Diritto Pubblico PDF - Riassunto

DIRITTO PUBBLICO Professori Davide Zecca e Arianna Vedaschi, I semestre dell’anno accademico 2024/25 SOMMARIO 1. L’ordinamento e lo Stato.................................................................................................................................. 8 1.1 La norma.................................................................................................................................................... 8 1.2 L’ordinamento............................................................................................................................................ 9 1.3 La pluralità di ordinamenti.......................................................................................................................... 9 1.4 Il soggetto giuridico.................................................................................................................................. 10 1.5 Diritti e interessi....................................................................................................................................... 10 1.6 Doveri e obblighi...................................................................................................................................... 11 1.7 Il concetto di Stato e la sua evoluzione..................................................................................................... 11 1.8 Gli elementi costitutivi dello Stato............................................................................................................ 12 1.8.1 Il popolo............................................................................................................................................ 12 1.8.2 La disciplina della cittadinanza in Italia.............................................................................................. 13 1.8.3 Il territorio......................................................................................................................................... 14 1.8.4 La sovranità....................................................................................................................................... 15 2. Forme di Stato e forme di governo................................................................................................................. 16 2.1 Differenze e relazioni fra forme di Stato e forme di governo..................................................................... 16 2.2 Le forme di Stato: evoluzione diacronica.................................................................................................. 16 2.2.1 Dal regime patrimoniale allo Stato assoluto........................................................................................ 16 2.2.2 Lo Stato liberale................................................................................................................................. 17 2.2.3 Lo Stato di democrazia pluralista e lo Stato sociale............................................................................ 18 2.2.4 Lo Stato autoritario e lo Stato socialista.............................................................................................. 19 2.3 Le forme di Stato nella loro classificazione sincronica............................................................................... 19 2.3.1 Stato regionale e Stato federale.......................................................................................................... 20 2.3.2 Federalismo duale e cooperativo........................................................................................................ 21 2.4 Le forme di governo: i criteri di classificazione......................................................................................... 21 2.4.1 La forma di governo parlamentare: le origini nello Stato liberale e la sua evoluzione nello Stato di democrazia pluralista.................................................................................................................................. 22 2.4.2 La forma di governo direttoriale: il caso della Confederazione elvetica............................................... 23 2.4.3 La forma di governo presidenziale: l’esperienza degli Stati Uniti........................................................ 23 2.4.4 La forma di governo semipresidenziale: la V Repubblica francese...................................................... 24 2.4.5 La forma di governo semi-parlamentare: l’esperimento israeliano...................................................... 25 2.5 I sistemi elettorali..................................................................................................................................... 25 2.5.1 Le tipologie dei sistemi elettorali........................................................................................................ 26 -1- 2.5.2 Le formule elettorali proporzionali..................................................................................................... 26 2.5.3 Le formule elettorali maggioritarie..................................................................................................... 27 2.5.4 I sistemi a voto ordinale..................................................................................................................... 27 2.5.5 Sistemi elettorali e forme di governo.................................................................................................. 28 2.6 I sistemi elettorali dell’Italia repubblicana e il loro impatto sulla forma di governo: dal 1948 al referendum del 1993......................................................................................................................................................... 28 2.6.1 Il referendum elettorale del 1993 e l’avvento del maggioritario.......................................................... 29 2.6.2 Il passaggio al premio di maggioranza e la progressiva involuzione del sistema politico..................... 30 2.6.3 Uno sguardo al presente.................................................................................................................... 30 3. L’Unione europea.......................................................................................................................................... 31 3.1 Le origini dell’Unione europea e la sua progressiva emancipazione dalla dimensione mercantilistica....... 31 3.2 La forma di governo dell’Unione europea................................................................................................. 31 3.3 Principi generali....................................................................................................................................... 33 3.4 La cittadinanza dell’Unione europea......................................................................................................... 34 4. Storia costituzionale d’Italia........................................................................................................................... 34 4.1 Lo Statuto albertino.................................................................................................................................. 34 4.2 La costruzione dell’unità e la Destra storica.............................................................................................. 35 4.3 La Sinistra storica e la crisi dello Stato liberale.......................................................................................... 36 4.4 Dall’epoca giolittiana alla seconda crisi dello Stato liberale....................................................................... 37 4.5 L’esperienza fascista................................................................................................................................. 38 4.6 La Costituzione provvisoria...................................................................................................................... 39 4.7 I lavori costituenti..................................................................................................................................... 40 4.8 La Prima Repubblica................................................................................................................................ 41 4.9 Dalla svolta maggioritaria a oggi............................................................................................................... 42 5. Il Parlamento................................................................................................................................................. 43 5.1 Il Parlamento nell’architettura istituzionale............................................................................................... 43 5.2 Il Parlamento e il suo diritto...................................................................................................................... 44 5.3 L’elezione del Parlamento........................................................................................................................ 44 5.3.1 Elettorato attivo e elettorato passivo.................................................................................................. 44 5.3.2 Il voto................................................................................................................................................ 45 5.3.3 La periodicità delle elezioni................................................................................................................ 45 5.3.4 Procedimento elettorale e territorio................................................................................................... 46 5.3.5 La verifica dei poteri.......................................................................................................................... 46 5.4 Il sistema elettorale del Parlamento.......................................................................................................... 46 5.5 La struttura del Parlamento...................................................................................................................... 47 5.5.1 Il Parlamento in seduta comune......................................................................................................... 48 5.6 La funzione del Parlamento...................................................................................................................... 48 -2- 5.6.1 La funzione di indirizzo...................................................................................................................... 49 5.6.2 La funzione di controllo...................................................................................................................... 49 5.6.3 La funzione ispettiva.......................................................................................................................... 49 5.7 L’organizzazione interna delle due Camere: l’ufficio di presidenza............................................................ 50 5.7.1 I gruppi parlamentari......................................................................................................................... 51 5.7.2 Gli organi decentrati.......................................................................................................................... 51 5.8 L’organizzazione dei lavori: il metodo della programmazione................................................................... 52 5.9 Le garanzie procedimentali....................................................................................................................... 52 5.10 Le prerogative parlamentari.................................................................................................................... 53 5.10.1 Altre garanzie dell’autonomia del Parlamento.................................................................................. 54 5.11 Il processo di bilancio: la disciplina costituzionale................................................................................... 