Temas 21 a 30 Específicos - Temario de Fuentes del Derecho Administrativo PDF

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Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo Temario específico. Tema 21 Fuentes del Derecho Administrativo. La Ley. Clases de Leyes estatales en la Constitución. Las Leyes de las Comunidades Autónomas GUIÓN-RESUMEN 1. Fuentes del Derecho Administrativo 1.1. Concepto 1.2. Clases 1.3. Clasificación 1.4. Jerarquía 1.5. Reconocimiento constitucional y legal 1.6. Jerarquía y competencia 1.7. Conclusiones 2. La Ley 2.1. Acepciones 2.2. Requisitos 2.3. Características 3. Clases de Leyes en la Constitución 3.1. Leyes orgánicas 3.2. Leyes ordinarias 3.3. Leyes mixtas 4. Las Leyes de las Comunidades Autónomas 4.1. La potestad legislativa autonómica OL0422 1  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 4.2. Peculiaridades 4.3. La fuerza de las leyes autonómicas OL0422 2  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 1. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Uno de los rasgos más distintivos de un ordenamiento jurídico es cómo se configura su sistema de fuentes. Y, junto a esta afirmación, hay que reseñar que es difícil encontrar en la Ciencia del Derecho un tema más equívoco que el de fuentes del Derecho, dada la pluralidad de significados que a este término se le atribuyen. Siguiendo a la generalidad de la doctrina, a lo largo del tema, vamos a estudiar las fuentes del Derecho Administrativo, desde una doble perspectiva: de una parte, su enumeración (que comprende su concepto y clasificación), y, de otra, su jerarquía (que trata de ordenarlas con arreglo a determinadas pautas o criterios). 1.1. Concepto Para el autor FEDERICO CASTRO, la expresión fuentes del Derecho admite un triple significado: a) Filosófico, en cuanto hay que indagar cuál es y dónde se encuentra el fundamento y la causa última del Derecho. Es ésta una cuestión esencialmente metafísica, porque, para unos se está apuntando a Dios, para otro a la naturaleza humana, etc. Estaríamos, pues, ante la idea estricta de fuente del Derecho en singular. b) Técnico, que admite una doble vertiente: por un lado, se trata de averiguar qué clases de normas se encuadran en cada ordenamiento jurídico; es decir, qué normas existen en cada uno de los ordenamientos jurídicos, el español, por ejemplo. Es lo que se denomina fuente formal del Derecho. Por otro lado, se trata de fijar las fuerzas sociales que producen legítimamente, dentro de una organización, las distintas clases de normas citadas y que constituyen su ordenamiento; es decir, nos estamos refiriendo, caso de España, a las Cortes, a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, a los Plenos de las Corporaciones Locales, etc. Es lo que se denomina fuente material del Derecho. Precisamente, es este segundo significado el que interesa a lo largo del tema, porque, en definitiva, se busca conocer las normas de un ordenamiento jurídico y las fuerzas sociales que las generan. c) Instrumental, ya que debemos descubrir los medios a través de los cuales se llega al conocimiento de las normas existentes en una comunidad política determinada. La idea que aquí late es la de fuente del conocimiento OL0422 3  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo del Derecho, idea muy ambigua que va desde los documentos o materiales en los que se contienen las normas (BOE, Aranzadi, libros de Derecho, etc.), hasta las diversas formas de presentación de los textos donde se contienen las normas (la ley, el reglamento, la ordenanza, etc.), sin olvidar los modernos sistemas tecnológicos. Es interesante también la tesis del austríaco KELSEN, para quien las fuentes del Derecho se identifican con aquellas ideas que, en realidad, ejercen influencia sobre los órganos de creación jurídica (los jueces), como son, por ejemplo, las normas morales, los postulados políticos, las doctrinas jurídicas, las opiniones de los expertos, etc. 1.2. Clases Tal y como ya se ha indicado, y siguiendo a FEDERICO DE CASTRO, las fuentes del Derecho plantean dos grandes cuestiones: su enumeración y jerarquía. En el presente epígrafe, nos vamos a centrar en el estudio de la primera de las dos cuestiones citadas. 1.2.1. Derecho en general De acuerdo con el artículo 1.1 del Código Civil (en lo sucesivo CC), “las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”. Este artículo, en sus apartados siguientes, contiene una serie de postulados respecto a aquéllas que reflejamos a continuación: - Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. - La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. - Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. - Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. OL0422 4  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo - Las normas jurídicas contenidas en los Tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento jurídico interno mediante su publicación íntegra en el BOE. - La jurisprudencia completará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. 1.2.2. Derecho Administrativo Con referencia al Derecho Administrativo, según VILLAR PALASÍ y VILLAR EZCURRA, sus fuentes son, en definitiva, las mismas que las de otras ramas del Derecho, pero, en un intento clasificatorio sencillo, podemos agruparlas en la forma que sigue: 1) Fuentes Directas a) Escritas: i) La Constitución. ii) La ley. iii) Las disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: iv) Decreto-Ley. v) El Decreto Legislativo. vi) Los Tratados Internacionales, válidamente celebrados y una vez publicados en España. vii) Los reglamentos estatales, autonómicos y locales, así como de las diversas entidades de Derecho Público. b) No escritas: i) La costumbre. ii) Los principios generales del Derecho. 2) Fuentes Indirectas a) Los Tratados Internacionales firmados, pero no publicados oficialmente. b) La jurisprudencia. c) La doctrina científica. OL0422 5  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 1.3. Clasificación Podemos exponer varias clasificaciones con referencia predominantemente al Derecho Administrativo: a) Escritas y no escritas: perteneciendo a las primeras las diversas clases de leyes y de reglamentos, mientras que en las segundas incluimos tanto la costumbre como los principios generales del Derecho. b) Para la Administración y “de” la Administración: las primeras son las que no tienen su origen en una Administración (por ejemplo, una ley, ya que procede de un órgano distinto del administrativo), mientras que las segundas sí emanan de una Administración (por ejemplo, el reglamento, como expresión de la autonomía administrativa) c) Exclusivas y eventuales: las primeras son los reglamentos que sólo tienen cabida en el Derecho Administrativo, y las segundas las leyes que también regulan cuestiones penales, civiles, mercantiles, etc. d) Directas e indirectas: las primeras son las que contienen en sí mismas la norma, mientras que las segundas no la contienen pero contribuyen a su producción, comprensión e interpretación. Es, sin duda, la clasificación más importante. Las directas, a su vez, las podemos dividir en: - Primarias, que son las que se aplican directamente o, como dice ENTRENA CUESTA, “siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados”. Son la Constitución, las leyes y normas del Poder Ejecutivo con fuerza de ley, y los reglamentos. - Subsidiarias, que son las que se aplican en defecto de las fuentes primarias, y son la costumbre y los principios generales del Derecho. Las Indirectas, son las que no contienen por sí mismas la norma, pero contribuyen a su producción, interpretación y comprensión. Y son básicamente la jurisprudencia y la doctrina científica, y para algunos autores los Tratados Internacionales. OL0422 6  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 1.4. Jerarquía 1.4.1. Criterios El orden jerárquico de las fuentes ofrece peculiar interés, pues determina el orden de aplicación de las normas al caso concreto y el criterio para solucionar las prescripciones contradictorias contenidas en normas de rango distinto. Para establecer dicha jerarquía, es preciso manejar dos criterios: - En primer lugar, la primacía de la norma escrita sobre la no escrita; y, - en segundo lugar, la jerarquía del órgano, de tal manera que las fuentes “de” la Administración quedan subordinadas a las fuentes “para” la Administración; y, dentro de aquéllas, las normas emanadas de un órgano administrativo inferior no pueden contradecir las dictadas por otro superior. 1.4.2. Ordenación jerárquica Conjugando los criterios expuestos, con GARRIDO FALLA establecemos el siguiente orden jerárquico: 1) Fuentes directas (primarias) a) Constitución (o leyes constitucionales). b) Leyes y disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley. c) Reglamentos del Presidente del Gobierno y Reglamentos del Consejo de Ministros. d) Reglamentos de las Comisiones Delegadas del Gobierno. e) Reglamentos de los Ministros (Órdenes u Órdenes Ministeriales). f) Reglamentos de órganos y entidades diversas. 