de govern i assegurar-ne la continuïtat; b) nomenar i separar els consellers, i la facultat de nomenar un vicepresident o vicepresidenta; c) convocar i presidir les reunions del Govern, i d) coordinar el programa legislatiu del Govern i l’elaboració de normes de caràcter general. Com a representant suprem de la Generalitat, correspon al president o presidenta: a) mantenir les relacions amb les altres institucions de l’Estat i les seves administracions públiques; b) signar els convenis i els acords de cooperació amb les comunitats autònomes; c) convocar eleccions al Parlament de Catalunya, i d) nomenar els alts càrrecs de la Generalitat que les lleis determinen. Aquestes atribucions tenen un contingut formal i protocol·lari. Amb aquesta representació suprema es pretén simbolitzar la unitat de la Generalitat com a conjunt d’institucions d’autogovern. El president o presidenta representa la Generalitat en les relacions externes i internes, en què aquesta actua com a únic subjecte polític. L’atribució de la representació de l’Estat a Catalunya es basa en una concepció àmplia de la noció d’Estat, segons la qual no hi ha contraposició entre les comunitats autònomes i l’Estat, perquè les comunitats autònomes són Estat i, en conseqüència, quan no hi ha el rei (com a cap de l’Estat), el representant ordinari de l’Estat a la comunitat autònoma és el seu president o presidenta. Com a re- presentant ordinari de l’Estat, correspon al president o presidenta: a) promulgar, en nom del rei, les lleis, els decrets llei, i els decrets legislatius de Catalunya i ordenar-ne la publicació; b) ordenar la publicació dels nomenaments dels càrrecs institucionals de l’Estat a Catalunya; Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 107 B.2. Les institucions polítiques de Catalunya c) demanar la col·laboració de les autoritats de l’Estat que exerceixen funcions públiques a Catalunya, i d) les altres funcions que determinin les lleis. El càrrec de president o presidenta de la Generalitat és incompatible amb qualsevol activitat privada o pública que no derivi d’aquest càrrec, igual que els consellers, però amb l’única diferència que els consellers no han de tenir necessàriament la condició de diputat i el president sí que ho ha de ser en el moment de ser elegit. L’Estatut d’autonomia de Catalunya preveu la possibilitat de regular per llei la limitació de mandats. 4. El Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya L’article 68 de l’EAC defineix el Govern com l’òrgan superior col·legiat que dirigeix l’acció política i l’Administració de la Generalitat i exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària (la facultat d’aprovar normes jurídiques subordinades a la llei, que és una de les atribucions més importants de qualsevol executiu), d’acord amb l’EAC i les lleis. El Govern es compon del president o presidenta de la Generalitat, el vicepresident o vicepresidenta o conseller primer o consellera primera, si s’escau, i els consellers, i cessa quan ho fa el president o presidenta de la Generalitat. L’article 69 disposa que el president o presidenta de la Generalitat per decret pot nomenar i separar un conseller primer o consellera primera, i donar compte al Parlament en cas de realitzar aquesta gestió. A més de les competències que poden ser delegades pel president o presidenta, té competències pròpies, d’acord amb el que estableix la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Ge- neralitat i del Govern, i la legislació general sobre organització i funcionament del Govern. Actualment el Decret 421/2006, de 28 de novembre, de creació, denominació i determinació de l’àmbit de competència dels departaments de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, crea el Depar- tament de la Vicepresidència i preveu que el conseller de la Vicepresidència substitueixi el president en cas d’absència o impediment i el segueix en l’ordre protocol·lari. L’article 70 de l’EAC, sobre l’estatut personal dels membres del Govern, estableix que el president o presidenta de la Generalitat i els consellers, durant llurs mandats, gaudeixen de dues prerrogatives: la immunitat i el fur especial, en els mateixos termes que hem vist per als diputats del Parlament. Tanmateix, la participació del Govern en la producció de normes jurídiques no s’exhaureix en l’exercici de la potestat reglamentària, perquè, a més de tenir iniciativa legislativa, el Govern pot dictar