Tema 27: Los Actos Jurídicos de la Administración PDF

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Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración Temario específico. Tema 27 Los actos jurídicos de la Administración: públicos y privados. El acto administrativo: concepto y elementos GUIÓN-RESUMEN 1. Los actos jurídicos de la Administración: públicos y privados 2. El acto administrativo: concepto y elementos 2.1. Concepto 2.2. Delimitación positiva 2.3. Delimitación negativa 2.4. Clases 2.5. Elementos OL0422 1  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración 1. LOS ACTOS JURÍDICOS DE LA ADMINISTRACIÓN: PÚBLICOS Y PRIVADOS Las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus funciones, realizan actos que pueden estar sometido al Derecho Administrativo en cuanto Derecho Público, siendo ésta la regla general (por ejemplo, la concesión de una licencia o autorización) y que se denominan “actos administrativos”; o que caen dentro del campo del Derecho Privado (por ejemplo, el acto de aceptación de una herencia, la constitución de una sociedad mercantil, la acción reivindicatoria de un inmueble de titularidad pública, etc.). Respecto a esta segunda clase, el problema reside en que muchos de estos actos son consecuencia o ejecución, o requieren la previa emisión de otro acto previo, sí sometido al Derecho Administrativo (por ejemplo, la constitución de una sociedad mercantil recogido en el párrafo anterior, mediante el otorgamiento de una escritura pública ante Notario, requiere la adopción por el Gobierno de un acuerdo constitutivo de dicha sociedad). Tales actos previos, conectados a una operación que en sí misma no es Derecho Administrativo, son conocidos en la doctrina como “actos separables”, desde el momento en que su impugnación puede hacerse ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de modo separado de la eventual impugnación de la operación en sí misma. 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y ELEMENTOS 2.1. Concepto Con ZANOBINI podemos definir el acto administrativo como “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”, distinta de la potestad reglamentaria si admitimos la tesis de GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ de que acto administrativo y reglamento son figuras jurídicas distintas. Desglosando la definición, tenemos que: La “declaración de voluntad” se encuentra en las decisiones y resoluciones de las Administraciones Públicas (orden de derribo de una valla, orden de traslado de un funcionario, etc.). OL0422 2  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración La “declaración de juicio” se manifiesta en los informes, dictámenes, evaluaciones a efectos de ascenso, o en los actos de fiscalización, etc. La “declaración de conocimiento” aparece en las certificaciones, diligencias y anotaciones que se llevan a cabo en títulos administrativos, levantamientos de actas, anotaciones en los inventarios de bienes, etc. La “declaración de deseo” tiene su expresión en las propuestas de resoluciones, peticiones a otros órganos, etc. 2.2. Delimitación positiva El acto administrativo se caracteriza por las siguientes notas: a) Ser un acto jurídico, y no meramente material o de ejecución b) Ha de ser realizado por una Administración Pública, aunque este rasgo se cuestiona en la actualidad por quienes defienden que actos no dictados por una Administración (el Congreso o Senado, por ejemplo, en cuestiones de personal) pueden ser considerados como administrativos. c) Debe estar sometido al Derecho Administrativo, regulándose por cualquier norma jurídico-administrativa. d) Ha de ser consecuencia de una potestad diferente de la reglamentaria. e) Tiene que ser esencialmente unilateral, sin que se requiera mediación de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar validez, aunque a veces se precisa la aceptación del particular (por ejemplo, la concesión de una subvención). 