2) Fuentes directas (subsidiarias) g) La costumbre. h) Los principios generales del Derecho. OL0422 7  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 3) Fuentes indirectas i) La jurisprudencia contencioso-administrativa. j) La doctrina científica. k) Los Tratados Internacionales (para otros autores, son fuente directa). 1.5. Reconocimiento constitucional y legal La Constitución, en su artículo 9.3, reconoce, junto a otros principios, el de la jerarquía normativa. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en lo sucesivo LG) regula también algunos aspectos interesantes en esta materia. Así, el artículo 24 establece que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1º. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno “o” del Consejo de Ministros; 2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial; y, en todo caso, “ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro superior”. Por su parte, la LPACAP, en su artículo 128.2, preceptúa lo siguiente: “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes… Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”. Y el artículo 47.2 de la LPACAP establece, al regular la nulidad de pleno derecho, que “también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior…”. 1.6. Jerarquía y competencia La jerarquía de las normas que hemos expuesto solamente tiene validez cuando relacionamos normas que integran, dentro del “sistema” normativo español, cada uno de los “subsistemas” en que éste se divide. Sólo dentro de cada uno de estos dos subsistemas, el estatal y autonómico, tiene sentido hablar del principio de jerarquía. Y es que el principio ordenador de las relaciones entre normas de subsistemas distintos es el principio de competencia, pero no de jerarquía; y así, OL0422 8  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo por ejemplo, no se puede decir que una ley estatal sea superior jerárquicamente a una ley autonómica, ni a la inversa; ni que un reglamento del Consejo de Ministros sea jerárquicamente superior a otro del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, ni a la inversa. 1.7. Conclusiones En cuanto a las fuentes directas, hay que señalar la gran importancia del reglamento en el Derecho Administrativo, el reducido ámbito de la costumbre, y la importancia cada vez mayor de los principios generales del Derecho en el ámbito jurídico-administrativo, sobre todo en cuanto al control de la actividad discrecional de la Administración. Respecto a las fuentes indirectas, hay que subrayar la significación de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la doctrina en la elaboración del Derecho Administrativo, así como la importancia de los Tratados Internacionales, derivada especialmente de la incorporación de España a la Unión Europea. 2. LA LEY 2.1. Acepciones En el ámbito jurídico se puede hablar de tres acepciones o significados del vocablo “Ley”: a) En sentido muy amplio: se usa como equivalente a Derecho o norma jurídica en general (así en los arts. 9, 10 y 11 CC). b) En sentido amplio: acepción técnica en que lo utilizamos como fuente del Derecho. En este sentido ley es la norma jurídica emanada del Estado, escrita y solemne que, como Derecho escrito, se contrapone a la costumbre, o Derecho consuetudinario (arts. 1 y 2 CC). c) En sentido más restringido: con este vocablo se designa sólo un determinado grupo de normas dictadas por el Estado, las de superior jerarquía, por emanar del Poder Legislativo, y requerir especiales requisitos y solemnidades, contraponiéndose así las leyes a los reglamentos o disposiciones administrativas de rango inferior. En el ámbito del Derecho Administrativo la ley es solamente la norma jurídica de carácter general y obligatorio emanada del órgano estatal titular del Poder OL0422 9  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo Legislativo, definición que recoge el aspecto formal de la ley (norma jurídica general y obligatoria) y el aspecto material (emanada del Legislativo). 2.2. Requisitos A. Internos Son requisitos internos de la ley los siguientes: a) Generalidad: la ley, como norma jurídica, se refiere o regula una serie de supuestos en número amplio o indefinido. No se refiere, por tanto, a supuestos concretos por relación a personas determinadas, ni a relaciones individualmente consideradas. b) Imperatividad: la ley contiene un mandato, positivo o negativo. c) Coercibilidad: el mandato que la ley contiene ha de ser susceptible de ser impuesto por medio de la coacción externa, porque de otro modo, si cumplir el mandato que la ley contiene depende únicamente de la voluntad de los individuos que son sus destinatarios, la ley dejaría de ser una norma realmente imperativa. d) Racionalidad: el mandato que la ley contiene ha de ser racional o justo. B. Externos Como requisitos externos de la ley se mencionan: a) Elaboración y aprobación, conforme a un procedimiento tasado, legalmente establecido, que se expondrá más adelante. b) Sanción, promulgación y publicación. 2.3. Características Citamos, entre otras, las siguientes: Las leyes son irretroactivas, salvo que la misma ley lo disponga expresamente. Así, el Código Civil (en adelante, CC), en su art. 2.3, señala que “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario”. Y, por su parte, la CE garantiza “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales” (art. 9.3). OL0422 10  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo Las leyes deben ser cumplidas, estableciendo al respecto el CC que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento” (art. 6.1). 3. CLASES DE LEYES EN LA CONSTITUCIÓN 3.1. Leyes orgánicas Desde la entrada en vigor de la CE se ha incorporado a nuestro sistema de normas jurídicas esta clase de leyes sin precedentes en nuestro ordenamiento jurídico, pero que sí lo tiene en Derechos extranjeros como el francés, por ejemplo. 3.1.1. Caracteres La ley orgánica se identifica en virtud de dos notas que la distinguen de la ley ordinaria: a) Material: solamente puede regular las materias que expresamente determina la CE. Como indica el artículo 81.1 CE, son orgánicas las leyes “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. b) Formal: su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso (la mitad más uno de sus miembros), en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Se trata, por tanto, de una exigencia meramente formal, la de una mayoría superior a la que se exige con carácter general para que el Congreso pueda adoptar acuerdos válidos (mayoría simple, es decir, de miembros presentes). 3.1.2. Rango jerárquico A este respecto hay dos posiciones doctrinales claramente contrapuestas: La de los autores que, como GARRIDO FALLA y OSCAR ALZAGA defienden la superioridad de las leyes orgánicas sobre las ordinarias, entendiendo que constituyen una categoría intermedia entre la CE y las leyes ordinarias. Se basan, para ello, en la rigidez formal de que las ha rodeado la Constitución, y en su invulnerabilidad por ley ordinaria. Entre ambas clases de leyes existe, pues, una relación de jerarquía. OL0422 11  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo La de los autores que, como GARCÍA DE ENTERRÍA, consideran que todas las leyes tienen el mismo rango jerárquico, por entender que su jerarquía no depende del procedimiento seguido para su elaboración, sino un efecto de la diferente calidad de los sujetos que las producen. Por ello, para delimitar las relaciones entre la ley orgánica y la ley ordinaria, hablan de una relación de competencia. De acuerdo con este último criterio, la ley ordinaria no puede modificar o derogar una ley orgánica, no porque su rango normativo sea inferior, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que enumera el artículo 81. Y en esta línea se sitúa también la Sentencia del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo STC) de 13 de febrero de 1981, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley Orgánica de 1980 por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (hoy derogada). 3.1.3. Leyes de transferencia o delegación Reconocidas en el artículo 150. 2 CE, con el carácter de orgánicas, han sido las más utilizadas por el legislador para la reforma de los Estatuto de Autonomía, debiendo tener en todo caso el carácter de orgánicas. Según el citado artículo, “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación” En la propia ley deberá preverse “en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. 3.1.4. Estatutos de Autonomía Revisten la forma de ley orgánica y, según el artículo 147.1 CE, son “la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”, actuando como “norma de engarce” entre el ordenamiento estatal y el autonómico. Su análisis más detallado se hace en el tema 9 de Materias Comunes. 