normes amb rang de llei (decrets legislatius), facultat reconeguda a l’article 63 de l’EAC i que necessita la delegació prèvia atorgada pel Parlament; i, en virtut de l’article 64 pot dictar, en cas de necessitat extraordinària i urgent, disposicions legislatives provisionals sota la forma de decret llei. És suficient, per a la seva eficàcia i entrada en vigor, la publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya dels actes, les disposicions generals i les normes que emanen del Govern o de l’Admi- nistració de la Generalitat. L’article 74 recull la responsabilitat solidària del president o presidenta de la Generalitat i els consellers davant el Parlament, sens perjudici de la responsabilitat directa de cadascun. En definitiva, el Govern té, doncs, un doble caràcter: òrgan de direcció política (sota l’impuls i la direcció del president o presidenta) i òrgan de direcció administrativa (cada departament de l’Administració és dirigit per un conseller o consellera). 108 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.2. Les institucions polítiques de Catalunya L’Administració de la Generalitat, segons l’article 71 de l’EAC, és l’organització que exerceix les funci- ons executives atribuïdes a la Generalitat. Serveix amb objectivitat els interessos generals i actua amb submissió plena a les lleis i al dret. L’Administració de la Generalitat s’estructura en departaments, que són les unitats en què s’organitza el Govern. Cada unitat assumeix la responsabilitat de gestionar les matèries que li són atribuïdes. Els principis que informen la seva actuació són els de coordinació i transversalitat, per tal de garantir la integració de les polítiques públiques, i ha d’actuar d’acord amb el principi de transparència amb la finalitat que la ciutadania pugui avaluar-ne la gestió. Finalment l’Estatut indica que l’Administració de la Generalitat exerceix les seves funcions al territori d’acord amb els principis de desconcentració i de descentralització, i remet al desplegament legal la regulació de la seva organització i de l’estatut jurídic del personal al seu servei. L’article 72 de l’EAC incorpora els òrgans consultius del Govern, que són la Comissió Jurídica Asses- sora, que és l’alt òrgan consultiu del Govern, i el Consell de Treball, Econòmic i Social, òrgan d’asses- sorament en matèries socioeconòmiques, laborals i ocupacionals. 5. Altres institucions estatutàries Són les institucions que estan previstes per l’EAC, però no regulades, o almenys no en els seus aspec- tes essencials, en aquesta norma. Tenen un cert tipus de reconeixement estatutari, però no són im- prescindibles per a la configuració substantiva dels poders públics autonòmics fixada pel mateix EAC. D’acord amb aquesta definició, són institucions catalanes de rellevància estatutària el Consell de Garanties Estatutàries (article 76), el Síndic de Greuges (article 78), la Sindicatura de Comptes (article 80) i el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (article 82). Independentment de la diferent garantia estatutària d’aquests òrgans, la regulació legal és imprescindible en aquests supòsits per posar-los en marxa, i les respectives lleis reguladores tenen la consideració de lleis de desplegament bàsic de l’EAC (requereixen, per aprovar-les, modificar-les i derogar-les, la majoria absoluta del Parlament i una votació final del conjunt). 5.1. El Consell de Garanties Estatutàries Institució regulada en els articles 76 i 77 de l’EAC, és un organisme consultiu que dictamina, sense perjudici del control del Tribunal Constitucional, sobre l’adequació a l’EAC i a la Constitució de les disposicions de la Generalitat en els casos següents: – Adequació a la Constitució dels projectes i les proposicions de reforma de l’EAC abans que el Parlament els aprovi. – Adequació a la Constitució i a l’EAC dels projectes i les proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació del Parlament i dels decrets llei sotmesos a la convalidació del Parlament. – Adequació a l’EAC i a la Constitució dels projectes de decret legislatiu aprovats pel Govern. – L’adequació dels projectes i les proposicions de llei i dels projectes de decret legislatiu aprovats pel Govern a l’autonomia local en els termes que garanteix l’EAC. El Consell de Garanties Estatutàries té autonomia orgànica, funcional i pressupostària. Ha de dictaminar abans de la interposició del recurs d’inconstitucionalitat