54 5.11.1 La decisione di bilancio tra Stato nazionale e ordinamento europeo................................................. 55 5.11.2 Il bilancio in Parlamento................................................................................................................... 56 6. Il Presidente della Repubblica........................................................................................................................ 56 6.1 Introduzione............................................................................................................................................. 56 6.2 Il Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana.......................................................................... 56 6.3 L’elezione................................................................................................................................................. 56 6.4 Impedimenti............................................................................................................................................. 56 6.5 Presidenza della Repubblica: assegno, dotazione, organizzazione, autodichia........................................... 56 6.6 I poteri e la responsabilità del Presidente della Repubblica....................................................................... 56 6.7 Gli atti presidenziali.................................................................................................................................. 56 6.8 Gli altri poteri presidenziali....................................................................................................................... 56 Appendice: Gli inquilini del Quirinale............................................................................................................. 53 7. Il Governo...................................................................................................................................................... 56 7.1 Cosa è il Governo..................................................................................................................................... 56 7.2 Il Governo in Italia. Le fonti costituzionali e le altre fonti.......................................................................... 57 7.3 Il procedimento di formazione del Governo.............................................................................................. 58 7.4 La fiducia parlamentare. Le crisi di Governo............................................................................................. 59 7.5 Gli organi del Governo............................................................................................................................. 60 7.6 Le responsabilità dei componenti del Governo......................................................................................... 60 8. La Pubblica Amministrazione......................................................................................................................... 60 8.1 Definizioni e fattori di complicazione........................................................................................................ 60 8.2 I principi costituzionali in materia di Pubblica Amministrazione................................................................ 60 8.2.1 I principi non immeditamente riferibili alla P.A................................................................................... 60 8.2.2 Principio di legalità, discrezionalità e merito amministrativo.............................................................. 60 8.2.3 La riserva di legge in materia di organizzazione: natura e contenuto.................................................. 60 8.2.4 I principi in materia di personale........................................................................................................ 60 -3- 8.3 Procedimento e provvedimento amministrativo....................................................................................... 60 8.3.1 La natura del provvedimento amministrativo..................................................................................... 60 8.3.2 Il procedimento amministrativo......................................................................................................... 60 8.3.3 L’invalidità del provvedimento........................................................................................................... 60 8.4 Gli organi ausiliari..................................................................................................................................... 60 9. Le Autorità indipendenti................................................................................................................................ 61 9.1 L’origine storica........................................................................................................................................ 61 9.2 Il fondamento costituzionale..................................................................................................................... 61 9.3 Le diverse tipologie di autorità indipendenti............................................................................................. 61 9.4 I caratteri dell’indipendenza..................................................................................................................... 61 9.5 Le funzioni delle autorità indipendenti...................................................................................................... 61 9.6 Le singole autorità indipendenti................................................................................................................ 61 10. Le fonti del diritto........................................................................................................................................ 61 10.1 Le fonti del diritto: definizioni e classificazioni........................................................................................ 61 10.2 Il sistema delle fonti e la crisi del modello tradizionale............................................................................ 61 10.3 I rapporti tra le fonti............................................................................................................................... 61 10.3.1 I rapporti tra fonti dell’ordinamento interno e internazionale............................................................ 61 10.3.2 I criteri ordinatori............................................................................................................................. 61 10.3.3 La riserva di legge............................................................................................................................ 61 10.4 La Costituzione....................................................................................................................................... 61 10.5 La revisione costituzionale: rigidità e limiti............................................................................................. 61 10.5.1 Il procedimento di revisione costituzionale....................................................................................... 61 10.6 La legge formale e le fonti atipiche......................................................................................................... 61 10.7 Il procedimento legislativo ordinario...................................................................................................... 61 10.7.1 L’iniziativa........................................................................................................................................ 61 10.7.2 La deliberazione............................................................................................................................... 61 10.7.3 La promulgazione e la pubblicazione della legge.............................................................................. 61 10.8 Il ciclo di bilancio.................................................................................................................................... 61 10.9 Gli atti aventi forza di legge.................................................................................................................... 61 10.9.1 Il decreto legislativo......................................................................................................................... 61 10.9.2 Il decreto legge................................................................................................................................ 61 10.10 Il referendum abrogativo...................................................................................................................... 61 10.11 I regolamenti parlamentari e degli altri organi costituzionali................................................................. 61 10.12 Gli statuti regionali................................................................................................................................ 61 10.13 La legge regionale................................................................................................................................ 62 10.14 I regolamenti........................................................................................................................................ 62 10.15 I regolamenti dell’Esecutivo.................................................................................................................. 62 -4- 10.16 I regolamenti regionali.......................................................................................................................... 62 10.17 Le fonti degli enti locali......................................................................................................................... 62 11. Le fonti europee........................................................................................................................................... 62 11.1 Il riconoscimento costituzionale dell’ordinamento dell’Unione............................................................... 62 11.2 Il sistema delle fonti dell’Unione europea............................................................................................... 62 11.3 Il rapporto tra diritto interno e diritto dell’Unione................................................................................... 62 11.4 I conflitti tra ordinamento: una tassonomia............................................................................................. 62 11.5 Il rinvio pregiudiziale come cerniera intrordinamentale.......................................................................... 62 12. La Magistratura............................................................................................................................................ 62 12.1 Cenni storici e inquadramento costituzionale.......................................................................................... 62 12.2 Giudici ordinari e speciali....................................................................................................................... 62 12.3 Indipendenza e autonomia della Magistratura........................................................................................ 62 12.4 Il Consiglio Superiore della Magistratura................................................................................................ 62 12.5 L’imparzialità del giudice........................................................................................................................ 62 12.6 I principi costituzionali del processo....................................................................................................... 62 12.7 La responsabilità dei magistrati.............................................................................................................. 