Planificare strategică în organizațiile publice PDF

Planificare şi management strategic în organizaţiile publice Motto „Cel mai bun mijloc de a nu atinge obiec- tivele organizaţiei este să nu le ai.” Abordarea strategică nu reprezintă o pro...

Planificare şi management strategic în organizaţiile publice Motto „Cel mai bun mijloc de a nu atinge obiec- tivele organizaţiei este să nu le ai.” Abordarea strategică nu reprezintă o problemă specifică societăţilor moderne; din cele mai vechi timpuri oamenii şi-au pus problema de a gândi şi acţiona strategic în diferite domenii. Termenul de strategie provine din cuvântul grec strategos (general). Aplicaţiile sale au apărut de-a lungul timpului în domeniul militar, politic sau economic. Problema strategiei a fost prezentă în domeniul militar din cele mai vechi timpuri; lucrările unor teoreticieni precum Sun Tzu sau Karl von Clausewitz au pus în evidenţă necesitatea utilizării planificării şi strategiilor specifice, precum şi a utilizării raţionale a resurselor unei armate pentru atingerea scopurilor (victoria militară) faţă de un competitor definit (armata adversă). Mai mult decât atât von Clausewitz a atras atenţia că strategiile şi campaniile militare sunt doar o modalitate de a atinge obiective politice mai largi. Pe baza acestui argument am putea considera că politica reprezintă prin- cipalul domeniu în care abordarea strategică şi-a făcut simţită prezenţa. Ulterior, domeniul economic a preluat şi 89 accentuat problema managementului strategic, încercând să raţionalizeze şi ordoneze teoriile în domeniu. Încă de la început trebuie să stabilim diferenţa între nivelurile strategic, tactic şi operaţional (Bozeman şi Strauss- man, 1990): Nivelul strategic se referă la determinarea obiectivelor, misiunilor şi viziunii organizaţiei; Nivelul tactic se referă la alegerea (dintr-un pachet de alternative) unei modalităţi de atingere a obiectivelor definite la nivel strategic; Nivelul operaţional se referă la activităţile cotidiene realizate de organizaţie pentru punerea în aplicare a tacticilor definite. Planificarea a fost prezentă în primele definiri ale funcţiilor managerului general. Astfel, în 1937 Gulick (p. 13) a inclus planificarea în binecunoscutul său model POSDCORB (planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting). Mediul academic din domeniul ştiinţelor economice a fost foarte interesat în ultimii 50 de ani de evoluţia teoretică a managementului strategic; teoreticieni precum Ansoff (1965) sau Chandler au marcat etape majore în acest proces. Chandler (1989) defineşte strategia ca reprezentând ”determinarea scopurilor şi obiectivelor organizaţiei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate şi alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri”. Această definiţie indică, practic, problemele majore la care trebuie să răspundă procesul strategic: încotro se doreşte să se avanseze? prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaţiei? ce politici particulare vor implica aceste scopuri? ce mijloace umane şi financiare vor trebui angajate? În domeniul privat managementul strategic este definit ca (David, 1993, p. 6) “arta şi ştiinţa formulării, implementării şi evaluării … deciziilor care permit unei organizaţii atin- 90 gerea propriilor obiective... Managementul strategic se concentrează pe integrarea managementului, marketingului, finanţelor, operaţiilor, cercetării, dezvoltării şi informaţiei pentru atingerea succesului organizaţional”. David sugerează că există trei etape principale în managementul strategic (p. 9): Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identifi- carea oportunităţilor, ameninţărilor, determinarea punctelor slabe şi puternice ale organizaţiei, stabilirea obiectivelor pe termen lung, selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora. Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea politicilor, motivarea personalului, alocarea resurselor necesare, dezvoltarea unei culturi organizaţionale care să susţină realizarea obiectivelor, crearea unei structuri organizaţionale potrivite, pregătirea bugetului, dezvoltarea sistemelor de management informaţional. Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni şi externi care stau la baza strategiilor existente; măsurarea performanţelor programului; luarea măsurilor necesare pentru ameliorarea activităţii şi corectarea erorilor. Allan Steiss (2003) consideră că există 6 elemente ale deciziei strategice în fiecare organizaţie: 1. Misiuni de bază; 2. Grupurile ţintă (membri, clienţi, alte organizaţii ale administraţiei publice etc.); 3. Scopuri şi obiective; 4. Programe şi servicii oferite de către organizaţie pentru atingerea scopurilor şi obiectivelor; 5. Aria geografica de influenţă: identificarea ariei geografice în care programele organizaţiei au impact: local, regional, naţional, internaţional; 6. Avantaj comparativ: cum reuşeşte organizaţia să aibă un avantaj semnificativ faţă de actori similari pe piaţă. 