3.1.5. Otros aspectos Finalmente hay que subrayar que sólo las Cortes pueden aprobar leyes orgánicas, estando vedada esta posibilidad a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; y que si una ley pretende regular con carácter orgánico una materia que “no esté reservada” por mandato constitucional a esta clase de leyes, la ley será inconstitucional. OL0422 12  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 3.2. Leyes ordinarias Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realización de la función legislativa por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma, constituyendo la legislación habitual. Las leyes ordinarias pueden ser: 3.2.1. Leyes de Pleno y de Comisión Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras, existen también las leyes de Comisión caracterizadas porque suponen un traspaso interno de competencias del Pleno de las Cámaras hacia órganos parlamentarios restringidos. Según el artículo 75.2 CE, “las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley”. Conviene destacar, por una parte, y de acuerdo con las técnicas genéricas de la delegación, que el Pleno puede en cualquier momento recabar el debate y la votación de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de delegación (lo que se denomina avocación), cuestión perfectamente explicable si se piensa que este tipo de delegación es interna y no supone abandono ni renuncia de las facultades parlamentarias. Por otra parte, debe ponerse de relieve que existen límites importantes para la utilización de esta fórmula; y así se exceptúan de la aprobación mediante leyes de Comisión las cuestiones que se refieran a la reforma constitucional, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales del Estado. En todo caso el valor jurídico de las leyes de Comisión, una vez perfeccionadas y puestas en vigor, es idéntico al del resto de las leyes ordinarias. 3.2.2. Leyes marco El artículo 150.1 CE establece que “las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”. Hasta la fecha el legislador no ha hecho uso de este tipo de normas. OL0422 13  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 3.2.3. Leyes de armonización El artículo 150.3 CE dice que “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. Un ejemplo lo tenemos en la inicial Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) convertida después, tras una conocida sentencia del Tribunal Constitucional, en Ley 12/1983, de 14 de octubre del Proceso Autonómico (LPA) que está vigente. 3.2.4. Leyes básicas Estas leyes han de estar expresamente previstas en la CE y sirven para que, una vez aprobadas por las Cortes sentando los principios comunes y homogéneos sobre una determinada materia, sean desarrolladas por las Comunidades Autónomas, respetando en todo caso lo ordenado en las mismas. Su reconocimiento lo encontramos en el artículo 149 CE cuando establece que el Estado tiene competencia exclusiva, por ejemplo, en materias como “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social”, “las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios”, etc. Y, entre otros, es un ejemplo el Real Decreto Legislativo, de 30 de octubre, 5/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, TREBEP). 3.3. Leyes mixtas Estas leyes son las que tienen a la vez naturaleza de ordinarias y de orgánicas, por contener preceptos y disposiciones de ambas naturalezas. En este supuesto, la propia ley debe ser la que indique cuáles son de una naturaleza y cuáles son de otra. Un ejemplo lo encontramos en la Ley Orgánica 1/1992, de 23 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana (en lo sucesivo LOSC), cuya Disposición Final Tercera determina que la Ley tiene carácter de ley orgánica, excepto en los artículos que menciona y que tienen carácter ordinario. OL0422 14  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo 4. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 4.1. La potestad legislativa autonómica Estas leyes lo son en el sentido estricto del término, exactamente iguales que las aprobadas por las Cortes, a las que se encuentran equiparadas en rango (TORNO MAS). Y se dictan en virtud de la potestad legislativa que tienen las Comunidades Autónomas reconocida en la CE y que ha de estarles atribuida expresamente por los respectivos Estatutos de Autonomía. Ciertamente, como advierte SANTAMARÍA PASTOR, la CE “no contiene una previsión directa en este punto, sino sólo alusiones tangenciales” en los artículos 152.1 (referencia a una “Asamblea Legislativa”), 150.1 (“facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas”) y 153, (“disposiciones normativas con fuerza de ley”). 4.2. Peculiaridades Las leyes autonómicas ofrecen algunas particularidades con relación a las leyes estatales en lo relativo al procedimiento de elaboración, al acto de promulgación que no es ejercido por el Rey sino por el Presidente de la Comunidad Autónoma “en su nombre”, y a la forma de publicación ya que ésta es doble pues se lleva a cabo en el Boletín Oficial respectivo y en el BOE, si bien los Estatutos de Autonomía prevén que la entrada en vigor se producirá con la publicación de la ley en el Boletín autonómico respectivo. Aunque como se ha indicado no existe diferencia de naturaleza entre ley autonómica y estatal, sin embargo hay en todo caso una diferencia competencial o de ámbito material y de ámbito territorial. 4.3. La fuerza de las leyes autonómicas Al respecto, conviene referirse a los siguientes puntos o cuestiones: La ley autonómica es una norma jerárquicamente subordinada a la CE, con las consecuencias inherentes a dicha posición. Y esta misma relación de subordinación se da con respecto al Estatuto de Autonomía. Esta ley, además, no tiene carácter de norma ejecutiva de la CE ni del Estatuto de Autonomía, al igual que la ley estatal no la podemos considerar una simple “ejecución” del texto constitucional. La función, pues, de las leyes autonómicas no es desarrollar exclusivamente el Estatuto de Autonomía, desde el momento en que el legislador autonómico se ha de OL0422 15  Temario específico. Tema 21: Fuentes del Derecho Administrativo ADAMS mover libremente entre la CE y el Estatuto actuando con plena libertad, al igual que hace el legislador estatal. OL0422 16  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley Temario específico. Tema 22 Disposiciones del Gobierno con valor de Ley. Decretos legislativos; Decretos-Leyes GUIÓN-RESUMEN 1. Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1.1. Introducción 1.2. Supuestos 1.3. Notas comunes 1.4. Notas diferenciales 2. Decretos legislativos 2.1. Regulación 2.2. Definición 2.3. Requisitos generales de la delegación 2.4. Textos articulados 2.5. Textos refundidos 2.6. Limitación 2.7. Denominación 2.8. Control 3. Decretos-Leyes 3.1. Regulación 3.2. Definición 3.3. Denominación OL0422 1  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 3.4. Órgano competente 3.5. Presupuesto habilitante 3.6. Límites materiales 3.7. Intervención parlamentaria 3.8. Control OL0422 2  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1. DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON VALOR DE LEY Como dice SANTAMARÍA PASTOR, el monopolio teórico del Parlamento para producir normas escritas fue una de las grandes novedades de la Revolución liberal, pero dicho monopolio tuvo una duración efímera debido a una doble causa: de un lado, el Poder Ejecutivo recuperó parte del poder normativo que había ostentado durante siglos a través de la potestad reglamentaria y, de otro, el Gobierno podría dictar en determinados supuestos norma con rango o valor de ley. 1.1. Introducción Existen dos supuestos en que un órgano no titular del Poder Legislativo, el Gobierno, puede emitir normas con rango de Ley, si se dan determinadas circunstancias reguladas en la CE en la forma que expondremos seguidamente. ¿Cómo se justifica este hecho de que el Gobierno dicte normas que se equiparan a ley? Se trata de hipótesis muy concretas, que consiste, de un lado, en la exigencia de una intervención rápida para atender a una situación urgente; y, de otra, en la exigencia de que la regulación de una materia muy técnica reclama que las Cortes soliciten del Ejecutivo su actuación para elaborar determinados textos legales. Al emanar del Gobierno, los autores hablan de “normas gubernamentales con valor de ley” (SANTAMARÍA PASTOR) o de “normas gubernativas con fuerza de ley” (GAMERO CASADO Y FERNÁNDEZ RAMOS). 1.2. Supuestos Los supuestos son dos: a) Decretos Legislativos: son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa delegación del Poder Legislativo. b) Decretos-Leyes: son las disposiciones del Gobierno dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad. OL0422 3  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1.3. Notas comunes Se distinguen dos: Desde el punto de vista “subjetivo”, se trata siempre de normas que emanan del Ejecutivo. Desde el punto de vista “formal”, unas y otras tienen el mismo valor que las leyes ordinarias dictadas por el Legislativo. 