2.3. Delimitación negativa Desde un punto de vista negativo, cabe decir que, aparte en su caso del reglamento, no son actos administrativos los que, aun procediendo de la Administración, no están sujetos al Derecho Administrativo. Obviamente, tampoco son actos administrativos los emanados de los particulares (por ejemplo, la presentación de una instancia) y, para algunos autores, los de otros poderes públicos, Legislativo o Judicial (por ejemplo, el nombramiento de un bibliotecario del Congreso o la orden de traslado de un Secretario Judicial). OL0422 3  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración 2.4. Clases a) Favorables y desfavorables o de gravamen Los primeros son los que suponen una ampliación de la esfera jurídica de sus destinatarios (por ejemplo, una autorización, una concesión, una dispensa), mientras que los segundos suponen una reducción o cercenamiento de la misma (por ejemplo, una expropiación, una sanción, una prohibición, una exacción fiscal). b) Resolutorios o definitivos y no resolutorios o de trámite Los primeros son los actos administrativos propiamente dichos, ya que constituyen las decisiones que finalizan un procedimiento, y mediante los cuales la Administración manifiesta su voluntad última (por ejemplo, la concesión de una licencia). Y los segundos, por el contrario, son los que forman la trama interna del procedimiento y, por lo mismo, a través de ellos la Administración no expresa su voluntad (por ejemplo, el informe de un órgano consultivo). En la práctica interna de la Administración, los actos de trámite se suelen llamar acuerdos (por ejemplo, acuerdo por el que se decide la apertura de un período de prueba, por el que se decide suspender la eficacia de un acto, etc.), y los actos definitivos resoluciones, si bien esta terminología no es unívoca ya que también suelen denominarse “acuerdos” los actos definitivos de los órganos colegiados. c) Actos que agotan la vía administrativa (o causan estado) y actos que no la agotan Los primeros son los que cierran y culminan la vía administrativa y, por tanto, ya no pueden ser impugnados ante la Administración, salvo el recurso de reposición, y los segundos los que, al no agotar dicha vía, son susceptibles de recurso de alzada. Ejemplo de los primeros, la resolución de un Ministro en materia sancionadora; y de los segundos, la resolución de un Director General en materia de montes que puede ser impugnada ante el Ministro respectivo. d) Actos expresos, tácitos y presuntos Expresos son los que sirven para que la Administración manifieste directamente su voluntad por medios escritos, orales, acústicos, etc. Tácitos OL0422 4  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración (o implícitos) son aquellos en los que, si bien no hay una manifestación explícita de voluntad por parte de la Administración, al menos existe una conducta de ésta que, indirectamente, nos permite averiguar cuál es su voluntad. Y presuntos son aquellos en los que hay por parte de la Administración un inactividad o pasividad, y ante la cual la ley finge la producción de un acto que, generalmente, es desestimatorio si bien han incrementado los supuestos en los que la solución es estimatoria y favorable a las pretensiones de los administrados. Estamos ante “el silencio administrativo”. Esta distinción se basa en el tipo de potestades que ejercita la Administración al dictar un acto administrativo, o si se quiere en la mayor o menor vinculación a que se encuentra sometida aquélla con referencia a la ley al dictarlo. Por ejemplo, es un acto discrecional el nombramiento de un funcionario por libre designación, el cese de un eventual en el Gabinete de un Ministro o la concesión de una licencia provisional o en precario, mientras que es reglado el nombramiento por concurso de méritos o la concesión de una licencia de obras. e) Actos firmes y no firmes Los primeros son los que no son susceptibles de recurso, ni en vía administrativa ni jurisdiccional, salvo la eventualidad del recurso extraordinario de revisión, en cuyo caso han adquirido firmeza. Y los segundos son los que pueden ser recurridos en alguna de las vías citadas, porque todavía no han adquirido firmeza. Por ejemplo, es un acto firme una sanción si no es recurrida en tiempo y forma; y es un acto no firme esa misma sanción mientras esté abierto el plazo para recurrirla. f) Actos orales, escritos y mímicos Esta clasificación depende del lenguaje que utilice la Administración. En contra de lo que pudiera pensarse, los actos de aquélla no han de expresarse necesariamente por escrito, sino que, como dice el artículo 36.1 de la LPACAP, “los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”. Ejemplo de acto oral es la orden de una autoridad para que una determinada persona abandone una sala de reuniones; de acto escrito la comunicación del reconocimiento de un trienio; y de acto mímico los gestos del guardia de tráfico dirigiendo la circulación. OL0422 5  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración g) Actos según la Administración de que emanan Tenemos actos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de la Administración Institucional; y también, en la actualidad, de la Administración Comunitaria. h) Actos unitarios y plúrimos. Actos singulares y generales o Unitarios y plúrimos Los primeros