Intervención administrativa local (PDF)

Bloque IV Tema 56.- La intervención administrativa local en la actividad de los particulares. Las ordenanzas municipales para la regulación social. Las autorizaciones administrativas municipales: sus clases. Especial referencia a las comunicaciones previas y declaraciones responsables. **INTRODUCCI...

Bloque IV Tema 56.- La intervención administrativa local en la actividad de los particulares. Las ordenanzas municipales para la regulación social. Las autorizaciones administrativas municipales: sus clases. Especial referencia a las comunicaciones previas y declaraciones responsables. **INTRODUCCIÓN.** **Entre las diversas clasificaciones que pueden hacerse de la actividad administrativa, destaca la que, atendiendo a su forma distingue entre actividad de policía, fomento o servicio público, trilogía clásica formulada por Jordana de Pozas y a la que obedece la estructura del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955:** **- La policía consiste en una forma de actividad administrativa dirigida al mantenimiento del orden público (entendido en sentido amplio) mediante la limitación o intervención de actividades privadas.** **- El fomento lo define Jordana de Pozas como la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas de los particulares (o incluso de otros entes públicos) y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar coacción ni crear servicios públicos. En esta modalidad de la acción administrativa se incluyen las actividades dirigidas a estimular la iniciativa privada como los premios, las subvenciones, exenciones, etc.** **- El servicio público es una modalidad de la acción administrativa que alude a las actividades prestacionales directamente ofrecidas por la Administración con exclusión o en concurrencia con los particulares. El artículo 85.1 LRBRL establece que son servicios públicos locales lo que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias, destacando entre dichos servicios los llamados servicios mínimos, establecidos en el artículo 26 de la misma.** **1. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL EN LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES.** En este tema vamos a ocuparnos de la actividad administrativa de policía que se caracteriza por ser una actividad de limitación de derechos de los ciudadanos, con objeto de prevenir los peligros que de su libre ejercicio podrían derivarse para la colectividad. Siendo así las cosas la intervención administrativa en la actividad de los particulares se puede definir como el conjunto de medidas que las Administraciones Públicas pueden establecer, limitando el ejercicio de derechos individuales o colectivos, o bien exigiendo el cumplimiento de determinados requisitos previos o posteriores, para que las personas puedan desarrollar una actividad. **Principios.** Las Administraciones Públicas únicamente pueden limitar o condicionar derechos individuales en base a la existencia de una razón de interés general prevalente. Es decir, que sólo pueden hacerlo cuando así les **habilite una ley en razón a la defensa de un interés general que se imponga.** Por ejemplo, la defensa del medio ambiente, la de la salud de la población, etc. Es por ello que, **cuando intervengan en la actividad de los particulares, las Administraciones Públicas deben siempre respetar dos principios esenciales: el principio de necesidad y el principio de proporcionalidad.** El principio de necesidad significa que la Administración Pública interviniente tiene que justificar y motivar adecuadamente la necesidad de intervenir para proteger el interés público. Ante cualquier intervención restrictiva de derechos y libertades, la Administración correspondiente debe: ― Acreditar que existe un interés general a proteger. ― Que, además, la protección exige una intervención de la Administración. El principio de proporcionalidad quiere decir que, una vez justificada la intervención, la Administración debe siempre **elegir la medida menos restrictiva de la libertad individual**, entre aquéllas posibles para conseguir el objetivo de proteger el interés general. El principio de proporcionalidad es un clásico de nuestro derecho administrativo y con una larga tradición en el derecho municipal, porque aparece magníficamente enunciado en el Artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955[^1^](#fn1){#fnref1.footnote-ref}: *"El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que la justifiquen.* *Si fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual".* *A estos principios hemos de **añadir** los principios de igualdad ante la ley y responsabilidad administrativa elevados a rango constitucional (artículos 14 y 106.2 CE) y reiterados en los artículos 54 y 84.2, ambos de la LRBRL.* ***Instrumentos o medios de intervención*** Tres tipos de instrumentos tiene la Administración para intervenir la actividad de los particulares: ― **Normas de mandato o prohibición.** ― **Órdenes individuales y concretas de hacer o no hacer.** ― **Autorizaciones y/o controles** a los que se somete el ejercicio de determinadas actividades, para garantizar su compatibilidad con el interés general. El primer instrumento tiene **carácter directivo.** Se trata de disposiciones generales que ordenan o reglamentan las actividades, imponiendo determinados modelos genéricos o limitaciones de carácter general. Los otros dos instrumentos son **ejecutivos.