91  O altă definiţie interesantă este cea dată de Tabatoni (1975): strategia reprezintă “o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manieră determinantă şi pe termen lung activităţile şi structurile organizaţiei”. Thompson şi Strickland (1996, p. 6) consideră că cele 5 sarcini ale managementului strategic sunt: 1. formularea unei viziuni strategice în ceea ce priveşte viitorul organizaţiei – direcţie pe termen lung, misiuni; 2. convertirea viziunii strategice în obiective măsurabile şi rezultate în termeni de performanţă; 3. dezvoltarea şi testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea rezultatelor dorite; 4. implementarea şi executarea strategiilor determinate eficient şi efectiv; 5. evaluarea performanţei, realizarea unor ajustări în ceea ce priveşte obiectivele, direcţia, implementarea pe baza experienţei noilor dezvoltări, schimbările apărute etc. Am menţionat toate aceste definiţii pentru că ele ne permit să facem câteva observaţii preliminare referitoare la managementul strategic în general: managementul strategic se referă în principal la eficacitate şi nu la eficienţă. Drucker spunea: “întrebarea pertinentă este nu cum să facem optim lucrurile ci cum să găsim lucrurile optime care trebuie făcute şi să concentrăm resursele şi eforturile asupra lor; planificarea şi managementul strategic se leagă de o dilemă perpetuă a organizaţiei publice legată de existenţa unor diferenţe semnificative între rezultatele aşteptate/dorite şi performanţele reale obţinute; strategia presupune luarea în considerare a unei perspective pe termen mediu şi lung; activităţile organi- zaţiei nu mai sunt gândite numai “de la o zi la alta”, 92  în termeni exclusiv operaţionali, ci “în perspectivă”. Ca atare activităţile strategice sunt cele care afectează funcţionarea organizaţiei pe o perioadă semnificativă de timp; o decizie strategică afectează organizaţia de o manieră determinantă; acest lucru semnifică faptul că decizia în cauză va afecta nu doar pe termen lung dar şi puternic organizaţia la diferite niveluri: structura, obiective, cultură organizaţională etc.; managementul strategic include stabilirea obiectivelor, scopurilor, misiunilor şi viziunii organizaţiei; managementul strategic nu înseamnă numai procesul de planificare strategică; el conţine şi activităţi legate de managementul resurselor, implementare, control şi evaluarea programelor; definirea managementului organizaţiei este direct legată de analiza mediului organizaţiei. În general în discutarea managementului strategic se foloseşte un grup de concepte şi termeni comuni, care trebuie clarificaţi: Viziune – o proiecţie mentală despre cum ar trebui să arate organizaţia în viitor. Bryson (1995, p. 18) consideră că aceasta trebuie să includă valorile fundamentale ale organizaţiei şi filosofia sa; ea trebuie să fie “scurtă şi capabilă să inspire”. Misiune: de ce există organizaţia şi ce urmăreşte ea? Scopuri: rezultate generale; în ceea ce priveşte scopurile organizaţiei problema este mult mai complicată decât am putea crede la o primă vedere. Westerlund şi Sjostrand (1979) au identificat o varietate de scopuri în organizaţii: scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă organizaţiei; scopuri tabu – scopuri existente dar imposibil de exprimat; scopuri stereotipe – scopuri pe care orice organizaţie “serioasă” trebuie să le aibă; 93  scopuri existente – scopuri “reale”, urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile cu valorile declarate ale organizaţiei. În relaţie cu procesul de construcţie a strategiilor, Steiss (2003) consideră că scopurile pot fi clasificate ca fiind: scopuri de dezvoltare societală (rezultatele organizaţiei contribuie la dezvoltarea propriului mediu şi socie- tăţii); scopuri legate de membrii organizaţiei sau clientelă (rezultatele afectează dezvoltarea grupurilor ţintă); scopuri de dezvoltare organizaţională (resursele sunt folosite pentru dezvoltarea organizaţiei ca entitate capabilă să acţioneze eficace şi eficient). Obiective: rezultate specifice (această diferenţă între scopuri şi obiective este subtilă şi nu întotdeauna uşor de realizat). Este de precizat aici că nu toate obiectivele se plasează la acelaşi nivel de importanţă şi ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor şi de priorităţi strategice. Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor acestuia, construcţia unei poziţii avantajoase faţă de acesta pe piaţă. Firmele private (Rabin, Miller, Hildreth, 2000) văd dezvol- tarea managementului strategic ca fiind direct legată de două elemente principale: concurenţa cu competitorii de pe piaţă; dezvoltarea unei perspective strategice este esenţială pentru rezistenţa la atacurile competiţiei şi pentru dominarea acesteia. Analiza competitivă analizează forţele majore prezente într-un sector industrial particular – forţa cumpărătorilor şi furnizorilor, produsele substituibile, concurenţa – în ideea câştigării unui avantaj prin intermediul unor strategii precum diferenţierea faţă de concurenţă sau selectarea segmentelor industriale în 94  care există şanse mari de control. În mediul industrial principalele pericole la adresa firmei (Porter, 1995) se referă la: 1. rivalitatea între firmele existente deja pe piaţă; 2. ameninţarea noilor veniţi pe piaţă; 3. puterea de negociere a clienţilor; 4. puterea de negociere a furnizorilor; 5. ameninţarea noilor produse (care le pot înlocui pe cele vechi, tradiţionale). Exerciţiu: un producător european de automobile este confruntat cu probleme mari în contextul creşterii concurenţei pe piaţă venite din partea producătorilor europeni, americani şi japonezi. Ce alternative strategice poate defini acesta pentru ameliorarea situaţiei? exploatarea oportunităţilor apărute pentru dezvoltarea organizaţiei. În lipsa unei perspective strategice managerul privat poate pierde oportunităţi favorabile, posibil de prevăzut; acest lucru poate avea consecinţe dezastruoase pentru firma în cauză, incluzând chiar falimentul. Exerciţiu: Daţi un exemplu în care, datorită lipsei de perspectivă strategică, o firmă privată a pierdut mari oportu- nităţi şi a avut probleme în ceea ce priveşte eficacitatea propriilor acţiuni. Ca atare managementul strategic a fost preluat de către sectorul privat ca o modalitate de a răspunde la un mediu dinamic, caracterizat de existenţa unei concurenţe acerbe. Definirea activităţii organizaţiei pe termen mediu şi lung nu reprezintă un lux ci o condiţie necesară supravieţuirii. Această viziune utilitaristă defineşte abordarea strategică în sectorul privat. Ca şi modalitate de analiză şi interpretare managementul strategic poate fi abordat din diferite puncte de vedere 95 (Morgan, 1980, Zanetti şi Cunningham, 2000, p. 546): 1. perspectiva axată pe mediu vede managementul stra- tegic ca o interacţiune între organizaţie şi mediul acesteia; cel mai important lucru se referă aici la analiza mediului pentru identificarea constrângerilor sau oportunităţilor; 2. perspectiva axată pe luarea deciziilor, analizează pro- cesul de luare a deciziilor strategice în organizaţie; 3. perspectiva axată pe leadership analizează manage- mentul strategic din punctul de vedere al liderului; cel mai important aspect este cine ia deciziile strategice şi care este profilul acestei persoane (sau grup). Diferenţele între cele trei abordări sunt importante şi orientează analiza procesului strategic în direcţii diferite. Fiecare dintre ele are argumente care pot dovedi viabilitatea propriului punct de vedere: nu poţi înţelege strategia organizaţiei în lipsa analizei mediului; nu poţi înţelege strategia organizaţiei în lipsa analizei modului în care se iau deciziile strategice; nu poţi înţelege strategiile organizaţiei fără să ştii cine le formulează şi care sunt trăsăturile persoanei sau grupului în cauză. Ele pot fi combinate într-un proces mai complex de înţelegere a managementului strategic. O altă problemă importantă în discuţia referitoare la managementul strategic se referă la modul în care este înţeles demersul strategic în organizaţii (Rabin, Miller, Hildreth, 2000). Pe de o parte avem abordarea raţională (sau sinoptică) care vede elaborarea strategiilor ca fiind un proces logic şi liniar. Organizaţia defineşte secvenţial obiectivele, analizează mediul, identifică ameninţări şi oportunităţi, elaborează strategii, selectează cea mai bună alegere în termeni raţionali şi o implementează. Este vorba practic de un efort de maximizare a câştigurilor organizaţiei printr-o abordare raţională clasică. Pe de altă parte alţi teoreticieni (Simon şi March; Lindblom, 1959, 1979) 96 au formulat obiecţii la adresa acestei interpretări şi au propus abordarea incrementală în managementul strategic. Pe baza principiului “raţionalităţii limitate” ei susţin că organizaţia nu este nici pe departe atât de raţională şi obiectivă pe cât presupune teoria sinoptică. Managerii tind să ia decizii bazate în principal pe realităţi presante cu care se confruntă la un moment dat şi nu pe planuri vagi de viitor. De câte ori sunt confruntaţi cu o criză tendinţa va fi să ia măsuri de remediere rapidă a situaţiei chiar dacă acest lucru înseamnă distrugerea strategiei