Deel II Cursus Grondwettelijk Recht 2023-2024 PDF

III. HET BEGRIP ‘STAAT’. A. Drie constitutieve bestanddelen. Traditioneel wordt aangenomen dat er drie constitutieve bestanddelen moeten voorhanden zijn om van het begrip ‘staat’ te kunnen spreken: - een volksgemeenschap; - de uitoefening van een gezag; - het bestaan van een grondgebied.1 Door BATSELÉ, MORTIER en SCARCEZ wordt dit geformuleerd als het bezit van territorium, een bevolking en een grondwettelijke orde.2 In wezen komt dit neer op dezelfde drie elementen. De staat, in de juridische betekenis, zal verdwijnen indien één van deze drie elementen wegvalt. Om naar internationaal recht gevolgen te hebben is vereist dat een voldoende aantal andere staten het bestaan van een staat erkent. Die erkenning is vereist om over internationale rechtspersoonlijkheid te beschikken en om onderling rechtsbetrekkingen aan te kunnen knopen (bv. sluiten van verdragen, diplomatieke betrekkingen). De erkenning is de eenzijdige rechtshandeling waarbij een staat het bestaan van een andere/nieuwe staat bevestigt. Doorgaans betreft het een expliciete rechtshandeling, maar de erkenning kan ook impliciet tot stand komen door het aanknopen van relaties tussen staten. B. Een volksgemeenschap of permanente bevolking. Het gezag wordt uitgeoefend ten aanzien van de personen die zich op het grondgebied van de Staat bevinden (eigen onderdanen en personen van vreemde nationaliteit). Het betreft een min of meer vaste groep van personen. Tussen die personen bestaat meestal een gevoel van verbondenheid gesteund op bepaalde gemeenschappelijke kenmerken en verworvenheden uit het verleden. → natie: een gemeenschap van mensen die een lotsverbondenheid vertoont op grond van gemeenschappelijke elementen zoals cultuur, taal, godsdienst of afstamming. Die verbondenheid wordt meestal historisch verklaard en gecultiveerd om het 1 M. VAN DAMME, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 137. 2 D. BATSELÉ, T. MORTIER en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 50. 127 samenhorigheidsgevoel binnen de gemeenschap te vergroten en de eigenheid ten opzichte van anderen te benadrukken. Het belang van deze elementen kan verschillen van groep tot groep. Bv. de Serven en de Kroaten spreken dezelfde taal, maar doordat zij o.a. verschillende godsdiensten hebben, belet dat dat zij tot eenzelfde natie kunnen worden gerekend. Het begrip “natie” impliceert het bestaan van bepaalde gemeenschappelijke kenmerken, maar ook de wil tot samenleving en het gevoel van een historische en toekomstige lotsverbondenheid.3 België heeft een permanente bevolking. Op 1 januari 2023 telde de wettelijke Belgische bevolking 11.697.557 inwoners. C. Gezag. De staat oefent gezag uit binnen het kader van de politieke instellingen en ontleent daaraan zijn legitimiteit. Elke staat heeft dus een overheid / overheden. Klassiek wordt aangenomen dat de overheid wetten maakt, bestuurt en rechtspreekt. Het optreden van de staat dient als doel te hebben de bevordering van het algemeen belang. Het begrip overheidsgezag moet worden onderscheiden van het begrip macht. Macht is slechts een middel om de behartiging van het algemeen belang te realiseren. Zonder macht dreigt de gezagspositie van de Staat ondermijnd te worden. Bijgevolg moet in een staat een uitgewerkt sanctiestelsel bestaan om het staatsgezag, desnoods op repressieve manier, te doen eerbiedigen.4 In België zijn er nationale/federale overheden, overheden van de gemeenschappen en de gewesten en lokale overheden. D. Het grondgebied.5 De staat oefent gezag uit over een afgebakend territoriaal gebied. Dit betreft in beginsel een exclusief gezag. 3 M. VAN DAMME, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 138-139. 4 M. VAN DAMME, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 140. 5 M. VAN DAMME, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 142-143. 128 Het grondgebied waarop de Staat exclusieve soevereiniteitsrechten (exclusief gezag) uitoefent omvat het landoppervlak, de ondergrond, het watergebied en het luchtruim (boven de landoppervlakte en de territoriale zee). De volle zee, de ruimte en de Zuidpool behoren niet tot het territorium van een staat. Het merendeel van de oceanen en hun bodem zijn internationale wateren, zij vallen buiten de territoriale wateren en de exclusieve economische zones (zie hierna). Hun statuut wordt geregeld door het internationaal recht. België heeft een afgebakend territorium van 30.689 km2. Staten kunnen ook soevereiniteitsrechten uitoefenen buiten het nationale grondgebied, met name in: - de territoriale zee; - de aansluitende zone; - het continentaal plat; - de exclusieve economische zone; - de exclusieve visserijzone. Voor de toelichting van deze begrippen wordt verwezen naar het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee. De territoriale zee (of de territoriale wateren): De soevereiniteit van een kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren uit over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee. Deze soevereiniteit strekt zich uit over het luchtruim boven de territoriale zee en over de bodem en ondergrond van die zee. Iedere staat heeft het recht de breedte van zijn territoriale zee vast te stellen tot een grens niet verder dan 12 zeemijl gemeten van de basislijnen. De soevereiniteit van de kuststaat is niet absoluut. Bv. het recht op ‘onschuldige doorvaart’ moet worden gewaarborgd.6 De aansluitende zone: In deze zone van de volle zee die grenst aan zijn territoriale zee, mag de kuststaat toezicht uitoefenen teneinde: a) te voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op de wetten en voorschriften inzake douane, belastingen, immigratie of volksgezondheid, die binnen zijn gebied of 6 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 139. 129 territoriale zee van kracht zijn; b) een binnen zijn grondgebied of territoriale zee gemaakte inbreuk op bovenbedoelde wetten en voorschriften te bestraffen. De aansluitende zone mag zich niet verder uitstrekken dan 24 zeemijl van de basislijnen vanwaar de breedte van de territoriale zee wordt gemeten. Het continentaal plat: Het continentaal plat van een kuststaat omvat de zeebodem en de ondergrond van de onder water gelegen gebieden die zich buiten zijn territoriale zee uitstrekken door de natuurlijke voortzetting van zijn landterritorium tot de buitenste grens van de continentale rand, of tot een afstand van 200 zeemijl van de basislijnen vanwaar de breedte van de territoriale zee wordt gemeten wanneer de buitenste grens van de continentale rand zich niet tot die afstand uitstrekt. De kuststaat oefent over het continentale plat soevereine rechten uit ter exploratie en exploitatie van de natuurlijke rijkdommen van het plat. De exclusieve economische zone: De exclusieve economische zone is een gebied buiten en grenzend aan de territoriale zee. Deze strekt zich niet verder uit dan 200 zeemijl van de basislijnen waarvan de breedte van de territoriale zee wordt gemeten. In deze zone bezit de kuststaat soevereine rechten ten behoeve van de exploratie en exploitatie, het behoud en het beheer van de natuurlijke rijkdommen, levend en niet-levend, van de wateren boven de zeebodem en van de zeebodem en de ondergrond daarvan, en met betrekking tot andere activiteiten voor de economische exploitatie en exploratie van de zone, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden. Exclusieve visserijzone: Dit is de zone van maximaal tweehonderd zeemijl waarin de visserij wordt voorbehouden aan de eigen schepen van de kuststaat en die onder de rechtsmacht en de reglementering van de kuststaat valt.7 E. Burgerschap en nationaliteit. Het overheidsgezag wordt in beginsel uitgeoefend op al wie zich op het Belgisch grondgebied bevindt, ongeacht dus de nationaliteit. Artikel 8, eerste lid Gw. luidt: “De staat van Belg wordt verkregen, behouden en verloren volgens de regelen bij de burgerlijke wet gesteld.” 7 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 139. 130 De wettelijke bepalingen aangaande het bekomen, behouden en verliezen van de Belgische nationaliteit zijn terug te vinden in het Wetboek Belgische Nationaliteit (28 juni 1984). Naar Belgisch recht wordt daarbij gebruik gemaakt van het ius sanguinis en het ius soli. Het ius sanguinis houdt in dat de nationaliteit wordt toegekend op basis van de afstamming. Het ius soli houdt in dat de nationaliteit wordt toegekend op basis van de plaats van geboorte. Vreemdelingen kunnen op drie verschillende manieren de Belgische nationaliteit verwerven: door toekenning, verklaring en naturalisatie. De procedures staan beschreven in het Wetboek Belgische nationaliteit. De toekenning verloopt automatisch voor vreemdelingen die in België zijn geboren en waarvan de ouder of adoptant al geruime tijd in België verblijft. Wanneer een vreemdeling zelf de procedure in gang zet (verklaring en naturalisatie) spreekt men in juridische termen over verkrijging van de nationaliteit. Een vreemdeling die al geruime tijd in België verblijft en die zijn kennis van één van de landstalen en zijn maatschappelijke integratie en eventueel economische participatie kan bewijzen, kan een nationaliteitsverklaring afleggen. Een ambtenaar van de burgerlijke stand en/of de rechtbank van eerste aanleg behandelen die verklaring. Ten derde kan de vreemdeling de Belgische nationaliteit verkrijgen door naturalisatie. Enkel de Kamer van volksvertegenwoordigers is bevoegd om naturalisaties te verlenen (art. 74 Gw.).8 Soms hebben personen een dubbele nationaliteit (bipatriditeit) of geen enkele nationaliteit (apatriditeit). Deze laatste situatie dient zoveel als mogelijk te worden vermeden omdat een persoon dan in beginsel niet door een staat wordt beschermd. 8 Toelichting overgenomen uit de Parlementaire infosteekkaart nr. 11.10 Kamer van volksvertegenwoordigers – Bijzondere bevoegdheden - Naturalisaties, die door de Dienst Public relations en Internationale betrekkingen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werd opgemaakt. Deze kan worden geraadpleegd op de website van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Raadpleging op 21 februari 2024. 131 IV. DE GELEDINGEN VAN DE BELGISCHE FEDERALE STAAT. A. De lokale besturen (de ondergeschikte besturen). 1. Algemeen – bevoegdheidsverdeling. Het betreft de provincies en gemeenten. Dit zijn territoriaal gedecentraliseerde besturen. De territoriale decentralisatie is het procedé waarbij de Grondwet of de wet aan zelfstandige publiekrechtelijke organen het beleid van algemeen omschreven gewestelijke of plaatselijke belangen opdraagt. Deze vorm van decentralisatie heeft een politieke betekenis omdat zij ernaar streeft aan de rechtsonderhorigen medezeggenschap te geven in de het beleid van de collectiviteit waartoe bij behoren. De belangen van de lokale besturen worden geregel door raden (gemeenteraad, provincieraad) waarvan de leden worden verkozen. Territoriale decentralisatie kan zich dus op een democratische regeringsvorm beroepen.9 In de rechtsleer worden de lokale besturen omschreven “als de basiscellen van een democratische staat: als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat, zijn ze primair verantwoordelijk voor de meeste aspecten waarmee de burger in het dagelijkse leven wordt geconfronteerd. Hun beleid kan ook, meer dan dat van de andere bestuursniveaus, direct worden beïnvloed via inspraak en participatie.”10 De overheveling van de bevoegdheid inzake de organieke regeling van de gemeenten werd principieel reeds in 1993 in het Sint-Michielsakkoord overeengekomen, maar de juridische uitvoering ervan liet op zich wachten.11 De regionalisering van de organieke wetgeving inzake de provincies en de gemeenten werd uiteindelijk gerealiseerd in het kader van de Vijfde Staatshervorming. De bevoegdheidsoverdracht gebeurde door de ter uitvoering van het Lambermontakkoord genomen Bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. 