pel Parlament o pel Govern, abans de la interposició de conflicte de competència pel Govern i abans de la interposició de conflicte en defensa de l’autonomia local davant el Tribunal Constitucional. El Consell de Garanties Estatutàries Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 109 B.2. Les institucions polítiques de Catalunya és format per membres nomenats pel president o presidenta de la Generalitat entre juristes de reco- neguda competència, dues terceres parts dels quals a proposta del Parlament, per majoria de tres cinquenes parts dels diputats, i una tercera part a proposta del Govern. Una llei del Parlament regula la composició i el funcionament del Consell de Garanties Estatutàries, l’estatut dels membres i els procediments relatius a l’exercici de les seves funcions. 5.2. El Síndic de Greuges L’article 78 de l’EAC preveu la institució del Síndic de Greuges amb la funció de protegir i defensar els drets fonamentals i les llibertats públiques de la ciutadania que reconeixen la Constitució i l’EAC. Supervisa l’activitat de l’Administració de la Generalitat, la dels organismes públics o privats vinculats o que en depenen, la de les empreses privades que gestionen serveis públics o acompleixen activi- tats d’interès general o universal o activitats equivalents de manera concertada o indirecta i la d’altres persones amb un vincle contractual amb l’Administració de la Generalitat i amb les entitats públiques que en depenen. També supervisa l’activitat de l’Administració local de Catalunya i la dels organismes públics o privats vinculats o que en depenen. L’article 79 de l’EAC estableix que el Síndic o Síndica de Greuges és elegit pel Parlament. per majoria de tres cinquenes parts dels seus membres. En el cas que, en el ple d’elecció que s’ha de convocar amb aquesta única finalitat, el candidat o candidata proposat no obtingui en la primera votació la majoria necessària, s’obre un termini d’un mes per a presentar noves candidatures i es reinicia el procediment d’elecció. El mandat del síndic o síndica de greuges és de sis anys des de la data en què és elegit pel Parlament, i no pot ser reelegit. El síndic o síndica de greuges pot ser separat del càrrec anticipadament per majoria de tres cinquenes parts del Parlament, en cas de negligència notòria en el compliment de les obligacions del càrrec Per ser Síndic de Greuges s’ha de ser català, major d’edat i gaudir del ple ús dels drets civils i polítics. El càrrec de Síndic és incompatible amb qualsevol altre càrrec polític o funció administrativa i amb qualsevol altra activitat professional, mercantil o laboral. El Síndic de Greuges actua a iniciativa pròpia, a partir de la queixa d’un particular o de certes institucions o càrrecs. No pot investigar les queixes l’objecte de les quals es trobi pendent d’una resolució judicial i ha d’actuar cooperant amb el Defensor del Poble quan sigui requerit. El Síndic pot formular a les autoritats i al personal al servei de l’Adminis- tració recomanacions, suggeriments i recordatoris relatius a llurs deures legals, però en cap cas no pot modificar o anul·lar actes o resolucions administratives. El Síndic de Greuges ha de presentar al Parlament un informe anual de la seva activitat. 5.3. La Sindicatura de Comptes És l’òrgan de fiscalització extern dels comptes, de la gestió econòmica i del control d’eficiència de la Generalitat, dels ens locals i de la resta del sector públic de Catalunya, segons l’article 80.1 de l’EAC. Les seves funcions són, en resum, fiscalitzar l’activitat economicofinancera del sector públic, analitzar les subvencions, els contractes subscrits per l’Administració, la situació i les variacions del patrimoni de la Generalitat i les modificacions dels crèdits pressupostaris. La Sindicatura de Comptes depèn orgànicament del Parlament de Catalunya, però, en l’exercici de les seves funcions, ha d’actuar amb submissió a l’ordenament jurídic i amb total independència res- pecte dels òrgans i els ens públics que són subjectes a la seva fiscalització. Per això, la Sindicatura de Comptes té facultats per organitzar tots els assumptes relacionats amb el seu ordre intern i amb el seu personal; a més, per complir les seves competències, pot requerir la col·laboració i la cooperació de tots els organismes integrants del sector públic de Catalunya. 