pe termen lung; puţini dintre ei sunt capabili să depăşească această condiţionare. Procesul strategic este prea complex şi neclar pentru a putea fi abordat atât de raţional. Olsen şi Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicării managementului strategic în organizaţii: procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raţional şi analitic decât este cu adevărat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica socio-politică specifică oricărei organizaţii; procesul formal de planificare strategică este prea rigid şi încet pentru a răspunde în mod adecvat unui mediu în schimbare; procesul formal de planificare acţionează împotriva creativităţii şi inovaţiei. Ca atare abordarea strategică trebuie să fie mult mai mult bazată pe adaptare la schimbările mediului, pe învăţare (“organizaţiile trebuie să înveţe pentru a supravieţui”, Ketl, 1994, p. 22) şi pe negociere cu diferiţii actori interesaţi din domeniu. Conform ideii “step by step and by small degree” (“pas cu pas şi în grade mici”, Lindblom, 1959, p. 81) procesul strategic reprezintă un proces în desfăşurare în care organizaţia învaţă din interacţiunea cu mediul şi ceilalţi participanţi. Abordarea incrementală nu semnifică eliminarea raţiona- lităţii din cadrul procesului strategic; ea propune mai degrabă 97 o combinaţie de raţionalitate şi intuiţie, de raţionalitate şi asimilare de cunoştinţe noi. De altfel această confruntare între cele două teorii sugerează cel mai bine esenţa managementului strategic în organizaţii, plasat continuu între raţiune şi instinct. Managerul public trebuie să se poziţioneze între alegeri ce ţin de o atitudine reactivă (ce reacţionează la schimbările apărute în mediu) sau proactivă (ce încearcă să anticipeze schimbările din mediu şi să le speculeze în folosul organizaţiei). O altă dilemă a organizaţiilor se referă la modalitatea de stabilire a strategiilor care poate reprezenta (Zanetti, Cunningham, 2000): un demers ierarhic, autoritar. Conducerea organizaţiei stabileşte obiectivele şi strategiile iar nivelurile medii şi inferioare nu fac decât să o aplice fără comentarii. un proces participativ în care managementul defineşte doar viziunea generală a organizaţiei şi implică nive- lurile inferioare în definirea obiectivelor şi strate- giilor. Pe de altă parte ne putem întreba ce este cel mai important într-o organizaţie: să existe o mentalitate şi o gândire strategică, capabilă să orienteze continuu activitatea organizaţiei în funcţie de obiective pe termen mediu şi lung? Să existe un proces formal şi raţional de planificare care să stabilească pas cu pas misiuni, obiective, strategii, alternative, implementare, evaluare etc.? Să existe documente strategice cât mai vaste, care “să dea bine”? Să fie capabilă să aplice strategii definite la nivel politic? Fiecare dintre aceste întrebări ne pune în faţa unei abordări diferite, capabile să modifice fundamental acţiunea organizaţiei la nivel strategic. Dacă considerăm că cel mai important lucru este legat de existenţa unor documente, întreaga capacitate a organizaţiei se va concentra pe realizarea acestora chiar dacă ele nu 98 au nici o legătură cu realitatea. Dacă accentul va cădea pe dezvoltarea gândirii strategice la nivelul instituţiei procesul este mult mai complicat şi semnifică activităţi de restructurare a organizaţiei, motivare, training etc. Conceptul general de management strategic poate presupune ca atare o abordare diferită în ceea ce priveşte sectorul principal de interes. În efortul de înţelegere sau formulare a strategiilor manageriale (Bryson, 1995) se pot accentua aspecte diferite precum: sistemele de planificare strategică; accentul cade aici pe procesul de planificare strategică ca un demers raţional şi organizat; analiza participanţilor/actorilor; accentul cade aici pe analiza persoanelor şi grupurilor interesate, puterea şi influenţa lor, capacitatea de negociere etc. Strategia particulară adoptată reprezintă rezultatul unui proces de confruntare între grupuri interesate; managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe identificarea problemelor fundamentale cu care organizaţia se confruntă şi pe rezolvarea lor; negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este văzută ca un proces puternic politizat, în care activitatea cea mai importantă se referă la negocieri şi compromisuri continue. O altă problemă se leagă de logica construcţiei procesului strategic: unele abordări consideră că obiectivele sunt stabilite din start de către instanţe externe sau interne iar procesul de planificare strategică se va raporta la aceste obiective deja existente şi va stabili numai strategiile de atingere a acestora; alte abordări văd stabilirea scopurilor şi obiectivelor organizaţiei ca fiind parte a procesului de planificare strategică şi nu o realitate pre-existentă. 