12 Een aantal bevoegdheden inzake ondergeschikte besturen werd reeds vóór de Vijfde Staatshervorming overgedragen aan de gewesten.13 Met ingang van 1 januari 2002 zijn de 9 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2017, 114-115. 10 S. KEUNEN, “Lokale autonomie als (essentieel) kenmerk voor de democratische legitimiteit van lokale besturen”, TBP 2016, 248. 11 Y. SACREAS, “Constitutionele en bevoegdheidsrechtelijke benadering van het Gemeentedecreet”, TGem 2006, 5. 12 BS 3 augustus 2001. 13 Zie daarover Y. SACREAS, “De gewestelijke bevoegdheden inzake de ondergeschikte besturen: een algemeen overzicht”, in A. ALEN (ed.), De vijfde staatshervorming van 2001, Brugge, die Keure, 2002, 67-68; Y. 132 gewesten evenwel algemeen bevoegd voor de organieke wetgeving van de provincies en de gemeenten. De regionalisering betreft alle gemeenten, dus ook de rand- en faciliteitengemeenten. Met ingang van 1 januari 2002 beschikken de gewesten over de algemene/principiële bevoegdheid van de gewesten voor de organieke wetgeving van provincies, gemeenten en de voorwaarden waaronder en de wijze waarop binnengemeentelijke territoriale organen (districten) kunnen worden opgericht, met inbegrip van de wetgeving inzake de verkiezing van de provinciale, gemeentelijke en binnengemeentelijke organen en de controle op de hierop betrekking hebbende verkiezingsuitgaven (artikel 6, §1, VIII Bijzondere Wet 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, hierna ‘BWHI’) Voor de organieke wetgeving inzake de openbare centra voor maatschappelijk welzijn zijn de gemeenschappen bevoegd (zie artikel 5, § 1, II, 2 BWHI). Het Grondwettelijk Hof heeft wat betreft de principiële bevoegdheid inzake de organieke wetgeving op de provincies en de gemeenten bevestigd dat deze in beginsel ruim moet worden geïnterpreteerd: “Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, moeten de Grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de aan hen toegewezen aangelegenheden. Behoudens andersluidende bepalingen heeft de bijzondere wetgever het gehele beleid inzake de door hem toegewezen aangelegenheden aan de gemeenschappen en de gewesten overgedragen.”14 Dat neemt niet weg dat een aantal grenzen aan deze bevoegdheid werden gesteld. De bevoegdheid van de gewesten inzake de ondergeschikte besturen wordt, ten eerste, beperkt door de algemene beginselen inzake de gemeenten en de provincies, die terug te vinden zijn in de artikelen 41, eerste lid en 162, tweede lid Gw. Het betreft grondwetsbepalingen die in de meeste gevallen sedert 1831 ongewijzigd zijn gebleven en die verband houden met de plaats van de gedecentraliseerde besturen in het Belgisch Staatsbestel (zie artikelen 41 en 162 Gw.).15 SACREAS, “De ondergeschikte besturen: een stand van zaken”, TBP 2004, 69-70; J. VELAERS, “De lokale besturen” in B. SEUTIN en G. VAN HAEGENDOREN (eds.), De bevoegdheden van de gewesten, Brugge die Keure, 2016, 285-289. 14 GwH 29 juli 2010, nr. 89/2010, overw. B.5.1; zie in dezelfde zin GwH 28 maart 2013, nr. 48/2013, overw. B.4.2.; zie ook J. VELAERS, “De lokale besturen” in B. SEUTIN en G. VAN HAEGENDOREN (eds.), De bevoegdheden van de gewesten, Brugge die Keure, 2016, 291. 15 J. VANPRAET, “Hoofdstuk 9. Verruiming van de gewestelijke autonomie inzake de ondergeschikte besturen: provincies en bovengemeentelijke besturen”, in J. VELAERS, J. VANPRAET, Y. PEETERS en W. VANDENBRUWAENE (eds.), De zesde staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 274. 133 De grondwettelijke beginselen inzake plaatselijke decentralisatie betreffen de lokale autonomie, het bestuurlijk toezicht en de openbaarheid van de provinciale en de gemeentezaken. 16 In de Grondwet worden meer bepaald volgende beginselen bekrachtigd17: - De provinciale en gemeentelijke instellingen worden bij de wet geregeld. Aldus heeft de grondwetgever de gemeentelijke vrijheden onder de hoede van de wetgever geplaatst, teneinde ze te beschermen tegen de uitvoerende macht. - De uitsluitend provinciale, resp. gemeentelijke belangen worden door de provincieraden, resp. de gemeenteraden geregeld volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld. (art. 41 Gw.) Dit is de grondwettelijke verankering van het beginsel van de lokale autonomie. - Bij het beginsel van de lokale autonomie sluit ook het beginsel van het bestuurlijk toezicht aan (art. 162, tweede lid, 2° en 6° Gw.) - Artikel 162, tweede lid, 1° Gw. bekrachtigt het beginsel van de rechtstreekse verkiezing van de leden van de provincieraden en de gemeenteraden, wat betekent dat zij door de provinciale, resp. gemeentelijke kiezers worden verkozen en niet door de regering mogen worden aangesteld. - De openbaarheid van de vergaderingen van de provincieraden en de gemeenteraden, evenals van de begrotingen en de rekeningen wordt vastgelegd in de Grondwet. (art. 162, tweede lid 4° en 5° Gw.) - De wetten die de provinciale en de gemeentelijke instellingen regelen, verzekeren de toepassing van het beginsel van de decentralisatie van de bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke instellingen. (art. 162, tweede lid, 3° Gw.) - De grenzen van de provincies en van de gemeenten kunnen niet worden gewijzigd of gecorrigeerd dan krachtens een wet. (art. 7 Gw.) - Het principe dat de provincie- en gemeenteraden alles regelen wat van provinciaal, resp. gemeentelijk belang is, geldt ook op financieel gebied. - Wat de provincies (en thans ook de bovengemeentelijke besturen betreft) is bepaald dat geen last of belasting door de provincie of het bovengemeentelijk bestuur kan worden ingevoerd dan door een beslissing van haar raad. De wet bepaalt ten aanzien van die belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt. De wet kan deze belastingen geheel of gedeeltelijk afschaffen. (art. 170, §3 Gw.) Zo ook is bepaald dat geen last of belasting door de agglomeratie, de federatie van gemeenten en de gemeente kan worden ingevoerd dan door een beslissing van hun raad. De wet bepaalt ten aanzien 16 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2014, 661. 17 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2014, 611-612, 661-664. 134 van die belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt. (art. 170, §4 Gw.) Daarnaast moeten de gewesten de bevoegdheidsverdelende regels, zoals bij en krachtens de Grondwet vastgesteld, in acht nemen.18 Bovendien moeten de gewesten bij de uitoefening van hun bevoegdheid rekening houden met een aantal waarborgregelingen: - de samenstelling, organisatie, bevoegdheid, werking, aanstelling of verkiezing van de organen van en het administratief toezicht op de gemeenten die gelegen zijn op het grondgebied van eenzelfde gewest moeten door dit gewest op identieke wijze worden geregeld (artikel 7bis BWHI) - de waarborg voor de gemeenten met een bijzonder taalstatuut en de gemeenten van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad, dat de bestaande garanties voor de taalminderheden onverkort zullen worden gehandhaafd, zoals die van toepassing waren op 14 oktober 2012 (resp. artikelen 16bis en 16ter BWHI; artikelen 5bis en 5ter van de Bijzondere wet van 12 januari 1989).19 18 A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, I, 2014-2015, 96. 19 Zie in dit verband: J. VANPRAET, “De bescherming van “bestaande garanties” in de faciliteitengemeenten en Brussel: artikel 16bis bijzondere wet van 8 augustus 1980 en artikel 5bis bijzondere Brusselwet”, CDPK 2011, 503-523; J. VELAERS, “De zesde staatshervorming, eerste fase: BHV, de randgemeenten, Brussel en de democratie, Deel I”, RW 2012-2013, 1028-1030. Met ingang van 1 januari 2002 zijn de gewesten algemeen bevoegd om de provinciale en gemeentelijke instellingen te regelen. Om te vermijden dat de gewesten deze bevoegdheid zouden aanwenden om afbreuk te doen aan de waarborgen die de taalminderheden in de faciliteitengemeenten genieten of aan het tweetalig karakter van Brussel-Hoofdstad werd een zgn. standstill-regeling in 2001 in art. 16 bis BWHI en in art. 5 bis van de Bijzondere Brusselwet ingeschreven. Artikel 16bis BWHI bepaalde daartoe dat de decreten, reglementen en administratieve handelingen geen afbreuk mogen doen aan de op 1 januari 2002 bestaande garanties die de Franstaligen genieten in de randgemeenten en de Nederlandstalige, respectievelijk Franstaligen en Duitstaligen genieten in de gemeenten van het Duitse taalgebied, in de gemeenten uit het Malmedyse en in de taalgrensgemeenten. Artikel 5bis van de Bijzondere Brusselwet bepaalde dat de ordonnanties, reglementen en verordeningen geen afbreuk mogen doen aan de op 1 januari 2002 bestaande waarborgen die de personen van de Nederlandse en Franse taalaanhorigheid genieten in de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. In het geval de stand-still geschonden wordt, kan het Grondwettelijk Hof dan wel de Raad van State het decreet, de ordonnantie of het besluit schorsen en vernietigen. In het kader van de eerste fase van de zesde staatshervorming (Bijzondere Wet 19 juli 2012) werd de regeling op drie punten gewijzigd (J. VELAERS, “De zesde staatshervorming, eerste fase: BHV, de randgemeenten, Brussel en de democratie, Deel I”, RW 2012-2013, 1028-1030): 1) Wijziging van de datum: bepaling dat er aan de op 14 oktober 2012 bestaande waarborgen geen afbreuk mag worden gedaan. Enkele wetten die in het kader van de zesde staatshervorming bijkomende waarborgen toekennen aan de inwoners van de zes randgemeenten traden ten laatste op 14 oktober 2012 in werking. 2) In art. 16bis BWHI en in art. 5bis Bijzondere Brusselwet wordt uitdrukkelijk ingeschreven dat niet alleen de gewesten, maar ook de gemeenschappen geen afbreuk mogen doen aan de bedoelde waarborgen. 3) In art. 16bis BWHI en in art. 5bis Bijzondere Brusselwet wordt ingeschreven dat ook de plaatselijke besturen verplicht zijn de standstill-regeling na te leven. Zij zullen in de handelingen, reglementen en verordeningen de standstill in acht moeten nemen. Het betreft de provincies, de gemeenten, de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de 135 Bij de uitoefening van hun bevoegdheden inzake de ondergeschikte besturen dienen de gewesten, ten slotte, rekening te houden met een aantal uitzonderingen waarvoor de federale overheid bevoegd is gebleven: o.m.: - De toekenning van politieke rechten aan vreemdelingen (art. 8, tweede tot vierde lid Gw.) - De pensioenstelsels van het personeel en de mandatarissen (art. 6, §1, VIII, eerste lid, 1° BWHI); - De regelingen van de zgn. Pacificatiewet van 9 augustus 198820; - De regelingen die betrekking hebben op de registers van de burgerlijke stand; - De organisatie en het beleid inzake de politie, met inbegrip van de bevoegdheid vermeld in artikel 135, §2 Nieuwe Gemeentewet en de brandweer. 