Tema III. Fuentes Del Derecho Parlamentario PDF

Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario. 1.-Concepto y fuentes del derecho parlamentario. El derecho parlamentario es el conju...

Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario. 1.-Concepto y fuentes del derecho parlamentario. El derecho parlamentario es el conjunto de normas que realizan la autonomía constitucional del Parlamento (aprueba sus propias reglas), regulando su actividad, organización y funcionamiento 1. Hoy en día es un sector más del ordenamiento jurídico sujeto a la Constitución, pero, históricamente, no fue así: el principio de autonomía parlamentario significaba la capacidad del Parlamento para decidir y disponer sobre su propio derecho sin posibilidad de ningún control externo a sus decisiones. Es decir, durante mucho tiempo fue un orden jurídico exento al control por parte de los jueces. Es cierto que hoy en día es un sector más del ordenamiento general del Estado sometido a la Constitución, pero, pese a ello, sigue presentado algunas peculiaridades: -se trata de un ordenamiento diferenciado del resto y directamente derivado de la Constitución sin norma intermedia alguna; ello explica, por ejemplo, por qué el Reglamento parlamentario o el Estatuto del personal al servicio de las Cortes Generales, pese a no ser leyes, ocupen una posición similar a las mismas y sean susceptibles de ser recurridos ante el TC. -es un derecho autoestatuido; es decir, los sujetos que lo producen son al mismo tiempo sus únicos destinatarios. Es cierto que no es totalmente autoestatuido, pues está sujeto a la Constitución. 1 Debemos tener presente que el objeto de nuestro estudio es el funcionamiento del Parlamento como órgano que representa al pueblo soberano, como órgano constitucional, y no como sujeto que interviene en el tráfico jurídico administrativo, laboral, civil, etc. y sujeto, por lo tanto, a las reglas propias de esos sectores del ordenamiento jurídico. 1 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario -posee un carácter altamente consensual, pues no en vano está estableciendo las “reglas del juego” político parlamentario, las normas a través de las cuales se formaliza en el Parlamento la iniciativa política. -posee una importante raigambre consuetudinaria. -como consecuencia de las peculiaridades de su objeto, qué regula, es un derecho muy flexible y ágil. -el derecho parlamentario fue tradicionalmente un derecho disponible en el sentido de que, en tanto que derecho autoestatuido, establecido por el propio Parlamento, la Cámara podía disponer de él, podía tomar la decisión de prescindir de él y decidir con arreglo a otras reglas diferentes cuando lo estimara conveniente. Hoy en día los Reglamentos parlamentarios prevén bajo ciertas condiciones la posibilidad de prescindir o de alterar sus reglas normales de funcionamiento (por ejemplo, artículo 67.4 RCD). Pero ello no significa que sea un derecho disponible. Hoy no lo es, en absoluto, tal y como ha afirmado nuestro TC. Baste reparar, por ejemplo, en que en el caso del mencionado artículo 67.4 RCD no es que el Parlamento pueda decidir prescindir de sus normas, sino que es el propio Reglamento el que abre esa posibilidad bajo ciertas condiciones, lo cual es muy distinto. -es, finalmente, un derecho autotutelado, en tanto queda excluida la tutela judicial (doctrina de los interna corporis acta) a salvo de la jurisdicción constitucional, tal y como veremos en los epígrafes siguientes. Las fuentes del Derecho parlamentario son, básicamente: -la Constitución. -los Estatutos de Autonomía respecto de los Parlamentos autonómicos. -aunque limitadamente, la ley también puede ser fuente de Derecho Parlamentario; por ejemplo, la LOREG regula las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad de Diputados y Senadores, la normativa procesal (LOPJ, Ley de 9 de febrero de 1912 o LECr.) las cuestiones relativas a la inmunidad parlamentaria y el fuero especial; diversas normas regulan las relaciones de la Cámaras con órganos como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas o la participación del Parlamento en la designación de cargos (por ejemplo, la normativa reguladora de Radio Televisión Española); existen otras normas con incidencia en la materia como 2 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario la Ley Orgánica reguladora de la iniciativa legislativa popular o de los Estados excepcionales; etc. -el Reglamento parlamentario que, como norma directamente derivada de la Constitución, es la norma primaria del ordenamiento parlamentario ocupando una posición similar a la de la ley en el ordenamiento general. -las normas de desarrollo del Reglamento parlamentario, principalmente las resoluciones de la presidencia integradoras del Reglamento. -los usos y costumbre parlamentarios, que poseen una importancia en Derecho parlamentario mucho mayor que en el ordenamiento general. 2.