110 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.2. Les institucions polítiques de Catalunya La Sindicatura ha de presentar una memòria anual de la seva actuació al Parlament, on han de cons- tar, si escau, les infraccions, els abusos o les pràctiques irregulars que ha observat, i ha d’indicar la responsabilitat en què s’hagi incorregut i les mesures per exigir-la. El Ple de la Sindicatura de Comptes està integrat per set síndics designats pel Parlament per majoria de tres cinquenes parts i nomenats per un període de sis anys. 5.4. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya És l’autoritat reguladora independent en l’àmbit de la comunicació audiovisual pública i privada i actua amb plena independència del Govern de la Generalitat en l’exercici de les seves funcions. El CAC té com a principis d’actuació la defensa de la llibertat d’expressió i d’informació, del pluralisme, de la neutralitat i l’honestedat informatives, així com de la lliure concurrència en el sector. Per tal de dur a terme les seves funcions, la llei atorga al CAC, entre d’altres, potestat reglamentària, per la qual pot aprovar instruccions generals que són vinculants per als prestadors de serveis de co- municació audiovisual; potestat sancionadora per fer efectives les sancions previstes a la legislació sobre l’audiovisual, i potestat inspectora per tal de requerir informació i demanar la compareixença dels prestadors i distribuïdors de serveis de comunicació audiovisual. Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 111 B.2. Les institucions polítiques de Catalunya Idees força 1. La Generalitat és la institució en què s’organitza políticament l’autogovern de Catalunya, que com- prèn bàsicament el Parlament, la Presidència de la Generalitat i el Govern. 2. El Parlament de Catalunya és l’assemblea representativa i legislativa de Catalunya i, com a tal, aprova els pressupostos i impulsa i controla l’acció política del Govern. 3. Per assegurar la independència i la llibertat del Parlament davant la resta de poders públics, els diputats gaudeixen de tres prerrogatives (garanties per al bon exercici de la seva funció): la invio- labilitat, la immunitat i el fur; i no estan sotmesos a mandat imperatiu. 4. L’EAC assigna al Parlament quatre grans funcions: la funció representativa, la legislativa, la funció de creació i control del Govern, i la funció de participació en l’activitat dels òrgans centrals de l’Estat. 5. El poder executiu de la Generalitat correspon a dues institucions bàsiques estretament relaciona- des, que són la Presidència de la Generalitat i el Govern, que és l’òrgan que dirigeix l’acció política i l’Administració de la Generalitat i és titular de la funció executiva i de la potestat reglamentària. 6. El/la president/a de la Generalitat ha de ser elegit pel Parlament de Catalunya entre els seus mem- bres, per majoria absoluta en primera votació, o per majoria simple al cap de 48 hores. 7. La Presidència de la Generalitat té atribuïda una triple vessant: és el cap del Govern, el president de la Comunitat Autònoma de Catalunya i el representant ordinari de l’Estat a Catalunya. 8. Anomenem institucions de rellevància estatutària les que preveu l’EAC. Són institucions catalanes de rellevància estatutària el Consell de Garanties Estatutàries, el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes i el Consell de l’Audiovisual de Catalunya. Glossari Assemblea representativa Òrgan rector col·legiat Autonomia reglamentària Òrgan unipersonal Compareixença Organisme consultiu Consellers Ple Delicte flagrant Portaveu Demarcació electoral Potestat reglamentària Dictamen Preceptiu Diputat Prerrogatives Drets fonamentals Processament Enjudiciar Qüestió de confiança Ens públic Recurs d’inconstitucionalitat Examen d’incompatibilitats Règim parlamentari Història secular Responsabilitat penal Inculpació Sistema institucional Majoria parlamentària Sistema parlamentari Majoria simple Sobirania popular Moció de censura Sufragi universal Negligència Vinculant Òrgan de fiscalització 112 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional Tema B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat 1. L’ordenament jurídic 1.1. Noció i característiques de l’ordenament jurídic espanyol 1.2. Les regles de relació entre normes i entre ordenaments 1.3. Les fonts 2. La Constitució espanyola 2.1. La Constitució com a norma suprema 2.2. Contingut i estructura de la Constitució espanyola 3. La llei 3.1. El concepte de llei 3.2. El procediment