99  Aşa cum putem observa, structurarea procesului strategic presupune modalităţi diferite de abordare şi metodologii diverse. Prezentarea tuturor acestor dileme urmăreşte nu doar trecerea în revistă a dezbaterilor teoretice referitoare la managementul strategic ci şi punerea în evidenţă a complexităţii domeniului, tratat de multe ori simplist de către politicieni, manageri, funcţionari sau cetăţeni. Abordarea strategică în organizaţiile publice Odată ce ne-am familiarizat cu problemele legate de managementul strategic general va trebui să vedem în ce măsură acesta este aplicabil organizaţiilor publice. Aşa cum s-a mai discutat, ele deţin o serie de caracteristici specifice care afectează tipul de management aplicabil; în mod evident latura strategică a managementului nu se poate sustrage acestei realităţi. Care ar fi principalele elemente care influenţează aplicarea demersului strategic în instituţiile publice? misiunile şi scopurile organizaţiei publice sunt deseori definite în reglementări legale; acest lucru afectează una din componentele esenţiale ale managementului strategic: flexibilitatea şi posibilitatea realizării unor schimbări strategice la nivelul organizaţiei; chiar dacă managerul public vrea să reorienteze organizaţia în ceea ce priveşte definirea scopurilor sau misiunilor, acest lucru va fi uneori imposibil din punct de vedere legal; lipsa concurenţei; aşa cum am observat, unul dintre elementele care au stat la baza dezvoltării managementului strategic în sectorul privat a fost avantajul competitiv, necesitatea de a specula oportunităţile pieţei mai bine decât competiţia. În cazul sectorului public inexistenţa competitorului sau competiţia inegală înseamnă lipsa unui stimulent esenţial pentru dezvoltarea abordărilor strategice. Managerul public poate să nu înţeleagă la 100  fel de bine ca şi cel privat importanţa planificării şi managementului strategic; existenţa unor obiective vagi şi generale; de multe ori definirea obiectivelor în sectorul public este un proces vag şi neclar. Decidenţii politici preferă obiectivele generale pentru că ele sunt mult mai uşor de “vândut” politic şi permit identificarea unor grupuri mari de alegaăori cu acestea. Acelaşi limbaj neclar tinde să caracterizeze de multe ori definirea politicilor publice sau a strategiilor specifice; perioadele de timp incluse în documentele strategice sunt de multe ori prea reduse; politicienii nu au răbdare pentru a vedea rezultate pe termen lung. Ei doresc rezultate imediate şi vizibile, pe care să le poată prezenta publicului. Ca atare strategiile pe termen scurt sunt preferate celor pe termen lung; chiar dacă se reuşeşte stabilirea unor strategii pe termen lung perioadele electorale sunt capabile să ducă la distrugerea acestora. Noua putere poate avea o viziune total diferită într-un domeniu sau altul şi să modifice sau anuleze ceea ce guvernanţii precedenţi au considerat a fi opţiuni strategice; coaliţiile politice pot fi instabile; ca atare, la scurt timp după stabilirea unei strategii, dispariţia sprijinului politic o poate face inaplicabilă; stabilirea obiectivelor în sectorul public reprezintă un proces mult mai larg decât în cel privat; influenţa combi- nată a actorilor politici şi administrativi, a mass-media, grupurilor de interes, cetăţeanului etc. duc la un proces complicat de structurare a scopurilor şi obiectivelor organizaţiei publice; lipsa informaţiei necesare sau lipsa capacităţii de analiză a informaţiei poate duce la formularea defectuoasă a strategiilor. Acelaşi lucru se va întâmpla dacă resursa umană existentă nu are pregătirea necesară în domeniu (Hughes, 1998); 101  greutatea stabilirii unor rezultate măsurabile în sectorul public; asumarea riscurilor nu reprezintă un tip de comportament încurajat de sectorul public. Elaborarea unor strategii presupune luarea de decizii riscante. Toate aceste elemente ne arată principalele probleme cu care procesul de planificare strategică se poate confrunta în domeniul public. Ele nu semnifică în nici un fel lipsa posibilităţilor de aplicare a planificării şi managementului strategic în organizaţiile publice ci atenţionează managerul asupra punctelor sensibile. Administraţia publică nu a fost considerată în general un domeniu raţional şi eficace; imaginea „tipică” a fost cea a unui sector haotic, dezordonat, preocupat mai mult de propria supravieţuire şi dezvoltare şi mai puţin de oferirea unor servicii de calitate cetăţeanului şi comunităţii. Administraţia era văzută ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din partea politicienilor. Una din principalele