Principi e regole in materia di reclutamento nella P.A. PDF

Principi e regole in materia di reclutamento nella P.A. prof.ssa Maria Gentile prof.ssa Maria Gentile Maria Gentile professoressa SNA INDICE ▪ Principi ▪ Fonti normative ▪ Le regole del pubblico concorso ▪ Deroghe ▪ Criticità e opportunità Principi Generali Il reclutamento nella pubblica amm...

Principi e regole in materia di reclutamento nella P.A. prof.ssa Maria Gentile prof.ssa Maria Gentile Maria Gentile professoressa SNA INDICE ▪ Principi ▪ Fonti normative ▪ Le regole del pubblico concorso ▪ Deroghe ▪ Criticità e opportunità Principi Generali Il reclutamento nella pubblica amministrazione (P.A.) è regolato da normative e principi che mirano a garantire trasparenza, imparzialità ed efficienza; fondamentale è l'articolo 97 della Costituzione, nella parte in cui prevede il concorso pubblico come modalità ordinaria di accesso, salvo deroghe specifiche. La Costituzione All’art. 97, comma 4, la Costituzione recita che “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”. L’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione, di cui al comma 2 dell’art. 97 medesimo, sono assicurati attraverso una congrua scelta del personale degli uffici. Il buon andamento è facilitato se il reclutamento del personale avviene sulla base di un esame obiettivo e spersonalizzato delle capacità e dall’effettivo rispetto delle condizioni di uguaglianza stabilite dall’art. 51 Cost., secondo il quale “tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”. Quest’ultima disposizione è strettamente collegata all’art. 3 Cost., di cui rappresenta una specificazione: l’imparzialità viene garantita dall’esclusione di ogni forma di discriminazione nell’accesso all’impiego pubblico. Il principio concorsuale L’art. 98, co. 1 Cost., nel disporre che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, ossia non di interessi partigiani, rappresenta una specifica applicazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97. La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha costantemente sottolineato l’importanza fondamentale del principio concorsuale, facendo leva sulla stretta relazione intercorrente tra l’art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost.  Il giudice costituzionale sul principio concorsuale La Corte Costituzionale (sentenza n. 1 del 1999) ha affermato che “in un ordinamento democratico ‒ che affida all’azione dell’amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento ‒ il concorso pubblico resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione. Valore, quest’ultimo in relazione al quale il principio posto dall’art. 97 Cost. impone che l’esame del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle condizioni personali dei vari concorrenti”.  Possibili strumenti alternativi L’art. 97 Cost. individua nel pubblico concorso lo strumento preferibile di accesso all’impiego pubblico, ma non lo erige a regola assoluta, consentendo al legislatore anche l’adozione di strumenti alternativi; la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che la regola del pubblico concorso non incide sulla discrezionalità del legislatore di scegliere criteri di reclutamento diversi nei limiti segnati dall’esigenza di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione o di attuare altri principi di rilievo costituzionale Reclutamento: fonti unilaterali pubblicistiche La legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, che rappresenta il punto di partenza del processo di privatizzazione del rapporto di lavoro di buona parte dei pubblici impiegati, all’art. 2, co. 1, lett. c), include tra le sette materie riservate espressamente alla legge e alle fonti normative secondarie quella relativa ai “procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro”, che risulta così sottratta alla contrattazione collettiva e alla disciplina privatistica  Riferimenti normativi Il decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, ribadisce il principio costituzionale dell’assunzione, in via ordinaria, per il tramite del concorso pubblico elencando, in particolare, due tipologie di reclutamento: a) tramite procedure selettive; b) mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento. Secondo la consolidata giurisprudenza, per “concorso” rientra qualsiasi procedura selettiva comparativa, caratterizzata dalla nomina di una commissione esaminatrice e il cui procedimento si conclude con una graduatoria finale di merito dei candidati  Le fonti normative del reclutamento d.lgs. 165/2001: disciplina generale del pubblico impiego. d. lgs. n. 150/2009 e d.lgs. 75/2017: introduzione di nuovi principi di merito e trasparenza. - Fonti regolamentari e contrattazione collettiva: - DPR 487/94: regolamento sui concorsi pubblici. - regolamenti interni delle amministrazioni (autonomia delle amministrazioni nell’adottare regolamenti interni conformi ai principi generali) - contratti collettivi che incidono sulle progressioni di carriera e assunzioni Principi guida del reclutamento Trasparenza, imparzialità, economicità, celerità e uguaglianza di