** En general, se usan los dos tipos, y de forma concatenada. La Administración dicta una Orden o Reglamento, y luego controla su ejecución y complementa mediante autorizaciones o controles. Su incumplimiento lleva aparejado un régimen sancionador, que debe estar establecido en la norma. Respecto a las entidades locales, **el artículo 84 LRBRL** establece que podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: a\) Ordenanzas y bandos. b\) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma. c\) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en la actualidad en el artículo 69 de la LPACAP. d\) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma. e\) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo (por ejemplo, órdenes de ejecución para mantener las condiciones de seguridad salubridad y ornato público que forman parte de la Disciplina Urbanística en el ámbito municipal). Asimismo la LRBRL establece dos tipos de **limitaciones** o criterios acerca de la utilización de estos medios de intervención. En primer lugar, y con carácter general, dispone que las Entidades Locales, en sus actos de intervención, deberán ajustarse a los principios de: **necesidad, proporcionalidad** e **igualdad de trato.** Éste último implica que las intervenciones nunca podrán tener carácter discriminatorio (artículo 84.2 LRBRL ya mencionado). En segundo lugar, en los **Artículos 84 bis y ter** de la Ley, se establecen criterios y condiciones para la intervención, determinando cuándo se usará el instrumento de licencia o no. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 bis LRBRL, solamente puede exigirse una licencia u otro medio de control preventivo equivalente al ejercicio de actividades económicas: a\) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b\) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas sólo se someterán a un régimen de autorización o licencia cuando así lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales, y los mismos sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico-artístico y resulte proporcionado. El artículo 84 bis LRBRL ofrece criterios para evaluar el riesgo de previsibles daños al disponer que: *"la evaluación del riesgo se determinará en función de las **características** de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:* *a) La potencia eléctrica o energética de la instalación.* *b) La capacidad o aforo de la instalación.* *c) La contaminación acústica.* *d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración.* *e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes.* *f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico".* *Por su parte, el artículo 84 ter determina que:* *Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, las Entidades locales deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación sectorial.* Finalmente, es importante precisar que, aunque el artículo 84 LRBRL continúa refiriéndose a "Ordenanzas y bandos", como si fueran instrumentos equivalentes, no es así, ni mucho menos. Los Bandos del Alcalde no tienen carácter ni valor normativo, no pueden ser considerados norma jurídica. Algunos sectores doctrinales se refieren a los Bandos como "manifestación de la potestad reglamentaria de tono menor", de carácter instrumental. Pero en realidad no es una cuestión de cantidad, sino cualitativa. Los Bandos, desde el punto de vista material, carecen de contenido normativo. Recuerdan o ponen énfasis en obligaciones ya existentes. No innovan el ordenamiento. Desde el punto de vista formal, están excluidos del procedimiento legalmente establecido para la aprobación y publicación de normas locales, y esto es muy importante. Por lo tanto, **los Bandos no son un instrumento para intervenir la actividad de los particulares.** Son sólo una forma de recordar, de enfatizar, de transmitir mensajes... Aparecen en la Ley como modos de intervención por tradición y falta de rigor legislativo. **El instrumento directivo único es por tanto la Ordenanza municipal.** **2. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES PARA LA REGULACIÓN SOCIAL.** **Las Ordenanzas Municipales son normas locales autónomas cuya finalidad es regular relaciones sociales**. Son normas *ad extra*, que intervienen en el vivir y actuar de la ciudadanía. Son normas de naturaleza reglamentaria que, sin embargo, emanan de un órgano de representación popular, fruto de la elección directa de los ciudadanos, al menos en el caso de los municipios. Las "Ordenanzas Municipales" son, pues, normas aprobadas por el Pleno, que regulan las relaciones entre individuos y grupos sociales en materia de competencia local. Su vinculación subordinada a la Ley no es discutible. Pero en la actualidad, la habilitación legal para dictar una ordenanza no siempre ha de ser concreta ya que en determinados casos es suficiente una habilitación genérica. Es un ejemplo de habilitación genérica el contenido en el Título XI LRBRL: **"Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias" introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local cuya, aplicación ha dado un nuevo impulso a la potestad de ordenanza.** En este título la Ley, utilizando la técnica de norma habilitante, establece, en determinadas materias y en defecto de normativa sectorial específica, los criterios de tipificación de las infracciones y las correspondientes escalas de sanciones, para que puedan unas y otras ser establecidas en las Ordenanzas Municipales. Dichas materias son: las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Asuntos importantes en la vida cotidiana, que afectan al ejercicio real de los derechos y libertades del ciudadano. **El nuevo Título XI de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local estaba inspirado directamente y era una consecuencia lógica de la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en la relevante Sentencia 132/2001, de 8 de junio.