62 12.8 Il Ministro della Giustizia........................................................................................................................ 62 12.9 Giustizia ed efficienza, l’impatto sulla “reputazione” del Paese................................................................ 62 13. Le Regioni.................................................................................................................................................... 62 13.1 Le autonomie territoriali nella Costituzione italiana................................................................................ 62 13.2 Le Regioni a Statuto speciale.................................................................................................................. 62 13.3 Le Regioni a Statuto ordinario e i primi sviluppi del regionalismo italiano............................................... 62 13.4 La stagione delle riforme costituzionali: la riforma del 1999.................................................................... 62 13.5 La riforma del 2001................................................................................................................................ 62 13.5.1 Il principio di pluralismo istituzionale paritario................................................................................. 62 13.5.2 Il riparto delle competenze legislative.............................................................................................. 62 13.5.3 Le funzioni amministrative............................................................................................................... 62 13.6 L’autonomia finanziaria regionale........................................................................................................... 62 13.7 L’organizzazione della Regione............................................................................................................... 62 13.8 Gli enti locali........................................................................................................................................... 62 13.9 Le esigenze di leale collaborazione nel nuovo sistema policentrico......................................................... 63 14. Libertà e diritti............................................................................................................................................. 63 14.1 Libertà e forma di Stato.......................................................................................................................... 63 14.2 Libertà positive e libertà negative........................................................................................................... 63 14.3 I diritti nel disegno costituzionale: la pluralità delle situazioni protette.................................................... 63 14.3.1 Diritti, obblighi e doveri.................................................................................................................... 63 14.3.2 I diritti inviolabili.............................................................................................................................. 63 -5- 14.3.3 L’imputazione dei diritti costituzionali, tra uomo e cittadino............................................................. 63 14.4 L’eguaglianza: la declinazione del principio nello Stato di democrazia pluralista..................................... 63 14.4.1 Il principio nella Costituzione repubblicana: l’eguaglianza formale.................................................... 63 14.4.2 Il nucleo duro dell’eguaglianza......................................................................................................... 63 14.4.3 L’eguaglianza in senso sostanziale.................................................................................................... 63 14.5 Le garanzie: la riserva di legge................................................................................................................ 63 14.5.1 La riserva di giurisdizione................................................................................................................. 63 14.6 I diritti della sfera privata: la libertà personale......................................................................................... 63 14.6.1 L’inviolabilità del domicilio............................................................................................................... 63 14.6.2 La libertà e segretezza della corrispondenza..................................................................................... 63 14.6.3 Il diritto di libera circolazione........................................................................................................... 63 14.6.4 Le prestazioni personali imposte...................................................................................................... 63 14.7 I diritti individuali nella collettività.......................................................................................................... 63 14.7.1 Libertà di riunione............................................................................................................................ 63 14.7.2 Libertà di associazione..................................................................................................................... 63 14.7.3 La libertà di manifestazione del pensiero.......................................................................................... 63 14.8 I diritti sociali.......................................................................................................................................... 63 14.8.1 I limiti ai diritti sociali tra efficienza economica e competenze regionali........................................... 64 14.8.2 La famiglia....................................................................................................................................... 64 14.8.3 La salute.......................................................................................................................................... 64 14.8.4 L’istruzione e la ricerca scientifica.................................................................................................... 64 14.9 I nuovi diritti........................................................................................................................................... 64 14.10 I rapporti economici e il principio lavorista: l’approccio della Costituzione repubblicana....................... 64 14.11 I diritti del lavoro: la retribuzione proporzionata e sufficiente................................................................ 64 14.11.1 Assistenza e previdenza................................................................................................................. 64 14.11.2 La libertà sindacale e il diritto di sciopero....................................................................................... 64 14.12 Le libertà economiche: l’iniziativa economica e i suoi limiti................................................................... 64 14.12.1 Le proprietà e la loro funzione sociale............................................................................................ 64 14.12.2 La proprietà fondiaria..................................................................................................................... 64 14.13 Diritti politici e principio democratico................................................................................................... 64 14.13.1 Il diritto di associarsi in partiti politici............................................................................................. 64 14.14 I doveri costituzionali. La contribuzione alle spese pubbliche................................................................ 64 15. La giustizia costituzionale............................................................................................................................. 64 15.1 L’origine e il modello.............................................................................................................................. 64 15.2 La composizione..................................................................................................................................... 64 15.2.1 Lo status del giudice e le relative garanzie........................................................................................ 64 15.3 Le funzioni e le modalità di accesso........................................................................................................ 64 -6- 15.3.1 Il giudizio sulla legittimità costituzionale.......................................................................................... 64 15.3.2 Il giudizio in via incidentale.............................................................................................................. 64 15.3.3 Il giudizio in via principale................................................................................................................ 64 15.3.4 Il controllo sugli statuti regionali...................................................................................................... 64 15.4 Le decisioni della Corte costituzionale.................................................................................................... 64 15.4.1 Le decisioni procedurali della Corte................................................................................................. 65 15.4.2 Le decisioni di merito della Corte: le sentenze di rigetto e le sentenze di accoglimento.................... 65 15.4.3 L’impatto delle sentenze della Corte sulla spesa pubblica................................................................. 65 15.4.4 I diritti “finanziariamente condizionati” e il bilanciamento “ineguale”: la giurisprudenza della Corte costituzionale alla luce della riforma dell’art. 81 Cost.................................................................................. 65 15.4.5 Il sistema previdenziale e la perequazione delle pensioni.................................................................. 65 15.4.6 Il recente contenzioso Stato-Regioni in materia di autonomia finanziaria regionale e degli enti locali 65 15.5 I conflitti di attribuzione.......................................................................................................................... 65 15.5.1 I conflitti intersoggettivi................................................................................................................... 65 15.5.2 I conflitti interorganici...................................................................................................................... 65 15.6 Il giudizio sull’ammissibilità del referendum abrogativo.......................................................................... 65 15.6.1 L’interpretazione del limiti delle “leggi tributarie e di bilancio” ex art. 75 Cost.................................. 65 15.7 La giustizia penale costituzionale............................................................................................................ 