son los que contienen un sólo acto (por ejemplo, la declaración de jubilación forzosa de un funcionario), mientras que los segundos, aunque aparezcan reflejados en una misma relación o publicación, conservan su vida jurídica diferenciada y gozan de plena autonomía funcional (por ejemplo, la relación de admitidos a una oposición y que, aunque figuren en una única publicación, en realidad se trata de tantos actos administrativos como personas que figuran admitidas). A estos últimos se refiere la LPACAP en su artículo 36.3, según el cual “Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un “único” acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado”. o Singulares y generales Relacionada con la anterior clasificación está la que diferencia entre actos singulares cuando se dirigen a un destinatario determinado (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario), y generales si van dirigidos a una pluralidad indeterminada de destinatarios (por ejemplo, la convocatoria de una beca). 2.5. Elementos 2.5.1. Subjetivo Todo acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la Administración Pública dotado de “competencia” para ello por razones de territorio, materia o jerarquía; de la correspondiente “investidura”; y además no debe incurrir en causa alguna de “abstención y recusación” (arts. 23 y 24 de la LRJSP). OL0422 6  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración Según el artículo 34.1 LPACAP, “los actos administrativos… se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido”. A. Competencia Podemos definirla como la medida de la potestad que ejerce cada órgano, es decir, el conjunto de funciones que legalmente tiene atribuidas. La LRJSP la desarrolla en su artículo 8: 1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes. La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. 3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos. En cuanto a las formas de atribución de la competencia, hay tres: a) En función del territorio (competencia territorial). b) En función de la materia (competencia material) c) En función del grado jerárquico del órgano (competencia funcional o jerárquica). OL0422 7  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración B. Investidura El órgano tiene que haber sido investido a través del correspondiente nombramiento y del cumplimiento de diversos trámites entre los que destaca la toma de posesión. No obstante, en determinados supuestos también puede darse validez a los actos dictados por persona que no reúne los requisitos para el ejercicio de sus funciones en base a los principios de seguridad jurídica y buena fe. Estamos ante lo que algunos autores denominan “funcionarios de hecho”. C. Imparcialidad El titular del órgano debe encontrarse en situación abstracta de imparcialidad, sin que concurran en él las causas” de abstención que enumera el artículo 23.2 LRJSP: Son motivos de abstención los siguientes: Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. OL0422 8  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración La LRJSP, en el mismo artículo 23.3, establece tres “mandatos” del alcance siguiente: Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas anteriormente podrán ordenarle que se abstenga de toda intervención en el expediente. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda. De otro lado, según el artículo 24 LRJSP, si la autoridad o funcionario no se abstiene debiendo hacerlo, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento. 2.5.2. Objetivo A. Concepto El contenido del acto administrativo está formado por la declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, etc., en que dicho acto consiste. Dicho contenido se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines del mismo (art. 34.2 LPACAP). De ahí se deduce por la doctrina que el contenido se debe caracterizar por ser posible (por ejemplo, la orden de repatriación a su país de un inmigrante OL0422 9  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración ilegal que ya no se encuentra en España es un acto de contenido imposible), lícito (por ejemplo, no es de contenido lícito un acto administrativo ordenando cometer un delito), determinado o determinable (por ejemplo, el acto que concede una subvención, debe determinar su cuantía, o al menos indicar cómo será calculada la misma), e idóneo para alcanzar sus fines (aplicando, por ejemplo, el principio de proporcionalidad si un edificio se construye con más plantas que las previstas, demoliendo tan sólo las que provocan el exceso de edificación y no todo el inmueble). B. Clases Contenido esencial, que es aquel que