** Conforme a la doctrina contenida en esta Sentencia **tanto la peculiaridad de la autonomía local como la génesis de las Ordenanzas municipales, aprobadas por un órgano representativo, elegido por los ciudadanos, justifican una adaptación del principio de legalidad a este sector, sin que ello suponga preterición ni pérdida de valor. Es más, el TC priorizó el principio de legalidad en materia sancionadora local, al afirmar que en ningún caso se puede excepcionar la vigencia del Art. 25 de la Constitución en el ámbito municipal. Cosa bien distinta es que las referidas peculiaridades den soporte a una adaptación singular de dicho principio, con la que se pretende conciliar el respeto al principio de legalidad con la autonomía local y consiguientemente con la eficacia de las Entidades Locales en el desarrollo de sus políticas para afrontar soluciones a problemas sociales, en el ámbito de su competencia.** **La forma de plasmar esa adaptación consiste en flexibilizar la colaboración entre Ley y Ordenanza, que pasará a ser distinta del esquema tradicional de colaboración Ley-Reglamento, tal como se entiende en la materia. Si la función del Reglamento es sin más de clara subordinación a la Ley, en este caso, la colaboración se inspira además en la aceptación de un cierto margen de discrecionalidad o de libertad de decisión municipal.** **El legislador expresa su decisión de sancionar determinadas conductas genéricas, de acuerdo con los "criterios mínimos de antijuridicidad", que también formula en la Ley. A partir de ahí, las Entidades Locales tipificarán las conductas y fijarán las sanciones, respetando los criterios y límites, pero con mayor libertad de la que dispondría un reglamento estatal o autonómico. Entiende el TC que en este ámbito, la Ley debe operar adoptando la decisión "fundamental" y habilitando a las Entidades Locales para todo lo demás, pero no "en blanco", sino conforme a criterios explícitos y concretos, a los que denomina "criterios de antijuridicidad".** **Es una doctrina "intermedia", conciliadora. Para los defensores a ultranza del principio de legalidad puede parecer demasiado laxa. Si por el contrario, se entiende que la autonomía local puede en determinados supuestos, justificar la innecesariedad de previa habilitación legal, la fórmula resultaría insuficiente.** **Tan pronto como el Título XI entró en vigor, los Municipios comenzaron a desarrollar las nuevas potencialidades abiertas, aprobando Ordenanzas reguladoras de la convivencia ciudadana. El 14 de enero, el Ayuntamiento Pleno de Valladolid aprobó inicialmente su "Ordenanza Municipal sobre protección de la convivencia ciudadana y prevención de actuaciones antisociales", que entraría en vigor el 15 de mayo de 2004 y que ha sido derogada por la vigente Ordenanza de Protección del Medio urbano sobre la misma materia. Fue la primera en España. Pronto aprobaron Ordenanzas las capitales de provincia y principales municipios de Castilla y León, especialmente en las áreas urbanas, pero también en núcleo rurales de importancia poblacional.** **Todas las nuevas Ordenanzas surgidas a impulso del artículo 139 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local tienen en común el objetivo de proteger, fomentar o garantizar la "convivencia ciudadana", como valor que se desarrolla en el "espacio público" urbano. Es importante señalar que ambos términos, convivencia ciudadana y espacio público, tienen en estas Ordenanzas una dimensión muy distinta a la tradicional.** La "convivencia ciudadana" a la que se refieren estas Ordenanzas no es aquélla que **surge de las relaciones domésticas, propia de las tradicionales Ordenanzas Generales. El espacio público tampoco es aquel espacio cerrado, propio de la ciudad tradicional o clásica, que vertía los flujos fundamentalmente sobre sí misma. Las Ordenanzas sitúan ambos conceptos en la dinámica propia de la sociedad abierta.** **La "convivencia ciudadana" es local y a la vez universal. Así lo entienden las Ordenanzas, que sitúan su acción y relacionan su propia efectividad en el contexto más amplio de unas políticas públicas integrales de cohesión social, de carácter intergubernamental.** **Las más importantes Ordenanzas ponen el acento en esta dimensión integradora de las políticas públicas y realzan el valor de las políticas preventivas.** Esta Ordenanzas establecen un sistema de sanciones, pero no pueden considerarse como normas esencialmente sancionadoras porque ponen el acento en aspectos informativos, culturales, de fomento de valores, etc. **Se incardinan así en la amplia corriente que propugna una seguridad ciudadana basada en tres componentes: Protección a los ciudadanos en un sentido amplio; Prevención, en el sentido de priorizar las políticas proactivas, más eficientes, y Protección, de los socialmente segregados.** **Pero también participan de una concepción de la cultura como aprendizaje que permite que personas de diferentes procedencias y orígenes, construyan una cultura urbana, transformando en convivencia enriquecedora lo que podría ser choque y enfrentamiento.** *[Contenido material o sustantivo de estas Ordenanzas]* **Desde el punto de vista material, las Ordenanzas Reguladoras de la Convivencia Ciudadana tienen un contenido muy amplio, pues tratan de evitar todas las conductas que puedan perturbar la convivencia y además minimizar, controlar y prevenir el conjunto de comportamientos incívicos que puedan afectar al espacio público. Éste se considera en el doble aspecto: dinámico, en cuanto al uso inapropiado o inadecuado de los espacios, y estático, en cuanto a defender el mobiliario urbano y los espacios verdes de agresiones vandálicas, así como evitar la degradación visual del entorno urbano.