critici aduse modelului administrativ tradiţional se leagă de lipsa unei perspective strategice. Administraţia publică modernă nu îşi mai permite însă această abordare; odată ce ea încearcă să asimileze o abordare managerială bazată pe eficacitate, eficienţă şi economie a resurselor, existenţa unui demers strategic este inevitabilă. Pentru a-şi realiza scopurile şi obiectivele instituţia publică trebuie, în primul rând, să şi le definească. Ea nu mai poate doar “exista”, fără a face eforturi de dezvoltare şi funcţionare performantă. Primele încercări structurate de introducere a abordării strategice în sectorul public s-au înregistrat în anii ’70 şi s-au axat pe o abordare ierarhică, în care definirea strategiilor se făcea la nivelurile decizionale superioare. Ideea principală era că se pot face, pe baza datelor economice, demografice, sociale etc. anumite extrapolări în ceea ce priveşte evolu- 102 ţiile viitoare şi formula anumite strategii de rezolvare a problemelor apărute. Ca atare efortul principal se referea la previziuni şi încercări de a sesiza, pe baza unor abordări cantitative, statistice, evoluţii viitoare. Acest proces s-a dovedit însă a fi prea simplist – complexitatea societăţii nu permite stabilirea statistică bazată pe realitatea de astăzi a unor situaţii de viitor. Încercările ulterioare au rafinat procesul strategic atât prin introducerea unor metode raţionale (planificarea strategică) cât şi prin includerea unei abordări incrementale, capabile să asimileze schimbările rapide şi interesele diverse caracteristice unei societăţi democratice. Poate unul din exemplele cele mai bune legate de folosirea greşită a planificării se referă la societăţile comuniste. În cadrul acestora, cel puţin teoretic, planificarea reprezenta un punct esenţial. Planurile cincinale ofereau o definire a obiectivelor urmărite de societate sau sectoare specifice şi vizau o folosire raţională a resurselor existente. Planurile erau însă gândite în funcţie de obiective definite politic, deseori fără legătura cu realitatea, pe baza unei gândiri statice, ce nu lua în considerare evoluţiile interne şi internaţionale. Maniera rigidă şi centralizată de definire a scopurilor şi obiectivelor strategice nu implică nivelurile inferioare în procesul planificării şi disociază în mod clar nivelul decizional superior de realitatea existentă. Pe de altă parte procesul de colectare şi analiză a informaţiei era profund politizat şi incapabil să ofere o viziune reală asupra situaţiei existente, ceea ce a dus la imposibilitatea formulării unor decizii coerente (nu poţi să iei decizii corecte pe baza unor informaţii greşite). Este de notorietate cazul românesc în care adunarea la nivel naţional a tuturor datelor oficiale în domeniul lucrărilor agricole realizate a dus la concluzia că, într-un an, se arase tot terenul disponibil în România plus zone întinse din ţările vecine. Ca atare abordarea comunistă a planificării 103 este capabilă să ne semnaleze erori grave în ceea ce priveşte construcţia procesului în sine, politizarea şi colectarea/ analiza informaţiei. În ultimă instanţă, folosirea eronată a strategiei duce la eşecul celor care iniţiază şi tolerează acest proces. Tendinţele moderne referitoare la o perspectivă mana- gerială în sectorul public şi la promovarea abordărilor specifice domeniului privat (“next steps initiative” în Marea Britanie sau “reinventig government” în Statele Unite) au semnificat creşterea accentului pus pe abordările strategice. Societăţile democratice moderne folosesc abordarea strategică atât la nivel central cât şi la nivel local. Exemplele la nivel central sunt numeroase şi se întind de la programul de guvernare prezentat de fiecare guvern la învestitura în parlament până la strategii sectoriale definite de ministere sau agenţii guvernamentale. Problemele principale la acest nivel se leagă de jocul politic. De multe ori obiectivele stabilite nu sunt cele mai bune în termeni raţionali ci cele mai bune în termeni politici (capabile să construiască compromisul politic); alteori ele sunt vagi şi imposibil de implementat. Trebuie să precizăm însă că definirea unui proces strategic, chiar imperfect, reprezintă un pas înainte în promovarea unui nou tip de guvernare bazată pe ideea performanţei şi a eficacităţii. La nivel local situaţia este şi mai interesantă. Aşa cum am arătat în subcapitolul referitor la managementul comunităţilor locale administraţiile publice locale se confruntă cu situaţii complexe caracterizate de creşterea responsabilităţilor, diminuarea resurselor obţinute de la bugetul central, concurenţa crescută din partea altor administraţii locale (pentru atragerea de fonduri sau investiţii), aşteptări tot mai mari din