-El Reglamento parlamentario. De acuerdo con el artículo 72.1 CE, las Cámaras gozan de autonomía para el establecimiento de la normativa que ha de regir su funcionamiento interno siempre dentro de la Constitución. Las normas en las que se recogen esas reglas internas de organización y funcionamiento es lo que denominamos Reglamentos Parlamentarios. Los Reglamentos de las Cámaras son, así, expresión de esa potestad autonormativa y, como regla general, contienen el conjunto de disposiciones que rigen la organización y el funcionamiento del Parlamento. Son normas directamente derivadas de la Constitución que son expresión de la potestad de las Cámaras para establecer sus propias reglas de organización y funcionamiento (art. 72.1 CE). Es más, son las normas a las que la Constitución encomienda directamente regular la vida interna de las Cámaras. De ello se derivan dos consecuencias. En primer lugar, que por encima del Reglamento parlamentario solo existe la norma constitucional, algo que está reflejado en el artículo 27.2 LOTC: pueden ser declarados inconstitucionales a través del recurso de inconstitucionalidad los Reglamentos del Congreso, del Senado y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Y, en segundo lugar, que existe una reserva constitucional a favor de los Reglamentos parlamentarios para regular todo aquello relativo a su actividad y funcionamiento interno. Esta reserva constitucional opera en un doble sentido: 3 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario -es inconstitucional que una norma distinta al Reglamento parlamentario regule cuestiones relativas a la organización y funcionamiento de las Cámaras -y es también inconstitucional que el Reglamento parlamentario pretenda normar asuntos que no se refieren a la organización y funcionamiento del parlamento, que no poseen naturaleza parlamentaria. La cuestión, obviamente, es delimitar qué materias son propias del Reglamento parlamentario. Para ello la Constitución ofrece algunos datos, pues contiene numerosas referencias a la mayoría de los sectores tradicionalmente considerados pertenecientes a la actividad parlamentaria. En todo caso, el criterio para delimitar el espacio que materialmente corresponde a los Reglamentos de las Cámaras debe partir de la interpretación conjunta de los artículos 72.1 y 66.2 CE, que regulan, respectivamente, la autonomía de las Cámaras y las funciones de las Cortes Generales. Así, los Reglamentos parlamentarios son la norma que debe regular todos aquellos procedimientos a cuyo través las Cámaras ejercen sus funciones constitucionales y, por extensión, todo lo relativo a la estructura y organización que adoptan para ejercerlas y al estatuto jurídico de sus miembros. Así lo ha afirmado el TC: El artículo 72.1 CE contiene una “(…) específica reserva reglamentaria para la ordenación (…) de la vida interna de las asambleas, de los derechos y atribuciones de los parlamentarios y de los procedimientos que se desarrollan en el seno de las Cámaras, todo ello como manifestación de la esfera de decisión o capacidad de autoorganización propias del Parlamento” (STC 49/2008/15) Con respecto a su posición en el sistema de fuentes, el TC ha calificado a los Reglamentos parlamentarios como normas “asimiladas a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley” (STC 118/1988). Es decir, dejando al margen términos como rango de ley, valor de ley, fuerza de ley…, para entender qué posición ocupa el Reglamento parlamentario en el sistema de fuentes basta con constatar que ocupa en Derecho parlamentario la misma posición que corresponde a la ley en el ordenamiento general: entre el Reglamento y la Constitución no hay ninguna norma intermedia, como tampoco la hay entre la Constitución y la Ley. Así, y en cuanto a las relaciones del Reglamento parlamentario con otras fuentes del derecho: 4 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario -son de jerarquía dentro del derecho parlamentario. -son de competencia con las leyes y resto de normas del ordenamiento general. El Tribunal Constitucional ha admitido, además, que, aunque los Reglamentos parlamentarios no son mencionados en el artículo 28.1 LOTC como parámetro de constitucionalidad de las leyes, su vulneración a lo largo del proceso legislativo sí puede dar lugar a la declaración de inconstitucionalidad de la ley (vicios in procedendo) pero sólo bajo dos condiciones: -cuando esa vulneración haya alterado de modo esencial la formación de la voluntad del órgano. -que sea posible encontrar una conexión entre la violación del Reglamento y algún precepto de la Constitución (en el caso de la STC 99/1987 el TC encuentra esa conexión constitucional en dos preceptos: el artículo 72.1, del que se desprendería la necesaria subordinación al Reglamento de todos los trabajos parlamentarios, y el artículo 1.1 CE pues multitud de previsiones reglamentarias están orientadas a garantizar el pluralismo político) Tal y como ha reiterado la STC 103/2008/5: “Ello vicia de inconstitucionalidad