65 -7- 1. L’ORDINAMENTO E LO STATO 1.1 LA NORMA L’uomo, spesso, vede frustrato il proprio interesse da impedimenti derivanti dalla natura o dalla propria volontà. Per superarli, gli uomini tendono ad associarsi in comunità o collettività che sono accumunate dallo scopo di rendere possibile la soddisfazione dei bisogni di ciascun individuo tramite la cooperazione organizzata di più sog- getti. Un gruppo sociale nasce da una scelta volontaria e concreta di una pluralità di individui, che danno vita a un vincolo sociale governato da una struttura organizzativa. Tutti i gruppi si basano su un principio ordinatore condiviso dai membri del gruppo, tramite il quale sono istituiti meccanismi e regole di composizione dei singoli interessi che entrino in contrapposizione. Non sempre, però, tale principio rispecchia il volere di tutti, ma succede che lo faccia solo per un ristretto gruppo, come può essere nei regimi oligarchici. Per delineare l’organizzazione di un gruppo sociale e per evitare che una condotta individuale vada contro il bene collettivo e abbia effetti negativi sulla comunità, si afferma la necessità di organizzare un meccanismo indipendente dalla volontà dei singoli membri, che garantisca l’ordine: in questo modo nasce un’autorità incaricata di imporre le regole comuni e di infliggere sanzioni a chi le violi (ubi societas, ubi ius). Il fenomeno giuridico può manifestarsi in uno scenario che contempli un gruppo di individui organizzato, dei criteri per la verifica della compatibilità delle condotte di tali soggetti, dei rapporti determinati dall’interazione fra gli individui e delle situazioni personali, un’au- torità capace di attuare la volontà del gruppo e degli strumenti idonei a tutelare l’ordine costituito. Caratteristica del diritto è quella di essere applicato in una delimitata area territoriale, ovvero lo spazio abitato dalla comunità. Inizialmente questi territori erano le Città-Stato, come nell’Antica Grecia, per poi evolversi negli Stati che conosciamo oggi. In quel contesto, la finalità di difendere i propri bisogni primari di conservazione, di scambio e di difesa dai nemici esterni ha fatto sì che si formasse un tessuto complesso di regole che si possono qualificare come giuridiche. Pertanto, un fenomeno si definisce giuridico se effettivo, cioè in grado di provocare adesione volontaria e media obbedienza alle regole di comportamento, senza imposizioni esterne, se certo, ossia ove assicuri di conoscere le regole, e se storicamente e territorialmente relativo, con determinati limiti nel tempo e nello spazio. La norma giuridica deve possedere alcune qualità peculiari: 1. Positiva, cioè efficace in quanto enuncia un interesse esistente nella società, offrendo strumenti per tute- larlo; 2. Esteriore, poiché proviene da un soggetto esterno al destinatario e disciplina le condotte degli individui. Quando si va a verificare la norma, si va a confrontare il contenuto della norma con le circostanze concrete che sono successe. Non interessa, dunque, le cause personali, ma solo la volontà o l’involontarietà; 3. Generale e astratta, in quanto considera comportamenti indefiniti ed è passibile di ripetuta applicazione senza limiti temporali. Queste caratteristiche sono la prima garanzia di uguaglianza e prevedibilità del trattamento individuale; 4. Coercibile, cioè suscettibile di attuazione forzata anche a fronte del rifiuto dell’autore della condotta di conformarsi alle regole di comportamento. È presente una sanzione che segue la violazione di un precetto; 5. Innovativa, poiché introduce elementi non esistenti in precedenza nel sistema di regole in cui si inserisce. Le norme giuridiche sono, quindi, volte alla duratura regolazione delle relazioni fra individui di una medesima comunità, orientando i comportamenti dei singoli a particolari fini predeterminati. Come tale, la norma giuridica è la regola obbligatoria per tutti i membri di un dato gruppo sociale. Di solito, la norma viene applicata a fatti che avvengono dopo la sua formulazione, ma possono esserci casi di efficacia retroattiva. Le norme si presentano sotto forma di enunciati di natura prescrittiva e sono indirizzate a dei destinatari, che sono i componenti della società; a essi le norme giuridiche attribuiscono diverse posizioni giuridiche soggettive. Per creare una norma bisogna, prima, selezionare il fatto che si ritiene di regolare e, poi, analizzare gli effetti che discendono dalla concreta realizzazione di tali fatti; in altre parole, la norma giuridica collega a una fattispecie astratta a formulazione generale degli effetti obbligatori che si manifestano a fronte del realizzarsi della fattispecie nella realtà. Poiché si usa il linguaggio per definire il diritto, allora c’è bisogno anche di un’opera di interpretazione: -8- per questo si suole distinguere tra la disposizione normativa e la norma che da essa si trae. L’interpretazione serve per collegare in concreto la prescrizione normativa, che è formulata in termini generali e astratti. Per garantire la coerenza del sistema delle norme e le conseguenze sul comportamento dei singoli, è necessaria l’esistenza di regole che siano derivate dal sistema stesso, oppure predeterminate. Si fa riferimento agli articoli 12 e 14 delle Disposizioni sulla legge in generale. Art. 12: Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie ana- loghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato. Ci sono due criteri guida dettati dall’articolo: (𝑖) l’interpretazione letterale, ricavata dal significato grammaticale; (𝑖𝑖) l’intenzione del Legislatore, da intendersi come volontà obiettiva dell’organo. L’interpretazione delle disposi- zioni può, pertanto, essere dichiarativa (se i significati coincidono), restrittiva (se il significato logico è più ristretto di quello letterale) o estensiva (se il contrario). Il comma 2 affronta il problema delle lacune, ossia di determinate fattispecie su cui il diritto non disponga in maniera chiara. Il criterio scelto per rimediare è quello di far riferimento alle disposizioni normative che regolino casi analoghi (analogia legis); se ciò non basta, l’interprete può ricorso a disposizioni di principio, che presiedano al sistema delle norme in generale (analogia iuris). Fanno eccezioni le leggi considerate dall’articolo 14, ossia quelle di stretta interpretazione: Art. 14: Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati. Altre tecniche di interpretazione possono essere l’interpretazione conforme a Costituzione e quella convenzional- mente conforme. Questi sono metodi di interpretazione adeguatrice, poiché volte a ricavare da una disposi- zione una norma osservanti i vincoli imposti dall’attività del Legislatore. 1.2 L’ORDINAMENTO Un gruppo sociale costituisce un sistema organizzato giuridicamente, ossia un ordinamento giuridico; quindi, il diritto contiene necessariamente un principio organizzativo. Tale conclusione è la sintesi di una passata contrap- posizione tra due dottrine: (𝑖) il normativismo (Kelsen), che descrive il diritto come mere qualificazioni giuridiche di fatto esteriori e il sistema giuridico come un sistema di norme la cui unità si fonda sull’osservanza di un principio di validità (la norma fondamentale e, ora, la Costituzione). Il rispetto di tale norma è fondamentale per considerare una norma come facente parte del sistema; (𝑖𝑖) a ciò si contrappone la dottrina istituzionalistica (Romano, Hau- riou), che vede il diritto come un ente in cui si manifesta la tendenza ad aggregarsi dell’uomo, cioè un’istituzione. Per quest’ultima visione, si deve dire che un gruppo sociale è un ordinamento giuridico, non che lo ha (come per la prima), poiché la norma fondamentale non può prescindere dall’istituzione in quanto, senza di essa, non esiste- rebbero nemmeno le norme stesse. L’ordinamento giuridico ha la necessità della contestuale presenza di tre elementi per poter esistere: una pluralità di soggetti, una regolazione delle condotte e una organizzazione della comunità. Inoltre, è la stabilità nel tempo a distinguere l’ordinamento da altre forme di aggregazione umana, poiché testimonia la generalità degli interessi perseguiti dalle istituzioni. L’ordinamento, quindi, è per sua natura un sistema unitario, coerente e completo. 1.3 LA PLURALITÀ DI ORDINAMENTI Poiché esistono diverse società umane, è normale conseguirne che esiste una pluralità degli ordinamenti giuridici. Gli elementi distintivi non sono la finalità o la natura di tale ordinamento, ma il rapporto intercorrente tra esso e il gruppo sociale da cui trae origine. Il normativismo considera una prospettiva Stato-centrica, per cui si ha diritto solo nella cornice dello Stato, che è l’unico ente autorizzato a porre nuove norme. Questa visione viene abbando- nata in favore della dottrina istituzionalistica, dove lo Stato è un’organizzazione sociale che non esaurisce la più ampia categoria degli ordinamenti giuridici. -9- I criteri di classificazione sono due: i caratteri intrinsechi di ciascuno e i rapporti che ognuno intrattiene con gli altri ordinamenti. Sotto il primo profilo, si deve guardare l’intensità del vincolo aggregativo e dei mezzi coercitivi finalizzati al rispetto delle norme in ordinamenti fluidi (dove vige una pari ordinazione fra soggetti) o concentrati (o autoritari). Sotto il medesimo profilo, gli ordinamenti si distinguono per la natura del vincolo in necessari o volontari, a seconda che l’accesso in tali sistemi discenda automaticamente da una condizione personale (come può essere la nascita) o sia frutto di determinazione di volontà del singolo. Inoltre, anche il territorio è fondamentale e distingue gli ordinamenti che hanno bisogno della sua esistenza e no. Un’ulteriore distinzione si basa sulla natura dei fini perseguiti, parlando di fini generali, quando l’ordinamento è costituito per curare gli interessi del singolo nella sua interezza (ordinamenti politici), o di fini particolari, se ci si occupa solo di una parte della sfera della vita degli individui. Sotto il secondo profilo, si distinguono gli ordinamenti originari, se non derivano da alcuna proprio legittimazione, e quelli derivati, se legittimata da un altro ordinamento giuridico. Alcuni dicono che gli ordinamenti giuridici veri e propri sono solo quelli originali, mentre quelli derivati sono istituzioni. Per gli ordinamenti indipendente, si di- stinguono quelli sovrani da quelli non sovrani e quelli che operano in posizione di equi-ordinazione. Questo ampio numero di ordinamenti porta gli atti ad avere valenza diversa a seconda dell’ordinamento, e si parla di relatività dei valori giuridici: ciascun atto sarà giuridico, antigiuridico o indifferente. Quindi, i diversi ordinamenti possono convivere su un comune piano, come succede negli Stati che fanno parte delle comunità internazionali, o su piano diversi, come alla dipendenza di uno Stato (tipo le regioni). 1.4 IL SOGGETTO GIURIDICO I destinatari delle prescrizioni normative sono tutte le persone, a cui si applicano le valutazioni in astratto del diritto oggettivo. I soggetti con personalità giuridica sono titolari di una serie di posizioni giuridiche attive o passive; l’attribuzione di questa personalità, di norma, viene assegnata a tutti gli esseri umani facenti parte di tale organiz- zazione, ma possono anche essere soggetti ulteriori, non limitandosi alle persone fisiche (come le associazioni e le fondazioni). In quest’ultima circostanza, si parla di persone giuridiche, per distinguerle dalle persone fisiche. La possibilità ai soggetti giuridici di divenire titolari di posizioni giuridiche favorevoli e sfavorevoli si definisce capacità giuridica. I gruppi ai quali l’ordinamento riconosce rilevanza sotto il profilo giuridico possono godere di diversi gradi di autonomia patrimoniale: essa consiste nell’esclusione dei beni patrimoniali del gruppo, da quelli personali, aggredibili dai creditori in sede giudiziale. Nelle società di capitali abbiamo una autonomia patrimoniale perfetta, dove i creditori non possono aggredire in nessun modo i patrimoni dei singoli, mentre è imperfetta se i creditori possono soddisfarsi sui beni del singolo membro, come nelle società di persone. In Italia, la capacità giuridica si acquista con la nascita, ma non implica l’automatica capacità di disporre od eser- citare le posizioni giuridiche soggettive di cui si è titolari. Sono capaci di porre atti giuridicamente rilevanti i titolari della capacità di agire, coloro che hanno compiuto la maggiore età, salvo i casi in cui la legge prevede limitazioni a tali capacità, come in caso di infermità che causi interdizione o inabilitazione. In tali circostanze, sarà un tutore nominato dal giudice ad occuparsi degli atti giuridicamente validi nell’interesse del soggetto tutelato, salvo il limite degli atti personalissimi, ai quali non può attendere il tutore o l’amministratore di sostegno. 