siempre y en cualquier caso debe acompañar al acto, puesto que sin él el acto carece de virtualidad y de propia existencia; por ejemplo, en la concesión de una licencia de obras será la declaración facultando al interesado para realizarlas. Contenido natural, que es aquel que, aún sin expresa mención del mismo en el acto, se considera connatural al mismo en cuanto tal. Así, en el ejemplo anterior, si se concede una licencia para construir, se presume que el edificio ha de ser construido bajo la vigilancia de un arquitecto o aparejador según la importancia de la obra a realizar. No es necesario decirlo, ya que se supone que la licencia obliga también a recurrir a los servicios de un profesional o técnico de la construcción. Contenido accidental, que es el que se toma en consideración cuando ha sido introducido expresamente por la Administración. Puede consistir en una “condición” (en el acto citado, la condición puede ser que se retirará la licencia si la Administración decide, en el plazo de un mes, utilizar el terreno para abrir una calle modificando el plan); en un “término” (así la licencia puede ser dada con la salvedad de que si la vivienda no se construye en dos años, la licencia quedará sin efecto); o en el “modo” (si la licencia, por ejemplo, se concede con la adición de que habrá de construirse un aparcamiento subterráneo), siendo el modo las circunstancias que pueden acompañar o no a la ejecución de un determinado acto administrativo. 2.5.3. Elemento causal La causa es el por qué del acto, la razón que lo justifica; así, por ejemplo, en una multa de tráfico, la causa es la infracción de las normas de circulación. Aunque hay autores que confunden e identifican causa y fin en el acto administrativo, en realidad se trata de dos elementos distintos: OL0422 10  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración Teleológico Si la causa del acto es el por qué se dicta, el fin del mismo es para qué se dicta, y que no es otro que la satisfacción del interés público entendido en su sentido más amplio. Por ejemplo, al imponer la multa de tráfico, su fin es evitar que se obstaculice el tráfico o se haga mal uso de las vías públicas. Este elemento está constitucionalizado en el artículo 106.1 CE, al señalar que los tribunales controlarán el sometimiento de la actuación administrativa “a los fines que la justifican”. Y si el acto no responde a dicha finalidad, estamos ante lo que se denomina desviación de poder que tiene lugar cuando la Administración utiliza sus poderes y potestades para fines y objetivos distintos de los marcados en la norma que los otorga (art. 70.2 LJCA). Por ejemplo, el guardia municipal tiene potestad para imponer multas a fin de encauzar el tráfico, pero si la utiliza para fines distintos (vengarse de un vecino), entonces está incurriendo en desviación de poder. 2.5.4. Elemento formal Con GARRIDO FALLA podemos distinguir dentro de este elemento dos aspectos: A. Forma de “integración” La actuación administrativa debe realizarse siempre con arreglo a un procedimiento, que se nos presenta como la ordenación unitaria de una pluralidad de actos, procedentes de los diversos sujetos intervinientes en el mismo, y que se articulan en orden a la producción de un acto final decisorio. Por eso, la LPACAP nos dice en su artículo 34, ya citado, que “los actos administrativos… se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”. B. Forma de “exteriorización” Como ya hemos indicado, los actos administrativos generalmente se producen o consignan por escrito, pudiéndose emplear también la forma oral o verbal (por ejemplo, la orden de disolución de una manifestación), mímica (por ejemplo, los gestos del guardia de circulación), acústica (por ejemplo, el sonido del silbato del guardia de tráfico) o incluso automática (por ejemplo, cuando los actos se expresan por soportes que actúan maquinalmente, como los semáforos y otras señales de tráfico). OL0422 11  Temario específico. Tema 27: Los actos jurídicos de la Administración Además, hay que tener en cuenta que si el acto administrativo se dicta por escrito, debe adaptarse a unos moldes predeterminados y que, de paso, constituyen el medio para jerarquizar unos actos respecto a otros. Así tenemos, por ejemplo, que en la Administración General del Estado las disposiciones normativas, los reglamentos, emanados del Consejo de Ministros deben revestir la forma de Real Decreto. La falta de forma es un vicio del acto administrativo estableciendo al respecto la LPACAP, en su artículo 48.2, que el defecto de forma “sólo” determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. OL0422 12