** **Sintetizando las coincidencias de las principales Ordenanzas, distinguimos cuatro bloques:** **― Conductas perturbadoras de la convivencia o la tranquilidad ciudadana. Por ejemplo las siguientes:** **Conductas atentatorias contra la dignidad de las personas.** **Altercados.** **Consumo de alcohol en la calle, cuando pueda alterar la convivencia.** **Orinar, defecar o escupir en las vías públicas.** **Ruidos y olores: Especial relevancia se concede a conductas de muy diverso tipo que incrementan la contaminación acústica. Igualmente al control de residuos y basuras. ("Los conductores y ocupantes de vehículos se abstendrán de poner a elevada potencia los aparatos de radio cuando circulen con las ventanillas bajadas\...". "No podrá realizarse actividad alguna que ensucie las vías y espacios públicos como lavado de automóviles, vertido de colillas, vaciado de ceniceros\...").** **Responsabilidad de personas que circulen con animales\...** **Conductas que impidan o dificulten la movilidad y el libre tránsito en las vías públicas.** **― Uso inadecuado de espacios públicos:** **Apuestas y juegos de riesgo en las vías públicas.** **Venta ambulante no autorizada.** **Oferta de "servicios" no requeridos, como "limpiaparabrisas"\...** **Utilización de bancos y fuentes para usos distintos a los que están destinados\...** **Acampar en los espacios públicos sin la debida autorización.** **― Deterioro del mobiliario urbano y de los espacios públicos:** **Conductas atentatorias contra todo tipo de elementos del mobiliario urbano en general y de forma específica: Fuentes y Estanques; Árboles y plantas; bancos; papeleras; elementos ornamentales, etc.** **Especial atención se presta a la protección de parques, jardines y espacios verdes, con prohibiciones específicas como subirse a los árboles; arrancar flores, plantas o frutos: cazar, matar o maltratar pájaros u otros animales: hacer mal uso de praderas y plantaciones; encender fuego\...** **Otro espacio que tiene un tratamiento específico, donde existen, son las playas.** ― Degradación visual del entorno urbano: **A pintadas, grafitis o inscripciones sobre cualquier elemento del espacio público. Igualmente la colocación no autorizada de pancartas y carteles, así como arrojar hojas y folletos de publicidad en las vías públicas y espacios urbanos\...** Pero también tienen estas Ordenanzas **otros contenidos**, por ejemplo prestan una gran atención a la reparación de los daños; también **determinación de las responsabilidades que corresponden a propietarios de terrenos; quioscos; establecimientos de pública concurrencia, etc., en relación a la limpieza, tranquilidad y otros valores protegidos. Los organizadores de actos públicos son responsables de la suciedad, deterioro del mobiliario\..., que con la ocasión pueda producirse y están obligados a su reparación o reposición.** **Un asunto de especial importancia social y jurídica es el de infracciones imputables a menores, así como la posible traslación de la responsabilidad a padres, tutores o responsables de su custodia.** **Es un hecho social plenamente actual que los jóvenes, una buena parte de ellos, tienen formas de diversión colectiva que se desarrollan en espacios públicos, con consumo de alcohol\..., siendo la edad de inicio cada vez más temprana. Algunas conductas tipificadas en las Ordenanzas se producen en este contexto.** **La condición de menor del denunciado no imposibilita la imposición de una sanción de multa teniendo en cuenta que el artículo 3 de la Ley 39/2015 reconoce capacidad de obrar a los menores de edad. No afecta a la imputación de la infracción ni tampoco de la sanción el hecho de que las ordenanzas trasladen a la responsabilidad de los padres o tutores del menor los daños y perjuicios que se deriven de la comisión de la infracción. Tal es el caso de la vigente Ordenanza de Protección del Medio Urbano del Ayuntamiento de Valladolid cuyo artículo 23 establece que:** ***"Cuando la persona responsable de los hechos cometidos sea menor de 18 años, sus progenitores, o quienes ostenten su tutela, acogida o guarda legal o de hecho, por este orden, responderán solidariamente de los daños y perjuicios causados."*** **No obstante, sería conveniente que dicha traslación de responsabilidad contenida en las Ordenanzas locales tuviera cobertura legal expresa.** **3. LAS AUTORIZACIONES ADMINISTRATIVAS MUNICIPALES: SUS CLASES** Los términos "licencia" o "autorización" (que para la mayoría de los autores son sinónimos) hacen referencia a permiso para hacer algo. Son una declaración expresa de quien tiene atribuido el poder, que permite a quien la recibe realizar una actuación conforme a derecho. La licencia no confiere ningún derecho nuevo al solicitante, sino que se limita a permitir el ejercicio de derechos preexistentes. Lo que se hace con la licencia es comprobar con carácter previo que el ejercicio del derecho se realizará conforme a norma y sin causar perjuicio al interés general. La licencia es, pues, un **control previo** acerca del ejercicio de una actividad a la que, conforme a ley, se tiene derecho. La licencia tiene **carácter reglado**, por lo que deberá otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la normativa aplicable. Por tanto, la Administración no goza de discrecionalidad en el momento de decidir si la otorga o la deniega, sino que deberá ajustarse, en todo caso, a la normativa de aplicación: la otorgará si es conforme al ordenamiento jurídico y, en caso contrario, la denegará. Las licencias o autorizaciones que se otorgan en un Ayuntamiento son numerosas y diversas, aunque cada vez menos pues las licencias en general, están siendo sustituidas por otro tipo de controles menos intensivos, más razonables y proporcionados. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales (artículo 84.3 LRBRL). [Por razón de la materia] se clasifican, esencialmente, en licencias de **prestación de servicios que conlleven la utilización especial o privativa de bienes de dominio público**, **licencias urbanísticas** y las **licencias de actividades.** En el primer grupo se encuentran, por ejemplo, licencias para la autorización del uso común especial normal de los bienes de dominio público que se otorgarán directamente, salvo si por cualquier circunstancia se limitare el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación y, si no fuere posible, porque todos los autorizados hubieren de reunir las mismas condiciones, mediante sorteo. Supuestos habituales de uso especial sometidos a autorización son los de ocupación de vía pública para la instalación de mesas y sillas o de veladores, para el acceso de vehículos a inmuebles a través de la acera o rebaje de acera para tal fin (vado), el estacionamiento vigilado de vehículos en determinadas zonas prohibidas de modo general, la colocación de vallas delimitadoras de edificios en construcción o rehabilitación, la instalación de grúas, la venta ambulante y en mercadillos, la circulación de vehículos por la vía pública, por razón de su peso o de las sustancias que transportan, el rodaje de películas, la colocación de maquinaria de jardinería desmontable, máquinas de foto-carnet, soportes publicitarios, etc. Todos estos supuestos están vinculados con el ejercicio de actividades que afectan al uso del dominio público; es la nota común a todos ellos. Nos vamos a centrar en los dos tipos habituales de licencias: las licencias urbanísticas y las licencias de actividad. De acuerdo con la regulación contenida en el RSCL, antes de proceder a su análisis es preciso indicar respecto a las autorizaciones o licencias en general, lo siguiente. En cuanto a sus efectos jurídicos, las licencias o autorizaciones se entienden siempre otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros. No pueden ser invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en la que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades (artículo 12 RSCL). Las licencias relativas a condiciones de instalaciones tienen vigencia mientras subsistan aquéllas (artículo 15.1 RSCL). Las licencias quedan sin efecto si se incumplen las condiciones a que estuvieran subordinadas y deben ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, hubieran justificado la denegación y podrían serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación (artículo 16.1 RSCL). La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por haber sido otorgadas erróneamente comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren (16.3 RSCL). En cuanto al procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o licencias, los plazos para resolver las peticiones de licencias, así como el procedimiento, **habrá que estar a la normativa sectorial de aplicación.** No **obstante, el Artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales**, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, contiene un conjunto de reglas para su aplicación **cuando no exista otro procedimiento especialmente ordenado en disposición de superior o igual jerarquía. Es decir, de aplicación supletoria al procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias establecido en cada caso por la normativa sectorial, estatal o autonómica. El procedimiento establecido en este precepto debe adecuarse a lo dispuesto en la LPACAP teniendo en cuenta, por ejemplo, la regulación del silencio administrativo que contiene dicha ley; que puede ocurrir que el medio de intervención que corresponda no sea la licencia o autorización, sino la declaración responsable o la comunicación previa; que respecto de la formalización de las licencias aunque el artículo 9.3 del RSCL determina que los documentos en que se formalicen serán expedidos por el Secretario, lo normal es que este documento se sustituya por la notificación del acuerdo o resolución correspondiente, practicada en la forma prevista en la legislación de procedimiento administrativo y que corresponde al Secretario de la Corporación (artículo 192.2 ROF). En los municipios de gran población, al ser el órgano competente para el otorgamiento de licencias la Junta de Gobierno, su comunicación corresponde al funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional que haya sido nombrado titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno local y al concejal-secretario de la misma (artículo 126.4 LRBRL).** **Además en esta materia hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 70 bis.4 de la LRBRL conforme al cual cuando se trate de procedimientos y trámites relativos a una actividad de servicios y a su ejercicio incluida en el ámbito de aplicación de la [Ley 17/2009, de 23 de noviembre](https://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l17-2009.html), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los prestadores podrán realizarlos, por medio de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia, salvo que se trate de la inspección del lugar o del equipo que se utiliza en la prestación del servicio.