a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, pues, como acabamos de recordar, es doctrina constitucional pacífica y reiterada que ‘[l]as normas constitucionales y parlamentarias que regulan la elaboración de las leyes tienen carácter instrumental respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 CE), de suerte que la ‘inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras’ (STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1)’ (STC 97/2002, de 25 de abril, FJ 2). Y tal alteración sustancial se ha producido en el presente caso, en tanto que, con infracción del Reglamento del Parlamento Vasco, se ha impuesto a la Cámara la tramitación de la Ley impugnada a través de un procedimiento en el cual resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma, no por acuerdo unánime de la Mesa del Parlamento, sino en virtud de una decisión del Gobierno Vasco”. 5 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario Pero el Reglamento no solo es parámetro de la constitucionalidad de las leyes: también puede ser parámetro de constitucionalidad de la actuación del Parlamento en otros procedimientos parlamentarios. Ello sucede cuando el Reglamento desarrolla directamente un precepto constitucional (o estatutario), de manera que la decisión parlamentaria resultado de ese procedimiento tiene, en realidad, su causa directa e inmediata en la Constitución (o el Estatuto de Autonomía) que el reglamento parlamentario se limita a desarrollar. Pensemos, por ejemplo, en el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno de la Nación o de la Comunidad Autónoma, donde el Reglamento parlamentario cumple la función de desarrollar directamente el mandato constitucional relativo a la investidura. Pero no cualquier violación del Reglamento puede determinar la inconstitucionalidad de la decisión: al igual que en el procedimiento legislativo, ello sucederá cuando esa vulneración signifique prescindir de un elemento necesario para que la cámara pueda formar adecuadamente su voluntad. Como peculiaridades, señalar que los Reglamentos parlamentarios no son sancionados ni promulgados por el Rey ni precisan ser publicados en el Boletín Oficial del Estado 2. Amén de los Reglamentos de las 17 Asambleas legislativas de las CCAA, nuestro sistema constitucional prevé la existencia de 3 Reglamentos parlamentarios: el Reglamento del Congreso, el Reglamento del Senado y el Reglamento de las Cortes Generales, aún no aprobado. 3.-Las normas de desarrollo del Reglamento parlamentario: las resoluciones supletorias e interpretativas de los Reglamentos parlamentarios. Las fuentes del derecho parlamentario no se agotan en el Reglamento, pues también existen normas de desarrollo del mismo que están jerárquicamente subordinadas a él. 2 La disposición final primera del Reglamento del Congreso, aunque añade que también se publicará en el BOE, lo hace en la medida en que el Reglamento es una norma capaz de producir efectos externos y, en todo caso, su publicación en el BOE lo es por orden del propio Reglamento como norma que ya había entrado en vigor con su sola publicación en el Boletín de las Cortes Generales 6 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario Dentro de estas normas, destacan las denominadas Resoluciones de carácter general dictadas por los Presidentes de las Cámaras con la finalidad de integrar el Reglamento parlamentario. Es cierto, sin embargo, que las normas de desarrollo del Reglamento no se reducen a ellas y, así, en todas las asambleas podemos encontrar otras normas aprobadas, por ejemplo, por las Mesas de las Cámaras 3. Las resoluciones de carácter general son una fuente de derecho parlamentario resultado de la potestad que los reglamentos parlamentarios suelen conceder a los Presidentes de las Cámaras para, cumplidas ciertas exigencias, dictar resoluciones que colmen lagunas del reglamento o que lo interpreten en caso de duda. En el caso del Reglamento del Congreso de los Diputados, esta facultad está regulada en el artículo 32.2 RCD, para cuyo ejercicio el Presidente ha de contar con el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces. Iguales requisitos se exigen en el caso de las Cortes de Aragón [artículo 55 j) RCAr] En el Senado, es facultad del Presidente de acuerdo con la Mesa de la Comisión de Reglamento y oída la Junta de Portavoces (artículos 37 y 44 RS) El principal problema que han planteado estas normas es el de su relación con el Reglamento y, por ende, su posición y naturaleza en el ordenamiento jurídico. A este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional ha variado notablemente. El TC siempre ha sostenido que estas disposiciones tienen por finalidad suplir o interpretar el Reglamento y nunca modificarlo o infringirlo. Pero a partir de ahí su doctrina ha cambiado. En un primer momento entendió que estas normas se añaden, integran o incorporan al Reglamento de la Cámara y que materialmente producen los mismos efectos que los preceptos del propio Reglamento parlamentario (STC 118/1988/4) Es decir, el Tribunal realizó una interpretación material y amplia del concepto de Reglamento 3 En ocasiones el propio Reglamento remite a otras resoluciones su desarrollo; por ejemplo, artículo 82.2 RCD y la subsiguiente Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 21 de junio de 2022, para el desarrollo del procedimiento de votación telemática. 