1.4. Notas diferenciales La intervención de las Cortes se hace en momentos diferentes ya que, mientras que, en los Decretos Legislativos, aquéllas intervienen a priori dictando el acto de delegación que legitima la actuación del Ejecutivo, en los Decretos-Leyes la intervención del Legislativo se realiza a posteriori. Su fundamento es distinto: En el Decreto Legislativo se dan al Gobierno unas bases o principios generales y una autorización para que “legisle” sobre cuestiones o temas muy técnicos y complejos, dado que cuenta en la Administración con especialistas cualificados para ello. En cuanto a los Decretos-Leyes, se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anteriormente haya intervenido el Poder Legislativo. 2. DECRETOS LEGISLATIVOS 2.1. Regulación La CE dedica los artículos 82 a 85 a esta importante faceta de las Cortes, en la forma que se expone a continuación. 2.2. Definición Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación de las Cortes (art. 82 CE). Es el órgano legislativo quien, a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que OL0422 4  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley normalmente no le competen. Este mecanismo recibe el nombre genérico de “legislación delegada”. 2.3. Requisitos generales de la delegación La Constitución es muy estricta en la fijación de estos requisitos mencionados en los artículos 82 y 83: a) No cabe la delegación en materias de ley orgánica. b) Habrá de revestir la forma de una “ley de bases” cuando tenga por objeto la formación de Textos Articulados (por ejemplo, la redacción del Código Civil la hizo el Gobierno según una Ley de Bases de 1988); o de una “ley ordinaria”, si su objeto es el de refundir varios textos legales en uno, dando lugar a un Texto Refundido (por ejemplo, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado público). c) Su destinatario sólo puede ser el Gobierno (o un Gobierno autonómico, si la Asamblea delegante es autonómica). d) Habrá de ser expresa, para materia concreta y con un plazo para su ejercicio. e) La delegación para Textos Articulados contendrá los principios y criterios que se seguirán en su ejercicio. f) La delegación para Textos Refundidos determinará el ámbito de la refundición, especificando si además se incluye la posibilidad de aclarar y armonizar los textos legales a considerar. g) Los Decretos legislativos requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado en Pleno, según ordena la Ley Orgánica de este órgano consultivo. 2.4. Textos Articulados Las Leyes de Bases (concepto que no debe confundirse con las leyes básicas) son delegaciones que realiza el Legislativo sobre determinadas materias, conteniendo una autorización para que el Gobierno las desarrolle minuciosamente mediante un Texto Articulado que, una vez dictado, tiene el valor de ley ordinaria. Por tanto, el Texto Articulado no es otra cosa sino el desarrollo de la Ley de Bases, estableciendo los artículos 82 y 83 CE una serie de precisiones sobre aquéllas, como son las siguientes: OL0422 5  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley a) La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados. b) Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. c) Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas de carácter retroactivo (art. 83 CE). 2.5. Textos Refundidos Otras veces la delegación legislativa se hace mediante Ley ordinaria habilitando al Gobierno para reunir en un texto único (que en adelante será el único aplicable) disposiciones dispersas y a veces de distinto rango sobre una determinada materia, teniendo la refundición el rango de ley ordinaria. Sobre las refundiciones señala la CE en su artículo 82 las siguientes precisiones: a) La delegación legislativa cuando trate de refundir varios textos legales deberá hacerse mediante ley ordinaria. b) La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye el regular, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 2.6. Limitación La CE, en el artículo 84, señala que “cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación”. 2.7. Denominación Como dice el artículo 85 CE, estas disposiciones del Gobierno conteniendo legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos, que son Reales porque van firmados por el Rey, son Decretos porque los aprueba el Gobierno y son Legislativos porque tiene fuerza o rango de ley. Van refrendados por el Presidente del Gobierno. OL0422 6  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 2.8. Control Se ha planteado, finalmente, la cuestión de si el pronunciamiento del Congreso sobre la convalidación o derogación de un Decreto-Ley es un procedimiento alternativo a su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La práctica de seguir primero la vía de la convalidación o derogación del Decreto-Ley ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional y por el Reglamento del Congreso, de manera que, sólo a posteriori y como segunda alternativa, se ha de utilizar la tramitación como proyecto de ley. Tema de fundamental importancia y objeto de controversia doctrinal es el régimen jurídico de la legislación dictada en virtud de la delegación. Concretamente, se discuten qué medios de control existen ante una hipotética extralimitación por parte del Gobierno y cuáles son los efectos que la extralimitación puede producir sobre la norma afectada de este vicio. En relación con este tema, dispone el artículo 82.6 CE que “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. A partir de este precepto, coinciden los autores en admitir la facultad de los tribunales ordinarios del orden contencioso- administrativo para enjuiciar las eventuales extralimitaciones en que haya podido incurrir la Administración al dictar un Decreto Legislativo. Ahora bien, ¿qué efecto produce sobre la norma afectada la constatación de esta extralimitación? Sobre la cuestión no hay unanimidad. La tesis mayoritaria (entre otros autores, GARCÍA DE ENTERRÍA y ENTRENA CUESTA), basada en alguna norma preconstitucional (art. 11 de la Ley General Tributaria de 1963), considera que las normas dictadas excediéndose del ámbito de la delegación pueden mantener su vigencia, si bien con rango reglamentario, en tanto que disposiciones provenientes de un órgano con potestad reglamentaria como es el Gobierno (y siempre respetando, naturalmente, el principio de jerarquía normativa). Una tesis minoritaria (SANTAMARÍA PASTOR) considera, en cambio, que la sanción por la extralimitación no puede ser otra que la nulidad. Por su parte, el artículo 1.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa atribuye a este orden jurisdiccional las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, por considerarse que en este caso los preceptos correspondientes no tienen naturaleza legal sino reglamentaria. OL0422 7  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley Como en el caso de los Reales Decretos-Ley, los primeros Estatutos de Autonomía no contemplaban de forma generalizada esta figura legislativa. Posteriormente con las reformas, de los mismos, se recogió la delegación legislativa. En ese momento se quedaron sin una expresa previsión de la delegación legislativa las Comunidades de Canarias, Murcia y País Vasco. En el resto se determina en que casos se puede conceder la delegación aunque en algunas de las Comunidades lo que se hace es una remisión al texto del artículo 82 de la Constitución. 3. DECRETOS-LEYES 3.1. Regulación Se contiene en el artículo 86 CE. 3.2. Concepto Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). En este caso quien toma la iniciativa es el Gobierno si considera que la situación lo requiere, por ser grave y, en consecuencia, se hace necesaria su intervención. De este modo no existe ningún control a priori del Gobierno, ni éste obra por delegación de las Cámaras, como sucede en el caso de los Decretos Legislativos. A en pesar de que un primer momento los Gobiernos autonómicos no tenían reconocida la potestad de dictar Decretos-Leyes, las últimas reformas recogían esta figura normativa con fuerza de ley de los Gobiernos autonómicos. La mayoría de los estatutos recogían la extraordinaria y urgente necesidad para justificar su utilización. En algún caso como en el Estatuto de Aragón, se permitía su utilización siempre que se dieran las condiciones, de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad. No se admitía en general su utilización para regular los derechos y libertades de los ciudadanos, como en el Estatuto de Cataluña que los recoge en la Carta de los Derechos y Deberes de los Ciudadanos de Cataluña y tampoco se permite en la mayoría de ellos cualquier modificación que afectara a sus Instituciones básicas, como las Asambleas Legislativas. OL0422 8  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley También aparece como prohibición general la regulación del régimen electoral de la Comunidad Autónoma así como la materia presupuestaria. Existe