legislatiu ordinari 3.3. Tipus de llei 4. Les normes amb rang de llei 4.1. El decret llei 4.2. El decret legislatiu 5. El reglament 5.1. Concepte i posició en l’ordenament jurídic 5.2. Classes de reglaments 5.3. El control dels reglaments 6. Els tractats internacionals 6.1. Concepte 6.2. La recepció interna dels tractats internacionals 6.3. La posició dels tractats en el sistema de fonts Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 113 Tema B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat 1. L’ordenament jurídic 1.1. Noció i característiques de l’ordenament jurídic espanyol El dret no és una simple suma de normes jurídiques, sinó un conjunt de normes ordenades per unes regles determinades. Les normes jurídiques existents en un determinat estat no es troben aïllades, sinó que s’interrelacionen les unes amb les altres formant un sistema o conjunt ordenat i sistemàtic anomenat ordenament jurídic. L’ordenament jurídic espanyol està encapçalat per la Constitució, que és la norma que regula la pro- ducció de les altres normes jurídiques positives, que han de ser elaborades segons les seves pres- cripcions, serveix de paràmetre de validesa de la resta de l’ordenament jurídic i de criteri interpretatiu de la resta de les normes jurídiques. L’ordenament jurídic espanyol té les característiques següents: Unitat: l’ordenament jurídic és el conjunt de normes i relacions que situa cadascun dels seus elements en una determinada posició dins l’estructura, de manera que possibilita les transfor- macions internes mantenint la unitat estructural. Coherència: l’ordenament jurídic es dota d’unes regles per resoldre contradiccions normatives. Plenitud: l’ordenament jurídic ha de ser complet; sempre hi ha d’haver una norma aplicable per a cada supòsit de fet. L’ordenament jurídic ha de preveure aquelles regles que permeten resoldre les llacunes normatives. Dinamisme: les normes jurídiques no són immutables, per això l’ordenament jurídic ha de pre- veure els mecanismes necessaris tant per a la modificació de normes (la reforma, la derogació i la modificació), com per permetre adaptar el contingut de les normes sense alterar-ne els enunciats (interpretació i mutació). Pluralitat: les expressions normatives són el reflex d’una pluralitat de centres de producció jurídica, que han de tenir en compte l’Estat de les autonomies com a organització territorial de l’Estat espanyol i la seva presència a la Unió Europea. 1.2. Les regles de relació entre normes i entre ordenaments Amb aquesta expressió es vol respondre a la pregunta de com es relacionen les diferents normes existents en un mateix ordenament jurídic i com se solucionen els conflictes i les col·lisions que hi pugui haver entre elles, per determinar quina és la norma vàlida i aplicable en cada moment concret. Per això, s’han de tenir presents els principis següents: 114 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat Principi de jerarquia: d’acord amb aquest principi, les normes que componen l’ordenament jurídic espanyol s’ordenen d’acord amb una estructura jeràrquica piramidal que ve determinada pel rang que s’atorga a cadascuna d’elles. El rang jeràrquic és la posició que cada norma ocu- pa dins l’ordenament jurídic. D’acord amb aquest principi, la norma de rang superior preval en la seva aplicació sobre la de rang inferior. Així, la Constitució espanyola és la norma suprema i se situa a la part més alta de l’ordenament jurídic, i hi estan subordinades la llei i el reglament. Principi de temporalitat: la norma posterior en el temps deroga l’antiga. Les normes tenen vo- cació de ser indefinides, però s’han d’adaptar a la realitat que pretenen regular, per això han de poder ser reformades. Aquest és un principi que només pot ser aplicat entre normes del mateix rang, i comporta la derogació de les normes. La derogació pot ser expressa (quan la norma nova diu exactament aquelles normes que està modificant) o tàcita (quan de la nova norma es desprèn l’existència d’una contradicció amb l’antiga). Principi d’especialitat: s’estableix una preferència en l’aplicació d’aquella norma especial i concreta sobre la general i abstracta. Principi de competència: perquè una norma sigui vàlida dins l’ordenament jurídic ha d’haver estat aprovada per l’òrgan competent i d’acord amb el procediment establert en una norma de rang superior. Un ordenament jurídic és un sistema tancat que pot estar format per