partea cetăţenilor şi comunităţii. Pentru a funcţiona acceptabil în acest mediu dificil ele trebuie să asimileze o viziune strategică clară, capabilă să 104 îi ducă “un pas înaintea celorlalţi”. Probabil administraţiile locale se situează la acest moment cel mai aproape de situaţia firmei private presată de competitori să speculeze oportunităţile strategice într-un joc cu suma zero (ceea ce câştig eu pierd ceilalţi). În structurarea abordării strategice ele au şi atuuri importante care ţin de creşterea libertăţii de acţiune (pe baza descentralizării şi autonomiei locale) şi apariţia unor funcţionari publici mai bine pregătiţi din punct de vedere profesional. Managerii publici locali nu au nici o scuză în cazul în care nu profită de avantajele oferite de aplicarea managementului şi planificării strategice. Definirea unor strategii de dezvoltare comunitară, economică, urbană etc. reprezintă o necesitate şi nu un lux. Aceste strategii pot fi mai mult sau mai puţin complexe; uneori cele mai simple idei pot duce la efecte majore pe termen lung. Este interesant exemplul unui primar american al unui oraş mic, care nu prezenta nimic deosebit: nu deţinea industrii semnificative, nu avea populaţie mare, obiective turistice majore, sau alte atuuri “tradiţionale”; evident că această realitate avea consecinţe directe (si negative) la nivelul bugetului local. Ca atare el a înţeles că trebuie făcută o alegere strategică de dezvoltare a oraşului, bazată pe resursele scăzute existente. Ea a vizat construcţia unei imagini noi: “oraşul florilor”. Întregul oraş a fost împodobit cu flori şi s-a trecut la un marketing agresiv în domeniu. În scurt timp orăşelul a devenit vestit, atrăgând zeci de mii de vizitatori anual şi construind o întreagă industrie turistică ce furnizează resurse financiare majore la bugetul local. Costurile implicate au fost mici şi s-au referit nu atât la resurse financiare ci la creativitate şi tehnici de marketing public. Acest exemplu reprezintă însă doar un caz minor, ce pune în evidenţă importanţa alegerilor strategice. La niveluri mai complexe se situează definirea strategiilor de dezvoltare 105 comunitară (Steiss, 2003; Gargan şi Sutton, 2000). O astfel de strategie presupune reunirea unui corp comun format din reprezentanţii administraţiei locale şi ai comunităţii (oameni de afaceri, organizaţii non-guvernamentale, asociaţii cetăţeneşti etc.) care să definească strategia de dezvoltare economică locală pe 5 sau 10 ani. În acest caz parteneriatul public privat se referă la structurarea procesului strategic şi implementarea lui. Viziunea reprezintă imaginea comună a administraţiei şi comunităţii referitoare la cum se vrea să arate oraşul în viitor. Misiunea este definită de reglementări legale şi de acte interne. Scopul poate fi reprezentat de dezvoltarea economică şi creşterea prosperităţii cetăţeanului. Obiectivele se pot referi la creşterea atractivităţii economice a oraşului. Strategiile pot viza: dezvoltarea infrastructurii, diversificarea activităţilor economice, atragerea de investitori etc. Acţiunile operaţionale (programele) pot viza acţiuni de marketing, scăderea taxelor, construcţia unor noi spaţii comerciale etc.). Implicarea comunităţii este esenţială pentru că numai astfel strategiile definite vor avea sprijinul necesar pentru a fi aplicate. Dacă managerul public nu înţelege importanţa iniţierii unui asemenea proces nu înseamnă că nici comunitatea nu o va face. Dacă reprezentanţii comunităţii sunt cei care vor pune la punct planul strategic atunci administraţia locală va fi într-o postură foarte proastă: va trebui să adopte o poziţie defensivă, se va raporta la un plan strategic pe care nu l-a gândit ea şi poate nu se află în concordanţă cu propriile obiective, va fi atacată datorită lipsei de preocupare referitoare la viitorul comunităţii. O altă observaţie legată de aplicarea managementului strategic în sectorul public se referă la multitudinea de motive ce stau la baza formulării unei strategii. Un studiu referitor la elementele ce determină construcţia unei strategii 106 (Collier, Fishwick şi Johnson, 2000, p. 17) a identificat 6 motive principale care duc la acest rezultat: 1. Existenţa unui proces raţional de planificare strategică (organizaţia doreşte, în mod obiectiv, să aibă o strategie clară care să o susţină în dezvoltare); 2. Existenţa unui efort particular al managerului (datorită personalităţii şi mentalităţii proprii managerul face presiuni pentru construcţia unei strategii); 3. Existenţa unei abordări incrementale (organizaţia îşi construieşte strategia pas cu pas datorită schimbărilor din mediu şi presiunilor apărute; e vorba în principal de o strategie reactivă); 4. Existenţa unei culturi