1.5 DIRITTI E INTERESSI Come abbiamo prima detto, la capacità giuridica determina l’insorgere di situazioni o posizioni giuridiche sog- gettive, ovvero situazioni di favore, ove il titolare gode di libertà o discrezionalità, o di svantaggio, che limitano la libertà dei titolari. Le situazioni favorevoli sono dette attive, poiché si manifesta la libertà del titolare di tali posi- zioni: si parla di poteri, diritti, aspettative, facoltà e interessi. Il potere è una situazione giuridica astratta ricono- sciuta dall’ordinamento a una parte o alla totalità dei soggetti giuridici per la soddisfazione di interessi di varia natura. Riguardo a un privato, il potere intende una potenzialità che precede l’instaurazione di un rapporto fra u determinato bene e un soggetto. Il potere è una specificazione preliminare e astratta del campo in cui un soggetto possa ottenere soddisfazione del proprio interesse; questa prerogativa si manifesta sia nei rapporti tra privati, sia in quelli tra privati e istituzioni. Questa situazione giuridica è indisponibile, imprescrittibile, inesauribile ed - 10 - autonoma, anche se dipendente dalla previa titolarità di un diritto soggettivo. Il potere è esercitato dal titolare volontariamente e i soggetti pubblici che siano titolari di potere sono vincolati nel loro esercizio dal principio di legalità, ossia possono esercitare solo i poteri loro espressamente attribuiti. È volontario anche il diritto soggettivo, il quale si riferisce a posizioni giuridiche collegati alla sfera di interessi attinenti a un determinato bene giuridico (lo stesso vale per l’interesse legittimo). È proprio il rapporto fra un soggetto giuridico e un bene a determinare l’insorgenza della titolarità del diritto. Il diritto soggettivo indica l’am- bito delle libertà esercitabili da un singolo con riferimento a un bene giuridico individuato e conseguibile dallo stesso. Si ha diritto soggettivo quando l’ordinamento riconosce una pretesa di un singolo a una condotta volta a soddisfare o proteggere un interesse del titolare. Il diritto non può prescindere dall’instaurazione di una relazione giuridicamente rilevante fra due soggetti, ossia il rapporto giuridico. Questo rapporto è pubblico se lo è una delle sue due parti, oppure è privato se le parti siano soggetti privati o il rapporto sia regolato da norme di diritto privato. I diritti potestativi indicano situazioni in cui l’esercizio di un potere da parte di un soggetto è passibile di incidere sulla sfera giuridica altrui, modificandola, senza la volontà del secondo soggetto. Si parla di aspettativa laddove la possibilità di divenire titolare di un diritto soggettivo dipenda dal verificarsi di circostanze ancora insussistenti. L’aspettativa, di fatto, è irrilevante ai fini dell’ordinamento, mentre l’aspettativa di diritto o legittima, invece, è posizione giuridica soggettiva tutelata dall’ordinamento. La facoltà riassume una pluralità di possibili comportamenti di un soggetto atto a realizzare sotto il profilo dina- mico le previsioni dell’ordinamento. Ciascuna condotta consentita dalla norma si dice lecita, e queste condotte si differenziano tra due tipologie: (𝑖) la libertà di fatto, ove il rapporto tra soggetto e bene non produce effetto sui terzi, configurandosi nel generico obbligo alla collettività di astenersi dal turbamento del godimento del bene da parte del suo titolare; (𝑖𝑖) la libertà giuridica, caratterizzati dall’esistenza di obblighi a carico di terzi affinché il titolare possa godere del bene. Esistono alcune limitazioni alla facoltà dei singoli, individuate dall’interesse generale della collettività. È qualifi- cata come interesse legittimo la posizione di chi possa trarre un personale e diretto vantaggio dall’osservanza di determinate condizioni a cui è vincolato l’esercizio di un altrui potere. Questo tipo di interesse non rientra nella sfera di disponibilità del singolo e non coincide con quello di fatto né con il semplice interesse di un singolo soggetto. Un esempio di interesse legittimo è quello dei partecipanti a un concorso per l’accesso ai pubblici uffici di esigere il regolare svolgimento dello stesso, potendo impugnare l’esito qualora si ritenga che vi sia stata una violazione. Gli interessi si dicono semplici ove non siano rilevanti per l’ordinamento e si configurino come mere aspettative non azionabili dinanzi ad una autorità giurisdizionale. Gli interessi diffusi insistono su una complessiva categoria di soggetti e diventano legittimi se vengono in contatto con l’esercizio di potere da parte di un’autorità pubblica. 1.6 DOVERI E OBBLIGHI Le situazioni giuridiche di svantaggio provocano una diminuzione della sfera giuridica del titolare. L’esercizio di queste situazioni determina una prescrizione di tenere determinati comportamenti a carico di altri. Si parla di situazione inattiva se il rapporto non si è ancora costituito, dovendo rimanere passivo fino all’esercizio della cor- relata situazione giuridica soggettiva favorevole (soggezione o dovere), e di situazione di svantaggio operante sul piano concreto con riferimento a un bene individuato, e avente a contenuto un obbligo. Il dovere è una situazione imputabile a una generalità, solo successivamente individuata in maniera puntuale. L’obbligo, invece, è una situazione giuridica soggettiva per cui il titolare deve porre in essere una determinata condotta a favore di un titolare di un diritto. L’obbligo si ha sempre all’interno di un rapporto giuridico che si sia costituito. Chi venga meno a un proprio obbligo è responsabile di tale violazione e passibile di sanzione a opera dell’ordinamento. 1.7 IL CONCETTO DI STATO E LA SUA EVOLUZIONE - 11 - Lo Stato è un ordinamento politico sovrano, mutevole a seconda delle condizioni storiche, ma caratterizzato da stabilità e permanenza nel tempo di una determinata struttura. Lo Stato è un ordinamento giuridico peculiare in quanto connotato dalla qualità della supremazia sugli altri ordinamenti giuridici con i quali si relaziona o ac- canto ai quali opera. Altri caratteri importanti sono lo stretto legame con il territorio su cui insistono, l’universalità dei fini, per cui l’autorità statale si fa carico di qualunque necessità della sua popolazione grazie a diversi funzionari, e la completezza, ravvisabile dall’incisione su tutti i profili della vita umana, in quanto dotato di strumenti atti a risolvere le controversie nella sfera territoriale dell’autorità statale. Lo Stato è un ordinamento giuridico che viene a esistenza quando un gruppo di soggetti si dota di regole giuridiche organizzate, sottoponendosi ad una autorità predefinita. Oggi il termine Stato si può intendere come una limitata persona giuridica, distinta dagli altri soggetti facenti parte dell’ordinamento statale e investita di potere sovrano. L’ordinamento statale regola la vita associata in forza di un procedimento di instaurazione della sovranità di varia- bile durata e di un’autorità che predisponga le condizioni atte al sorgere della nuova struttura. Tale procedimento può avere luogo ad opera di enti titolari di qualche potestà sul territorio dello Stato sia tramite esercizio di poteri a essi attribuiti, sia per via di un colpo di stato o movimenti rivoluzionari. Tali avvenimenti si chiamano procedi- menti costituenti, che possono essere antigiuridici o legittimi dall’ottica dello Stato in via di costituzione. Rilevanti sono le modificazioni di natura costituzionale che incidono sulla struttura del Governo e sul territorio dello Stato. Esse possono avere luogo sia tramite il diritto, sia in via di fatto, con modalità in contrasto con l’or- dinamento vigente o agiuridiche. Il processo di costituzione viene legittimato a posteriori, dopo il consolidamento dello Stato; questa cosa non succede se lo Stato non riesce a consolidare la propria esistenza, i cui at ti possono essere contestati riguardo alla loro legittimità. Uno Stato può nascere in via originaria o in via derivata: (𝑖) nel primo caso la nascita non comporta modificazione di alcun Stato preesistente, ma questa ipotesi è quasi solo teo- rica; (𝑖𝑖) nel secondo caso si ha la mera trasformazione di uno o più elementi costitutivi di uno Stato oppure l’estin- zione di uno o più Stati preesistenti, per modificazione. La trasformazione opera per distaccamento di parte di uno Stato o per mutamenti interni, che portano alla nascita di uno Stato federale. L’estinzione segue il disgregamento di uno Stato preesistente e può configurarsi come sem- plice trasformazione di Stati già esistenti, che può avvenire per disgregazione, frazionamento o incorporazione, ma anche per aggregazione, dando vita ad uno Stato nuovo. 1.8 GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLO STATO Si parla di Stato per riferirsi a pluralità di soggetti legati da interessi in comune e rapporti interdipendenti, dotato di un’autorità che imponga sanzioni per le condotte non compatibili con criteri per la valutazione di tali relazioni. La potestà si deve esercitare su un delimitato ambito territoriale su cui gli appartenenti al gruppo in questione vivono. Il popolo è elemento costitutivo dello Stato e per questo configurano tra tali elementi, insieme al territorio e alla sovranità 1.8.1 IL POPOLO La sussistenza di un popolo è elemento prioritario per l’esistenza di uno Stato; esso è un elemento personale dello Stato, in quanto esso è valido per chiunque sia presente sul suolo dello Stato, e non solo sui suoi cittadini. Dalla cittadinanza derivano una serie di situazioni giuridiche passive e attive riconosciute dall’ordinamento nei con- fronti delle relazioni con le istituzioni. I non cittadini sono esclusi dal godimento di alcuni diritti, oltre che esonerati dall’osservanza di alcuni doveri. Lo straniero è il cittadino di un altro Stato, il quale è sottoposto alle leggi dello Stato in cui si trova e alle situazioni giuridiche soggettive, al pari dei cittadini. Inoltre, il principio della reciprocità del trattamento degli stranieri prende come riferimento il trattamento dei cittadini italiani nello Stato di origine dello straniero di riferimento. Apolide è chi sia privo di qualsiasi cittadinanza, ed esso è comunque sottoposto alle leggi dello Stato in cui si trova. Ai fini del riconoscimento di un popolo, è necessario verificare la continuità storica intercorrente fra il gruppo e lo Stato. Il popolo riveste per lo Stato un triplice ruolo, essendo elemento necessario per la sua esistenza, oggetto su - 12 - cui esercitare la pretesa di sovranità dello Stato e soggetto di diritti nei confronti dello stesso; il ruolo della cittadi- nanza si concretizza nella formazione della volontà statale attraverso l’espressione del voto. Popolo è un concetto prettamente giuridico, che indica l’insieme dei cittadini di uno Stato, ovvero di quelle persone legate dal vincolo della cittadinanza. Quindi, ogni Stato ha un solo popolo e ogni popolo ha un solo Stato. Si usa, invece, il termine popolazione per intendere il gruppo che includa tutti i soggetti residenti sul territorio di uno Stato, ossia il complesso di cittadini, stranieri e apolidi. La nazione, nel linguaggio italiano, è l’insieme dei soggetti che condividono lingua, tradizione culturale e storica, costumi, religione e origine etnica. Esistono, però, Stati plu- rinazionali, all’interno dei quali si ravvisano grandi differenze fra diverse nazionalità, come nella Jugoslavia e nell’Unione Sovietica. L’Italia non è uno Stato plurinazionale, poiché l’articolo 6 della Costituzione tutela i diritti delle minoranze linguistiche. L’appartenenza di un popolo si concretizza nel riconoscimento della cittadinanza, ovvero uno status che mette in luce il rapporto fra il titolare e lo Stato, sancendo il passaggio a una posizione di libertà e non di sudditanza. Il presupposto teorico per l’acquisto della cittadinanza è la condivisione di determinati valori e interessi tali da di- stinguere la fisionomia di una comunità statale rispetto a quella di altri ordinamenti. La disciplina della cittadinanza varia da Stato a Stato, ma ci sono alcuni tratti comuni: l’acquisizione della cittadinanza può avvenire per nascita o in seguito al verificarsi di determinati fatti o di appositi atti di concessione: 1. Nel primo caso si usano due criteri differenti. Gli Stati applicano lo ius sanguinis, attribuendo la cittadinanza a chi sia figlio di uno o di entrambi i genitori titolari della cittadinanza di quello Stato, ricorrendo alla discendenza biologica. La presenza di flussi migratori, però, renderebbe difficile la creazione di un po- polo omogeneo sotto il profilo della cittadinanza, e per questo alcuni Stati applicano il principio dello ius soli, dando la cittadinanza a chiunque nasca sul territorio. L’applicazione di entrambi i criteri porta a situa- zioni anomale e a casi di bi- o multi-polidia, o di apolidia e per questo gli Stati stipulano apposite conven- zioni internazionali o chiedono ai soggetti coinvolti di scegliere tra le due nazionalità di cui abbiano titola- rità; 2. In alcuni casi si può ottenere la cittadinanza in forza di un avvenimento previsto dalla legge, come il ma- trimonio con un cittadino di quello Stato, oppure a seguito di atto a natura concessiva da parte dello Stato, come nel caso della naturalizzazione. L’articolo 15 della Dichiarazione internazionale dei diritti dell’Uomo sancisce il diritto di ogni individuo a una cittadinanza e vieta la privazione della cittadinanza per ragioni arbitrarie e del diritto a cambiare cittadinanza. Inoltre, l’articolo 24 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici sancisce il diritto di ogni bambino ad acquisire una cittadinanza. 