7 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario parlamentario asimilando en cierta medida estas resoluciones al mismo. Como consecuencia de ello, entendió que, al igual que sucede con el Reglamento de la Cámara, el único mecanismo de control de estas normas era el recurso de inconstitucionalidad; en su opinión ello salvaguardaba mejor los derechos de las minorías. Actualmente, el Tribunal considera que este tipo de disposiciones no se incorporan al contenido de los Reglamentos parlamentarios, sino que están subordinadas a él. Entre otras cosas, hay que tener presente que se trata de normas de muy distinta naturaleza y sujetas a procedimientos de elaboración y aprobación muy distintos. Como consecuencia lógica de esta nueva doctrina, la vía para impugnar este tipo de resoluciones no sería ya el recurso de inconstitucionalidad, sino el recurso de amparo del artículo 42 LOTC en la medida en que supusieran vulneración de derechos fundamentales. Nótese, por lo tanto, que su único canon de enjuiciamiento lo constituirían los derechos fundamentales, solución que, en opinión del Tribunal Constitucional, salvaguarda mejor la autonomía constitucional de las Cámaras: “(…) pues, sólo cuando las normas internas dictadas para suplir o interpretar el Reglamento, sean contrarias a sus contenidos, vulnerando los derechos fundamentales de los parlamentarios recurrentes, será posible la fiscalización constitucional de las mismas por parte de este Tribunal” (STC 44/1995/2) 4.-Los usos y costumbre parlamentarios. A grandes rasgos, la costumbre como fuente no escrita del derecho se compone de dos elementos: el elemento material consistente en la repetición o reiteración de un determinado comportamiento y el elemento espiritual que supone la aceptación por parte de los individuos de que esos comportamientos o prácticas poseen carácter vinculante porque son una norma. En derecho parlamentario los usos y costumbre poseen especial relevancia y, de hecho, el Tribunal Constitucional ha reconocido su importante valor normativo en la organización y funcionamiento de los Parlamentos. Ahora bien, siempre teniendo presente que un solo precedente no puede considerarse suficiente para estimar la existencia de un uso y que los usos parlamentarios no tienen el mismo valor que el Reglamento de la Cámara, sino que están subordinados a él. 8 Derecho Constitucional II Tema III.-Las fuentes del derecho parlamentario Así, el TC ha reiterado que “los usos parlamentarios, entendidos como la reiteración de actos sustancialmente iguales adoptados por el mismo órgano parlamentario y referidos a la misma cuestión (…) han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras” (STC 190/2009/4). Pero son fuente normativa subordinada al reglamento parlamentario: los usos parlamentarios “desempeñan un papel interpretativo y complementario en la aplicación del derecho escrito mediante la precisión del sentido y alcance de alguna o algunas de sus normas, pero en ningún caso podrán entrar en contradicción con aquel derecho escrito” pues “tienen su límite inmediato en el reglamento mismo” (STC 71/2017/5). En otras palabras, el rol de los usos es interpretativo o complementario de la normativa parlamentaria escrita y sirven para precisar su sentido y alcance en casos de ambigüedad o insuficiencia, pero siempre sin contravenir la norma escrita, a la que están subordinados. En la jurisprudencia del TC, la doctrina relativa a los usos parlamentarios y su valor normativo se ha examinado, fundamentalmente, bajo el prisma de la garantía de la igualdad consagrada en los artículos 14 y 23.2 CE (precedente). Así, ha afirmado que, por ejemplo, adoptado un criterio por la Mesa de la Cámara con relación a un determinado tipo de iniciativa, el artículo 23.2 CE impone que “el mismo se aplique por igual (…) a los distintos Grupos Parlamentarios”; o que “los Diputados elegidos en una misma convocatoria electoral y que han recibido su mandato simultáneamente no pueden verse sujetos, para acceder a la condición plena de Diputados (juramento o promesa), a condiciones o requisitos jurídicamente diferentes”. Un ámbito en el que el TC ha reconocido la trascendencia de los usos y costumbres es en el ámbito sancionador parlamentario donde, como consecuencia de las peculiaridades del derecho parlamentario, las normas disciplinarias suelen ser algo más indeterminadas en el alcance de las conductas sancionables y la extensión de las sanciones, jugando los usos un papel fundamental en su concreción a la hora de sancionar un comportamiento (STC 129/2006) 9