2. Provincies. België is, overeenkomstig artikel 5 Gw., ingedeeld in 10 provincies. Het Vlaams Gewest omvat de provincies: Antwerpen, Limburg, Oost-Vlaanderen, Vlaams- Brabant en West-Vlaanderen. Het Waalse Gewest omvat de provincies: Henegouwen, Luik, Luxemburg, Namen en Waals- Brabant. De provincies zijn politieke en administratieve collectiviteiten met eigen organen en instellingen (de provincieraad, de deputatie en de provinciegouverneur) die waken over het provinciaal belang. (zie artikel 162 Gw.) De Vlaamse provincies zijn onder meer bevoegd voor de aanleg en beheer van provinciedomeinen, fietsroutes, wandelpaden,...; beheer van waterwegen en preventie van wateroverlast; beheer van natuurgebieden; provinciaal beleid voor ruimtelijke ordening en leefmilieu; crisiscoördinatie op provinciaal niveau.21 Sedert 1 januari 2018 oefenen de Vlaamse provincies geen persoonsgebonden bevoegdheden meer uit. Die bevoegdheden en het bijhorende personeel werden overgedragen naar de Vlaamse Gemeenschap of naar de gemeenten. De Vlaamse provincies voeren dus geen taken meer uit in het kader van cultuur, jeugd, sport of welzijn. (Het betreft de zogenaamde afslanking van de Vlaamse provincies.) kerkfabrieken en de instellingen die ervan afhangen, de Brusselse Gemeenschapscommissies en de Brusselse agglomeratie. 20 Wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen. 21 Informatie beschikbaar op http://www.vlaanderen.be/nl/gemeenten-en-provincies/dienstverlening-van- gemeenten-en-provincies/bevoegdheden-van-een-provincie. 136 Sedert 1 januari 1995 valt het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (19 gemeenten) buiten de indeling in provincies. In het kader van de Zesde Staatshervorming werd de autonomie toegekend aan de gewesten om de provinciale instellingen af te schaffen of te wijzigen of, in het geval van een afschaffing, ze te vervangen door “bovengemeentelijke besturen”. De organen van de provincie zijn de provincieraad (wetgevende orgaan) en de deputatie/collège provincial (naargelang het Vlaamse dan wel Waalse provincies betreft; uitvoerend orgaan). Daarnaast is een cruciale rol weggelegd voor de gouverneur van de provincie; deze vervult ook de rol van commissaris (vertegenwoordiger) van de federale - en de gewestregering in de provincie. 3. Gemeenten. De gemeenten zijn territoriale collectiviteiten die over eigen organen (gemeenteraad, college van burgemeester en schepenen en burgemeester) en eigen bevoegdheden beschikken. Overeenkomstig art. 162 Gw. zijn de gemeenten bevoegd voor alles wat van gemeentelijk belang is (o.m. op het vlak van de wegen, onderwijs, veiligheid, gezondheid, ruimtelijke ordening, burgerlijke stand, …). Momenteel zijn er nog 581 gemeenten waarvan 300 in Vlaanderen, 262 in Wallonië en 19 in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad. Recent werden in het Vlaams Parlement 7 fusies van Vlaamse gemeenten goedgekeurd. Sinds 1 januari 2019 telt Vlaanderen geen 308 Vlaamse gemeenten meer, maar wel 300. Artikel 41 Gw. bepaalt dat gemeenten met meer dan 100.000 inwoners binnengemeentelijke territoriale organen kunnen oprichten die aangelegenheden van gemeentelijk belang kunnen regelen. (zie de indeling van de Stad Antwerpen in districten)22 B. De taalgebieden. Luidens artikel 4 Gw. omvat België vier taalgebieden: het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en het Duitse taalgebied. Deze bepaling werd in 1970 in de Grondwet ingevoegd. 22 D. BATSELÉ, T. MORTIER en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 52-53. 137 Het Nederlandse taalgebied: de provincies Antwerpen, Oost- en West-Vlaanderen, Limburg, alsmede Vlaams-Brabant (de administratieve arrondissementen Leuven en Halle-Vilvoorde). Ook de Vlaamse taalgrensgemeenten en de zes Brusselse randgemeenten behoren daartoe. Het Franse taalgebied: de provincies Henegouwen, Luik (met uitzondering van de tot het Duitse taalgebied behorende gemeenten), Luxemburg, Namen, evenals Waals-Brabant (het administratief arrondissement Nijvel). Ook de Waalse taalgrensgemeenten behoren daartoe. Het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad: de 19 gemeenten van Brussel-Hoofdstad, waaronder de stad Brussel. Het Duitse taalgebied: een deel van de provincie Luik (9 gemeenten rond Eupen en Sankt-Vith). Elke gemeente van het Rijk maakt deel uit van één van deze taalgebieden. Artikel 4, derde lid Gw. bepaalt het volgende: “De grenzen van de vier taalgebieden kunnen niet worden veranderd of gecorrigeerd dan bij een wet, aangenomen met de meerderheid van de stemmen in elke taalgroep van elke Kamer, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van elke taalgroep aanwezig is en voor zover het totaal van de ja-stemmen in beide taalgroepen twee derden van de uitgebrachte stemmen bereikt.” In de grenzen van de vier taalgebieden kan dus geen verandering worden aangebracht dan bij een wet die met een bijzondere versterkte meerderheid is aangenomen (en mits het akkoord van de beide taalgroepen). Het betreft dus een bijzondere (meerderheids)wet. De taalgebieden spreiden zich uit over de drie gewesten. De gemeenschappen vallen niet samen met een specifiek taalgebied. De gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken van 18 juli 1966 voorzien tevens in een bijzonder taalstatuut, faciliteiten genoemd, voor bepaalde gemeenten in de drie eentalige taalgebieden: 1° de zes gemeenten uit de Brusselse rand (de zogenaamde Brusselse randgemeente): Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wemmel en Wezembeek- Oppem: deze gemeenten liggen in het Nederlandse taalgebied, maar er gelden faciliteiten voor de Franstaligen; 138 2° de gemeenten van het Duitse taalgebied ten voordele van de Franstalige minderheden (Amel, Büllingen, Burg-Reuland, Bütgenbach, Eupen,Kelmis, Lontzen, Raeren en Sankt-Vith); 3° twee gemeenten uit de streek Malmédy (Malmédy en Waimes) die gelegen zijn in het Franse taalgebied ten voordele van de Duitstalige inwoners; 4° de taalgrensgemeenten (langs zowel Vlaamse als Waalse zijde) ten voordele van de Franstalige of Nederlandstalige minderheden. Het betreft zes in het Nederlandse taalgebied gelegen taalgrensgemeenten waar faciliteiten gelden voor de Franstaligen (Bever, Herstappen, Mesen, Ronse, Spiere-Helkijk en Voeren) en de vier in het Franse taalgebied gelegen taalgrensgemeenten waar faciliteiten voor de Nederlandstaligen gelden (Edingen, Komen-Waaste, Moeskroen en Vloesberg). Faciliteiten gelden enkel voor de burger en niet voor het bestuur. In essentie omvatten de faciliteiten de verplichting voor de administratieve overheden om in hun contacten met de bestuurden de taal te gebruiken die door de bestuurden wordt gehanteerd of in dewelke ze wensen te communiceren, indien deze niet de taal is van het taalgebied waarin de gemeente zich bevindt.23 Een van de knelpunten betreffende de faciliteiten is dat ze verschillend worden geïnterpreteerd naargelang men in de verschillende taalgebieden verblijft. Voor de ene zijn de faciliteiten noodzakelijkerwijze van tijdelijke aard en dienen ze om de integratie van de begunstigden in het taalgebied toe te laten. Volgens deze zienswijze dienen de faciliteiten dan ook op termijn uit te doven. Voor de andere zijn faciliteiten een definitief gegeven (“verworven rechten”) gebaseerd op artikel 129 Gw. dat de bevoegdheden van de Franse en Vlaamse Gemeenschap bepaalt en het verplichtend karakter van hun decreten op het vlak van het gebruik der talen in bestuurszaken, in het onderwijs en in de communicatie tussen werkgevers en werknemers regelt.24 Overeenkomstig artikel 129, §2 Gw. kunnen de bepalingen die het taalgebruik regelen in de faciliteitengemeenten slechts via een bijzondere meerderheidswet worden gewijzigd. De federale wetgever is evenwel bevoegd gebleven om, bij wege van een gewone wet, het taalgebruik te regelen in de gemeenten van het Duitse taalgebied, waar faciliteiten gelden voor de Franstalige inwoners.25 23 D. BATSELÉ, T. MORTIER en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 54-55. 24 D. BATSELÉ, T. MORTIER en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 54-55. 25 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 605- 606. 139 C. De gewesten. België omvat drie gewesten: het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Gewest. (artikel 3 Gw.) Het grondgebied van het Vlaamse en het Waalse Gewest wordt omschreven in artikel 2 BWHI. Het Vlaamse Gewest bestaat uit de 5 Vlaamse provincies; het Waalse Gewest uit de 5 Waalse provincies, met inbegrip dus van het Duitse taalgebied. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat uit de 19 Brusselse gemeenten. D. De gemeenschappen. Artikel 2 Gw. bepaalt dat België drie gemeenschappen omvat: de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap oefent haar bevoegdheden uit met betrekking tot het Nederlands taalgebied en de 19 gemeenten van Brussel-Hoofdstad, doch enkel t.o.v. de instellingen die wegens hun activiteit of organisatie moeten worden beschouwd als uitsluitend behorende tot de Vlaamse Gemeenschap. De Franse Gemeenschap oefent haar bevoegdheden uit met betrekking tot het Franse taalgebied en de 19 gemeenten van Brussel-Hoofdstad, doch enkel t.o.v. de instellingen die wegens hun activiteit of organisatie moeten worden beschouwd als uitsluitend behorend tot de Franse Gemeenschap. De Duitstalige Gemeenschap is bevoegd in het Duitse taalgebied. Federatie Wallonië-Brussel. Op 25 mei 2011 nam het Parlement van de Franse Gemeenschap een resolutie aan die de Federatie Wallonië-Brussel in het leven roept. Hiermee doopte het zichzelf om. Deze naamswijziging is in wezen ongrondwettig. Immers behoort een dergelijke naamswijziging niet tot de bevoegdheid van de gemeenschappen. Daags nadien heeft ook de regering van de Franse Gemeenschap beslist om voortaan die nieuwe naam uit te dragen. Oost-België 140 Een gelijkaardige démarche werd door de Duitstalige Gemeenschap ondernomen. Sinds 15 maart 2017 gebruikt de Duitstalige Gemeenschap de benaming 'Oost-België' (Ostbelgien) in haar communicatie. Dit is dus evenmin een officiële naam gezien de Belgische Grondwet niet gewijzigd werd en nog steeds enkel 'Duitstalige Gemeenschap' vernoemt. Deze naamswijziging werd aangekondigd als een maatregel om in het algemene taalgebruik de omvangrijke officiële term 'Duitstalige Gemeenschap' en de dubbelzinnige afkorting DG te vervangen. 141 V. DE VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE BELGISCHE STAAT. A. Een rechtsstaat. Traditioneel wordt België een rechtsstaat genoemd. In een rechtsstaat zijn de overheidsorganen gebonden door het objectieve – democratisch tot stand gekomen – recht waarvan zij de toepassing moeten verzekeren, waarbij hun machten zijn beperkt door de individuele rechten en vrijheden van de burgers en de betrokken rechtsregels afdwingbaar zijn voor een onafhankelijke rechter.26 Schematisch weergegeven betekent dit dat in een rechtsstaat: - De overheid gebonden is door het recht waarvan zij de toepassing moet verzekeren. Dit komt erop neer dat de overheid, net als de burgers, “onderworpen” is aan het recht. - De machten van de overheidsorganen zijn beperkt door de rechten en vrijheden van de burgers. - De naleving van de rechten en vrijheden, en van het recht in het algemeen, is afdwingbaar voor een onafhankelijke rechter. De antipode van de rechtsstaat is de politiestaat: dit betekent dat de rechtsonderhorigen over geen effectieve juridische verweermiddelen beschikken om zich te verzetten tegen een onbeperkte uitoefening van de macht door de overheid. (vb. Libië onder Kadhafi) Eigen aan een rechtsstaat is dat de werking van het staatsapparaat door het wettigheidsbeginsel wordt beheerst. 