1.8.2 LA DISCIPLINA DELLA CITTADINANZA IN ITALIA La prima legge organica italiana che disciplina la materia della cittadinanza fu emanata in età giolittiana, in un momento in cui l’Italia si delineava come un paese d’emigrazione: i capisaldi di tale regolamentazione erano l’obiet- tivo di tutelare l’unità familiare, ossia evitare la sussistenza di cittadinanze diverse fra i membri della stessa famiglia, e l’ostilità verso i casi di bi o pluripolidia. Con la Costituzione, si garantisce il divieto di privazione della cittadinanza per motivi politici: Art. 22: Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome. Nella disciplina attuale, la cittadinanza si può assumere per nascita, per operazione del principio dello iuris commu- nicatio, per l’esistenza di condizioni alle quali la legge accorda particolare favore o per naturalizzazione su conces- sione dello Stato. Con riferimento all’acquisizione per nascita, vige il principio dello ius sanguinis, per cui è cittadino italiano chi sia nato da almeno un genitore italiano. Ci sono alcune limitate ipotesi in cui subentra il principio dello ius soli, in cui la cittadinanza italiana viene acquisita grazie alla nascita sul territorio da genitori ignoti, senza prova di altra nazionalità, o apolidi. In tutti gli altri casi, l’acquisizione della cittadinanza deriva da fatti successivi alla nascita del soggetto: diviene cittadino italiano il minore che sia dichiarato giudizialmente figlio di un cittadino - 13 - italiano, ammesso che scelga la cittadinanza italiana entro un anno dal fatto. Acquisisce cittadinanza anche lo straniero adottato da cittadino italiano e il coniuge di cittadino italiano, ammesso che risieda legalmente nel terri- torio dello Stato da almeno sei mesi o siano trascorsi almeno tre anni dal matrimonio (salvo che sia avvenuto annullamento o divorzio, o che il coniuge sia stato condannato per alcune tipologie di reati). In tutti i casi indicati la cittadinanza è concessa su istanza individuale del soggetto dal Ministero dell’interno con decreto. Il terzo insieme di ipotesi si verifica con la sussistenza di espresse condizioni di relazione con lo Stato, previste dalla legge, a fronte di esplicite richieste da parte del soggetto interessato. L’ultima serie di ipotesi riguarda la naturalizzazione, che può accadere se lo straniero sia residente da tre anni sul territorio, sia nato sul territorio o sia ascendente di primo o secondo grado di cittadino italiano; allo straniero maggiorenne che sia adottato da cittadino italiano e risieda legalmente sul territorio da almeno cinque anni dopo l’adozione; allo straniero cittadino europeo che risieda da almeno quattro anni sul territorio o all’apolide che risieda da almeno cinque anni. Tutti questi individui hanno un diritto all’acquisizione della cittadinanza, ad eccezione di chi ha prestato eminenti servizi all’Italia, che vanterà una mera aspettativa e non un diritto soggettivo azionabile in giudizio. La concessione della cittadinanza è subordinata alla prestazione di un giuramento da parte del soggetto che assume tale status; tale dovere non vale per soggetti affetti da menomazione intellettiva tale da impedire di compiere tale atto cosciente- mente. Esistono alcune situazioni che comportano la perdita della cittadinanza: chi possiede più cittadinanze non perde quella italiana, ma può decidere di rinunciarci in caso di residenza all’estero (questo è l’unico caso di rinuncia alla cittadinanza). Perde la cittadinanza chi svolge un ruolo per uno Stato o un ente pubblico estero di cui l’Italia non sia membro, o chi svolge servizio militare per uno Stato estero e non abbandoni entro un certo termine tale carica su ordine del Governo italiano. Perde la cittadinanza chi svolge un ruolo per un paese estero che sia in guerra con l’Italia, o chi acquisisce la cittadinanza di tale Stato. Ci sono alcune ipotesi per cui un cittadino può riacquistare la cittadinanza dopo averla persa; non può chi ha perso tale status per indegnità o per aver servito uno Stato estero in guerra contro l’Italia senza essere stato obbli- gato. Riacquista volontariamente la cittadinanza chi serve l’Italia militarmente per più di un anno o assuma un ruolo di pubblico impiego alle dipendenze dello stesso per un anno o ristabilisca la propria residenza sul territorio entro un anno. Chi ha fissato la residenza da più di un anno sul territorio riacquista automaticamente la cittadi- nanza. Bisogna menzionare che, dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht del 1992, dalla cittadinanza di uno Stato membro dell’UE discende la titolarità della cittadinanza europea: le prerogative connesse a tale status sono la libera circolazione all’interno degli Stati membri, l’elettorato per le elezioni del Parlamento europeo e il diritto a ricevere tutela diplomatica e consolare all’estero, oltre ad altre prerogative. 1.8.3 IL TERRITORIO Il territorio è l’ambito spaziale in cui si esercita la potestà dello Stato, che non esiste senza uno spazio stabile su cui esercitare il proprio potere. Lo Stato è direttamente titolare di determinate porzioni del territorio: è il caso dei beni del demanio o del patrimonio dello Stato. Il rapporto tra lo Stato e il suo territorio implica che esso può disporre di tale territorio e agli altri Stati è fatto divieto di interferire nell’esercizio dell’autorità dello Stato su quella superficie spaziale. Il territorio dello Stato include la terraferma e le acque interne (fiumi, laghi e mari interni) che siano comprese entro i suoi confini, i quali possono essere naturali (se delimitati da elementi morfologici, come catene montuose, fiumi o laghi) o artificiali (se tracciati sulla base di criteri od opere dell’uomo). Il territorio si estende anche sul mare territoriale, in corrispondenza delle coste di uno Stato: storicamente, l’am- piezza si calcolava sulla massima gittata dei cannoni (3 miglia marine); oggi, a seguito della Convenzione di Ginevra (1958) prima e della Convenzione di Montego Bay (1982) poi, le 3 miglia marine costituiscono la minima esten- sione, mentre non si va mai oltre le 15 miglia marine (in Italia si considerano 12 miglia marine dalla linea della più bassa marea). Nonostante ciò, le navi di uno Stato possono inseguire oltre i limiti le navi battenti bandiera straniera che abbiano messo in atto condotte illecite nel territorio del medesimo Stato. Al di fuori dei confini si trova l’alto - 14 - mare, dove vale il diritto di libera navigazione. Tale diritto può essere compresso se vengono intraprese azioni di repressione della pirateria, della tratta di schiavi o di tutela di interessi vitali di uno Stato. Un’ulteriore questione è quella dello sfruttamento delle risorse localizzate sulla piattaforma continentale, ossia il sottosuolo adiacente, ma esterno, al mare territoriale. Il diritto internazionale riconosce agli Stati costieri diritti di sfruttamento della piattaforma continentale fino a una profondità di 200 metri. Inoltre, uno Stato può rivendicare lo sfruttamento di tale piattaforma nella zona che si estende fino a 200 miglia marine di distanza dalla linea costiera: questa zona è detta zona di sfruttamento economico esclusivo. Questo diritto, ovviamente, non può ostacolare la libertà di navigazione o di altre pratiche garantite dagli usi internazionali. Appartiene al territorio anche il sotto- suolo sottostante allo Stato (sia sotto la terraferma che sotto il mare territoriale), fino ai limiti della sua utilizzabilità. Bisogna considerare anche lo spazio aereo sovrastante il proprio territorio aereo e marino; alcune convenzioni relative a tale tematica sono la Convenzione sull’aviazione civile internazionale di Chicago (1944) e il Trattato sullo spazio extra-atmosferico (1967), che parla dell’utilizzazione dello spazio lunare e di altri corpi celesti. Si deve parlare anche dei casi che escludano la sovranità di uno Stato su una limitata porzione territoriale e la riconoscano su porzioni del territorio di altri Stati. Si tratta del caso dell’immunità territoriale e della extra o ultra-territorialità. Le sedi delle rappresentanze diplomatiche (e consolari) e i luoghi di residenza di agenti di- plomatici sono sottratti alla potestà dello Stato sul cui territorio essi sono localizzati. Inoltre, secondo una finzione giuridica, i veicoli che circolano sull’acqua o nello spazio appartengono al territorio dello Stato presso cui sono registrati (Stato di bandiera). Ciò implica che la sovranità a bordo di tali veicoli spetta allo Stato di cui il veicolo batte bandiera. 1.8.4 LA SOVRANIT À La sovranità è una qualità del potere che si è consolidata con l’avvento delle monarchie regie insistenti su deter- minati territori. Si ritiene che tale aspetto della potestà sia nato con la Pace di Westfalia, del 1648, quando gli Stati prima appartenenti all’Impero tedesco ottennero la capacità di diritto internazionale. Nella forma originaria, il so- vrano agisce in maniera libera, senza alcun limite alla propria potestà d’imperio; è solo con la nascita degli Stati liberali (che sottomettono la sovranità al diritto) e con l’introduzione del principio di legalità che la sovranità è riconosciuta allo Stato e non alla persona del re: il monarca, quindi, può essere considerato l’interprete, ma solo in quanto organo investito dalla potestà di esprimere la volontà della persona giuridica. Il profilo esterno della sovra- nità coincide con quello dell’indipendenza, e vieta di interferire nell’esercizio del potere d’imperio statale. Il pro- filo interno indica che lo Stato non è legittimato da alcun altro ordinamento. È l’effettività dell’ordinamento giuridico statale a legittimare uno Stato e porre il fondamento della sua sovranità. D’altronde, l’effettività dell’esercizio della potestà d’imperio è requisito richiesto sotto il profilo internazionale per il riconoscimento di uno Stato. Il riconoscimento non è elemento fondamentale di uno Stato, ma è impensabile pensare che esso possa sopravvivere senza poter intrattenere relazioni con gli altri Stati. L’espressione sovranità nazionale risale alla Rivoluzione francese dove la nazione era il popolo, ma anche chi si era impossessato del potere politico ed economico: era un uso che rientrava nella strategia della borghesia francese per conservare il potere acquisito. L’attribuzione della sovranità nazionale, come avviene per la Costituzione, va intesa più come affermazione di natura politico-ideologica: il popolo è costituito dalla collettività, che determina le scelte che lo Stato compie. La sovranità dello Stato investe i suoi rapporti con gli altri ordinamenti, come anche quello religioso. Art. 7: Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedi- mento di revisione costituzionale. La sovranità subisce limitazioni a causa degli altri ordinamenti statali esistenti nella comunità internazionale. L’ar- ticolo 11 della Costituzione prevede limitazioni di sovranità necessarie a garantire la pacifica coesistenza fra gli attori della comunità internazionale, sia dal punto di vista militare, sia per l’istituzione di organizzazioni volte alla - 15 - promozione degli scambi commerciali fra gli Stati o per la tutela dei diritti dell’uomo. A ciò si affianca l’ingresso del diritto internazionale consuetudinario nel nostro ordinamento. 2. FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO 2.1 DIFFERENZE E RELAZIONI FRA FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO Quali sono i rapporti e le interazioni tra le componenti dell’unità statuale e come è disciplinato l’esercizio della potestà autoritativa pubblica? Per prima cosa, bisogna definire cosa è la forma di uno Stato: si parla di forma di Stato per descrivere il rapporto che intercorre fra lo Stato (le istituzioni) e ciascun elemento costitutivo dello stesso (popolo e territorio); in altre parole, la forma serve a spiegare il rapporto di potere tra i governanti e i governati. Per forma di governo si intende la modalità con cui le molteplici funzioni che spettano allo Stato sono distribuite fra i vari organi costituzionali; per parlare di questa forma serve concentrarsi sulla sovranità, poiché la classifica- zione si basa sull’allocazione dei pubblici poteri fra gli organi che partecipano alla determinazione dell’indirizzo politico statale. I due concetti, quindi, sono fortemente interconnessi, poiché la comparazione fra forme di governo può avvenire soltanto nell’ambito della medesima forma di Stato. Comparare forme di governo diverse è un’operazione sensata solo ove Stati diversi condividano fini e strutture del rapporto fra organi di governo e cittadini. 2.2 LE FORME DI STATO: EVOLUZIONE DIACRONICA 2.2.1 DAL REGIME PATRIMONIALE ALL O STATO ASSOLUTO La prima forma di Stato nasce in Europa, in seguito alla caduta dell’Impero romano d’Occidente (476), ma ovvia- mente non possiamo parlare di una forma statale in senso vero e proprio fino alla nascita delle monarchie nazionali fra XVI e XVII secolo. La definizione più diffusa per questi tipi di ordinamenti è quella di ordinamenti a regime patrimoniale, poiché è sul diritto privato e sui diritti reali e patrimoniali che tale forma organizzativa si fonda. Questo tipo di ordinamento non è Stato perché non persegue fini universali: il territorio appartiene al signore feudale, e non è elemento costitutivo dell’organizzazione, e ciò non permette di definire l’ordinamento stesso come sovrano. Si parla, in quest’ultimo caso, di Stato feudale. Alla base di questo regime si stipula un patto (foedus) che lega dei feudatari minori ad uno maggiore, che esercita funzioni simili a quelle del sovrano. Tale patto si basava su uno scambio, quello tra la protezione verso i nemici esterni per prestazioni periodiche sui terreni del feudatario mag- giore. Il feudatario minore riceve il feudo, da cui deve trarre le risorse: questo rapporto di vassallaggio (che esclu- deva qualunque terzo) concedeva la garanzia di non intromissione nel feudo assegnato al feudatario minore. Il feudatario più potente è titolare del diritto reale di proprietà su tutto il territorio, sul dominio diretto; ai suoi vassalli esso concede un diritto di sfruttamento o di godimento, simile al moderno usufrutto, definito dominio utile. La funzione legislativa era esercitata in forma confederata: il feudatario maggiore necessitava del consenso dei vassalli minori, ottenuto in un’assemblea, simile ai moderni parlamenti. Tipico del sistema feudale è la dispersione del potere di comando e una crescente frammentazione nell’organizzazione, ravvisabile nell’affermazione dei corpi intermedi (le corporazioni di mestieri) attraverso i cosiddetti contratti di dominazione o di signoria: questi accordi vincolavano l’autorità a consultare i rappresentanti dei corpi intermedi, prima di modificare l’assetto dei poteri. Il più famoso di questi accordi è la Magna Charta libertatum (1215) concessa dal Re Giovanni Senzaterra, che diverrà il documento più importante della garanzia dei diritti in Inghilterra. La diffusione del potere politico e la comparsa di nuovi ceti, come la borghesia, hanno contribuito alla progressiva transizione verso una vera e pro- pria forma di Stato. Si parla di Stato assoluto per indicare le grandi monarchie nazionali, come quella francese e spagnola, consolidate anche grazie alla riscoperta del diritto romano, in modo da legittimare la concentrazione dei poteri in capo al - 16 - sovrano e la strutturazione della burocrazia statale. L’organizzazione statale si basa sull’autorità del sovrano, poiché deriverebbe da un patto sociale con cui i sudditi investono il sovrano di illimitati poteri per evitare conflitti. Così facendo, lo Stato è legittimato ad esigere obbedienza ai propri comandi: lo Stato assoluto, quindi, esige un atto di sottomissione che riconosca la condizione di soggezione del suddito al sovrano. Il sovrano esercita tutti i poteri tramite dei funzionari, sia quello legislativo che quelli amministrativi, esecutivi e giudiziari; il fatto che i funzionari possano essere rimossi dal sovrano rende le cariche pubbliche un bene patrimoniale, alimentando il fenomeno della venalità delle cariche. Il sovrano è, dunque, legibus solutus, ossia non vincolato dalla legge dello Stato, se non per quei principi noti come leggi fondamentali del regno, come le regole di successione: è proprio questa soggezione che permette di considerare la Corona come un organo distinto dall’ordinamento dello Stato. Anche a causa delle guerre di religione si è sentita la necessità di arrivare a questa forma di governo, a causa del bisogno di avere un esercito di professione; il sostentamento di tale forza, a cui si aggiunge la fioritura dei traffici commerciali, necessitava di un sistema tributario generale che garantisca sufficienti entrate, cosa non possibile al singolo feudatario maggiore. Inoltre, l’assolvenza di vastissimi compiti accresce il ruolo della burocrazia statale, che fa da contraltare al potere assoluto del sovrano, essendo necessario un margine di discrezionalità per lo svol- gimento delle funzioni amministrative. La legalità delle forme, però, può essere derogata dal sovrano ove sia pre- sente il principio della ragion di Stato. In questo modello, i corpi intermedi quasi scompaiono e si organizzano autonomamente in diete territoriali. Lo Stato interviene nel settore economico nel perseguimento di teorie mer- cantilistiche volte a incentivare gli scambi, così da aprire i commerci dopo la chiusura dell’economia medievale. Un’evoluzione dello Stato assoluto può essere ravvisata nello Stato di polizia, ossia uno Stato che volga la propria azione a favore della cittadinanza; tale forma prende anche il nome di assolutismo o dispotismo illuminato. Tale forma era diffusa nell’Europa dell’epoca illuminista, e in particolare in Austria, in Prussia e nel Granducato di To- scana. L’impegno primario era quello di realizzare il benessere dei sudditi, configurando il sovrano come primo servitore dello Stato. In quest’epoca venne inventato il Fisco, una figura giuridica corrispondente a un patrimonio statale separato da quello del sovrano, e sul quale potessero rivalersi i soggetti che avessero subito danni patrimo- niali dallo Stato. In area germanica tale funzione veniva svolta dal Tribunale camerale dell’Impero prima, e dai tribunali di Stato per i sudditi poi, a cui si poteva fare ricorso solo per gli atti di gestione. 2.2.2 LO STATO LIBERALE Lo Stato liberale prende forma nel Settecento, durante il periodo dell’Illuminismo, e trae le proprie radici dal pensiero della cosmologia scientifica di Galileo e di Laplace, oltre che dal giusnaturalismo e dal cattolicesimo liberale. Galileo era stato il primo a distinguere la scienza dalla filosofia, con la nascita del metodo scientifico basato sull’induzione; questo ha portato alla nascita dell’empirismo analitico, secondo cui tutte le idee nella mente dell’uomo derivano dall’esperienza, e non esistono idee innate. Il giusnaturalismo, invece, porta a pensare che l’individuo si sia autosottomesso allo Stato attraverso un contratto sociale, conservando il diritto di resistenza in caso di esercizio illecito del potere. I cattolici liberali, infine, si concentrarono sulla separazione fra Stato e Chiesa e su temi riguardanti la libertà di culto e di coscienza. In Inghilterra lo Stato liberale si afferma mediante la progressiva limitazione del potere regio, con eccezione delle due parentesi rivoluzionarie (nel 1649 con la decapitazione di Carlo I Stuart e nel 1689 con la Gloriosa Rivoluzione), racchiusa nel Bill of Rights del 1689. Tale carta affermava le prerogative del Parlamento, tra cui la regolare con- vocazione delle sessioni parlamentari e il divieto di sospensione o di dispensa dell’esecuzione delle leggi, e la garanzia dei diritti dell’individuo, tra cui il divieto di sanzioni pecuniarie o cauzioni eccessive. Negli Stati Uniti, lo Stato liberale nacque con la Dichiarazione d’indipendenza (4 luglio 1776). Negli anni suc- cessivi, venne formata una Confederazione di Stati e, il 17 settembre 1787, venne approvata la Costituzione americana, entrata in vigore l’anno successivo. Si tratta della prima Costituzione in forma scritta in senso mo- derno, caratterizzata dalla volontà di limitare la concentrazione del potere e da un carattere rigido. Nel 1791 venne promulgato il Bill of Rights, con cui si iniziarono a disciplinare i diritti fondamentali, aggiungendo i Dieci Emen- damenti alla Costituzione: essi sanciscono i diritti tipici dello Stato liberale, come la libertà di culto, di parola, di riunione, il diritto all’integrità fisica e ad altre garanzie durante i processi giurisdizionali. - 17 - In Francia si è andati oltre l’Antico Regime solo grazie alla Rivoluzione Francese. Lo spirito rivoluzionario portò all’approvazione prima della Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (1789) e poi della Costituzione rivoluzionaria (1791): essa aboliva definitivamente il regime feudale, offrendo anche assistenza pubblica agli organi e agli infermi. A essa subentrò la Costituzione del 1793, che prendeva ispirazione da quella americana, ma con l’avvento del Terrore essa non venne mai applicata, venendo sostituita dalla Costituzione del 1795. Quest’ultima aggiungeva alla carta dei diritti anche una dei doveri, fondando la distinzione tra diritti civili e politici. Tale libertà dei cittadini, però, venne abolita con la Costituzione del 1799, voluta da Napoleone Bonaparte, e non venne rein- serita nemmeno con la Costituzione dell’anno X e quella dell’anno XII. Le caratteristiche fondamentali dello Stato liberale sono le seguenti: 1. Tutela dei diritti fondamentali in chiave di limitazione del potere pubblico, garantendo alcuni diritti fondamentali, come quelli alla libertà, alla sicurezza, alla resistenza e alla proprietà; 2. Garanzia dei diritti fondamentali in chiave di affermazione del principio di uguaglianza, con lo scopo di eliminare la divisione in ceti sociali (e il particolarismo giuridico) e corporazioni. L’assetto giuri- dico punta ad eliminare i corpi intermedi, fondamentali all’interno dello Stato feudale; la Magna Charta affermava tali diritti, ma sulla base dei ceti sociali, mentre nei nuovi documenti nazionali è l’individuo ad essere titolare del diritto; 3. Affermazione del Rechtstaat, nel senso di posizione preminente della funzione legislativa esercitata dal Parlamento, attraverso norme generali e astratte. Il primato della legge fa sì che non è ammesso alcun arbitrio in fase applicativa, rendendola in grado di vincolare lo stesso sovrano; 4. Separazione del fenomeno religioso dalla politica; lo Stato liberale, infatti, è uno Stato laico che impone la separazione tra lo Stato e le istituzioni religiose; 5. Emersione di forme di governo connotate dal principio di separazione dei poteri, con la centralità del potere legislativo; 6. Diffusione del principio di rappresentanza politica. I limiti di questo principio derivano dall’omoge- neità della classe sociale rappresentata: lo Stato liberale, infatti, era uno Stato in cui il suffragio era confe- rito solo ai cittadini in possesso di alcuni requisiti di censo. Questo ha portato alla mobilitazione delle classi sociali non considerate, portando all’inevitabile transizione verso lo Stato di democrazia pluralista; 7. Diffusione della teoria del liberismo economico. Questa impostazione è coerente con l’idea dello Stato minimo, secondo la quale lo Stato deve occuparsi solo di alcune funzioni indispensabili, come la difesa, la politica estera o interna. È proprio il rovesciamento dell’Ancien Regime che incorpora l’incompa- tibilità tra le strutture dello Stato e la produzione capitalistica: il crescente potere economico della borghe- sia non poteva che portare a delle rivendicazioni sociali. 