una comunidad Autónoma, la del País Vasco, que utiliza una fórmula, a medio camino, entre el Decreto-Ley y la Ley con trámite de urgencia, que consiste en la aprobación por su Parlamento en lectura única de una ley urgente y en casos de extraordinaria necesidad. A título de ejemplo se recogen algunos de los estatutos que permiten tal posibilidad: artículo 64 del Estatuto de Cataluña, artículo 44.4 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, artículo 49 del Estatuto de Illes Balears, artículo 110 del Estatuto de Andalucía y artículo 25.4 del Estatuto de Castilla y León. 3.3. Denominación La denominación constitucional de Decreto-Ley refleja claramente “su naturaleza híbrida”, puesto que: Estamos ante un “Decreto”, por tratarse de una norma propia del Gobierno que éste dicta en el ejercicio de poderes propios. En segundo lugar, estamos también ante una “ley”, es decir, una norma dotada del mismo rango o fuerza que las emanadas de las Cortes. Finalmente, la expresión mixta “Decreto-Ley” (esto es, una norma que es dos cosas a la vez) es muy reveladora del carácter singular de esta norma que sólo se puede emplear en supuestos tasados, que sólo puede regular determinadas materias y que, en cuanto supone una ruptura del monopolio de la potestad legislativa del Parlamento, posee un carácter provisional que debe ser confirmado en el Congreso dentro de un plazo perentorio para mantener su vigencia y fuerza de obligar. 3.4. Órgano competente La CE dice que es el Gobierno quien tiene competencia para dictar Decretos-Leyes, lo que supone: a) De un lado, la atribución se hace a favor del Gobierno, por lo que ni el Rey, ni el Presidente del Gobierno por sí sólo, ni uno o varios Ministros pueden ejercer esta competencia. OL0422 9  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley b) De otro, la atribución de esta competencia se hace en exclusiva al Gobierno “de la Nación”, y no a los Gobiernos u órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, a partir de 2006 los nuevos Estatutos de Autonomía han ampliado esta potestad a los respectivos Gobiernos autonómicos (así, por ejemplo, los Estatutos de Cataluña, Andalucía, Aragón, Islas Baleares y Castilla y León); lo cual, como puntualiza SANTAMARÍA PASTOR, quiere decir que la posibilidad de dictar Decretos- Leyes sigue vedada a los Gobiernos autonómicos cuyos Estatutos no contengan esta atribución competencial. 3.5. Presupuesto habilitante La actuación del Gobierno está condicionada a la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad, “concepto jurídico indeterminado”, de tal manera que si no se da tal caso, no se puede utilizar la vía del Decreto-Ley. Corresponde al Gobierno decidir si, en efecto, hay “extraordinaria y urgente necesidad” para dictarlo, decisión que después será controlada por el Congreso. Y también la concurrencia de este presupuesto habilitante en cada caso concreto puede ser revisada por el Tribunal Constitucional, según diversas Sentencias de los años 1982, 1983, 1986,1993. 3.6. Límites materiales Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades fundamentales del Título I, al régimen jurídico de las Comunidades Autónomas, a los Tratados Internacionales, a la reforma de la constitución, a la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, ni al Derecho electoral general. En cuanto a qué deba entenderse por “afectar”, la mayoría de la doctrina considera que una interpretación estricta de la palabra citada dejaría inútil la figura del Decreto-Ley, pues es difícil imaginar una norma que no incida de algún modo en las materias contenidas en el artículo 86.1, por lo que se ha generalizado una interpretación flexible del término “afectar”, secundada por el propio Tribunal Constitucional. Cada uno de los términos citados, por lo demás, plantea problemas importantes de interpretación. La expresión “ordenamiento de las instituciones básicas del Estado” “suscita multitud de interrogantes” (SANTAMARÍA PASTOR), especialmente en lo que se refiere al término “básico”, ya que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, obligará en cada caso a una interpretación del concepto OL0422 10  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley adecuada a las circunstancias política de cada época. La mención “derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” debe entenderse referida a todo el Título citado de la CE (y no sólo a los de la Sección 1ª de su Capítulo II), por lo que las regulaciones del citado Título I que no consagren dichos derechos, deberes y libertades, no podrán ser válidamente desarrolladas por Decreto-Ley, según el Tribunal Constitucional. La fórmula “régimen jurídico de las Comunidades Autónomas”, dado lo borroso e indefinido del término “régimen”. Y, finalmente, la exclusión menos problemática es la relativa al “Derecho electoral general”, que es una fórmula paralela y de contenido igual a la empleada en el artículo 81.1 CE. 3.7. Intervención parlamentaria Dado que las Cortes no pueden intervenir antes de la actuación del Gobierno, lo que hacen es controlar después de la entrada en vigor del Decreto-Ley si reúne los requisitos que lo legitiman (el presupuesto de hecho habilitante y el respeto al ámbito de aplicación permitido). Así, pues, en los treinta días siguientes a la promulgación (más correcto sería publicación) del Decreto-Ley, éste se somete inmediatamente a debate y votación en el Pleno del Congreso (que no en las Cortes) o de la Diputación Permanente para ser convalidado o derogado, para lo cual el Reglamento del Congreso tiene establecido en su artículo 151 un procedimiento “especial y sumario”. Si el Congreso no estuviera reunido, será convocado al efecto, y actuando en su caso la Diputación Permanente si aquel estuviera disuelto. Si se convalida (más correcto es hablar de ratificación, según la doctrina), el Decreto-Ley no se convierte en ley, porque formalmente sigue siendo un Decreto- Ley, aunque su rango normativo es el de una ley. Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-Ley o que se ha excedido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus treinta días de vida no se ven afectados por esta anulación y tendrán plena vigencia. Pero la Constitución contempla, además, la posibilidad de que durante el plazo antes indicado de los treinta días, las Cortes tramiten los Decretos-Leyes como si fueran proyectos de ley por el procedimiento “de urgencia”, en cuyo caso, finalizada la tramitación parlamentaria, el inicial Decreto-Ley quedará convertido en una ley ordinaria, y como tal se publicará en el BOE. Se ha planteado, finalmente, la cuestión de si el pronunciamiento del Congreso sobre la convalidación “o” derogación de un Decreto-Ley es un procedimiento OL0422 11  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley “alternativo” a su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia lo que supone que la duración de todos los plazos del mismo se reducen a la mitad. La práctica de seguir primero la vía de la convalidación o derogación del Decreto-Ley ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional y por el Reglamento del Congreso, de manera que, sólo a posteriori y, como segunda alternativa, se ha de utilizar la tramitación como proyecto de ley. 3.8. Control Ya se ha indicado que corresponde al Gobierno determinar la existencia del presupuesto habilitante de esta norma, pudiendo el Congreso con posterioridad incidir sobre ello. Y, en todo caso, dado que el Decreto-Ley es norma con rango o fuerza de ley, la última palabra corresponderá al Tribunal Constitucional, y sin que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda intervenir a efectos de control a diferencia de lo que sucede, como hemos visto, con los Decretos Legislativos. En la última legislatura hemos visto como el Gobierno utilizaba la figura del decreto-ley para aprobar una serie de medidas como la de justificar el uso de la extraordinaria y urgente necesidad para aprobar unas medidas para combatir el covid-19 y se utilizaba al mismo tiempo incluyendo una disposición final con la que se blindaba el nombramiento del Vicepresidente del Gobierno en el CNI. Para el Tribunal Constitucional el uso del decreto-ley fue inconstitucional. OL0422 12  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Temario específico. Tema 23 El Reglamento: Concepto y naturaleza. Clasificación de los reglamentos. La potestad reglamentaria y sus límites. Impugnación. El control de los reglamentos. GUIÓN-RESUMEN 1. El Reglamento: concepto y naturaleza 1.1. Diferencias con el acto administrativo 1.2. Diferencia con los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos 1.3. Los reglamentos de los órganos constitucionales 2. Clasificación de los reglamentos 2.1. Por su relación con la Ley 2.2. Por sus efectos 2.3. Por la “Administración que los dicta” 3. La potestad reglamentaria y sus límites 3.1. Justificación 3.2. Fundamento 3.3. Límites 3.4. Principios de buena regulación 3.5. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación 3.6. Publicidad de las normas 3.7. Plan Anual Normativo OL0422 1  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.8. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos 3.9. Tramitación urgente de iniciativas normativas 4. Impugnación. El control de los reglamentos 4.1. Revisión de oficio 4.2. Vía contencioso-administrativa 4.3. Conflictos de competencias 4.4. La inderogabilidad singular de los reglamentos OL0422 2  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y NATURALEZA El reglamento, según GARRIDO FALLA, es una “disposición jurídica de carácter general, dictada por la Administración, en materias propias de su competencia y con valor subordinado a la ley”. De acuerdo con esta definición, las notas características del reglamento son las siguientes: a) Carácter “normativo”: es una norma jurídica que integra y forma parte del ordenamiento jurídico. Es la fuente más genuina del Derecho Administrativo. b) Carácter “general”: es una disposición de carácter general, es decir, una norma que afecta y crea situaciones jurídicas de un conjunto de personas consideradas en abstracto. c) Carácter “gubernamental”: es una disposición que emana de los órganos de la Administración, con lo que se diferencia de las leyes formales que emanan del Poder Legislativo. d) Carácter “secundario”: es norma jurídica con valor subordinado a la ley en sentido formal. e) Carácter “fiscalizable judicialmente”: es finalmente una norma sometida al control de los tribunales, como establece el artículo 106.1 CE. 1.1. Diferencias con el acto administrativo La naturaleza jurídica del reglamento es controvertida. Si consideramos que es acto administrativo todo acto de la Administración sometido al Derecho Administrativo, en este sentido el reglamento es un acto administrativo, pero esta afirmación debe ser matizada puesto que, de una parte, existen actos administrativos de contenido más o menos general, y, de otra, no es atípica en nuestro Derecho Administrativo la figura de reglamentos más o menos singularizados. Debemos preguntarnos, pues, para perfilar el concepto de reglamento, qué diferencias existen entre reglamento y acto administrativo, en cuanto ambos son productos de personas jurídico- públicas. A tal efecto las diferencias pueden cifrarse en las siguientes: OL0422 3  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza a) Por su función en el ordenamiento jurídico El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, y lo innova creando nuevas normas. El acto es algo “ordenado” y, por ello, se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o previsto por éste. b) Por sus destinatarios El reglamento suele ser impersonal y abstracto, destinado a una generalidad de personas. El acto suele dirigirse a un destinatario concreto, aunque también hay actos administrativos dirigidos a una pluralidad de sujetos, determinados o indeterminados (por ejemplo, la convocatoria para celebrar pruebas selectivas, para concesión de subvenciones, para contratar con la Administración, etc). c) Por sus efectos El reglamento no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; tiene, pues, vocación de permanencia. El acto se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste y para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto; tiene, pues, efectos consuntivos, es decir, una vez aplicado ya no tiene utilidad posterior. d) Por el órgano competente para dictarlo La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico. El poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de manifestarse. e) Por su revocación El reglamento es revocable mediante su derogación, modificación o sustitución. Al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los derechos que el acto haya podido generar. f) Por los efectos de su ilegalidad La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad de pleno derecho. La ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su anulabilidad. OL0422 4  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza g) Por su impugnación Ambas figuras tienen cauces distintos de impugnación y a ellos nos referiremos más adelante, al estudiar la impugnación del reglamento ilegal. 1.2. Diferencia con los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos Como dice ENTRENA CUESTA, los reglamentos, al igual que los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos, son actos normativos dictados por el Poder Ejecutivo, pero se separan de éstos en cuanto, al dictarlos el Poder Ejecutivo, ejercita una competencia propia, sin que actúe, por tanto, en sustitución del Poder Legislativo. Ello explica que, mientras los Decretos- Leyes y los Decretos Legislativos tienen la misma fuerza que si derivasen del Poder Legislativo, por lo que pueden modificar las leyes ordinarias, los reglamentos están subordinados a aquéllos y a éstas. 1.3. Los reglamentos de los órganos constitucionales El término reglamento se utiliza también tradicionalmente para designar ciertos tipos de normas que proceden, no de las Administraciones Públicas, sino de las Cámaras Legislativas y otros órganos constitucionales (entre otros, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional), lo que puede dar lugar a confusiones. Con el fin de evitarlas, interesa formular seguidamente algunas aclaraciones. 1.3.1. Reglamentos de las Cámaras Debe destacarse, en primer lugar, la importancia política de estos Reglamentos, que deriva de la materia que regulan yde su incidencia en el funcionamiento del sistema político. En cuanto a su naturaleza jurídica, han sido varias las teorías formuladas al efecto, si bien la que goza de mayor aceptación es la defendida, entre otros autores, por GARCÍA DE ENTERRÍA, que considera que los Reglamentos de las Cámaras son una manifestación de su genérico poder de autoorganización, poder reconocido expresamente por el Texto Constitucional (art. 72 CE), al que tales normas se ordenan directamente. No se trataría pues, de reglamentos propiamente dichos, sino más bien de auténticas leyes, en la medida en que proceden de los órganos legislativos y enlazan directamente con la norma constitucional, que es su único antecedente y, también, su único límite. El artículo citado exige, para la aprobación y reforma de los Reglamentos parlamentarios, el voto favorable de la mayoría absoluta de la respectiva Cámara OL0422 5  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza en una votación final de totalidad. Y, de otra parte, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo LOTC) establece que esta clase de reglamentos son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad lo cual, en nuestro sistema de fuentes, sólo se predica de las leyes y normas con rango de ley. 1.3.2. Reglamentos de los órganos constitucionales Respecto a estos Reglamentos se hace necesario explicitar que, en la actualidad, sólo tienen reconocida la potestad reglamentaria propiamente dicha el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, careciendo, por tanto, de ella otros órganos constitucionales (o cuasi constitucionales, según algunos autores) como son el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado. 2. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Son numerosas las clasificaciones doctrinales que pueden ofrecerse de los reglamentos. Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, distinguiremos: 2.1. Por su relación con la Ley A mediados del siglo XIX, el jurista alemán LORENZ VON Stein diseñó una clasificación de las normas reglamentarias, que se basa en el mismo principio de clasificación que entonces se utilizaba para distinguir los diferentes tipos de costumbre. Así procedió a diferenciar los reglamentos ejecutivos o secundum legem, los reglamentos independientes de ley o extra legem y los reglamentos de necesidad o contra legem. 2.1.1. Reglamentos ejecutivos Con mucha frecuencia, la ley se limita a enunciar unos principios básicos, en los que poder enmarcar sistemáticamente las grandes líneas directivas sobre una materia, dejando después a la Administración que, por medio de reglamentos, precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella. Dos razones concurren a explicar este proceso: OL0422 6  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Por una parte, los tecnicismos de la actuación administrativa no son conocidos por el órgano legislativo y, por ello, éste solicita la colaboración de la Administración. Por otra parte, el concurso de las normas paralelas puede permitir a la más solemne de ambas, la ley, una concentración de principios más inmune al paso del tiempo, en tanto que la regulación más pormenorizada propia del reglamento puede ser objeto de adaptaciones constantes y continuadas. De este modo se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad social. Cuando esto sucede, se habla de reglamentos ejecutivos de las leyes. Normalmente, suele reservarse este calificativo a los reglamentos que se dictan en virtud de lo que se llaman remisiones normativas de la ley en favor del reglamento. Por el momento, baste con subrayar la idea esencial de que los reglamentos ejecutivos responden a una finalidad muy determinada, y que no es otra que la de completar y desarrollar la ley en que se apoyan. Una peculiaridad procedimental de estos reglamentos es que han de dictarse previo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria respecto a la ley que desarrolla, por así ordenarlo de modo expreso su Ley Orgánica. 