diverses subestructures. Les se- ves relacions estan regides pel principi de competència entre ordenaments. Aquest principi permet determinar quina és la norma aplicable a un determinat supòsit en funció de quin òrgan tingui atribuïda la competència per a la regulació d’una determinada matèria, sigui l’Estat o la comunitat autònoma. Per solucionar-ho es tenen en compte dues regles previstes a l’article 149.3 de la Constitució espanyola: a) La clàusula de supletorietat del dret estatal: en el cas que una comunitat autònoma no faci ús de les seves competències normatives, s’ha d’aplicar supletòriament el dret estatal perquè no es produeixin llacunes normatives. b) La clàusula de prevalença: d’acord amb aquesta regla, les normes estatals prevalen sobre les de les comunitats autònomes en cas de conflicte, si aquestes darreres no tenen atribuïda la competència exclusiva sobre aquella determinada matèria. 1.3. Les fonts Hem de dir que el dret administratiu constitueix un ordenament jurídic, i que l’ordenament juridicoad- ministratiu és la part de l’ordenament jurídic general que afecta l’ Administració pública o s’hi refereix. Per introduir-nos en el camp del dret administratiu s’han d’estudiar les seves fonts (mitjans d’establir les normes que el componen). Les fonts del dret administratiu són les mateixes, amb matisos, que les de la resta de branques del dret. Per això s’esmenta el Codi civil, segons el qual les fonts del dret administratiu es divideixen en: Fonts directes: Fonts directes primàries: La Constitució La llei i les disposicions normatives amb rang de llei El reglament Fonts directes subsidiàries: El costum Els principis generals del dret Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 115 B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat Fonts indirectes: Els tractats internacionals La jurisprudència contenciosa administrativa del Tribunal Suprem La doctrina científica L’ordenament jurídic positiu s’estructura d’acord amb el principi de jerarquia normativa, que la Constitució recull a l’article 9.3 del títol preliminar. Cap norma no pot contradir les disposicions d’una norma de catego- ria superior: la jerarquia màxima correspon a la Constitució i és garantida pel control de constitucionalitat de les normes amb rang de llei que fa el Tribunal Constitucional. Per sota de la Constitució se situen les lleis; com es veurà més endavant, les lleis poden ser de diferents tipus, però de manera general podem avançar ara que totes les lleis són el producte d’òrgans representatius amb potestat legislativa, com ara les Corts Generals i les assemblees legislatives de les comunitats autònomes. El darrer graó de l’ordena- ment jurídic positiu l’ocupen els reglaments, la forma normativa més característica del dret administratiu. 2. La Constitució espanyola 2.1. La Constitució com a norma suprema La Constitució espanyola (en endavant, CE) és la norma suprema de tot l’ordenament jurídic, de la qual deriva la validesa de tota la resta de normes. És la norma jeràrquicament superior de l’ordenament jurídic espanyol perquè va ser elaborada pels representants polítics del poble, en exercici de la seva sobirania (poder constituent). Com a norma suprema de l’ordenament jurídic, els poders públics que crea la Constitució (constituïts), així com les normes que aquests aproven, queden subjectes a les disposicions de la mateixa Constitució (article 9.1 de la CE). El procediment d’aprovació de la CE és diferent del que s’utilitza per a l’aprovació de les altres normes. És un procediment especial que en garanteix la supremacia i l’estabilitat, en la mesura que només pot ser reformada d’acord amb els procediments que preveu la mateixa CE. Com a norma jurídica suprema s’imposa a tots els poders públics i ciutadans, gaudeix de força activa i passiva davant de totes les altres normes i atorga unitat a l’ordenament jurídic. D’aquesta manera, la CE gaudeix de legalitat formal suprema, perquè és immune davant les altres normes, en tant que té un procediment especial de reforma, diferent del de les altres normes; i material, atès que és la norma primària que determina les fonts del dret i assegura que totes les normes de l’ordenament jurídic han de ser conformes a la CE i interpretades d’acord amb aquesta, fet que està garantit mitjançant l’establiment d’un control de la constitucionalitat de les lleis que impedeix que cap norma pugui ser-hi contrària. Tanmateix, la CE va ser referendada el 6 de desembre de 1978 i des d’aquesta data no ha estat objecte de cap reforma de transcendència. Únicament en dues ocasions, l’any 1992, per permetre el sufragi passiu en les eleccions municipals als ciutadans comunitaris residents a Espanya, i l’any 2011, en què es va modificar l’article 135, arran de la crisi econòmica i en el context de les indicacions europees per tal de donar estabilitat pressupostària. 