2.2.3 LO STATO DI DEMOCRAZIA PLURALISTA E LO STAT O SOCIALE L’evoluzione dallo Stato liberale contempla un accrescimento del ruolo dei pubblici poteri, nella continuità di alcuni tratti e istituzioni preesistenti. Lo Stato di democrazia pluralista si apre a fasce della popolazione prima escluse dal circuito politico tramite l’ampliamento del suffragio universale. In questo periodo si sviluppano partiti di massa in cui confluiscono gruppi organizzati di operai e membri della classe proletaria; tali partiti si dotano di forti strut- ture centrali e di un apparato burocratico. Contemporaneamente nascono le prime associazioni sindacali, che assumono maggiore potere contrattuale nei confronti del settore imprenditoriale: la società diventa un insieme di gruppi sociali più o meno organizzati con fini e necessità diverse. Lo Stato democratico è così definito per l’attribuzione della sovranità al popolo, i quali esprimono l’indirizzo politico della comunità eleggendo i propri rappresentanti. Non ci sono solo istituzioni rappresentative, ma anche istituzioni non legittimate dal voto popolare e selezionate sulla base di criteri di capacità tecnica (come l’ordine giudiziario). Il principio della separazione dei poteri muta secondo la teoria dei cicli funzionali, per cui l’esercizio di una delle funzioni dello Stato non è attribuibile a un determinato organo, ma a più d’uno. Inoltre, cambia rispetto alla tradi- zione anche l’istituzione da parte della legge di soggetti particolari con poteri misti, investiti di compiti di sorve- glianza e dotati di poteri in determinati ambiti, come le autorità amministrative indipendenti. - 18 - Con lo Stato democratico si rappresenta una rappresentazione pluralistica, in quanto il suffragio universale è simbolo di un cambiamento da Stato monoclasse borghese a Stato pluriclasse. I rappresentanti eletti non sono da intendersi come mandatari degli elettori, poiché è vietato il mandato imperativo nella maggior parte degli ordina- menti. Il pluralismo è anche istituzionale, perché il potere viene delegato ai livelli di governo decentrati. La pluralità di posizioni politiche, però, non deroga alla vigenza del principio di maggioranza, che va seguito per prendere decisioni di politica in generale. Le minoranze vengono tutelate affidandoli incarichi di controllo e garanzia sull’operato di governo, con organi ad hoc. La diffusione del capitalismo ha fatto emergere sempre di più le disuguaglianze sociali; questa cosa, anche a causa dell’astensione dello Stato a intervenire nei rapporti privati, ha portato a una disomogenea distribuzione della ric- chezza. Pertanto, si sta sviluppando un modello di economia mista, in cui iniziativa economica e statale convi- vono: lo Stato controllo la competizione tra le imprese e alloca le risorse raccolte dal sistema fiscale attraverso investimenti pubblici e assistenza ai lavoratori disoccupati. I pubblici poteri si occupano di soddisfare i bisogni sociali essenziali della popolazione attraverso servizi pubblici come l’assistenza sanitaria e l’istruzione gratuita (Welfare State). Tipico dello Stato di democrazia pluralista è l’allargamento della sfera dei diritti riconosciuti agli individui: oltre ai diritti civili si affiancano le libertà positive. Oltre ai diritti politici attivi, ossia la partecipazione alla determinazione della politica dello Stato, si aggiungono i diritti sociali, come quello alla salute e all’istruzione. Questi diritti ap- paiono per la prima volta nella Costituzione di Weimar (1919), ma è solo con quelle del dopoguerra che tali diritti diventano oggetto di obbligo per lo Stato, apparendo per la prima volta nel Rapporto Beveridge ad opera dell’am- ministrazione laburista britannica. Il riconoscimento di tali diritti è legato allo status di cittadino. La legge non è più sovrana incondizionata, ma trova limite nella Costituzione, che traduce per iscritto il patto fondativo della società e i limiti a cui debba attenersi il potere costituito. Nello Stato di democrazia pluralista vige il principio di legalità sostanziale, secondo il quale vengono disciplinate anche le modalità di esercizio dei poteri, e non solo l’indicazione di quali poteri fossero attribuiti ai singoli enti. Questo modello trae origine dall’idea dell’in- violabilità dei diritti dell’uomo come nuovo punto focale di uno Stato, cosa che è controllata anche da alcuni organismi ad hoc, come la Corte europea dei diritti dell’Uomo. Lo Stato sociale entra in crisi a metà degli anni Ottanta, perché si diffonde l’idea che il mercato non dovrebbe essere gestito direttamente dallo Stato. 2.2.4 LO STATO AUTORITARIO E LO STATO SOC IALISTA Uno degli esiti della debolezza dello Stato liberale è l’affermazione di regimi autoritari, di cui gli esempi più noti sono il Ventennio fascista in Italia e il Terzo Reich in Germania. Lo Stato autoritario mira a sopprimere la vitalità tutelando la posizione di privilegio socio-economico della borghesia, nel contesto di restrizione delle libertà individuali. È importante non confondere lo Stato autoritario con il totalitarismo, dove la concentrazione dei poteri è totale in un individuo (quindi solo nell’esperienza tedesca) e le masse sono integrate attraverso lo strumento plebiscitario. Lo Stato autoritario, di norma, elimina i corpi fra Stato e società e opera una politica dirigista, volta a determinare gli obiettivi economici, in capo a un partito unico. Coevo allo Stato autoritario è lo Stato socialista, presente in Unione Sovietica e in Cina. Oggi questo modello è in una fase di contrazione, resistendo solo in alcuni paesi dell’Oriente asiatico. Nonostante abbia alcuni tratti in comune, come il partito unico o le limitazioni ai diritti civili, sono numerose le differenze: la più importante è che, se il primo aderisce a un modello capitalista, questo si basa su una produzione collettivista tramite l’attribuzione della proprietà dei mezzi di produzione allo Stato. Lo Stato socialista prova a modificare i presupposti del processo produttivo, poiché vede nell’arricchimento del singolo il difetto del sistema capitalista. L’ultima grande economia socialista è la Cina, che però si sta aprendo a una nuova forma di mercato, seguendo il modello dell’economia sociale di mercato. 2.3 LE FORME DI STATO NELLA L ORO CLASSIFICAZIONE SINCRONICA - 19 - La classificazione sincronica distingue a seconda dell’esistenza e dell’autonomia di enti di carattere decentrato all’interno della struttura ordinamentale unitaria. Si è soliti distinguere due tipi di Stato: (𝑖) lo Stato unitario; (𝑖𝑖) lo Stato composto. La differenza sta nella titolarità della sovranità, che nel primo caso spetta a un centro di imputazione mentre nel secondo è ripartita tra due distinti livelli di governo (la Federazione come livello centrale e lo Stato federale come livello decentrato). Il riferimento alla sovranità genera, però, alcuni problemi, e per questo si fa riferimento a un’altra classificazione che allude al concetto di autonomia politica: all’interno del panorama comparato vi è una pluralità di ordinamenti giuridici, i quali presentano tre caratteri distinti: 1. V’è la compresenza di due livelli di governo sullo stesso territorio. Il primo livello ha carattere unitario ed esercita il suo potere su tutto il Paese, mentre il secondo è decentrato; 2. V’è un ordinamento costituzionale di carattere unitario, che delinea i lineamenti essenziali dello Stato e che disciplina le competenze che spettano ai due livelli di governo; 3. Entrambi i livelli sono dotati di autonomia politica negli ambiti di competenza. Tuttavia, l’esercizio di tale autonomia non può mettere a repentaglio il carattere unitario dell’ordinamento costituzionale. L’autonomia politica di cui godono gli enti decentrati si esprime nella titolarità per entrambi i livelli della potestà legislativa, da esercitarsi nei propri ambiti di competenza, definiti dalla Costituzione. Su questa base, possiamo distinguere lo Stato accentrato, in cui le scelte politiche sono riservate al solo livello centrale; non vuol dire che non può esserci un decentramento, ma questo ha solo carattere amministrativo. Oltre a questa tipologia di Stato, esiste lo Stato politicamente decentrato, in cui gli enti che compongono i due livelli di governo definiscono le proprie priorità politiche. 2.3.1 STATO REGIONALE E STATO FEDERALE Lo Stato federale appartiene alla categoria dello Stato unitario, mentre lo Stato regionale appartiene a quella dello Stato composto. Questi due tipi di Stati costituiscono il risultato di un processo che vuole valorizzare la capacità degli enti decentrati di rispondere appieno alle istanze che promanano dal territorio, attribuendo al go- verno solo i fenomeni complessi e di vasta scala. La tensione tra uniformità e differenziazione non è, però, statica, poiché spesso le clausole attributive di competenza hanno un margine di flessibilità che permette l’evoluzione del sistema di governo in entrambi i sensi, a seconda del periodo storico. Vi sono sette elementi che differenziano queste due esperienze statali: 1. Il procedimento storico di formazione dell’ordinamento. Lo Stato federale nasce dall’aggregazione di diverse Repubbliche, che decidono di dare vita a un ordinamento comune per il governo di alcune que- stioni delicate. Lo Stato regionale di solito nasce da uno Stato centralizzato che crea al proprio interno degli enti decentrati; 2. La presenza della seconda Camera. Tipica dello Stato federale è la presenza di una Camera alta, rappre- sentativa degli Stati federati, attraverso cui gli enti possono partecipare al governo centrale; 3. L’esistenza di asimmetrie nella distribuzione territoriale del potere. Nello Stato regionale le compe- tenze possono essere diverse a seconda della regione, mentre nello Stato federale gli enti godono delle stesse competenze; 4. Il verso della clausola di residualità. Nel ripartire le competenze, la Costituzione procede ad elencare le materie di spettanza di un governo, concedendo all’altro tutte le rimanenti. Di norma si specificano le competenze del livello di governo che ne ha di meno e di indirizzare a favore dell’altro la clausola di residualità, che descrive un ambito residual-generale. Negli Stati federali, questa clausola è volta a favore del livello di governo decentrato, mentre opera al contrario

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