trattamento. art. 35 d.ls. n. L’articolo 35, comma 3, del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, dispone che le procedure di reclutamento nelle pubbliche 165/2001 amministrazioni devono conformarsi ai principi di: a) adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l’imparzialità e assicurino l’economicità e la celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all’ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione; b) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire;  c) rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori; segue (art. d) decentramento delle procedure di reclutamento; 35 d.ls. n. e) composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle 165/2001) amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell’organo di direzione politica, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali. e-bis) lettera abrogata dalla legge del 30 dicembre 2018, n. 145. e-ter) possibilità di richiedere, tra i requisiti previsti per specifici profili o livelli di inquadramento di alta specializzazione, il possesso del titolo di dottore di ricerca o del master universitario di secondo livello. In tali casi, nelle procedure sono individuate, tra le aree dei settori scientifico-disciplinari definite ai senti dell’articolo 17, comma 99, della legge del 15 maggio 1997, n. 127, afferenti al titolo di dottore di ricerca o master universitario di secondo livello, quelle pertinenti alla tipologia del profilo o livello di inquadramento.  Il Concorso Pubblico È un procedimento amministrativo per selezionare i candidati più idonei e meritevoli Fasi principali: o Preparazione: Identificazione del fabbisogno, pubblicazione del bando, nomina della commissione esaminatrice. o Selezione: Prove scritte, orali o valutazioni di titoli e colloqui. o Conclusione: Approvazione degli atti e formazione della graduatoria. La pubblicazione del bando che rappresenta la lex specialis della procedura vincola sia i candidati che l’amministrazione.  Il regolamento governativo Le procedure selettive sono regolate dal D.p.r. del 9 maggio 1994, n. 487 “Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi.” (modificato dal dPR n.82/2023) Il regolamento, all’articolo 2, indica i requisiti generali di accesso alle pubbliche amministrazioni, prevedendo tra gli alti: 1) cittadinanza italiana. Tale requisito non è richiesto per i soggetti appartenenti all’Unione europea, fatte salve le eccezioni di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 febbraio 1994, n. 174; 2) limiti di età che possono essere previsti dai bandi; 3) idoneità fisica all’impiego. L’amministrazione ha facoltà di sottoporre a visita medica di controllo i vincitori di concorso, in base alla normativa vigente.  Linee Guida sulle Procedure Concorsuali (2018) o Documento emanato dal Dipartimento della Funzione Pubblica, ai sensi dell’art. 35, comma 5.2, del d. lgs. n. 165/2001. o Fornisce dettagli operativi sulle modalità di organizzazione e svolgimento dei concorsi pubblici. Nella Direttiva n. 3 del 2018, le capacità e le attitudini vengono poste come elementi di valutazione per poter trasformare il concorso in una sequenza di atti miranti all’assunzione del candidato migliore per il posto da ricoprire  Le tipologie di concorso Il regolamento di cui al DPR n. 487 del 1994 prevede tre tipologie di concorso: 1) concorso per esami; 2) per titoli ed esami, disciplinato dall’articolo 8, nel quale la valutazione dei titoli è effettuata dopo lo svolgimento delle prove orali, a condizione della previa determinazione dei criteri di valutazione; 4) corso-concorso, corrisponde ad una tipologia di reclutamento prevista che prevede una prima fase di prove concorsuali e una seconda fase di tirocinio.  Le regole del bando Gli articoli 3 e ss. del dPR n. 487/1994 disciplinano il contenuto minimo dei bandi di concorso che tra le informazioni deve contenere: 1) il termine e le modalità di presentazione delle domande nonché l’avviso per la determinazione del diario e la sede delle prove scritte e orali ed eventualmente pratiche; 2) le materie oggetto delle prove scritte e orali, il contenuto di quelle pratiche, la votazione minima richiesta per l’ammissione alle prove orali, i requisiti soggettivi generali e particolari richiesti per l’ammissione all’impiego, i titoli che danno luogo a precedenza o a preferenza a parità di punteggio, i termini e le modalità della loro presentazione, le percentuali dei posti riservati al personale interno, in conformità alle normative vigenti nei singoli comparti e le percentuali dei posti riservati da leggi a favore di determinate categorie; 3) la citazione delle pari opportunità. 4) le riserve dei posti, che non possono complessivamente superare la metà dei posti messi a concorso. 5) le prove di concorso, che non possono avere luogo nei giorni di festività, anche religiose ebraiche.  