2.2. Contingut i estructura de la Constitució espanyola La CE regula aquelles matèries que en el context de la cultura jurídica i política del nostre entorn es consideren pròpies dels textos constitucionals: 1. Els valors jurídics i els principis bàsics de l’ordre polític (la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític, com a valors de l’Estat social i democràtic de dret); 2. El reconeixement i la garantia dels drets fonamentals i les llibertats públiques dels ciutadans; 3. L’organització dels poders de l’Estat (la monarquia parlamentària); 4. L’organització territorial (l’Estat de les autonomies), i 5. La reforma constitucional. Atenent aquest contingut, el text de la CE s’estructura en: 116 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat a) Una part inicial o preàmbul: té un caràcter solemne i reflecteix el fonament democràtic de la CE i els objectius polítics i socials que es proposa. b) Una part articulada (169 articles): s’agrupa en 11 títols, que se subdivideixen en capítols, i aquests, en seccions. El títol preliminar fa referència als principis constitucionals relatius a la forma d’Estat, la forma de govern, la sobirania, l’organització territorial de l’Estat, les llengües oficials, la bandera, els partits polítics, els sindicats i les Forces Armades. El títol I reconeix els drets fonamentals i les llibertats públiques, i estableix els mecanismes per a la seva garantia. Els títols II al IX (excepte el VII, dedicat a economia i finances) despleguen l’anomenada part orgànica de la CE, que s’inicia amb la Corona (títol II), i segueix amb les Corts Generals (III), el Govern i l’Administració (IV), les relacions entre el Govern i les Corts Generals (V), el poder judicial (VI), l’organització territorial de l’Estat (VIII) i el Tribunal Constitucional (IX). El darrer títol preveu els diferents procediments de reforma constitucional. c) La part final: conté quatre disposicions addicionals; nou disposicions transitòries, que fan referència a diferents qüestions per posar en marxa les previsions constitucionals; una disposició derogatòria, i una disposició final, que estableix l’entrada en vigor de la CE el mateix dia de la seva publicació oficial. 3. La llei 3.1. El concepte de llei La llei és la disposició que elaboren amb aquest nom els òrgans dotats de potestat legislativa (Corts Generals i assemblees legislatives de les comunitats autònomes) d’acord amb el procediment establert, i que regula les matèries no reservades per la CE a altres fonts del dret. No hi ha cap àmbit material exclòs a la regulació per llei per part del poder legislatiu. Per contra, la CE sí que estableix la necessitat que determinades matèries només puguin ser regulades mitjançant una llei: és el que s’anomena reserva de llei a favor del poder legislatiu, que impedeix així que el Govern pugui regular directament aquestes matèries. L’article 53.1 és el supòsit més clar de reserva de llei que estableix la CE, en relació amb la regulació dels drets fonamentals. En virtut del principi de constitucionalitat, la llei ocupa una posició jeràrquicament inferior a la CE i, per tant, no pot ser contrària a les disposicions de la norma fonamental; però, en la mesura que està elaborada pels representants del poble, se li concedeix un rang superior al de la resta de normes aprovades per altres òrgans de l’Estat. El rang de llei, que fa referència a la posició jeràrquica que ocupa en el sistema de fonts, li concedeix la força de llei, que pot ser activa (pot modificar o derogar normes de rang inferior i normes anteriors del mateix rang) i passiva (és immune a les altres normes de rang inferior, que no poden modificar-la ni derogar-la). Per la seva banda, el valor de llei fa referència al tractament de l’acte normatiu en relació amb els procediments jurisdiccionals existents en l’ordenament jurídic, per determinar-ne la validesa. Així, determina que la seva validesa és controlable mitjançant processos de constitucionalitat (el recurs i la qüestió d’inconstitucionalitat) davant el Tribunal Constitucional. 