** **Asimismo, las Entidades locales garantizarán, dentro del ámbito de sus competencias, que los prestadores de servicios puedan a través de la ventanilla única obtener la información y formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio, y conocer las resoluciones y resto de comunicaciones de las autoridades competentes en relación con sus solicitudes. Las Entidades Locales impulsarán la coordinación para la normalización de los formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio.** **Licencias urbanísticas.** Las licencias urbanísticas, al igual que las declaraciones responsables y órdenes de ejecución son actos de control de uso del suelo. En cuanto al procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o licencias urbanísticas, los plazos para resolver las peticiones de licencias, así como el procedimiento, **habrá que estar a la normativa sectorial de aplicación que en este caso es la urbanística.** Asimismo, los actos de uso del suelo que requieren licencia son aquéllos que determine la ley de la Comunidad Autónoma correspondiente, debiendo tenerse en cuenta lo dispuesto en la Ley de Régimen Local sobre instalaciones de actividades. **Licencias de actividades.** En cuanto al procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o licencias, los plazos para resolver las peticiones de licencias, así como el procedimiento, **habrá que estar a la normativa sectorial de aplicación sobre control ambiental de actividades, no obstante el ya indicado carácter supletorio del artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales**, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, En cuanto a dicha normativa sectorial reguladora del control preventivo de actividades, en el ámbito estatal este control -al igual que el control a posterior de actividades- está regulado por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, la normativa en esta materia está contenida en el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León. Estas normas están adaptadas a la Directiva de Servicios y, por ello, a la simplificación de cargas administrativas y eliminación de trabas innecesarias que supuso. No obstante, el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aunque fue derogado por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, mantiene, como indicó esta ley, su vigencia en aquellas comunidades autónomas y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa. Su objeto es evitar que determinadas actividades produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes. Serán calificadas, según dicho reglamento, como «molestas» las actividades que constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias que eliminen. Insalubres.- Se calificarán como «insalubres» las que den lugar a desprendimiento o evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana. Nocivas.- Se aplicará la calificación de «nocivas» a las que, por las mismas causas, puedan ocasionar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola. Peligrosas.- Se consideran «peligrosas» las que tengan por objeto fabricar, manipular, expender o almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes. Cuando se pretenda establecer una actividad que pueda estar comprendida en cualquiera de los grupos anteriores, deberá solicitarse licencia municipal mediante instancia por triplicado dirigida al Alcalde o a la Junta local (que es la competente para su otorgamiento en los municipios de gran población) correspondiente y la siguiente documentación: Proyecto técnico y Memoria descriptiva en que se detallen las características de la actividad, su posible repercusión sobre la sanidad ambiental y los sistemas correctores que se propongan utilizar, con expresión de su grado de eficacia y garantía de seguridad. Recibidos los documentos a que se refiere el artículo anterior, el Alcalde o la Junta de Gobierno podrán adoptar las siguientes resoluciones: **1. **Denegación expresa y motivada **2. **Informar el expediente en el plazo de treinta días con arreglo a los siguientes trámites: **a) **Se abrirá información pública, por término de diez días, para que quienes se consideren afectados de algún modo por la actividad que se pretende establecer, puedan hacer las observaciones pertinentes. Se hará, además, notificación personal a los vecinos inmediatos al lugar del emplazamiento propuesto. **b) **Unidas las reclamaciones u observaciones que se presenten al expediente, se someterá a informe del Jefe local de Sanidad y de los técnicos municipales competentes, según la naturaleza de cada actividad. **c) **A la vista de estos antecedentes, la Corporación Municipal incorporará al expediente su informe. **d)** En el caso de admitirse a trámite la solicitud, se remitirá el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma, el cual tras emitir informe, devolverá el expediente al Ayuntamiento para que, de acuerdo con el mismo, otorgue o deniegue la licencia. **3.** Transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud sin que hubiese recaído solución, ni se hubiese notificado la misma al interesado, podrá éste requerir simultáneamente al Ayuntamiento y a la Comunidad Autónoma la oportuna certificación, y podrá considerar otorgada la licencia por silencio, salvo en aquellos casos en que la Comunidad Autónoma hubiese notificado su acuerdo desfavorable y se hallase este pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento. Las actividades no comprendidas en los grupos anteriores reciben el nombre de "inocuas" y la tramitación de la licencia para su ejercicio es más ágil que la tramitación expuesta para las clasificadas como molestas, insalubres, nocivas o peligrosas. En el marco de la legislación estatal básica, en esta Comunidad Autónoma están sometidas a intervención administrativa las actividades o instalaciones, así como los proyectos, de titularidad pública o privada, susceptibles de ocasionar molestias significativas, alterar las condiciones de salubridad, causar daños al medio ambiente o producir riesgos para las personas o bienes. Los sistemas de intervención administrativa son tres: el régimen de autorización ambiental, al régimen de licencia ambiental (licencias de actividad en la normativa anterior) y el régimen de comunicación ambiental. [Régimen de autorización ambiental] Se someten al régimen de autorización ambiental, las actividades contempladas en la normativa básica estatal en materia de prevención y control integrados de la contaminación y las actividades o instalaciones que se relacionan en el Anexo II de la ley autonómica referida. Por ejemplo: las Instalaciones industriales destinadas a la fabricación de neumáticos y a la fabricación y montaje de vehículos de motor y fabricación de motores para vehículos. [Régimen de licencia ambiental] (seguimos el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y Léon) Quedan sometidas al régimen de licencia ambiental las actividades o instalaciones susceptibles de ocasionar molestias considerables, de acuerdo con lo establecido reglamentariamente y en la normativa sectorial, de alterar las condiciones de salubridad, de causar daños al medio ambiente o de producir riesgos para las personas o bienes que no estén sometidas al trámite de evaluación de impacto ambiental ordinaria por no estar incluidas en los supuestos previstos en la normativa básica estatal, así como aquellas que estén sujetas, de acuerdo con lo dispuesto en la citada normativa y en esta ley, a evaluación de impacto ambiental simplificada y en el informe de impacto ambiental se haya determinado que el proyecto no debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Se excluyen de esta intervención las actividades o instalaciones sujetas a los regímenes de autorización ambiental y de comunicación ambiental, que se regirán por su régimen propio. Los objetivos de la licencia ambiental son regular y controlar las actividades e instalaciones con el fin de prevenir y reducir en origen las emisiones a la atmósfera, al agua y al suelo que produzcan las actividades correspondientes, incorporar a las mismas las mejoras técnicas disponibles validadas por la Unión Europea y, al mismo tiempo, determinar las condiciones para una gestión correcta de dichas emisiones. *Comunicación de inicio de la actividad* (sustituye a la autorización previa denominada en la normativa anterior "licencia de apertura"). El titular de las actividades o instalaciones sujetas a autorización ambiental o a licencia ambiental deberá comunicar su inicio o puesta en marcha a la Administración competente para el otorgamiento de dichos instrumentos de intervención administrativa, con carácter previo al inicio de la actividad. La comunicación de inicio ha de realizarse presentando una declaración responsable indicando la fecha de inicio de la actividad y el cumplimiento de las condiciones fijadas, en su caso, en la autorización ambiental o en la licencia ambiental y que dispone de la documentación correspondiente (por ejemplo, certificación del técnico director de la ejecución del proyecto sobre la adecuación de la actividad y de las instalaciones al proyecto objeto de la autorización ambiental o de la licencia ambiental). *Actuación administrativa de comprobación.* Una vez iniciada la actividad, los órganos competentes de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, en el caso de actividades o instalaciones sujetas a autorización ambiental, realizarán una visita de inspección de acuerdo con las prescripciones establecidas en la normativa que resulten de aplicación. En el caso de actividades o instalaciones sujetas a licencia ambiental, los Ayuntamientos, en el ejercicio de las competencias de inspección que les corresponden de acuerdo con lo establecido en esta ley, sin perjuicio de las funciones de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito de sus competencias, realizarán las comprobaciones oportunas. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato o información que se incorpore a la declaración responsable, o la no presentación de la mencionada declaración responsable o de la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, determinarán la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. *[Régimen de comunicación ambiental]* Las actividades o instalaciones comprendidas en el Anexo III del TR de la ley de Prevención ambiental de Castilla y León para iniciar la actividad precisarán previa comunicación al Ayuntamiento del término municipal en que se ubiquen (las actividades que no estén en este Anexo están sometidas a licencia ambiental salvo que expresamente estén sometidas a autorización ambiental). La comunicación ambiental se presentará una vez que hayan finalizado las obras, que deberán estar amparadas por el permiso urbanístico que, en su caso, proceda y, cuando la actividad o instalación deba someterse a evaluación de impacto ambiental, tras haberse dictado la correspondiente declaración de impacto ambiental favorable o el informe de impacto ambiental en el que se determine que el proyecto no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente y, en todo caso, con anterioridad al inicio de la actividad. Si la actividad se pretende desarrollar en locales existentes en los que no sea preciso ejecutar obras, la efectividad de la comunicación ambiental estará vinculada a la compatibilidad urbanística de la actividad que pretende llevarse a cabo en ese emplazamiento y con esas instalaciones. **ESPECIAL REFERENCIA A LAS COMUNICACIONES PREVIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES.** Tras la transposición de la Directiva de Servicios y las correspondientes modificaciones legales, las licencias de actividades deben ser excepcionales. El régimen general será de comunicación previa o declaración responsable, y sólo excepcionalmente se permitirá el mantenimiento de un régimen de licencia o control preventivo. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, modificó el Artículo 84 bis de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, para disponer con absoluta claridad que: ***"con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo"*** Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas son formas de control de actividades distintas de las tradicionales licencias. Son documentos que, una vez presentados por el interesado, permiten realizar la actividad. Luego, la Administración puede inspeccionar, controlar y, en su caso, exigir responsabilidades. Se trata, pues, de controles más razonables y proporcionados, que actúan a posteriori. Facilitan un entorno económico más dinámico y, por lo tanto, pueden favorecer el emprendimiento y el desarrollo económico. En el ámbito de los servicios, se han convertido, por disposición de la ley, en el tipo de control normal y ordinario, pasando las licencias a constituir un tipo excepcional, para supuestos en los que se requiera un control previo en defensa de un interés general muy relevante y concreto, tasados por la ley. Acabamos de indicar que con motivo de la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se introducen dos nuevas figuras en el procedimiento administrativo: la comunicación previa y la declaración responsable que inicialmente se regularon en el artículo 71bis de la Ley de procedimiento administrativo de 1992, la anterior a la vigente en la actualidad y cuya utilización ha experimentado desde 2012 un impulso considerable, por ejemplo con la prohibición de exigir licencia para el inicio y desarrollo de actividades minoristas y prestación de servicios recogidos en el Anexo de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, realizados a través de establecimientos permanentes y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados; con la no sujeción a licencia, determinada también por esta misma ley, de los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios. En la actualidad se regulan en el **artículo 69 de la Ley 39/2015**. Por lo tanto, la declaración responsable y la comunicación previa son formas de control ordinarias, y las licencias excepcionales. *[Definición].* Se entenderá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 39/2015, por declaración responsable el documento suscrito por un interesado, en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho facultad, o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad. La declaración responsable y la comunicación previa se diferencian, en cuanto al contenido, en que la comunicación es una mera aportación de datos, mientras que con la declaración responsable se suple la entrega de documentos que acrediten determinados requisitos o condiciones por la declaración de que los mismos se cumplen y, quien así lo hace, asume la responsabilidad de la veracidad de su declaración. La opción por una u otra técnica dependerá del tipo de actividad. *[Efectos que producen las Declaraciones Responsables y las Comunicaciones Previas]* **Con la sola presentación se puede desarrollar la actividad.** Sin esperas ni demoras. Sin que sea necesaria ninguna declaración o resolución administrativa. Así lo dice la Ley: *"Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente, y **permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho, o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación,** sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.* *No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad, cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente".* La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación. *[Cambios organizativos y de personal que exigen estas nuevas formas de control a los Ayuntamientos]* Ante todo, un cambio cultural, ya que se deben entender las funciones de control de forma distinta. **Este cambio implica un reforzamiento de la inspección.** Tareas burocráticas, de control documental previo, deben ser sustituidas por efectivos controles posteriores de inspección. No en todos los casos, pero sí en los suficientes para generar una práctica responsable entre prestadores particulares y ciudadanos. Tengamos en cuenta que la Ley permite incluso el ejercicio de actividades con la mera presentación de la declaración o, en su caso, de la comunicación con *"Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma".* Es decir, permite que se inicie la actividad y luego\..., posible inspección. Por lo tanto, un cambio esencial de la función de control y un reforzamiento de las funciones y tareas impuestas. ::: {.section.footnotes} ------------------------------------------------------------------------ 1. ::: {#fn1} Esta norma todavía está en vigor, en virtud de la disposición transitoria primera de la LRBRL, en tanto el Gobierno no cumpla el mandato de "actualización y acomodación" de la misma, cuyo plazo de un año, concedido por la disposición final primera de la LRBRL, ha sido ampliamente rebasado.[↩](#fnref1){.footnote-back} ::: :::