2.1.2. Reglamentos independientes En sentido estricto, se entiende por reglamento independiente aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley; es, pues, un reglamento dictado por la Administración en uso libre de su potestad reglamentaria, sin recibir, para ello, habilitación de ley formal alguna. A) La reserva reglamentaria. El concepto de reglamento independiente se relaciona, sin embargo, con una figura jurídica interesante, como es el la llamada reserva reglamentaria, innovación de la Constitución francesa de 1958, y que consiste en reservar unas determinadas materias a la ley, en las cuales no puede entrar el reglamento (reserva de ley), y correlativamente entender que, en el resto de las materias no reservadas, no cabe regulación de la ley, quedando a disposición de la potestad reglamentaria (reserva reglamentaria). OL0422 7  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza De esta forma, los reglamentos emanados en uso de la reserva reglamentaria constitucionalmente establecida, serían llamados reglamentos independientes. Esa distinción de supuestos permite depurar el concepto de este tipo de reglamentos en nuestro Derecho positivo, partiendo del hecho de que nuestra Constitución no contempla ninguna forma de reserva reglamentaria, por lo que, teóricamente, los reglamentos independientes no podrían existir. B) Polémica doctrinal La doctrina española se muestra dividida al valorar la posible existencia de estos reglamentos. Así, para unos autores, con GARCÍA DE ENTERRÍA al frente, los reglamentos independientes sólo pueden regular en nuestro ordenamiento materias de organización administrativa en sentido amplio, incluyendo los servicios públicos prestados por la Administración Pública. Para otros, por el contrario, entre los que se encuentra COSCULLUELA MONTANER, el Gobierno estaría habilitado para dictar reglamentos independientes, no sólo de tipo organizativo sino también de tipo jurídico, normativos (con efectos ad extra) no limitados, por tanto, al ámbito doméstico de los entes públicos (con efectos ad intra); y ello porque el artículo 97 CE, que regula la potestad reglamentaria del Gobierno, no establece ninguna restricción al efecto. Recuerda, no obstante, este autor dos límites que sí regirían en el ámbito del reglamento independiente: a) La reserva de ley, de modo que, como ya se ha expuesto, ningún reglamento puede regular materias reservadas a una ley en sentido formal. b) La congelación de rango que se produce cuando una materia, aún sin estar reservada a la ley, ha sido objeto de regulación previa por una norma de este tipo. En estos supuestos, la regulación posterior de dicha materia exige rango legal, no pudiendo realizarse por ninguna norma de rango inferior salvo que se produzca una previa deslegalización. 2.1.3. Reglamentos de necesidad La tercera de las categorías antes enunciadas puede justificarse únicamente en función de un estado de necesidad o de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio “salus populi suprema lex esto”, por encima, incluso, del principio de la primacía de la Ley que, en tales casos, queda transitoriamente excepcionado. Hay una reserva de poder último a favor de la Administración que no sólo la permite, sino que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos. Por ello, OL0422 8  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza como dice SANTAMARÍA PASTOR, esta clase de reglamentos responde a la “teoría clásica de las circunstancias excepcionales”. La existencia en nuestro Derecho de esta clase de reglamentos, que en circunstancias extremas puede imponerse a las propias leyes, está reconocida, de manera expresa, lo que no ocurre siempre en otros ordenamientos. Así, dispone el art. 21, m) Ley de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) que el Alcalde puede adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno de la Corporación. El mismo tipo de medidas, en mayor o menor extensión, procederá en el caso de las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 CE (estados de alarma, excepción y de sitio regulados por Ley Orgánica de 1981), así como en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en lo sucesivo LGS) y la Ley 2/1985, de 23 de enero, sobre Protección Civil (en lo sucesivo LPC). En todos estos supuestos excepcionales, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes formales o para oponerse a lo que éstas dispongan, a través de lo que la doctrina denomina “cláusulas de apoderamiento”. De este modo, más que contradecirse las leyes formales, se excepciona su cumplimiento durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que se tratan de afrontar. Éste es, por lo demás, el límite más importante a tener en cuenta de todo lo que se refiere a los reglamentos de necesidad: la temporalidad de su vigencia. 2.2. Por sus efectos Estamos ante la distinción entre reglamentos jurídicos o propiamente normativos y reglamentos administrativos o de organización. Según la terminología propia del Derecho alemán, que es donde se ha potenciado esta distinción, los reglamentos jurídicos o normativos se refieren a las llamadas relaciones de supremacía general y, por tanto, tienen efectos ad extra de la propia Administración, ya que su objeto es incidir en los derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales. Por el contrario, los reglamentos administrativos u organizativos o bien son de carácter orgánico (se refieren a la organización administrativa, a su ámbito doméstico), o bien si se refieren a los administrados en cuanto se encuentran incursos en las llamadas relaciones de supremacía especial, teniendo más bien efectos ad intra. OL0422 9  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Por tanto, para abordar esta clasificación debemos distinguir: a) Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) general, que son las que unen normalmente a la Administración con cualquier ciudadano. Todo ciudadano está sujeto, por ejemplo, al poder de policía o al poder tributario. b) Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) especial, que son las que unen a la Administración con determinados administrados, siendo esta relación mucho más intensa y especializada, por existir en estos supuestos un plus de supremacía (o de sometimiento, si se contempla la relación desde la perspectiva del administrado), que nace de un título específico. Así, por ejemplo, nos encontramos con relaciones de supremacía especial en los casos siguientes: la prestación del servicio militar, el internamiento en un hospital público, la condición de funcionario, la propia gestión por concesión de un servicio de esta clase, etc. En todos estos casos la autoridad militar, la dirección del hospital, el superior del funcionario, la Administración titular del servicio, etc., cuentan con poderes adicionales; y, a su vez, el soldado, el enfermo hospitalizado, el funcionario, el usuario o el concesionario del servicio público tienen obligaciones especiales. Finalmente, conviene precisar primero que la terminología utilizada para diferenciar estas dos clases de reglamento, tal como ha señalado la doctrina, no deja de ser equívoca desde el momento en que los reglamentos administrativos “no” son menos jurídicos que los así expresamente llamados; y segundo, que la misma da lugar a la distinción entre administrado simple y administrado cualificado. 2.3. Por la “Administración que los dicta” 2.3.1. Reglamentos de la Administración estatal El artículo 24 de la LRJSP dispone que ”Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes: a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución. b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente. OL0422 10  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica. d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto. e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática cuando la competencia corresponda a distintos Ministros. f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía: 1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. 2.3.2. Reglamentos de la Administración autonómica Nada se dice en la Constitución Española de la forma que han de adoptar las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas. Quedará, pues, su regulación al ámbito propio de los Estatutos de Autonomía y de las normas que los desarrollen. De modo general se puede decir que siguen las mismas pautas que la Administración estatal, diferenciando entre Decretos y Órdenes. 