3.2. El procediment legislatiu ordinari La llei ordinària és aquella que ha estat elaborada i aprovada per les Corts Generals mitjançant el procediment legislatiu comú. Dins d’aquest procediment es poden distingir tres fases: la iniciativa, l’elaboració i l’aprovació. Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional 117 B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat a) Segons l’article 87 de la CE, tenen iniciativa legislativa: el Govern, mitjançant la presentació d’un projecte de llei, i el Congrés, el Senat, els parlaments autonòmics i els ciutadans (mit- jançant la iniciativa legislativa popular), tots ells a través de la presentació d’una proposició de llei. b) En la fase d’elaboració o tramitació de la llei, tenen lloc la presentació i defensa d’esmenes per part dels diputats en els diferents debats que es produeixen en seu parlamentària (en tres fases: ponència, comissió i ple). S’inicia al Congrés i posteriorment es tramet al Senat, que té la possibilitat de vetar o esmenar el text. c) L’aprovació final de la llei correspon al Congrés mitjançant la majoria simple de vots a favor. Un cop aprovada la llei, es remet al president del Congrés perquè l’enviï al rei per a la seva sanció i promulgació i perquè n’ordeni la publicació al Butlletí Oficial de l’Estat (BOE). 3.3. Tipus de llei A més de la llei ordinària, la CE preveu l’existència de diferents tipus o especialitats de llei en funció de quin sigui: a) el tràmit o procediment per aprovar-la (llei orgànica, llei de pressupostos, lleis de comissió i de lectura única); b) la matèria que han de regular (llei orgànica, llei de pressupostos, llei de transferència o dele- gació, llei d’harmonització i llei marc); c) l’òrgan parlamentari que l’aprovi (llei estatal o llei autonòmica). Amb caràcter especial, la CE estableix un tipus especial de llei per raó de la matèria que ha de regular, la llei orgànica. D’acord amb l’article 81, són lleis orgàniques: a) les que afecten el desenvolupament dels drets fonamentals o les llibertats públiques; b) les que aprovin els estatuts d’autonomia; i c) les que afecten altres matèries no enumerades expressament per l’article 81 però previstes al llarg de l’articulat de la CE. L’aprovació, modificació o derogació de les lleis orgàniques té un procediment diferent de l’ordinari i exigeix la majoria absoluta del Congrés (la meitat més un dels seus membres) en una votació final del conjunt del projecte (article 81.2 de la CE). Cal deixar clar que no hi ha cap relació de jerarquia entre la llei orgànica i la llei ordinària, es tracta d’una relació que respon al principi de competència proce- dimental: per a matèries reservades a llei orgànica s’ha d’utilitzar el procediment de l’article 81.2 de la CE. Per tant, les relacions entre ambdues lleis es regeixen pel principi de competència i no de jerarquia. 4. Les normes amb rang de llei Les Corts Generals exerceixen la potestat legislativa en exclusiva. Això no obstant, la CE atribueix al Govern la capacitat de dictar normes diferents dels reglaments, a les quals concedeix el mateix rang, força i valor que les lleis: el decret llei i el decret legislatiu. En qualsevol dels dos casos, però, la CE exigeix la intervenció de les Corts Generals en algun moment del procediment. 118 Guia d’estudi per a l’ingrés a la PG-ME – Àmbit institucional B.3. L’ordenament jurídic de l’Estat 4.1. El decret llei En casos de necessitat extraordinària i urgent, el Govern pot dictar disposicions legislatives provisio- nals, que adopten la forma de decret llei (article 86.1 de la CE). La CE estableix expressament, però, unes matèries que mai no podran ser susceptibles de regulació per decret llei: l’ordenament de les institucions bàsiques de l’Estat; els drets, els deures i les llibertats dels ciutadans; el règim de les co- munitats autònomes, i el dret electoral general. El Govern de la Generalitat de Catalunya també pot dictar decrets llei. La vigència dels decrets llei és limitada: són disposicions normatives provisionals limitades a 30 dies partir de la seva promulgació. Durant aquest termini, el Congrés dels Diputats ha d’estudiar-los i decidir si els convalida o si, per contr

Guia d'estudi per a l'ingrés a la PG-ME - Àmbit institucional Bloc B PDF

Document Details

Tags

Related

Summary

Full Transcript

Upgrade to continue