Le prove di concorso L’articolo 35- quater del d. lgs. n. 165/2001, prevede: l'espletamento di almeno una prova scritta, anche a contenuto teorico-pratico, e di una prova orale, comprendente l'accertamento della conoscenza di almeno una lingua straniera ai sensi dell'articolo 37. Le prove di esame sono finalizzate ad accertare il possesso delle competenze, intese come insieme delle conoscenze e delle capacità logico-tecniche, comportamentali nonché manageriali, per i profili che svolgono tali compiti, che devono essere specificate nel bando e definite in maniera coerente con la natura dell'impiego, ovvero delle abilità residue nel caso dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 1, della legge 12 marzo 1999, n. 68 i contenuti di ciascuna prova sono disciplinati dalle singole amministrazioni responsabili dello svolgimento delle procedure di cui al presente articolo, le quali adottano la tipologia selettiva più conferente con la tipologia dei posti messi a concorso, prevedendo che per l'assunzione di profili specializzati, oltre alle competenze, siano valutate le esperienze lavorative pregresse e pertinenti, anche presso la stessa amministrazione, ovvero le abilità residue nel caso dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 1, della legge 12 marzo 1999, n. 68  Conoscenze informatiche e delle lingue All’articolo 37 del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, è previsto l’accertamento delle conoscenze informatiche e delle lingue straniere nei concorsi pubblici. Per “accertamento” si intende l’acquisizione dell’idoneità del candidato, non è necessario che vi sia una valutazione con un punteggio da attribuire all’esito della verifica del possesso delle competenze informatiche e della lingua straniera  Caratteristiche e vantaggi del concorso Caratteristiche fondamentali della procedura concorsuale: o Trasparenza: Bando pubblico con requisiti chiari e criteri di valutazione definiti. o Meritocrazia: Valutazione imparziale e selezione dei candidati più qualificati. o Inclusività: Apertura a tutti i cittadini, italiani e dell’Unione Europea, con eventuali deroghe per i cittadini extra-UE. Vantaggi: o Assicura il rispetto del principio di buon andamento e imparzialità. o Previene favoritismi e pratiche clientelari. Migliora la qualità dei servizi pubblici grazie alla scelta dei candidati più idonei  Deroghe previste Procedure Alternative di Reclutamento: in casi eccezionali, la legge consente forme alternative di accesso, come mobilità e stabilizzazioni, per garantire flessibilità e risparmio Modalità diverse dal concorso pubblico: Mobilità tra amministrazioni: Spostamento di personale formato per ridurre costi e tempi di inserimento. Priorità rispetto ai concorsi, in base all’art. 30 del d.lgs. 165/2001. Avviamento dalle liste di collocamento: Riservato a specifiche categorie di lavoratori, come i disabili (L. 68/1999). Stabilizzazioni: Regolarizzazione dei contratti precari per garantire continuità operativa. Criticità: L’uso eccessivo delle deroghe può minare il principio del concorso come regola generale Condizioni per la legittimità delle deroghe o Rispetto di criteri obiettivi e trasparenti. o Valutazione delle competenze e dell’esperienza professionale dei candidati. Deroghe limitate e temporanee, per evitare distorsioni sistemiche  Lavoro a Termine e Stabilizzazioni Problemi legati al lavoro flessibile: Uso eccessivo di contratti a termine e altre forme di lavoro flessibile. Contenziosi frequenti e perdita di efficienza per le amministrazioni. Direttiva europea 1999/70/CE: Regolamentazione dell’uso dei contratti a termine. Divieto di abuso nella reiterazione di contratti a tempo determinato. Stabilizzazioni: Consentite in casi straordinari, con verifica delle necessità amministrative. Finalizzate a valorizzare esperienze interne, migliorando il buon andamento della P.A. Condizioni per la stabilizzazione: Chiarezza nei criteri di assunzione. Verifica delle competenze maturate dai candidati  Graduatorie e Scorrimenti Strumento alternativo ai nuovi concorsi: o Riduzione dei costi e dei tempi di assunzione. o Priorità allo scorrimento per posizioni vacanti. Limiti discrezionali dell'amministrazione: La scelta di utilizzare le graduatorie non genera diritto soggettivo per gli idonei  Utilizzo delle graduatorie Definizione: le graduatorie derivanti da concorsi pubblici possono essere utilizzate per coprire posti vacanti senza bandire nuovi concorsi. Evoluzione normativa dal D.P.R. 3/1957 fino al d.lgs. 165/2001: graduale ampliamento delle possibilità di scorrimento. Riforma del 2019 (art. 1, comma 149, L. 27 dicembre 2019, n. 160) : riduzione della durata delle graduatorie da tre a due anni. Vantaggi dello scorrimento: riduzione dei costi per nuove selezioni. Velocizzazione delle procedure di assunzione. Limiti e discrezionalità: L’utilizzo delle graduatorie non costituisce un diritto soggettivo per gli idonei. La decisione spetta alle amministrazioni, che devono bilanciare esigenze organizzative e vincoli di bilancio  Criticità del sistema concorsuale Lentezza: tempi lunghi tra l’indizione del concorso e l’assunzione. Frammentazione: regole variabili tra amministrazioni. Sfiducia: percezione di scarsa trasparenza o favoritismi  Opportunità Digitalizzazione: utilizzo di piattaforme uniche per semplificare i processi (es. Portale Unico del Reclutamento). Sistemi di valutazione automatizzati: riduzione di errori umani e maggiore equità. Employer branding: rendere la P.A. più attrattiva per giovani talenti Innovazioni legislative nelle procedure concorsuali DL 44/2021: -introduzione della digitalizzazione per la gestione delle prove concorsuali. - semplificazione delle procedure per garantire celerità. - d.lgs. 80/2021: - elenchi di idonei per una maggiore flessibilità nei processi di reclutamento. - possibilità di adottare strumenti innovativi come l’Assessment Center. - DPR 82/2023: - focus sulla valutazione delle capacità e attitudini con prove pratiche e problem-solving. - procedure flessibili per l’organizzazione delle prove (es. sottocommissioni). - riduzione dei vincoli normativi: eliminate alcune rigidità procedurali per consentire più autonomia agli enti. In sintesi: A partire dal DL 44/2021, a seguito dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, si sono susseguite norme aventi quali principi ispiratori l’accelerazione, la semplificazione e la digitalizzazione. Si è arrivati ad una sintesi sistematica con l’approvazione del DPR 82/2023 di modifica del DPR 487/94, che riprende tutte le modifiche apportate dal 2021 al 2023 al d.lgs. 165/2001 e, nello specifico, all’art. 35 con l’introduzione degli artt. 35 ter e quater La valutazione delle competenze Il DPR 82/2023 espressamente prevede che per i profili non specialistici occorre procedere alla valutazione delle capacità e delle attitudini mediante prove che rilevino come i candidati risolverebbero problemi operativi. Le procedure selettive non debbono mirare esclusivamente a valutare una conoscenza capillare e meramente teorica di una molteplicità di normative La digitalizzazione Prove digitali: - possibilità di svolgimento in remoto o in presenza con strumenti automatizzati. - eliminazione dell’uso di carta e penna nelle prove. - portale INPA: - punto unico per la pubblicazione dei bandi Semplificazione delle Procedure Principali innovazioni: - Prove ridotte -Esenzione temporanea dalle prove orali (fino al 31.12. 2026 per alcune categorie). - Riduzione dei tempi di pubblicazione - Bandi pubblicati direttamente sul portale INPA - Superamento delle rigidità - Utilizzo di sottocommissioni senza vincoli sul numero di candidati  sull’attrattività del lavoro nella PA - Dati critici: - partecipazione ai concorsi ridotta del 60% negli anni. - 30% dei vincitori rinuncia all’assunzione. - Cause: - retribuzioni percepite come poco competitive. - comunicazione inefficace dei bandi. - Soluzioni proposte: - scrittura chiara dei bandi - evidenziare il valore del lavoro pubblico e il contesto territoriale. - utilizzo dei social media (promozione dei bandi su piattaforme) - Collaborazione con scuole e università: - presentare le opportunità della PA ai giovani Importanza della costruzione del percorso selettivo chi si occupa di reclutamento è chiamato ad un diverso approccio che prevede un’assunzione di responsabilità nella costruzione del percorso selettivo: l’obiettivo è utilizzare al meglio le opportunità date dalle vigenti normative per cercare di assumere il candidato di cui l’amministrazione ha bisogno in termini di merito e capacità di svolgere i compiti e le attività previste dal ruolo.  Come e cosa progettare Per la progettazione dei concorsi, occorre: avere come focus l’attrattività del lavoro nella pubblica amministrazione, da intendere come valore del lavoro al servizio della cittadinanza e come capacità della PA di valorizzare le capacità dei candidati; la necessità di valutare la competenza e le attitudini necessarie per ricoprire un determinato ruolo. Competenze e attitudini che vanno affiancate alla valutazione delle conoscenze. Il concorso diventa un progetto di percorso che deve necessariamente partire dalla valutazione del contesto organizzativo ed operativo in cui si colloca il posto da ricoprire, oltre alla definizione delle capacità, attitudini e conoscenze che il candidato deve possedere Efficacia dei Processi di Selezione Obiettivi: - individuare il candidato giusto per il ruolo giusto. - Progettazione del concorso: - definizione del profilo richiesto: - competenze tecniche; - capacità operative e attitudini. - Strutturazione delle prove: - Focus su attività pratiche e problem-solving Responsabilità e Innovazione Il ruolo delle amministrazioni: - superare l’approccio burocratico e statico - assumersi la responsabilità di innovare i processi - formazione del personale interno: necessità di competenze specifiche per gestire le procedure innovative - sperimentazione: adottare soluzioni innovative, sfruttando le opportunità normative Conclusioni e Prospettive Conclusione: - Le normative vigenti offrono strumenti adeguati per modernizzare il reclutamento nella PA. Prospettive: - Puntare su digitalizzazione, trasparenza e attrattività. - Collaborare con il sistema educativo per avvicinare i giovani al lavoro pubblico. Messaggio finale: - Innovare per garantire una PA più efficace e vicina ai cittadini. GRAZIE DELL’ATTENZIONE Maria Gentile professoressa SNA