2.3.3. Reglamentos de la Administración local El artículo 4 LBRL señala que “en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden, en todo caso, a los municipios, provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización”, entre otras potestades que enumera. 2.3.4. Reglamentos de la Administración institucional La potestad reglamentaria de las entidades institucionales se concreta, como dice GARRIDO FALLA, en dos clases de normas: los estatutos y los reglamentos. OL0422 11  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Con el nombre de Estatutos se designa el conjunto de normas que dictan estos entes para regular su propia organización, o, mejor, para completarla en aquellas partes que no hayan sido reguladas por la ley estatal (por ejemplo, estatutos de las Universidades o de los Colegios Profesionales). Reciben el nombre de reglamentos, en cambio, aquellas normas dictadas para regular las relaciones de esos entes con sus funcionarios o personas relacionadas con ellos e incluso con personas extrañas. Así por ejemplo, las Ordenanzas fiscales o las Ordenanzas de riegos en una Comunidad de Regantes. 3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SUS LÍMITES De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración, también la de naturaleza normativa, debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual podría definirse como el poder o la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones Públicas, conferida por el ordenamiento jurídico, como propia de los mismos, para dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley, es decir, reglamentos. 3.1. Justificación Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes: a) La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, lo que determina que éstas no sean idóneas para la confección de los reglamentos. b) La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitución por otras. c) La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia de que la propia Administración se autolimite dictando reglamentos. d) La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo. OL0422 12  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.2. Fundamento Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales sobre su fundamento: a) Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar reglamentos si no existe una delegación expresa del Poder Legislativo. b) Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento en el poder discrecional de la Administración. c) Teoría de los poderes propios: la Administración tiene una potestad reglamentaria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la ley. Esta es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esos poderes propios? En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica que para dictar reglamentos se concede a la Administración y que puede venir derivada directamente de la ley o genéricamente de la Constitución y del ordenamiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni algo delegado expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtud del ordenamiento jurídico. 3.3. Límites Han sido GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ los autores que mejor han estudiado los límites de los reglamentos, partiendo de la distinción entre límites formales y límites materiales. 3.3.1. Límites formales A) La competencia Partiendo de la idea de que no todos los órganos administrativos tienen atribuida la potestad reglamentaria, el primer límite a ésta viene determinado por la concreción de los órganos que, en cada Administración, ejercen y actualizan dicha potestad. A nivel estatal, la CE atribuye originariamente la potestad reglamentaria al Gobierno en el artículo 97. Sin embargo, la realidad y los hechos demuestran que no sólo el Gobierno dicta reglamento, por lo que hemos de acudir, para justificar esta situación, a la teoría de la potestad “derivada” que, de modo expreso, reconoce el artículo 61 de la Ley 40/2015 LRJSP al atribuir a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. OL0422 13  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Desde el punto de vista autonómico, el artículo 153 c) CE reconoce explícitamente la potestad reglamentaria originaria a las Comunidades Autónomas, si bien habrá que atenerse a lo que establezca la normativa de cada una de ellas. Localmente, el principio de autonomía entraña también la atribución originaria de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales, plasmada, como no podía ser menos, en la LBRL que menciona como una de las atribuciones del Pleno de Ayuntamientos y Diputaciones la aprobación de Ordenanzas y Reglamentos, así como en la Ley de Modernización del Gobierno Local de 2003, que introdujo en la LBRL un Título nuevo, el X, sobre Régimen de organización de los municipios de gran población. Y en cuanto a los Bandos, la generalidad de la doctrina no les atribuye naturaleza reglamentaria. Y por lo que se refiere a los “entes y organismos de la Administración Institucional”, las normas de cada uno de ellos determinarán el órgano con potestad reglamentaria. B) El procedimiento de elaboración El artículo 128 de la Ley 39/2015 LPACAP desarrolla la Potestad reglamentaria y señala que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. OL0422 14  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.3.2. Límites sustanciales o materiales A) La jerarquía normativa El ordenamiento jurídico tiene una estructura piramidal jerárquica y a la que deben atenerse todos los órganos y poderes del Estado (art. 9.3 CE). La jerarquía normativa no se da sólo entre la ley y el reglamento, sino también entre los reglamentos. B) La reserva legal La reserva de ley supone que determinadas materias han de ser reguladas necesariamente por ley. De forma general la Constitución establece en diversos artículos que la ley, orgánica u ordinaria, sea la norma llamada a regular cuestiones muy diversas, como, por ejemplo, el patrimonio del Estado (art. 132.3), el establecimiento de tributos (art. 133.1), la planificación económica (art. 131.1), etc. La figura de la reserva legal encuentra su plasmación en el artículo 128.2 de la LPACAP que dispone que: “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales públicos. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. La consecuencia de la vulneración de la reserva legal es, como señala el artículo 47.2 LPACAP, la nulidad de pleno derecho. C) El respeto a los límites de la potestad discrecional y principios generales del Derecho La potestad reglamentaria está sometida, ciertamente, a los límites aplicables a toda potestad discrecional en general, ya que es, sin duda, una potestad discrecional esencial y básica en el ámbito del Derecho Administrativo moderno. También la potestad reglamentaria debe respetar los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes OL0422 15  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza públicos, seguridad jurídica, confianza legítima, proporcionalidad, etc.) y, de manera especial, como subraya SÁNCHEZ MORÓN, el de igualdad ya que el reglamento no puede introducir diferencias de trato que no deriven de la ley, salvo habilitación legal expresa y en términos objetivos y razonables. Y el autor citado añade que, para el control de los reglamentos, cada vez tienen mayor importancia los principios generales del Derecho tanto por la multiplicación creciente de normas reglamentarias como por el uso también creciente que la Administración hace de su potestad discrecional. 3.4. Principios de buena regulación El artículo 129 de la ley 39/2015 LPACAP desarrolla los principios bajo los cuales, las Administraciones Públicas, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, actuarán y que son los siguientes: Principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPACAP, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta. OL0422 16  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 3.5. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación Siguiendo lo que dispone la LPACAP las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente. OL0422 17  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica. 3.6. Publicidad de las normas Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables. 3.7. Plan Anual Normativo El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurará en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas OL0422 18  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Por orden del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa. 3.8. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos Con carácter previo a la elaboración del o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o OL0422 19  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. La consulta, audiencia e información públicas deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: