L'administration Française Avant 1789 PDF

L’objet Chap 1 : l’administration française dans le temps Comparaison dans le temps comme dans l’espace permet de se décentrer et de mieux comprendre son objet (fonction subversive). I. L’administration française avant 1789 On considère que la révolution de 1789 est une r...

L’objet Chap 1 : l’administration française dans le temps Comparaison dans le temps comme dans l’espace permet de se décentrer et de mieux comprendre son objet (fonction subversive). I. L’administration française avant 1789 On considère que la révolution de 1789 est une rupture du point de vue administratif, malgré les travaux de Tocqueville. Nous allons aujourd’hui étudier la période du XIIe au XVIIIe siècle : il s’agira donc de l’administration médiévale et de l’administration d’ancien régime. La distinction n’est pas si nette entre les deux, car cela s’est plutôt superposé. Attention, l’administration avant 1789 n’est pas celle qu’on connaît aujourd’hui, car c’est une époque où il y a une confusion entre les ≠ fonctions publiques. Tout pouvoir à cette époque a comme fondement la justice, qui englobe un peu toutes les autres fonctions. Héritée de la philosophie antique, la justice est une vertu, liée à la piété, à la religion. La justice est la mission qui est confiée par Dieu au souverain, qui doit assurer le bonheur éternel à tous ses sujets => le souverain est le justicier => il fait les lois, administre. Il faudra attendre la révolution pour distinguer les fonctions administratives et judiciaires, et c’est encore après la révolution que s’opère la distinction entre politique et administratif. On s’y intéresse tout de même, car nous allons y trouver des éléments de compréhension de l’administration actuelle. Thèse de Tocqueville sur la continuité entre l’ancien régime et le nouveau. « Tradition centralisatrice française » alors même qu’aujourd’hui on est plutôt décentralisé (crise Covid => réflexe centralisateur). Renforcement du pouvoir royal => émergence d’une administration. Via la renaissance du pouvoir royal, il y a un processus de monopolisation du pouvoir, car ce qui caractérisait la société féodale c’était l’émiettement de ce pouvoir (et du territoire) L> 3 mouvements qui justifient cette monopolisation : - Extension de son autorité (cérémonie du sacre lui permet d’affirmer sa supériorité religieuse) - Extension du domaine royal (du territoire, par alliances, guerres et achats) - Extension des prérogatives royales => on voit apparaître des professionnels du droit, qui vont offrir des outils conceptuels pour affirmer ses prérogatives. Ces légistes vont former ce droit de l’état, qui justifie que le roi s’impose et ait de nouvelles prérogatives => forment les contours d’un nouveau droit de l’état, et ont recours aux notions de bien commun, de personne publique et de fonctions publiques pour justifier l’intervention de l’état. Permet de s’émanciper de l’église et du saint empire romain germanique. Diversification de ses prérogatives (religion, économie => on dépasse les missions régaliennes traditionnelles). A propos de la justice, le roi se présente comme la source de toute justice, et veut en détenir le monopole (enjeu car jusqu’alors il y avait les juridictions seigneuriales, ecclésiastiques…). Il « délègue » le pouvoir à d’autres mais c’est lui la seule source ! À propos des ressources, on invente l’impôt, notamment pour financer les guerres À propos de son intervention dans l’économie : encadrement (taxes, autorisation d’import/export, contrôle des prix…) II. Le développement d’une administration au niveau central et au niveau local Le roi ne peut pas tout faire ! Il a besoin d’une administration pour le suppléer ! On parle d’un embryon d’administration avec l’époque médiévale mais ça prendra de l’ampleur au fur et à mesure. Initialement, les personnes chargées d’aider le roi sont cantonnés à l’organisation de type domestique = maison royal, Palais Royal (reine, héritier, habitants du palais = les + proches). Ils se déplacent avec le roi. On va assez vite voir les limites de cette organisation => il faut une professionnalisation. Les proches du roi se multiplient + institutionnalisation de cet entourage + spécialisation => développement d’une administration => explique le développement d’une administration sur tout le territoire. ⇨ Nous sommes dans une logique de gouvernement par conseil (le monarque continue de détenir tous les pouvoirs). Au niveau central, ceux qui conseillent le roi sont les grands officiers mais on voit progressivement apparaître des figures plus spécialisées dans leur domaine, qui vont assumer des fonctions de + en + politiques. On commence à voir des véritables gestionnaires / administrateurs de l’état, qui sont de + en + professionnels. Ils gagnent un peu en autonomie avec Louis XVe. Transformation de la cour du roi (=assemblée délibérante qui examine les questions que le roi ne peut pas trancher seul), qui devient un véritable organe de gouvernement => se spécialise dans 3 domaines (justice/ les finances/ le conseil) + logique de démembrement de certaines fonctions. Au niveau local on déploie un appareil administratif sur l’ensemble du territoire, l’enjeu étant de gérer le domaine royal mais aussi contrôler le territoire du royaume. Progressivement, on pense qu’il faut également élargir leurs compétences : justice, administration générale (plus seulement gestion du domaine) => apparition des parlements de province. Mais les agents royaux vont se multiplier => ils représentent le roi et vont s’inscrire dans une certaine hiérarchie. Ils vont avoir des missions d’administration générale (appliquer le droit royal au niveau local), de gestion de l’ordre, assurer l’aménagement du territoire. Le roi cherche tout de même à garder le contrôle : il ne les nomme pas dans leur région d’origine, et les déplace souvent. III. La diversité des statuts des agents de l’administration La diversité des agents illustre la peur du roi de perdre la maîtrise sur ses agents. 2 grands statuts : - Officiers : titulaires d’un « office », d’une fonction qu’on leur a confiée. Il doit s’acquitter d’une certaine somme d’argent pour le faire (puis récupère des avantages, notamment fiscaux). Ils sont choisis par le roi. À la fin du XVe, il est possible d’acheter sa charge => devient propriétaire => le roi n’a plus son mot à dire + ces offices deviennent des objets de commerce (« vénalité » de l’office) - Commissaires : en réaction à cette perte de maîtrise du roi, le statut de commissaire apparaît pour rétablir l’autorité du roi sur ses agents. L’avantage est qu’il les nomme et s’en débarrasse librement. Ils occupent des missions plus temporaires. Apparition de personnels de bureau => bureaucratisation de la monarchie => recrutement se fait par les commissaires/ officiers À partir du XVIIIe on se dit qu’il faut du personnel plus qualifié pour certaines fonctions techniques = apparition des ingénieurs (l’école des mines, des ponts et chaussés) => logique de recrutement par concours pour sélectionner les + qualifiés. Conclusion : - L’administration avant 1789 manque d’un côté d’unité (pleins de particularismes locaux sont conservés), tout en ayant une très forte centralisation.  - Monarchie fait face à de nombreux blocages de la part des organes traditionnels, ne parvient pas à mener les réformes qu’elle souhaite. - Convocation par Louis XVI des États généraux, signant le début de la Révolution française. Chap 2 : L’Administration française après 1789 Rosanvallon : l’état en France de 1789 à nos jours : Tocqueville souligne les éléments continus entre l’ancien régime et la révolution => Rosanvallon nuance : la faiblesse est qu’on ait un peu réduit les ≠ modes de distance de l’état à une notion générale de centralisation. Plus on caractérise l’état de manière générale, plus on peut souligner sa continuité également. Il va falloir bien distinguer l’état comme appareil administratif et l’état comme forme politique. L’état politique et son processus de démocratisation qui est fondamental va avoir des conséquences sur l‘état comme appareil administratif. Du point de vue de la rationalisation administrative, la révolution a accéléré le processus. On va se situer entre 1789 jusqu’au milieu du Xxe pour ce cours. La petit difficulté est qu’il y a quand même beaucoup d’instabilité institutionnelle à cette époque. Mais il y a une certaine stabilité administrative, qui compense cette instabilité politique. I. L’influence du modèle révolutionnaire Il y a une certaine ambition de faire table rase du passé et les principes de philosophie politique vont constituer les bases de l’élaboration du système administratif français L> grâce à la DDHC => fin de la société d’ordres, garantie des libertés individuelles, accès de tous aux emplois publics, sacralisation de la propriété privée. L> aujourd’hui elle est dans le bloc de constitutionnalité => le conseil constitutionnel reconnaît la valeur juridique de ce qui est écrit dans le préambule de la constitution de 1958 (réf à la DDHC). A. Les grands principes de philosophie politique issus de la révolution Régénération de la nation souveraine, à laquelle seront subordonnées toutes les institutions. Instauration de la séparation des pouvoirs => Article 16 de la DDHC B. Conséquences sur l’administration 1. Répercussion du principe représentatif sur l’emploi public et subordination de l’administration à la nation Du point de vue de l’emploi public, tous les pouvoirs doivent trouver leur source dans la nation représentée => nouveau mode d’accès aux emploi de l’administration = au départ : principe de l’élection => on considère que ça limitera le pouvoir du roi + rapproche le citoyen de l’administration + On a peur que l’administration s’émancipe trop => l’élection permet de la contrôler. + principe d’égale admissibilité des citoyens aux emplois publics (article 6 DDHC). Subordination de l’administration à la nation = c’est un instrument d’application de la loi, elle est au service exclusif de la nation => primauté de la loi = manifestation de la volonté de la nation souveraine. Nuances : - Sur le principe, on condamne franchement l’ancien régime mais par pragmatisme, les agents déjà en fonction sont souvent restés en place. Pour certains emplois très  spécialisés, l’élection n’est sans doute pas le mode d’accès privilégié (c’est mieux concours) - On va rapidement mesurer les faiblesses de l’élection car les mandats étaient relativement brefs (1 ou 2 ans) = des agents qui se caractérisent par leur civisme mais pas forcément leurs compétences… => forme d’amateurisme dans la fonction publique + politisation de l’administratif. 2. Rationalisation et uniformisation de l’organisation administrative Au niveau central, le roi est chef de l’administration, on lui confie l’exécution des lois On veut une exécution centré des lois mais avec une certaine méfiance : subordonné à la loi. Les ministres ne sont pas considérés comme du personnel politique = ce sont des agents, des exécutants : c’est le corps législatif qui décide de leur nombre et de leurs attributions. Au niveau local, il y a un redécoupage du territoire avec des circonscriptions électorales, et se superpose les circonscriptions administratives. On veut se distinguer de l’ancien régime où il y avait une division du territoire en fonction du domaine d’action de l’état => la c’est très ≠. On essaie d’avoir tjr la même structure organisationnelle => « uniformisation » => il faut lutter pour le développement du sentiment d’appartenance à l’état français (plus aux provinces). On conserve l’entité des municipalités, car les français y sont attachés. On a tjr un agent exécutif dans ces localités et aussi un conseil élu (conseil général (ex conseil départemental)). ⇨ Délocalisation pas décentralisation ni déconcentration (mais en pratique, administrateurs locaux plus autonomes que prévu) 3. Séparation des autorités administratives et judiciaires Principe de séparation des pouvoirs => il faut séparer la justice du pouvoir législatif mais également de l’administration qui est soumise à ce corps législatif. Il faut également protéger l’administration d’une immixtion de la justice pour éviter que l’autorité judiciaire vienne freiner l’activité administrative (comme c’était le cas sous l’ancien régime). La justice vient régler des conflits entre particuliers mais ne vient pas se mêler des autres pouvoirs Mais tous les litiges que génèrent l’activité administrative se retrouvent sans juge, elle n’est donc plus controlée. Solution trouvée = contrôle interne = administrateur juge => contraire à la séparation des pouvoirs L> justification : - Juger et administrer c’est deux façon d’appliquer la loi, donc cela n’est pas si grave - « juger l’administration, c’est encore administrer » (Pansey) => ca serait une atteinte à la séparation des pouvoirs de laisser un juge s’en mêler - Rapidité et efficacité Ainsi, l’apport révolutionnaire n’est pas non plus en totale rupture avec l’ancien régime => il reste certaines traces. On a une vision plus moderne de la centralisation. Lutte contre l’arbitraire => la révolution comme point de départ du processus de démocratisation. II. L’influence du modèle napoléonien Période considérée comme l’âge d’or de l’administration vis-à-vis de l’efficacité et l’autorité de ce système. A. Réflexe fortement centralisateur Au niveau central, l’enjeu est de renforcer l’exécutif : - Prédominance très nette d’un exécutif monocratique - Pouvoir réglementaire étendu => plus autonome - Organisation des ministères (spécialisés dans des taches précises) de type militaire, hiérarchisée. ⇨ Administration napoléonienne vue comme une chaîne d’exécution qui doit appliquer les décisions du sommet Au niveau local, on va réorganiser, on reprend les divisions territoriales héritées de la révolution en jouant sur l’uniformisation, la réorganisation et la figure du préfet qui incarne l’autorité de l’administration mais est étroitement controlé par le niveau central. Le sous préfet apparaît dans une position inférieure dans cette logique de hiérarchie. B. Émergence d’une véritable justice administrative Ce qui caractérise une juridiction, c’est d’être indépendante des autres pouvoirs. L’apport de l’œuvre napoléonienne, c’est la création d’un organe spécialisé dans la résolution de litiges nés de l’action administrative : le conseil d’état dont la mission est de rédiger les projets de lois et les règlements d’exécution de la loi => progrès III. Les amendements réalisés à ce double héritage Alors même que les critiques sont assez vives contre ce système administratif napoléonien, on va quand même garder certaines de ces institutions, avec une touche plus libérale bien sur. On voit converger une vraie justice administrative. On va essayer de la rendre plus indépendante. A. Consolidation de la justice administrative Le conseil d’état se maintient comme institution au fil des différents régimes politiques. Mais certaines évolutions sont marquantes : - Entérinement de la justice déléguée à partir de la IIIe république (loi de 1872) donnant une plus grande indépendance - On renforce l’impartialité du juge est de ses décisions avec l’abandon de la théorie du ministre-juge (en 1889) L> 2 exigences essentielles pour déterminer s’il s’agit réellement une juridiction ⇨ Justice déléguée permet de gagner en indépendance, en déléguant le pouvoir de juger // Justice retenue = le chef d’état doit signer les décisions B. Premières tentatives décentralisatrices Ambition démocratique => renforcer la démocratie au niveau local. Développement de l’élection des organes chargés d’administrer au niveau local (Loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux et du 6 avril 1884 sur les communes) => instaurent l’élection des organes chargés de l’administration locale Elargissement des attributions de ces conseils au niveau local (conseil général; conseil municipal) Mais simples prémices décentralisatrices (prudence liée à l’expérience de la Commune de Paris) => le Préfet garde une forte autorité au niveau du département L> Il faut attendre 1982 pour qu’on puisse vrm parler de décentralisation.  C. Plus grand interventionnisme de l’Etat De l’État gendarme à l’État providence - Gonflement tâches traditionnelles - Nouvelles tâches (services économiques et sociaux) => liées aux révolutions techniques et scientifiques Renforcement des logiques de spécialisation => avant, tout ce qui ne relevait pas du régalien était délégué à un ministre de l’intérieur, mais il a très vite été insuffisant pour tout gérer => développement de nouveaux ministères en charge de ces nouvelles tâches. Remarque: cet état providence était en germes avant 1870, mais le développement important de ce modèle est après les deux WW2 notamment. Chap 3 : L’Administration française aujourd’hui (réformes principales et contours actuels) I. Les fondements idéologiques des réformes administratives contemporaines Impact du néolibéralisme Contexte de crise éco (chocs pétroliers) après les 30 glorieuses => révèle les difficultés latentes de l’état providence (modèle jusque là dominant) => offre aux partisans du libéralisme l’occasion de se faire entendre. - Au RU : tournant incarné par Tatcher (1979) - Au USA : tournant incarné par Reagan (1981) - En France : au socialisme à partir de 1983, mais surtout à partir de la 1ere cohabitation Mitterand/ Chirac On commence à critiquer l’omniprésence de l’état, on considère que les dépenses publiques sont beaucoup trop importantes (environ 30% du PIB), notamment liées au système de protection sociale. Il faut redéfinir les fonctions de l’état, revenir à un état plus modeste. La crise de 2008 fragilise le discours du marché qui s’atuorégule mais on continue quand meme dans cette lignée d’essayer de réduire les dépenses publiques => passe à une figure d’état régulateur, qui se construit en opposition avec le modèle d’état interventionniste. ⇨ On pourrait croire que l’état régulateur n’intervient pas => Faux il intervient juste différemment => certains disent donc plutôt « interventionnisme libéral » pour signaler qu’il y a une synthèse entre l’état gendarme et l’état interventionniste. Il s’agit d’orienter, équilibrer, corriger. Il est tout de même largement définit par ce qu’il ne fait pas : il ne dirige pas, ne cherche pas à réglementer tous les aspects de la vie sociale (pas prescripteur) et il n’est pas opérateur : n’offre pas directement des services. On passe d’un état gérant à un état garant => se positionne comme l’arbitre du jeu économique. Il préfère des outils plus souples que les outils du droit traditionnel. II. Le succès des discours issus de New Public Management (NPM) pour réformer l’organisation et la gestion de l’administration Crise de l’état providence = aussi celle de son organisation et de sa gestion Son modèle bureaucratique est remis en cause : lourdeur, lenteur L> remède proposé : s’inspirer de la Gestion privée Essor de la doctrine du new public management = banalisation de l’état et de ses missions (on peut les considérer quasiment comme une entreprise) = « il faut sortir du carcan bureaucratique » => discours qui s’intensifie à partir des années 1990 : ensemble de rapports produits qui critiquent de façon assez virulente l’administration traditionnelle. L> Loi organique relative aux lois de finances (2001) et révision générale des politiques publiques (2007) = déterminantes A. Du point de vue de l’organisation de l’administration 1. Rationalisation des grandes structures administratives Administration centrale = ministère et ses services => grosses structures extrêmement hiérarchisée => considérées comme lourdes, ne parviennant pas à saisir parfaitement les enjeux contemporains L> on fusionne certains services ou on procède à des démembrements administratifs ⇨ Précisions sur les démembrements administratifs : Etablissements publics (phénomène ancien, pas directement rattachable à la doctrine néomanagériale) = organe à qui l’on confie de l’autonomie pour gérer une mission spécifique (exemple : enseignement supérieur) => il y a une surveillance de la collectivité bien sur (tutelle) Autorités administratives ou publiques indépendantes (AAI ou API) = incarnation de cet état régulateur = organismes qui appartiennent quand même à l’état, avec des membres souvent nommés par le pouvoir exécutif ; mais on veut leur donner de l’indépendance pour qu’ils ne dépendent d’aucune hiérarchie, d’aucune tutuelle + on distend le lien avec les gouvernants. Répond à un besoin d’indépendance, à des nouveaux besoins d’action publique. Lié aux mutations de l’intervention de l’état dans la vie sociale. Intervention dans des domaines des droits et libertés et dans le secteur éco. Il s’agit d’experts, ce qui est un atout pour éviter le phénomène de capture lorsque qu’on ne connaît pas un sujet => renforce la légitimité de ces autorités indépendantes L> exemple : ARCOM, CNIL etc Groupements d’intérêt public = personnes morales dotées de l’autonomie administrative et financière, qui permettent une coopération entre le secteur privé et le public, pour mener une activité d’intérêt général. Au départ créé dans le secteur de la recherche puis étendues à d’autres secteurs Services à compétence nationale = dissocier les fonctions stratégiques de celles opérationnelles => on garde le stratégique au niveau de l’administration centrale et on arrête de l’encombrer avec l’opérationnel L> exemple : le service du casier judiciaire => allège le ministère de la justice 2. Développement de l’externalisation Développement de l’externalisation => idée de confier une mission qui jusqu’alors était assurée en interne => transfert du public vers le privé => l’état serait plus efficace si on le recentre sur son cœur d’activité et on le débarrasse de l’accessoire => passage du faire au faire faire L> s’intensifie avec le NMP Externaliser car on considère avoir besoin d’une expertise, de moyens techniques Limites traditionnelles : réflexion selon la nature des fonctions => on ne peut pas déléguer les missions de nature régalienne Aujourd’hui : réflexion sur la détachabilité de certaines taches (plus « missions » mais « taches » => on est à l’intérieur de la mission) Exemple : la police est une mission régalienne mais on externalise certaines taches comme la sécurité à l’aéroport qui est confiée à des entreprises privées. B. Du point de vue de la gestion de l’administration 1. Développemnt d’une culture de la performance Volonté de développper une culture de la performance, liée à la culture administrative en général. Idéal de l’administration bureaucratique dont l’action est évaluée à l’aune de sa régularité, du respect de la loi, bref de sa juridicité, à une époque ou l’on craignait que l’administration ne prenne des décisions arbitraires. Désormais, il ne s’agit plus d’apprécier l’administration à l’aune de la régularité, de sa légalité, mais on va aussi vouloir apprécier son efficacité, son efficience = culture du résultat. ⇨ Précision : ce n’est pas totalement nouveau l’idée de demander à l’administration de rendre des comptes et de se soucier de son efficacité (déjà présent dans l’art 15 de la DDHC). Ce qui change c’est tous les moyens utilisés pour apprécier cela. Le chiffre comme facteur d’évaluation prend le dessus, devient un facteur plus important que la règle de droit. La performance des services publics doit être systématiquement évaluée, en terme d’efficacité, d’efficience mais aussi de qualité (point de vue de l’usager, que l’on transforme de + en + en client). ⇨ Loi organique = loi d’une nature particulière, qui vient préciser directement un aspect de la constitution Le tournant important est la loi organique relative aux lois de finances (2001) : nouveau mode d’emploi sur la manière d’adopter et d’exécuter le budget de l’état. Désormais, on va raisonner par grandes missions qui correspondent à des politiques publiques (avant on raisonnait par poste de dépense). Dans ces missions on fait des programmes qui concourrent à la réalisation de la mission. À l’intérieur de ces programmes on fixe des objectifs à atteindre et on prévoit des indicateurs de performance. Conséquence : l’attribution des crédits va désormais être guidée par la performance dans chaque mission. On oriente ainsi le nombre de crédits qu’il faut attribuer à chaque politiques publiques (idée de rendre des comptes). Cette manière de présenter le budget à eu des répercussions sur les services publics (tous sont concernés, y compris les régaliens). On introduit une logique de résultat au sien du cœur de mission du régalien (défense, sécurité, justice). ⇨ Exemple avec la mission sécurité => programme n°176 « police nationale » => 4 objectifs (évaluer la prévention et l’activité répréssive des forces de sécurité par exemple) avec différents indicateurs, éléments de mesure (3 pour le premier obj par ex). On a une vision surtout quantitative de l’évaluation de la politique publique, liée à ce système. On a aussi une approche quantitative de la qualité, ce qui parait contre-intuitif. Sur la mission justice administrative par exemple, l’indicateur de qualité est de mesurer le taux de cassation des arrêts des juridictions inférieures. On évalue moins les effets à long terme qu’à court terme. On ne cherche plus qu’à satisfaire l’indicateur => oriente les agents => effet de déshumanisation 2. Agir sur la gestion des ressources humaines On a voulu recruter de véritables manageurs à la tête des administrations. On les trouve dans le secteur privé = ouverture du recrutement dans le privé. Avant on avait deux modes de recrutement pour le sommet des hiérarchies administratives : - le modèle politique de recrutement = au sommet de cette hiérarchie, il faut que le critère soit la confiance politique et la loyauté envers l’autorité politique (défaut = amateurisme) - Le modèle bureaucratique de recrutement = au fil de sa carrière, on évolue et on finit par atteindre le sommet => mise en avant de l’ancienneté Idée de mettre de la souplesse dans le recrutement tout en ayant des gens avec des compétences managériales. On veut également stimuler la performance des agents, notamment par la rémunération. On part du principe que si on installe une rémunération à la performance, l’agent sera plus efficace car il sera attiré par ce gain. Avant, peu importe comment on travaillait, on était payé en fonction de la grille. Système de rémunération au mérite et à la performance. Réformer le droit de la fonction public sur : - son aspect recrutement = faire appel à plus de contractuels => offre plus de flexibilité - son aspect sortie de carrière = faciliter le licenciement (il existe déjà des possibilités de licenciements dans la fonction publique mais bon dans la pratique cela ne se fait pas trop). ⇨ On parle de révocation quand c’est disciplinaire III. La promotion d’une plus grande implication des citoyens On rompt avec le modèle traditionnel d’une administration autoritaire qui agit de manière unilatérale. On veut donc un plus grand consensualisme, pour rapprocher l’administration de ses usagers => développement de la démocratie administrative. Démocratie administrative = « le processus d’exportation ou de diffusion de principes issus de la sphère politique de la démocratie parlementaire -principes de publicité de participation, de délibération et de motivation – vers la sphère administrative » revue française d’administration. On essaie de ne plus utiliser le terme « d’administré » car ca a une dimension autoritaire et passive. Mtn on parle de « citoyen administratif ». On prétend laisser possible au citoyen d’intervenir en amont du processus de décision. À partir des années 1970 on remarque cette démocratisation dans un contexte ou l’on critique vivement l’administration, on peut distinguer trois grandes lois : - La loi du 17 juillet 1978 qui reconnaît un droit du public à l’information + accéder à certains documents visant à améliorer - La loi du 11 juillet 1979 qui vise à motiver des actes administratifs et à améliorer des relations avec l’administration et le public - La plus importante = loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec l’administration. Mouvement encouragé au niveau européen, même s’il vient au départ des états. A. Le renforcement de la transparence comme préalable. Il faut une plus grande transparence de l’action administrative. C’est un préalable pour ensuite s’impliquer davantage. C’est un changement de culture car avec l’administration était associée au secret. 1. Par la consécration de droits subjectifs Plusieurs lois sont intervenues dans les années 1970 et l’idée est d’accorder des droits aux citoyens, dont ils peuvent se prévaloir en justice et en demander le respect à la puissance publique. - Droit d’accéder aux informations qui nous concernent et de les contrôler - Droit droit à ce que les décisions qui nous sont défavorables soient motivées (= justifiées) - Droit d’accès aux documents administratifs, quelqu’en soiet le support, dès lors qu’ils sont produits par des organismes publics ou des organismes privés qui ont une fonction publique. Lorsqu’une administration nous refuse l’accès à un document, on peut saisir la CADA. Cette dernière a d’ailleurs fait le constat d’une forte augmentation de ces saisines, notamment de la part des journalistes. Lorsqu’une question touche à la sécurité, il peut y avoir des délais très longs (50 ans par ex) avant d’y avoir accès. La justification est la défense nationale. ⇨ Pour les archives sur la guerre d’Algérie, on a inventé une nouvelle formalité pour repousser encore l’accès. On s’est dit qu’on allait faire disparaître cette idée de compétence liée, et on a laissé entendre aux agents qu’ils avaient un peu de liberté pour déclassifier Mise en place de politiques volontaristes d’informations spontanées. Exemple : création du site légiFrance, qui a la volonté de rendre l’accès plus facile à l’ensemble du droit en vigueur. 2. En donnant accès à l’information plus spontanément et plus facilement En donnant accès à l’info plus spontanément, l’ambition première est sans doute de mieux informer, faire œuvre de pédagogie. Mais derrière cette ambition apparement plutôt neutre de communiquer davantage, il y a une part d’instrumentalisation. Il y en a dès lors qu’il y a du tri de l’information qu’on révèle. C’est un espace pour réaliser aussi la promotion de ses actions (exemple de la vidéo du conseil d’état). La communication de l’état n’est pas nouvelle mais s’intensifie avec les moyens disponibles. Il s’agit également de simplifier afin de rendre plus accessible l’administration, en lien avec la débureaucratisation de l’état. Instauration d’un droit à l’erreur en 2018, au départ en matière fiscale mais élargit aux questions sociales. Cela permet d’éviter la sanction si l’on fait une erreur, en modifiant les informations fournies. On réfléchit à simplifier le vocabulaire utilisé également. B. La promotion de la participation On voit ici la consécration de la démocratie administrative. On veut développer des instruments ou des techniques pour faire intervenir les citoyens eux-mêmes, dans un contexte de crise de la représentation. Les intérêts : - Permettre une meilleure acceptation de la décision unilatérale qui n’est dès lors plus étrangère à la personne à qui elle s’impose => si les gens participent à la décision ils l’acceptent mieux - Prendre ne compte les différents intérêts en présence au sein de la société - Prendre une décision plus adaptée aux réalités auxquelles elle s’applique La matière environnementale a fait office de précurseur en termes de participation, avec un principe important de participation dans la charte de l’environnement par exemple. On a inventé une grande variété d’outils, de mécanismes de participation (exemple : étude d’impact, enquêtes publiques etc). Manifestations : - Droit d’être entendu en tant par l’administration en tant que destinataire d’une décision individuelle défavorable - Développement de la démarche qualité et participation à l’évaluation des décisions adoptées/ des prestations de service public par les usagers - Processus de consultation/ concertation pour l’élaboration des actes réglementaires (normes générales et impersonnelles) Mais pas de principe général/ d’obligation générale de consulter le public pour élaborer les décisions publiques => pas de droit à la participation + limites de la participation même lorsqu’elle existe L> exemple des référendums locaux => ils sont très peu utiles car : - tout le monde ne répond pas mais il faut un seuil - les gens ne peuvent pas lancer les référendums d’initiative partagé - les parlementaires peuvent se saisir du texte, le rejeter etc IV. L’expansion de l’administration numérique Le numérique est présenté comme un outil de modernisation de l’action publique => l’administration s’adapte aux évolutions de la société = « principe de mutabilité ». Cela se matérialise par l’organisation de l’administration => réaménagement des structures : elle élabore des stratégies numériques de l’état et pilote les transformations qui en résultent. L> service interministériel => la DINUM (direction interministérielle du numérique) 1998 : adoption d’un programme d’action intergouvernemental pour l’entrée de la France dans la société de l’information => passage du Minitel à internet. Numérisation a un lien avec la transparence = vecteur de transparence de l’action publique => on numérise et rend accessible un ensemble de données publiques => l’état rentre dans l’ère du big data. L> partenariat pour un gouvernement ouvert On se rend compte que le numérique offre un moyen de renouveler cette action administrative avec des instruments inédits, qui servent aussi au processus de prise de décision (IA). On investit davantage dans le numérique pour offrir un service public plus efficient qui réinvente les relations avec ses usagers. Programme action public 2022 (CAP 22) => disait qu’en 2022 l’objectif était que 100% des démarches administratives soient dématérialisées. ⇨ Crise du Covid qui participe à l’accélération de ce processus A. La contribution du numérique à l’amélioration des services publics « Dématérialisation » du service public veut dire plusieurs choses : - Entièrement dématérialisé => accès et prestation elle-même (enseignement à distance par exemple) - Dématérialiser l’accès mais pas la prestation elle-même (exemple : prise de rdv en ligne) Permet de renforcer la satisfaction des principes classiques des services publics : Mutabilité : o Adaptation = bison futé est un service public de renseignement sur la circulation o dévitalise certains autres => courrier postal par exemple continuité = o offrir un service public en continu => le numérique aide car il n’y a pas de contrainte d’horaires o D’un point de vue spatial => transcende le spatial ⇨ Mais effet pervers : incite à limiter l’accueil physique égalité = facilite l’accès aux personnes à mobilité réduite car par internet pas besoin de se déplacer De nouvelles exigences également : qualité du service = via le numérique on peut avoir un accès plus simple et un traitement simplifié : o exemple : France Connect permet de ne pas créer un compte à chaque fois o Exemple : « Dites le nous une fois » = mémorisation des informations qui évite aux usagers de se répéter à chaque fois o Exemple : ALBERT l’IA qui décharge les agents des taches rébarbatives et leur permet de se consacrer aux usagers) Transparence = on a le droit à la communication des algorithmes, des codes sources Efficience = on considère que cet investissement, même s’il est conséquent au départ, va permettre de réaliser des économies importantes, à une époque où les marges de manœuvre budgétaire sont réduites ⇨ Economie aussi avec le télétravail (moins d’électricité, pas de problème de place etc) B. L’ambivalence de l’administration numérique : le risque de fragiliser les services publics Défauts identifiés : Parfois, prédominance de certains impératifs (préoccupation d’efficience des services publics par ex) Malgré ses ambitions, la dématérialisation ne parvient pas à satisfaire tous ses engagements (pas si facile par exemple : on ne comprend pas tjr ce que demandent les formulaires en lignes, mais on peut pas demander à qqun …) Risque de porter atteinte au principe d’égalité => o demandeurs d’asile doivent faire les démarches en ligne … o vieux qui ne savent pas utiliser le numérique (il y’a les espace France service mais les gens qui travaillent là bas aident à faire les démarches en ligne, les font pas eux-mêmes…) Plusieurs solutions : DINUM qui fait adopter un référentiel général d’amélioration de l’accessibilité pour les personnes en situation de handicap (car problème comme les vérifications comme quoi on est bien humains peut etre complexe) L> sanctions financières en cas de non respect ces recommandations. Encadrement par le conseil d’état des hypothèses où le téléservice peut etre rendu obligatoire (possibilité d’alternatives) Recommandation de la consécration d’un droit à l’omnicanalité => droit à pouvoir contacter le service public selon différents modes (ne pas obligé de suivre un seul mode => tjr avoir le droit à un accès physiques) Conclusion : Prendre de la hauteur sur ce que ces tendances contemporaines disent de l’état => on a l’impression que le NMP est en perte de vitesse, du moins certains de ses excès (approche quantitative par exemple). On cherche une réorientation de l’action administrative pour mettre en œuvre une action publique transversale, cohérente et soutenable sur le long terme. On a des propositions de réformes alternatives, et des propositions conceptuelles : comment qualifier ces réorientations ? « État plateforme »/ start’upisation de l’état = part du constat de l’essor des plateformes en ligne, à qui on fait remplir une fonction d’intermédiation => donne accès à un ensemble d’informations, de biens et services. L’état met en place ces dispositifs d’interface tout comme les grandes entreprises du numérique. Certains pensent qu’il y a un grand changement, au-delà d’une simple évolution technologique, qui permettrait d’éviter les excès du NMP. On aurait en effet des modes d’organisation plus horizontaux, plus collaboratifs, on prônerait des nouvelles formes d’innovation publique. On dit que l’administration est davantage saisie par le design. Idée également qu’on pourrait arriver à la co-création de l’action publique avec les partis prenantes (les usagers). On serait donc également co-responsable. État plateforme plutôt modeste : repose sur la collaboration avec ses usagers = il n’a plus le monopole de la fabrication de l’action publique. Avec un tel mode de fonctionnement, on décloisonne les activités beaucoup plus en réseaux que verticaux. Mais finalement pas si nouveau.