27 Het wettigheidsbeginsel behelst twee aspecten: Vooreerst mogen de organen van de uitvoerende macht alleen dan handelen wanneer zij daartoe uitdrukkelijk door de Grondwet of door een wetskrachtige norm (wet, decreet, ordonnantie) werden gemachtigd. M.a.w. elk optreden van een orgaan van de uitvoerende macht moet zijn grondslag vinden in een grondwettelijke bepaling of in een wetskrachtige norm. Ten tweede betekent het wettigheidsbeginsel dat de organen van de uitvoerende macht de hogere rechtsnormen moeten eerbiedigen. Het wettigheidsbeginsel moet dan ook samen met het beginsel van de hiërarchie van de rechtsnormen worden gezien.28 26 M. VAN DAMME, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 18; J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 214. 27 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Kluwer, Mechelen, 2009, 18 e.v. 28 J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 30. 142 De rechtsstaat betekent ook dat de rechtsonderhorigen niet onderworpen zijn aan willekeurige regels, maar dat er vaste, algemene, onpersoonlijke en voorspelbare rechtsregels zijn, die door de burgers en de gezagsdragers moeten worden nageleefd. Bijgevolg moeten alle machten zich, binnen hun bevoegdheid, houden aan de toepasselijke rechtsregels, waarbij de Grondwet geldt als de hoogste interne rechtsnorm. Dit betekent dat de scheiding der machten en de hiërarchie van de rechtsnormen moeten worden gerespecteerd, die er immers op gericht zijn de fundamentele rechten en vrijheden te vrijwaren.29 In een rechtsstaat beschikken de overheidsinstanties niet over een onbeperkte macht. Zij moeten bij de uitoefening van hun macht de democratische rechtsregels respecteren. Dit betekent dus dat niet alleen de burgers verplicht zijn om de rechtsregels na te leven, maar ook de gezagsdragers. Eigen aan een rechtsstaat is ook dat de rechtsregels op een democratische wijze worden vastgesteld. Een rechtsregel komt op democratische wijze tot stand als hij is aangenomen door minstens de meerderheid van de beslissingsgerechtigde personen. Dit betekent niet dat om het even welke wet aangenomen kan worden als er maar een meerderheid is. In een rechtsstaat moet de meerderheid altijd de rechten van de mens eerbiedigen (terug te vinden in de Grondwet en in een aantal internationale verdragen). De parlementaire meerderheid kan niet beslissen deze rechten en vrijheden op te heffen.30 In een rechtsstaat wordt dus een minimum van rechten en vrijheden aan de burger gewaarborgd. Een rechtsstaat veronderstelt ook een systeem van rechtsbescherming. Dit wil zeggen dat bij geschillen tussen burgers onderling of tussen de burger en de overheid, een onafhankelijke rechtbank uiteindelijk beslist over het geschil.31 B. Een federale Staat. 1. Van gedecentraliseerde eenheidsstaat naar een federale staat. De Belgische Staat is geëvolueerd van een gedecentraliseerde eenheidsstaat naar een federale staat. 29 A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 34. 30 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 214-2015. 31 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 235-236; J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 215. 143 MAST omschreef de eenheidsstaat of de unitaire staat als “de Staat waar het soeverein beslissingsrecht (de Herrschaft) enkel van de centrale overheid uitgaat. Is de eenheidsstaat een democratie, dan gaat de besluitvorming uit van de meerderheid van de organen van de volksvertegenwoordiging, zonder dat hierbij rekening wordt gehouden met de territoriale omschrijving die zij vertegenwoordigen.”32 Een eenheidsstaat of unitaire staat is een staat waarin de soevereiniteit volledig en onverdeeld bij het centrale gezag berust, dat over de volheid van bevoegdheid beschikt. De centrale overheid heeft het soevereine beslissingsrecht. 33 België kende een verzachting van de eenheidsstaat via de decentralisatie.34 De omvorming naar een federale staat is gebeurd middels verschillende staatshervormingen (die gerealiseerd werden door middel van grondwetsherzieningen en een nadere regeling ervan bij bijzondere en/of gewone wet). Met de Vierde Staatshervorming werd in 1993 formeel bevestigd dat België een federale staat is. Dit vindt men terug in het eerste artikel van de Grondwet. Artikel 1 Gw.: “België is een federale Staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.” 2. Het begrip “federale staat”. Een federale staat of bondsstaat is een staat waarin de bevoegdheden verdeeld zijn tussen twee onderscheiden en autonome rechtsordeningen, deze van de federatie en deze van de deelstaten, die niet ondergeschikt zijn aan elkaar. Voorbeelden van federale staten: Zwitserland, Canada, Duitsland, Verenigde Staten, India, Oostenrijk. Vaak wordt Spanje genoemd als voorbeeld, hoewel het zichzelf als een eenheidsstaat beschouwt. Evenwel kent het een zogenaamde asymmetrische staatsstructuur. De deelgebieden Baskenland en Catalonië beschikken erover aanmerkelijk meer bevoegdheden en fiscale en financiële autonomie dan de andere deelgebieden. 32 A. MAST, “Elementaire bedenkingen bij het vraagstuk van de omvorming van de Belgische eenheidsstaat in een federale Staat”, R.W. 1961-62, 2327. 33 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 257. 34 Decentralisatie betekent dat autonome diensten of overheden over bepaalde bevoegdheden beschikken. Zo o.m. verleende de Grondwet van 1831 reeds bepaalde bevoegdheden aan de provincies en de gemeenten. Men onderscheidt territoriale en functionele decentralisatie. 144 Een gelijkaardig systeem vinden we terug in het Verenigd Koninkrijk, waar Schotland een eigen parlement met wetgevende bevoegdheid en regering heeft. Wales en Noord-Ierland hebben enkel budgetterende bevoegdheid. Engeland heeft geen eigen deelstaatstructuren. Men onderscheidt twee soorten federale Staat: - centripetaal (agregatief) federalisme: vrijwillige aaneensluiting van voorheen onafhankelijke staten, die ervoor opteren om hun doelstellingen op bepaalde vlakken in een groter staatkundig geheel te realiseren (de weg die van verscheidenheid naar eenheid leidt), bv. de Verenigde Staten van Amerika. - centrifugaal federalisme (segregatief): uitzonderlijk ontstaat een federale staat uit de afkalving van een gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin de samenstellende delen een steeds ruimere autonomie verwerven, bv. Federale Bondsrepubliek Duitsland en Koninkrijk België35. 3. De “wetten” van het federalisme. Hét prototype van de federale staat bestaat niet, toch kan men twee klassieke “wetten” van het federalisme duiden: - autonomie (self rule) - participatie (shared rule) Daaraan moet een derde “wet” uit het moderne federalisme worden toegevoegd: de coöperatie.36 a. Autonomie: Het essentieel kenmerk van een federale staat is de autonomie van de componenten.37 Deze componenten beschikken over staatsmachten die zij uitoefenen vrij van enige hiërarchische band met het centrum.38 De deelstaten zijn zelfstandige rechtspersonen, met eigen organen, eigen bevoegdheden en eigen financiële middelen. 35 A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 3; M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 264-265. 36 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 3. 37 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 219. 38 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 219. 145 De federatie en de deelstaten hebben elk een afzonderlijke rechtsordening, die zowel de grondwetgevende macht als de drie staatsmachten omvat. De deelstaten hebben de bevoegdheid om wetskrachtige normen uit te vaardigen, binnen de vooraf vastgelegde bevoegdheidsverdeling.39 In beginsel heeft elke deelstaat een eigen Grondwet en dus de grondwetgevende bevoegdheid. Voor de uitoefening van de externe soevereiniteit is de bondsstaat 1 rechtspersoon, die volkenrechtelijk aansprakelijk is voor de handelingen van de deelstaten. Enkel de federale Staat bezit de internationale rechtspersoonlijkheid en dus volgende rechten: - jus belli (het recht de oorlog te verklaren) - jus tractatis (het recht verdragen af te sluiten) - jus legationis (het recht diplomatieke betrekkingen te voeren) Uit de normale ontstaanswijze van een bondsstaat volgt dat de meeste federale grondwetten een limitatieve opsomming bevatten van de bevoegdheden die aan de federale overheid zijn voorbehouden (enumerated powers), zodat alle andere bevoegdheden (residuaire bevoegdheden) bij de deelstaten berusten. In de meeste federale staten waakt een hooggerechtshof (bij ons Grondwettelijk Hof) over de naleving van de bevoegdheidsverdelende regels door de federatie en de deelstaten (toetsing van de grondwettigheid van de federale en de deelstatelijke wetskrachtige normen). Die hoven controleren meestal ook de eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden.40 De deelstaten beschikken meestal over een voldoende ruime bestedingsautonomie, maar hun fiscale bevoegdheid en verantwoordelijkheid is eerder beperkt.41 b. Participatie van de deelstaten: Participatie of medebeslissingsrecht van de deelstaten in de federale besluitvorming is een wezenlijk kenmerk van federalisme. 39 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 220. 40 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 227. 41 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 4-5. 146 Dit is een waarborg dat de federale grondwet (bevoegdheidsverdeling) en de federale wetgeving betreffende het statuut van de deelstaten niet eenzijdig tegen de wil in van de deelstaten kan worden gewijzigd. Participatie wordt vaak gerealiseerd door een tweekamerstelsel waarin de eerste kamer (House of Representatives in de VSA) de federatie vertegenwoordigt en de tweede kamer (Senate in de VSA) de deelstaten vertegenwoordigt.42 c. Coöperatie: 43 In de meeste federale staten worden diverse samenwerkingsmechanismen voorzien. Samenwerking tussen de verschillende componenten is immers essentieel voor het voortbestaan van een federale staat. Men spreekt in dit verband van coöperatief federalisme, waarbij verschillende vormen van samenwerking zijn voorzien, zowel tussen de deelstaten onderling als tussen de deelstaten en de federale overheid. 4. Confederalisme. Federalisme mag niet worden verward met confederalisme. Confederalisme veronderstelt een staatsstructuur binnen dewelke onafhankelijke en soevereine staten met elk een eigen grondwet en internationale rechtspersoonlijkheid via een verdrag beslissen bepaalde bevoegdheden gezamenlijk uit te oefenen (bv. economische belangen, defensie). In een confederatie behoudt elke staat zijn onafhankelijkheid, zijn grenzen, douane, munt, justitie en defensie. Er wordt dus geen hogere grondwettelijke structuur voorzien. Bv.: Zwitserland tot 1848 (orgaan dat diende om de buitenlandse politie van de entiteiten op elkaar af te stemmen werd de “Diète” genoemd). In 1848 nam Zwitserland de vorm van een federale staat aan. 5. Het Belgisch federalisme. 42 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 5-6. 43 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 6; J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 221. 147 Het Belgisch federalisme is centrifugaal. Meer en meer bevoegdheden en financiële middelen worden overgeheveld naar de deelstaten. Verder vertoont het een aantal bijzonderheden ten opzichte van het klassieke federalisme en een aantal gelijkenissen met het confederalisme. Alleen de Federale Staat beschikt over een grondwet, terwijl de deelstaten niet beschikken over een grondwetgevende bevoegdheid44 (ze beschikken wel over een constitutieve autonomie, zie verder). Zoals vermeld, uit de participatie zich doorgaans in een tweekamerstelsel waarbij één kamer de federale staat en een andere kamer de deelstaten vertegenwoordigt. In het kader van de Zesde Staatshervorming werden de samenstelling en de bevoegdheden van de Senaat grondig hervormd. Bedoeling daarvan is dat de Senaat de ontmoetingsplaats is van de deelstaten. Sedert de verkiezingen van 2014 zijn er geen rechtstreeks verkozen senatoren meer. Sedertdien is de Senaat samengesteld uit leden die worden aangewezen door en uit de deelstaatparlementen.45 In België werd een opsplitsing doorgevoerd in gemeenschappen en gewesten, die gedeeltelijke overlappende territoria bestrijken. Het betreft dus een afwijking van de klassieke federale structuur waarin de onderscheiden entiteiten dezelfde bevoegdheden hebben over verschillende territoria. Ook in België werden samenwerkingsmechanismen voorzien, waarvan sommige verplicht zijn en andere facultatief (bv. de samenwerkingsakkoorden – zie eerder). Deze “pacificatiemechanismen” zijn de oorzaak van twee inherente zwaktes van het Belgische model: de inefficiëntie en het democratisch tekort van de federale besluitvorming. “Het continu zoeken naar compromissen tussen de twee bevolkingsgroepen is tijdrovend en duur en dreigt het beleid te blokkeren (…). Een vaak gehoord bezwaar tegen de consensusdemocratis is dat zij de bestaande breuklijnen nog versterkt. (…) Een ander bezwaar is dat de consensusdemocratie zoals België ondermaats zouden presteren op het vlak van de democratie. (…) De consensusdemocratie wordt omschreven als een politiek kartel, waarbij de elites (de politieke partijen) de regeringsmacht voor zichzelf reserveren en onderling verdelen. Een 44 Op 23 mei 2012 stelde de meerderheid in het Vlaamse Parlement het ‘Handvest voor Vlaanderen’ aan de pers voor, dat her en der al snel tot Grondwet voor Vlaanderen werd gedoopt. Evenwel is dit geen Grondwet. Vlaanderen is immers niet bevoegd om een volwaardige Grondwet aan te nemen. De tekst is vooral symbolisch. (S. Lambrecht, “Handvest voor Vlaanderen: aanzet tot Vlaamse Grondwet?”, Juristenkrant 13 juni 2012, 20) 45 C. FORNOVILLE, “De Vlinder-Senaat”, in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruwaene (eds.), De Zesde Staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 52. Zie ook Parlementaire infosteekkaart nr. 14.00, die door de Dienst Public relations en Internationale betrekkingen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werd opgemaakt. Deze kan worden geraadpleegd op de website van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. 148 voorwaarde voor het functioneren van de consensusdemocratie is immers het bestaan van een politieke elite die, in een gemeenschappelijk streven naar een bestendiging van het regime, bereid is om compromissen te sluiten en bij de eigen achterban te verdedigen. Een tweede argumentatielijn vertrekt vanuit de vaststelling dat het pacificatiemodel op gespannen voet zou staan met moderne opvattingen over de participatieve democratie, waarin een actievere rol is weggelegd voor de burger. Het geheime, ondoorzichtige en elitaire karakter van de consensusdemocratie, de achterkamerpolitiek en de pendeldiplomatie laten weinig ruimte voor directe inspraak.” Nog een kritiek betreft het “antimajoritaire” karakter van de consensusdemocratie. Er is gezocht naar mechanismen om de minderheid te beschermen tegen een mogelijke meerderheid in het Parlement (vb. bijzondere meerderheidswetten, alarmbelprocedure), maar dit kan haaks staan op de meerderheidsregel als beslissingsmethode en de electorale gelijkheid.46 De Grondwet en de Bijzondere wetten bepalen de respectievelijke bevoegdheden van de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten via de toekenning van bevoegdheden (art. 35 en 105 Gw.). Het is echter onmogelijk om daadwerkelijk alle bevoegdheden te voorzien. Daarom werd het begrip van de residuaire bevoegdheid ingevoegd in artikel 35 Gw.. Onder deze term verstaat men alle bevoegdheden die niet expliciet aan één van de entiteiten of aan de Federale Staat zijn toegewezen. Art. 35 Gw. luidt als volgt: “De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen. De gemeenschappen of de gewesten zijn, ieder wat hem betreft, bevoegd voor de overige aangelegenheden onder de voorwaarden en op de wijze bepaald door de wet. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid.” Dit artikel wordt gevold door de volgende overgangsbepaling: “De wet bedoeld in het tweede lid bepaalt de dag waarop dit artikel in werking treedt. Deze dag kan niet voorafgaan aan de dag waarop het nieuw in titel III van de Grondwet in te voegen artikel in werking treedt dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid bepaalt.” Op dit ogenblik zijn de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid nog niet bepaald. Dit houdt in dat de Bijzondere Wet waarvan sprake in het tweede lid van art. 35 Gw. (nog) niet kan gestemd worden en dat bijgevolg art. 35, eerste lid Gw. nog niet van toepassing is. Dit betekent dat de gemeenschappen en gewesten nog steeds een toegewezen bevoegdheid bezitten en dat de federale overheid de residuaire bevoegdheid nog behoudt. 46 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 220-221. 149 Kort samengevat, op dit moment zijn de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten van toegewezen aard, terwijl de Federale Staat de residuaire bevoegdheid heeft. Dit zal pas veranderen wanneer een grondwetsherziening en een bijzondere wet zullen worden aangenomen die uitvoering geven aan artikel 35 Gw. Typisch voor het Belgisch federalisme is ook het bipolair karakter ervan (zie verder). Het Belgisch federalisme heeft ook een aantal confederale trekken: - De deelstaten kunnen internationale verdragen afsluiten in het kader van hun bevoegdheden. - De deelstaten dienen samenwerkingsakkoorden af te sluiten onderling en met de Federale Staat, die een gelijkenis vertonen met de verdragen of akkoorden tussen internationale rechtspersonen. - Het federale niveau wordt op paritaire wijze beheerd (vb. bijzondere meederheidswetten). Het paritaire karakter (taalparitaire verdeelsleutel) van de federale overheid komt ook terug in de samenstelling van het Grondwettelijk Hof, de Raad van State, het Hof van Cassatie en de Hoge Raad voor de Justitie, de hoogste ambten in de federale administratie. Dit soort technieken vertoont veel gelijkenis met de besluitvormingsprocedures in confederaties. De wederzijdse toestemming (“minderheidsveto”) is eerder een confederaal dan een federaal handelsmerk.47 C. Een representatieve democratie – de nationale soevereiniteit. De Belgische Staat kent een democratisch regime. (Zie eerder voor de bespreking van de soorten staten) Kenmerkend is dat op regelmatige basis vrij en geheime verkiezingen worden georganiseerd. Via verkiezingen nemen de burgers deel aan de uitoefening van het staatsgezag. Kenmerkend is ook dat uitgegaan wordt van de scheiding van de machten (zie verder). België wordt als een representatieve democratie beschouwd, die berust op het beginsel van de nationale soevereiniteit. Er is dus sprake van indirecte democratie waarbij de bevolking haar vertegenwoordigers verkiest in de wetgevende macht, die de taak krijgen om als vertegenwoordigers van de bevolking wetgevend op te treden. De verkozenen van het volk hebben dus een vertegenwoordigende of representatieve taak. Deze principes kunnen afgeleid worden uit artikel 33 Gw., dat één van de sleutelbepalingen is van onze Grondwet. Artikel 33 Gw. bepaalt: 47 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 220. 150 “Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald.” Het eerste lid van artikel 33 Gw. duidt de bron van de machten aan, terwijl het tweede lid betrekking heeft op de uitoefening van de machten.48 Deze bepaling verwijst naar de grondslag van het Belgische staatsbestel, zijnde het concept van de nationale soevereiniteit. Soevereiniteit verwijst naar het hoogste gezag in de Staat, dat ertoe gemachtigd is de staatsinrichting en het grondwettelijk stelsel te bepalen.49 In België wordt dit gezag via de Grondwet uitgeoefend door de Natie. De beslissingen worden niet door het volk zelf genomen, maar, overeenkomstig de Grondwet, door de door het volk verkozen vertegenwoordigers.50 De begrippen “volk” en “Natie” zijn geen synoniemen. Het begrip “volk” heeft betrekking op alle individuele inwoners van het land. De “Natie” wordt beschouwd als een abstracte, ondeelbare en blijvende collectiviteit die de burgers uit het verleden, het heden en de toekomst omvat.51 De machten kunnen enkel optreden als vertegenwoordigers van de Natie, uit naam van de Natie. Zij zijn niet soeverein. Zij kunnen immers niet zelf de grenzen van hun gezag bepalen, aangezien zij aan de Grondwet zijn onderworpen.52 Volgens het Nationaal Congres impliceerde de nationale soevereiniteit niet dat de machten door het volk zelf, rechtstreeks (bv. door middel van een referendum) zouden worden uitgeoefend. De machten vinden hun oorsprong in de Natie, maar ze moeten worden uitgeoefend op de wijze die de Grondwet bepaalt. De grondwet van 1831 stelde een representatief systeem (op basis van cijnskiesrecht) in.53 De precieze betekenis van artikel 33 Gw. is niet geheel duidelijk en maakt nog steeds het voorwerp uit van debat.54 De leer van de nationale soevereiniteit is historisch te zien als een reactie tegen vroegere stelsels waarin alle machten van de Koning uitgingen (vorstelijk absolutisme; de Koning hield voor dat het gezag hem was verleend “bij de gratie Gods”), of werden geacht van God te komen. 48 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 7. 49 A. ALEN, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer rechtswetenschappen, 1995, 21. 50 J. VANDE LANOTTE, Handboek Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 209. 51 A. MAST en J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht, Brussel, Story-Scientia, 187, nr. 18; J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019,8. 52 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 153. 53 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 7. 54 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 40. 151 Aangezien de Staat niet meer kan worden vereenzelvigd met de Koning, die zelf een grondwettelijk staatsorgaan is, heeft het beginsel van de nationale soevereiniteit ook tot gevolg dat de Koning geen andere macht heeft dan die welke hem bij of krachtens de Grondwet is toegewezen (art. 105 Gw.). In navolging van de Franse constitutionalist Raymond Carré de Malberg wordt thans door de meerderheid van de auteurs aangenomen dat de grondwetgever zich met artikel 33 Gw. heeft willen afzetten tegen de leer van de volkssoevereiniteit en een bewuste keuze voor de leer van de ‘nationale soevereiniteit’ heeft gemaakt. Volgens de theorie van de volkssoevereiniteit, zoals voorgestaan door o.m. Jean-Jacques Rousseau, berust de hoogste macht binnen de staat bij het volk. Dit volk is soeverein en zijn afgevaardigden, die zetelen in het parlement, zijn hoogstens te beschouwen als de lasthebbers van het volk. Anders is het bij het systeem van de nationale soevereiniteit, waar de hoogste macht niet bij het volk maar wel bij de natie, zoals hiervoor omschreven, berust. Echter blijkt uit recent onderzoek dat deze tegenstelling tussen volkssoevereiniteit en nationale soevereiniteit niet was gekend ten tijde van het aannemen van de Grondwet. Het is dus vrij onwaarschijnlijk dat de grondwetgever het begrip ‘Natie’ in deze betekenis heeft willen invullen.55 De Belgische revolutionairen hebben de theorie van de nationale soevereiniteit ontleend aan die van de Franse Revolutie. Deze theorie werd evenwel gebruikt (via het concept van de vertegenwoordiging en via het cijnskiesstelsel) om de macht in handen van de adel en de burgerij te houden.56 Uit het representatief karakter van het Belgisch parlementair stelsel volgt onder meer het verbod van imperatief mandaat. Uit het representatief karakter van het Belgisch parlementair stelsel volgt dat de parlementsleden niet mogen worden beschouwd als vertegenwoordigers van degenen die hen hebben verkozen. Zij vertegenwoordigen de Natie. (zie art. 42 Gw.) Uit de oorspronkelijke versie van artikel 42 Gw., die een uitdrukkelijke verwijzing naar de provincie en de onderverdeling van een provincie bevatte, blijkt dat het initiële opzet van de grondwetgever in 1831 was het provincialisme (soevereiniteit bij de provincies) tegen te gaan.57 55 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 40-41. Zie ook J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 6 e.v. 56 A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 59. 57 Zie de toelichting door J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 144 e.v. 152 De Grondwet verbiedt dat de parlementsleden zich zouden gebonden achten door een imperatief mandaat, hetzij van hun kiezers, hetzij van hun partij.58 De parlementsleden verwerven een mandaat ten algemenen titel en geen specifiek mandaat dat bekomen wordt van de kiezers uit zijn kieskring. Het parlementslid beschikt over een representatief mandaat dat inhoudt dat de vertegenwoordiger niet is gehouden aan eventuele richtlijnen van de kiezers: de representatieve democratie laat geen imperatieve mandaten toe: vanuit juridisch oogpunt kan het parlementslid dus geen bindende instructies krijgen van zijn kiezers of van zijn partij. In de praktijk zal een parlementslid evenwel de belangen van zijn streek en van zijn kiezers verdedigen, al was het maar om de volgende keer te worden herverkozen. Bovendien is het parlementslid meer en meer afhankelijk van zijn politieke partij (opkomst van de particratie) en van belangengroepen.59 Uit artikel 42 Gw. volgt ook dat het parlementair mandaat dat een verkozene bekleedt aan hem toekomt en niet aan zijn politieke partij. Wanneer hij overstapt naar een andere partij, verliest hij zijn mandaat dus niet.60 Uit het representatief karakter van het Belgisch parlementair stelsel wordt ook het verbod afgeleid om een bindend referendum te organiseren. Bij een beslissend of bindend referendum wordt de bevolking geraadpleegd, waarbij de bevolking beslissingsrecht heeft. De uitkomst van het referendum is dus bindend voor de politieke organen die het referendum hebben georganiseerd. Bij een consultatief referendum of volksraadpleging wordt de bevolking geraadpleegd, maar heeft deze enkel adviesbevoegdheid. Dit betekent dat het orgaan dat de bevolking heeft geraadpleegd, niet gebonden is door het door het volk uitgebracht advies. Er bestaat bij een consultatief referendum of volksraadpleging weliswaar geen juridische verplichting om de uitkomst te volgen, maar in de feiten kan het orgaan dat de bevolking heeft geraadpleegd zich daar wel toe verplicht voelen.61 Volgens een meerderheidsopvatting zijn zowel het bindend als het consultatief referendum strijdig met de Grondwet.62 Uit artikel 33 Gw. volgt dat de machten moeten worden uitgeoefend 58 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 146. 59 A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 59. 60 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 147. 61 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 211. 62 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 158. In 1950 werd weliswaar, in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog, een volksraadpleging gehouden over de terugkeer op de troon van Koning Leopold III, maar deze consultatie van de bevolking is dus strijdig met de Grondwet te noemen. 153 op de wijze die bij de Grondwet is bepaald, waarbij de Grondwet geen machten aan de bevolking zelf toewijst. Deze bepaling verzet zich dan ook tegen het referendum of de volksraadpleging.63 Onze Grondwet gaat uit van een stelsel van vertegenwoordigende of representatieve democratie, in tegenstelling tot de directe democratie. De afgelopen decennia werd de Grondwet evenwel op een aantal vlakken herzien om toch bepaalde vormen van raadpleging van de bevolking mogelijk te maken. De eerste herziening betreft het lokaal niveau. Op gemeentelijk en provinciaal vlak zijn volksraadplegingen mogelijk. (terzake kan naar artikel 41 Gw. worden verwezen, zoals aangevuld in 1999). Het betreft een louter adviserende bevoegdheid die aan de bevolking door de Grondwet wordt verleend. Er is dus enkel een consultatief referendum mogelijk. De bevoegdheid om dit te regelen komt toe aan de gewesten. Wat Vlaanderen betreft, is de regeling van de gemeentelijke volksraadplegingen terug te vinden in de artikelen 305 tot 325 van de Decreet Lokaal Bestuur. 64 De gemeenteraad kan, op eigen initiatief of op vraag van de inwoners van de gemeente, een volksraadpleging organiseren. Het kan zowel gaan om aangelegenheden van zuiver gemeentelijk belang als om aangelegenheden van gemengd gemeentelijk belang (bv. ruimtelijke ordening). Een gemeentelijke volksraadpleging kan niet voor persoonlijke aangelegenheden en financiële aangelegenheden, zoals de jaarrekeningen of het meerjarenplan. Er kan geen volksraadpleging worden georganiseerd in de twaalf maanden voor de gemeenteraadsverkiezingen of in de periode van veertig dagen voor de verkiezing van een parlement. Er kan maar één raadpleging per zes maanden plaatsvinden en maximum zes raadplegingen per bestuursperiode van zes jaar. De vraag waarop de volksraadpleging betrekking heeft, wordt zo geformuleerd dat met ‘ja’ of ‘nee’ kan worden geantwoord. Op die manier wil men tot een duidelijke en ondubbelzinnige vraagstelling komen. Het initiatief dat uitgaat van de inwoners moet worden gesteund door ten minste: 20% van de inwoners in gemeenten met minder dan 15 000 inwoners; 3000 inwoners in gemeenten met ten minste 15 000 inwoners en minder dan 30 000 inwoners; 10% van de inwoners in gemeenten met ten minste 30 000 inwoners. Ten minste dertig dagen voor de dag van de raadpleging stelt de gemeente aan de inwoners een brochure ter beschikking waarin het onderwerp van de raadpleging op een objectieve manier wordt uiteengezet. De volksraadpleging zelf kan enkel op een zondag plaatsvinden. Elke deelnemer heeft één stem, en de stemming is geheim. De deelname aan de volksraadpleging is niet verplicht. 63 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 12. 64 Decreet 22 december 2017 over het lokaal bestuur, BS 15 februari 2018. 154 De stemmen worden enkel geteld als ten minste het volgende aantal inwoners aan de raadpleging heeft deelgenomen: 20% van de inwoners in gemeenten met minder dan 15 000 inwoners; 3000 inwoners in gemeenten met ten minste 15 000 inwoners en minder dan 30 000 inwoners; 10% van de inwoners in gemeenten met ten minste 30 000 inwoners. De Vlaamse Regering bepaalt de wijze waarop de uitslag bekendgemaakt wordt.65 De tweede herziening betreft het deelstatelijk niveau. In het kader van de Zesde Staatshervorming (2014) werd ook een artikel 39bis in de Grondwet ingevoegd, waardoor de gewesten (niet de gemeenschappen !) de bevoegdheid hebben om over aangelegenheden van gewestelijk belang een consultatief referendum te organiseren. Volgens artikel 39bis Gw. kunnen de gewesten volksraadplegingen organiseren “over de uitsluitend aan de gewestelijke organen opgedragen aangelegenheden”. Over aangelegenheden die betrekking hebben op de financiën of op de begroting of aangelegenheden die met bijzondere meerderheid door het gewestelijk parlement moeten worden geregeld, kan evenwel geen volksraadpleging worden gehouden. De gewestelijke volksraadpleging mag niet bindend zijn. De Grondwet laat het aan de gewesten over om de regels betreffende de organisatie van een volksraadpleging zelf te bepalen. Dit moet gebeuren middels een bijzonder decreet of bijzondere ordonnantie. Het Grondwettelijk Hof werd ermee belast toezicht uit te oefenen op de organisatie van de gewestelijke volksraadplegingen (artikel 142, vierde lid Gw.) Op heden werden er nog geen gewestelijke volksraadplegingen georganiseerd. Alleen het Waalse Gewest heeft al een decretaal kader voor de organisatie van volksraadplegingen aangenomen.66 VELAERS waarschuwt dat in het debat over de wenselijkheid om het referendum en de volksraadpleging in de Belgische Grondwet in te schrijven, het feit dat België een federale staat is, een belangrijk element is: “Vaak wordt gesteld dat een vorm van rechtstreekse democratie het broze politieke en institutionele evenwicht van het land dreigt te verstoren. Er dient zich inderdaad een aantal problemen aan. In België leven drie nationale bevolkingsgroepen samen: de Nederlandstaligen die ongeveer 57% van de bevolking uitmaken, de Franstaligen die ongeveer 43% van de bevolking uitmaken en ten slotte een kleine groep (+- 67.000) Duitstaligen. Op demografisch vlak is België dus wezenlijk tweeledig. Het risico is dan ook reëel dat in een referendum of een volksraadpleging het Noorden en het Zuiden van het land zich anders uitspreken. De volksraadpleging over de terugkeer van Leopold III is een illustratie 65 Toelichting overgenomen van https://politeia.be/nl/artikels/276539-hoe +verloopt+een+gemeentelijke+volksraadpleging%3F, consultatie in februari 2022. 66 Bijzonder decreet 19 juli 2018 tot instelling van de volksraadpleging, BS 28 september 2019; decreet 2 mei 2019 betreffende de organisatie van de gewestelijke volksraadpleging, BS 18 juni 2019. 155 van de risico’s die een volksraadpleging met zich meebrengt voor de eenheid van het land. Om die reden verwees de Algemene Vergadering van de Raad van State, in het reeds genoemde advies van 15 mei 1985 zelfs naar het beginsel van de federale loyauteit, de Bundestreue, als argument tegen een adviserend referendum. “De trouw aan de federale inrichting en de zorg voor de harmonie ervan” kunnen, aldus de Raad, door een adviserend referendum onder druk komen te staan, met name door de politieke agitatie die dit uitlokt. "Zo’n agitatie blijft doorgaans steriel maar zij kan echt schadelijk worden wanneer zij zich voordoet naar aanleiding van problemen waaromtrent de belangen van de Gemeenschappen of van de Gewesten met elkaar in conflict komen of van de Gewesten met elkaar in conflict komen of althans in tegenstelling tot elkaar staan.”67 Uit artikel 33, tweede lid Gw. wordt het principe dat bevoegdheid niet kan worden gedelegeerd afgeleid. Uit artikel 33, tweede lid Gw. volgt dat elke overheid in beginsel zelf de machten uitoefent die haar door of krachtens de Grondwet zijn toebedeeld en dat ze deze niet kan delegeren naar andere overheden. (cfr. arrest van 6 februari 1891 van het Hof van Cassatie, waarin het stelt dat de machten onvervreemdbaar en onoverdraagbaar zijn, dat een gedelegeerde macht niet kan worden gesubdelegeerd).68 Het verbod om machten over te dragen dient evenwel te worden gerelativeerd. Vooreerst laat de Grondwet soms zelf delegatie toe. (vb. art. 34 Gw. laat toe dat de uitoefening van machten worden overgedragen aan internationale instellingen) Ook heeft het Hof van Cassatie in een arrest van 4 mei 1920 geoordeeld dat de grondwettelijke machten onvervreemdbaar en onoverdraagbaar zijn, doch dat het niet verboden is dat een door de Grondwet met openbaar gezag bekleed orgaan, bij stilzwijgen van de wet, secundaire overheden organiseert en deze onder zijn toezicht belast met het nemen van detailmaatregelen onder voorbehoud van zijn uitdrukkelijke of stlzwijgende goedkeuring en op voorwaarde dat deze opdracht steeds herroepen kan worden. Dit wordt bevestigd door de Raad van State, afdeling Wetgeving.69 De uitholling van de nationale soevereiniteit: Naar boven: 67 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 19-20. 68 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 20. 69 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 20. 156 De toenemende internationalisering en de oprichting van supranationale publiekrechtelijke instellingen (de Europese Unie) hebben geleid tot een ondermijning van het concept van nationale soevereiniteit. Naar onder: De nationale soevereiniteit is ondeelbaar en algemeen. Beslissingen moeten zijn ingegeven door het belang van de Natie veeleer dan door het belang van de eigen kieskring. Dit principe wordt echter “afgekalfd” door volgende fenomenen: - Overheveling van bevoegdheden van het federale niveau naar dat van de gemeenschappen en gewesten. - Indeling van de gekozen leden van de beide Wetgevende Kamers in een Nederlandse en een Franse taalgroep en alarmbelprocedure: federale parlementsleden treden op als vertegenwoordigers van de eigen taalgemeenschap. - De Senaat wordt samengesteld uit leden die worden aangewezen door en uit de deelstaatparlementen: de senatoren vertegenwoordigen in de eerste plaats hun eigen deelstaat. De burgerparticipatie. Via burgerparticipatie tracht men de bevolking rechtstreeks te betrekken bij het wetgevingsproces. In de Duitstalige Gemeenschap worden verkozen volksvertegenwoordigers en burgers samengebracht over specifieke thema’s onder de vorm van de ‘burgerdialoog’. (Decreet 25 februari 2019 tot invoering van een permanente burgerdialoog in de Duitstalige Gemeenschap, BS 12 april 2019) In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden binnen de schoot van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement overlegcommissies georganiseerd tussen de parlementsleden en burgers (Art. 25/1 van het reglement van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie). Op federaal niveau werd recent een systeem van burgerpanels ingevoerd. (Wet 2 maart 2023 tot bepaling van de beginselen voor de loting van natuurlijke personen voor gemengde commissies en de burgerpanels op initiatief van de Kamer van volksvertegenwoordigers, BS 3 april 2023). Deze wet maakt het mogelijk om burgers, die geen politicus zijn en ook niet noodzakelijk tot een politieke partij horen, te betrekken bij de politieke besluitvorming. De burgers zullen worden uitgeloot en uitgenodigd om op vrijwillige basis deel te nemen aan een panel dat aanbevelingen kan geven aan het Parlement en de regering. Het gaat dus om commissies die complementair zijn aan het bestaande representatieve systeem, en het zo verder 157 kunnen verrijken. Voor de oprichting van gemengde commissies of burgerpanels worden burgers geselecteerd en uitgenodigd. Hiertoe wordt een loting georganiseerd, op basis van een steekproef onder personen die aan verschillende voorwaarden voldoen. Ruwweg kan iedereen die in aanmerking komt om te stemmen voor het Federaal Parlement uitgeloot worden. Enkel politici, politieke adviseurs en houders van een ambt van de rechterlijke orde komen niet in aanmerking. Deze panels worden breed geïnformeerd en gaan in dialoog met het middenveld, experten en parlementsleden, alvorens ze aanbevelingen zullen formuleren aan het Parlement en de regering. In al deze gevallen worden de betrokken burgers via loting aangeduid. De burgerparticipatie vervangt de wetgevingsbevoegdheid van parlement en regering niet, zodat ze enkel kan resulteren in aanbevelingen aan de wetgever. Het petitierecht. Zie de artikelen 28 en 57 Gw. Iedere burger kan bij de Kamer van volksvertegenwoordigers een petitie indienen, teneinde: de Kamer te verzoeken een bestaande wet te verbeteren of nieuwe bepalingen uit te vaardigen; een standpunt kenbaar te maken; er bij de Kamer op aan te dringen het toezicht op de regering aan te scherpen. Een petitie is een verzoek, een standpunt of een voorstel dat door een burger wordt geformuleerd en aan de overheid is gericht. Een petitie kan alle onderwerpen betreffen die de burgers of de samenleving in het algemeen aanbelangen, op voorwaarde dat het Federaal Parlement ervoor bevoegd is. Bijvoorbeeld: de sociale zekerheid; grote delen van de fiscaliteit; vragen met betrekking tot de politie en het gerecht; de internationale betrekkingen; de landsverdediging; Er is ook voorzien in het recht om te worden gehoord door de Kamer van volksvertegenwoordigers indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Een petitionaris heeft het recht om door de bevoegde commissie van de Kamer te worden gehoord indien zijn petitie aan 4 criteria voldoet: Ze werd door ten minste 25.000 burgers ondertekend. De ondertekenaars zijn ten minste 16 jaar oud. 158 Ten minste 14.500 petitionarissen hebben hun woonplaats in het Vlaams Gewest, 2.500 in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en 8.000 in het Waals Gewest. Ze is in overeenstemming met het EVRM. De Kamervoorzitter stuurt dan uw petitie aan de commissie voor de Verzoekschriften. Nadat de petitie aan de commissie voor de Verzoekschriften werd voorgelegd, kan deze ze overzenden: aan de bevoegde minister/staatssecretaris, die schriftelijk zal antwoorden; aan het College van de federale Ombudsmannen , dat de vraag zal behandelen; aan de bevoegde commissie, die de vraag zal onderzoeken. De commissie kan de petitie ook doorverwijzen naar de plenaire vergadering of ze zonder gevolg laten. Volledigheidshalve wordt nog vermeld dat het petitierecht ook geldt ten aanzien van de parlementen van de deelstaten (art. 41 BWHI) en dat, op Europees niveau, het petitierecht werd opgenomen in het Handvest van de Grondrechten (art. 44 Handvest). D. Een monarchie. Art. 85 Gw. maakt van België een parlementaire monarchie. In 1830 overheerste in het Nationaal Congres de mening dat de monarchie als staatsvorm de voorkeur verdiende boven de republiek.70 Dit laat zich grotendeels verklaren door de reacties van andere landen op de Belgische omwenteling. Deze kon op niet veel steun van andere landen genieten. Door de keuze van een Duitse vorst met Britse (huwelijks)banden hoopten de leden van het Nationaal Congres het nodige vertrouwen op te wekken bij de grote Europese mogendheden. De keuze voor de monarchie was dus gegrond op redenen die verband hielden met de internationale politiek van die tijd. In 1831 werd resoluut voor de parlementaire monarchie gekozen. Als reactie op het vorstelijk absolutisme en de onvrede over het Nederlands bestuursmodel werd de macht van de Koning door de grondwet evenwel aan banden gelegd. Het statuut van de Koning, zijn bevoegdheden en de beperkingen werden in de Grondwet ingeschreven. Daarmee werd de rol van de Koning veiliggesteld, rekening houdend met de scheiding der machten en met de representatieve democratie. 70 Slechts 10 van de 200 leden stemden voor de republiek als staatsvorm. 159 Artikel 85 Gw. luidt thans als volgt (aanvankelijk waren vrouwen uitgesloten): “De grondwettelijke macht van de Koning gaat bij erfopvolging over op de natuurlijke en wettige nakomelingschap, in de rechte lijn, van Z.M. Leopold, Joris, Christiaan, Frederik van Saksen-Coburg en volgens eerstgeboorterecht. De in het eerste lid bedoelde nakomeling die huwt zonder toestemming van de Koning of van hen die, bij gebreke van de Koning, zijn macht uitoefenen in de bij de Grondwet bepaalde gevallen, verliest zijn recht op de kroon. Hij kan echter in zijn recht worden hersteld door de Koning of door hen die, bij gebreke van de Koning, zijn macht uitoefenen in de bij de Grondwet bepaalde gevallen, doch alleen met instemming van beide Kamers.” De Koning wordt dus niet verkozen. Zie verder de bespreking van het statuut van de Koning. E. Een parlementair regime.71 Het parlementair stelsel houdt in dat alleen het parlement wordt verkozen, zodat alleen het parlement democratische legitimiteit bezit. Het staatshoofd en de ministers worden niet verkozen. Typisch voor een parlementaire democratie is de tweeledigheid van de uitvoerende macht, die bestaat uit het staatshoofd en een door een eerste minister geleide regering. Bijgevolg zijn er in een parlementaire democratie drie staatsorganen tussen dewelke een delicaat evenwicht wordt nagestreefd: - het parlement - het staatshoofd - de regering In een parlementaire democratie beschikt de verkozen volksvertegenwoordiging over een beslissende rol in de Staat, die veelal in nauwe samenwerking wordt uitgeoefend met het staatshoofd en de regering. Er is sprake van een zekere afhankelijkheid van het parlement en de regering. De leiding van het bestuur van het land ligt bij de regering, die benoemd wordt door het staatshoofd. 71 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 213-214; M. Van Damme, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 171-174. 160 De regering wordt niet rechtstreeks door de kiezer aangesteld, zodat ze het vertrouwen dient te krijgen van het parlement (regeringsverklaring) en verantwoording is verschuldigd aan het parlement. In een parlementaire democratie bestaat er een evenwicht tussen het parlement, het staatshoofd en de regering, wat inhoudt dat zij moeten samenwerken voor het tot stand komen van wetten en dat ze een wederzijdse controle op elkaar uitoefenen (via het systeem van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het parlement en de mogelijkheid van parlementsontbinding door het staatshoofd). De parlementaire democratie als staatsbestel vindt zijn oorsprong in het Engeland van de 12 de- 13de eeuw, van waaruit het zich verspreidde over het Britse Commonwealth en over het Europese continent. De Belgische Grondwet van 1831 bevatte de klassieke beginselen van de parlementaire democratie. Deze Grondwet stond model voor een groot aantal Europese grondwetten die in de loop van de 19de eeuw werden afgekondigd. De klassieke parlementaire democratie is historisch ontstaan als een reactie op de almacht en de excessen van de absolute monarchie. F. De scheiding van de machten. 1. Artikel 33 van de Grondwet bepaalt dat alle machten uitgaan van de Natie en dat zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald. Aldus wordt de oorsprong van de machten duidelijk bij de Natie gelegd. De grondwetgever keerde zich tegen iedere vorm van monarchaal absolutisme, dat lange tijd in Frankrijk heerste, en tegen de Sovereignty of Parliament, die in Groot-Brittanië bestond. Met deze bepaling heeft de grondwetgever ook de bewegingsvrijheid van de machten beperkt. De uitoefening van de machten moet overeenkomstig de Grondwet gebeuren. Met artikel 33 van de Grondwet wordt duidelijk gesteld dat in het Belgisch constitutioneel bestel geen van de gestelde machten soeverein is.72 2. Wat de uitoefening van de openbare macht betreft heeft de Belgische grondwetgever zich in sterke mate laten leiden door de trias politica-leer die MONTESQUIEU (Franse filosoof, 1689- 1755, De l’esprit des lois) bepleitte. De grondwetgever stelde de wetgevende, de uitvoerende 72 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 178-179; J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 8. 161 en de rechterlijke macht in als drie autonome, onafhankelijke en gelijke machten, die ieder, in overeenstemming met de Grondwet, de hun toegewezen taken vervullen.73 Door de openbare macht te verdelen, zodanig dat diegenen bij wie de onderscheiden machten berusten elkaar in de grenzen van hun respectieve functies kunnen tegenhouden, wordt de burger beschermd. De Belgische grondwetgever is MONTESQUIEU gevolgd waar hij een bepaalde staatsrechtelijke organisatie ter bescherming van de burgerlijke rechten en vrijheden vooropstelde.74 3. De scheiding der machten betreft een ongeschreven grondwettelijk beginsel. De scheiding der machten ligt verankerd in de Grondwet, die immers de voornaamste functies van het staatsbestel aan onderscheiden organen heeft toegewezen.75 Krachtens de Belgische Grondwet wordt de federale wetgevende macht gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat (artikel 36 Gw.) of door de Koning en de Kamer van volksvertegenwoordigers voor de andere aangelegenheden dan die bedoeld in de artikelen 77 en 78 van de Grondwet (artikel 74 Gw.). De federale uitvoerende macht berust bij de Koning (artikel 37 Gw.). Aangezien de Koning zelf onschendbaar en onverantwoordelijk is (artikel 88 Gw.) benoemt hij ministers en federale staatssecretarissen (artikelen 96 en 104 Gw.), die voor zijn handelingen politiek verantwoordelijk zijn tegenover de Kamer van volksvertegenwoordigers (artikel 101, eerste lid Gw.). De rechterlijke macht wordt uitgeoefend door de hoven en rechtbanken (artikel 40 Gw.). Hoewel het principe van de scheiding der machten niet uitdrukkelijk in de Belgische Grondwet wordt geproclameerd, blijkt onmiskenbaar uit de voormelde grondwetsbepalingen en uit de structuur van de grondwettekst dat de grondwetgever de scheiding der machten als richtinggevend beginsel heeft gehanteerd.76 In ons rechtsbestel betreft het een algemeen 73 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 8-9. 74 A. ALEN, “De trias politica in grondwettelijk perspectief”, in A. ALEN en L.J. WINTGENS (eds.), De trias politica ruimer bekeken, Gent, Larcier, 2000, 28. 75 A. ALEN, “De trias politica in grondwettelijk perspectief”, in A. ALEN en L.J. WINTGENS (eds.), De trias politica ruimer bekeken, Gent, Larcier, 2000, 16-17; A. ALEN, “De scheiding der machten – enkele inleidende kanttekeningen”, in A. ALEN en S. SOTTIAUX (eds.), Leuvense Staatsrechtelijke Standpunten 2, Brugge, die Keure, 2010, 3. 76 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 179. 162 rechtsbeginsel77 78 met grondwettelijke waarde.79 Volgens het Hof van Cassatie kan het middel dat de miskenning aanvoert van het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten, dat van openbare orde is, voor het eerst voor het Hof van Cassatie worden aangevoerd. 80 4. In de Franse Grondwet van 1791 werd de scheiding der machten dogmatisch ingevuld, waarbij de staatsmachten werden opgevat als geheel afzonderlijke, onafhankelijke en van elkaar losstaande entiteiten, waartussen elke wisselwerking en wederzijdse controle uitgesloten was.81 In navolging van MONTESQUIEU heeft de Belgische grondwetgever evenwel een stelsel van relatieve machtenscheiding voorzien. De onderscheiden staatsmachten hebben elk een hoofdfunctie, maar dit verhindert niet dat ze vaak deelnemen aan de uitoefening van de andere staatsfuncties. Aldus doen zich veelvuldige interferenties tussen de drie machten voor. De scheiding houdt dus enkel in dat elk van de drie machten hoofdzakelijk de met haar hoofdfunctie verbonden taken en activiteiten uitoefent. De staatsmachten beschikken slechts over een relatieve autonomie omdat een goede werking van de Staat een nauwe samenwerking van de staatsmachten veronderstelt.82 De Koning is bv. het hoofd van de uitvoerende macht, maar maakt tegelijkertijd ook deel uit van de wetgevende macht. Zo neemt hij deel aan de uitoefening van de wetgevende functie door het initiatief- en amenderingsrecht en de bekrachtiging van aangenomen wetten. De wetgevende macht vervult bv. ook een aantal eerder administratieve taken, zoals het verlenen van naturalisaties.83 De rechterlijke uitspraken worden “in naam des Konings ten uitvoer gelegd” (artikel 40, tweede 77 Cass. AR S.95.0114.F, 10 juni 1996 (R.V.A. / Lo Presti); Arr.Cass. 1996, 574; A.J.T. 1996-97, 468; Bull. 1996, 611, concl. LECLERCQ, J.; Pas. 1996, I, 611; RW 1997-98, 13; Soc.Kron. 1997, 377; Cass. (1e k.) AR C.00.0578.F, 12 december 2003 (B.B. e.a. / Scierie Close); Arr.Cass. 2003, afl. 12, 2287; Pas. 2003, afl. 12, 2003; CDPK 2005, 370, noot F. VAN NUFFEL; RW 2005-06, 1468; TBP 2004 (verkort), 659; Cass. (1e k.) AR C.03.0346.N, C.03.0448.N, C.03.0449.N, 4 maart 2004 (Belgische Staat / C.T. e.a.); Arr.Cass. 2004, afl. 3, 392, concl. DUBRULLE; JT 2004 (verkort), afl. 6134, 382; NJW 2004, afl. 82, 983, noot V. STAELENS; Pas. 2004, afl. 3, 374, concl. G. DUBRULLE; CDPK 2005, , 171, concl. G. DUBRULLE, noot T. BOMBOIS; RABG 2004, afl. 10, 589, concl. O.M., noot R. VERBEKE; RW 2003-04, 1184; TMR 2004, 435, noot V. STAELENS; Cass. (1e k.) AR C.06.0322.N, 3 januari 2008 (Belgische Staat / A.T., W.G., Gemeente Kortenberg e.a.); Arr.Cass. 2008, afl. 1, 10; JT 2008, afl. 6298, 106, noot; NJW 2008, afl. 176, 123, noot LAVRYSEN, L.; Pas. 2008, afl. 1, 10; RW 2010-11 (samenvatting), afl. 37, 1560; TMR 2008, afl. 2, 198, noot; Cass. (1e k.) AR C.12.0535.F, 4 september 2014 (Ville de Liège / D.B., J.L. e.a.); Cass. 4 september 2014, Arr. Cass. 2014, nr. 491, 1751; Cass. 4 september 2014, NJW 2015, 244; GwHnr. 138/2015, 15 oktober 2015, B.26; GwH nr. 62/2018, 31 mei 2018, B.42.2. 78 GwHnr. 138/2015, 15 oktober 2015, B.26; GwH nr. 62/2018, 31 mei 2018, B.42.2. 79 M. JOASSART, “Le juge civil et la séparation des pouvoirs. Commentaire des arrêts de la Cour d’appel de Bruxelles du 21 février 2014 et du 12 septembre 2014”, APT 2016, 435; J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 10-11. 80 Cass. (1e k.) AR C.12.0535.F, 4 september 2014 (Ville de Liège / D.B., J.L. e.a.); Cass. 4 september 2014, NJW 2015, 244. 81 Zie daarover A. ALEN, J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid. Onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 5. 82 A. ALEN, “De trias politica in grondwettelijk perspectief”, in A. ALEN en L.J. WINTGENS (eds.), De trias politica ruimer bekeken, Gent, Larcier, 2000, 27-28; A. ALEN en K. MUYLLE, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 26; A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2014, 9. 83 A. ALEN en K. MUYLLE, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 26; A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2014, 9; J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 183. 163 lid Gw.). De scheiding tussen de drie staatsmachten is dus niet totaal; er is duidelijk sprake van interactie tussen de drie machten. Er is daarnaast ook sprake van wederzijdse controle- en afremmingsmogelijkheden (checks and balances) tussen de staatsorganen, teneinde aldus de burger te beschermen. 84 Zo oefent het Parlement (in het bijzonder de Kamer van Volksvertegenwoordigers) toezicht uit op het beleid van de Regering. De Koning kan de Kamers ontbinden, verdagen en in buitengewone zitting bijeenroepen. De Koning benoemt de magistraten en voert de vonnissen uit. Een van de scharnierbepalingen van het stelsel van wederzijdse controle tussen de verschillende machten is artikel 159 Gw., dat elke rechter belast met een toezicht op de wettigheid van de besluiten en verordeningen van de uitvoerende macht die hij in een bepaald geschil toepast. Van meet af aan werd dus een controlebevoegdheid van de rechterlijke macht ten aanzien van de uitvoerende macht in de Grondwet ingebakken. Artikel 159 Gw. wordt “het sluitstuk” van de rechtsbescherming van de burgers tegen de uitvoerende macht genoemd.85 De slotsom is dan ook de verhouding tussen de verschillende machten in de Belgische Grondwet werd opgevat als een systeem van samenwerking en wederzijdse controle tussen de verschillende machten.86 Een harmonische samenwerking tussen de staatsmachten wordt aanzien als een fundamentele waarborg voor de persoonlijke uitoefening van de vrijheden en een hoofdvereiste voor de goede werking van de Staat. 87 5. In de rechtspraak van de hoogste rechtscolleges wordt het beginsel van de scheiding der machten een dubbele betekenis toebedeeld. Vooreerst houdt het beginsel in dat elke macht het recht en de plicht heeft om de haar toebedeelde bevoegdheden uit te oefenen. Deze betekenis van het beginsel vinden we terug in de arresten die aangeven dat de instellingen de machten die hun zijn toegewezen zelf moeten uitoefenen en dat ze de uitoefening ervan niet mogen delegeren aan andere instellingen. Of nog 84 In navolging van MONTESQUIEU: “c’est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. (…) Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir; il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir”. (C. MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, I, Parijs, Garnier-Flammarion, 1979, 293) 85 A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgische publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, I, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1984, 104, 112. 86 J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid. Onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de Belgische rechtsstaat, Brugge, die Keure, 2011, 6. Zie Cass. 28 september 2006 waarin het Hof van Cassatie oordeelde dat het beginsel van de scheiding der machten “een evenwicht beoogt tussen de verschillende machten van de Staat”. (Arr.Cass. 2006, afl. 9, 1848; JT 2006, afl. 6238, 594 concl. J. LECLERCQ, noot; JT 2018 (samenvatting), afl. 6738, 600 noot S. VAN DROOGHENBROECK; JLMB 2006, afl. 35, 1548, noot M. UYTTENDAELE; Pas. 2006, afl. 9-10, 1870, concl. J. LECLERCQ; RW 2006-07, afl. 1123, 27, noot A. VAN OEVELEN). Zoals ALEN het bepleit, is het beter niet te spreken van “scheiding” der machten, maar eerder van “samenwerking”, “interdependentie” of “interpenetratie” der machten. (A. ALEN, “De trias politica in grondwettelijk perspectief”, in A. ALEN en L.J. WINTGENS (eds.), De trias politica ruimer bekeken, Gent, Larcier, 2000, 28; A. ALEN, “De scheiding der machten – enkele inleidende kanttekeningen”, in A. ALEN en S. SOTTIAUX (eds.), Leuvense Staatsrechtelijke Standpunten 2, Brugge, die Keure, 2010, 4) Zie in dat verband ook A. ALEN “Scheiding of samenwerking der machten?”, Jura Falc. 1992-93, 13-25. 87 A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgische publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, I, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1984, 118-119. 164 in de rechtspraak die het niet strijdig acht met de scheiding der machten wanneer de rechter zijn rechtsprekende functie ook uitoefent t.a.v. de overheid en de Staat, op grond van artikel 1382 BW, veroordeelt wegens onrechtmatige wetgeving of bestuur. VELAERS benadrukt de onderliggende idee “dat de scheiding der machten uiteraard niet geschonden wordt wanneer een overheid slechts de eigen macht uitoefent. Daartoe heeft die het recht, ja zelfs de plicht.”88 De tweede functie van het beginsel houdt in dat elke staatsmacht er zich van moet onthouden de bevoegdheden die aan een andere macht zijn toebedeeld naar zich toe te halen of de uitoefening van die bevoegdh

Deel II Cursus Grondwettelijk Recht 2023-2024 PDF

Document Details

Tags

Related

Summary

Full Transcript

Upgrade to continue