organizaţionale favorabile (cultura organizaţională – mentalităţile şi valorile – face ca strategia să fie un demers necesar şi comun în organizaţia respectivă); 5. Existenţa unor influenţe politice (strategia se construieşte datorită presiunilor unor factori politici); 6. Existenţa unor documente legale (strategia se constru- ieşte datorită faptului că reglementări legale solicită acest lucru). Studiul a fost realizat cu participarea unor manageri din sectorul public şi privat. Rezultatele au arătat că sectorul public este mai afectat decât cel privat în construcţia strategiilor de reglementările legale şi de presiunile politice. Totodată s-a observat că influenţa managerului tinde să fie mai mică în sectorul public atât datorită convingerii funcţionarilor că acesta nu deţine posibilităţi reale de implementare a strategiilor definite cât şi lipsei de capacitate a acestuia în construcţia identităţii colective şi atragerea respectului resursei umane. În directă legătură cu concluziile anterioare trebuie să precizăm că o interpretare interesantă a managementului strategic (Scholes, 2000, p. 165) se axează pe ideea că 107 strategiile din organizaţiile publice se bazează nu atât pe abordări raţionale cât pe interacţiunea dintre actorii interesaţi de activitatea organizaţiei în cauză (persoane şi grupuri de interes). În momentul în care organizaţia doreşte să construiască o strategie într-un domeniu anume ea va trebui, în primul rând, să identifice actorii interesaţi şi puterea de care aceştia dispun. În funcţie de analiza în cauză ea va trata cu cei mai puternici şi influenţi actori interesaţi şi va fi capabilă să aplice cu succes politicile dorite datorită sprijinului acestora. Matricea de analiză se structurează după cum urmează, pe două variabile: putere şi interes: Nivel de interes Scăzut Ridicat Scăzut A. Efort minimal B. De informat Putere Ridicat C. De menţinut satisfacţia D. Actor cheie Această analiză se poate face vis-a-vis de orice strategie particulară promovată de o instituţie publică. Ea poate viza o situaţie existentă sau o situaţie dorită; diferenţele între cei doi termeni vor arăta unde trebuie acţionat pentru a avea succes în promovarea strategiei în cauză. Sursele de putere pot fi reprezentate de: a) În interiorul organizaţiei: - puterea formală (ierarhică); - puterea informală (carismă); - controlul resurselor strategice; - deţinerea de cunoştinţe specializate; - controlul mediului (capacităţi de negociere); - implicare la nivel de implementare (capacitate discre- ţionară). 108 b) În exteriorul organizaţiei - controlul resurselor strategice (resurse financiare, umane, sprijin politic etc.); - implicare la nivel de implementare; - deţinerea de cunoştinţe specializate (contractori); - putere informală (relaţii şi reţele). Organizaţiile publice pot promova abordări diferite în definirea strategiilor. Wechleser şi Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii promovate de instituţii publice: o strategie de dezvoltare – în cazul instituţiilor publice ce deţin obiective şi surse independente de finanţare. Managerii au o independenţă semnificativă în structurarea capacităţilor, resurselor şi performanţei organizaţiei şi se folosesc de acest lucru pentru a o dezvolta. o strategie de transformare. În acest caz instituţiile publice sunt obligate, datorită presiunilor diverse (politice, sociale, economice etc.) să îşi modifice tipul de funcţionare de la simpla “gestionare” tradiţională la promovarea unui management performant subsumat clienţilor şi comunităţii; o strategie de protecţie – în cazul instituţiilor care au de înfruntat un criticism puternic din partea mass-media şi legislativului precum aşteptări crescute din partea publicului şi posibile scăderi ale alocaţiilor bugetare. Aceste instituţii vor întări controlul intern, vor încerca să reducă “profilul public” al organizaţiei, să întărească relaţia cu legislativul şi să îşi protejeze nivelurile de finanţare; o strategie politică – în cazul instituţiilor care încearcă, în funcţie de modificarea structurilor de putere, ce pot influenţa decisiv organizaţia, să ia decizii favorabile grupului politic câştigător. 109  De asemenea pot exista (Miles şi Snow, 1978) mai multe tipuri de reacţie a instituţiilor publice din punctul de vedere al deciziilor strategice: apărătorii – apar în medii stabile şi încearcă să îşi protejeze poziţia deţinută, accentuând centralizarea; analiticii – corespund unor contexte de schimbare moderată şi permit o dezvoltare controlată a proceselor inovatoare; prospectorii – sunt de găsit în medii de dinamism şi creştere – ei caută oportunităţi şi îşi asumă riscuri, promovând un management descentralizat şi organic; reactivii – pot fi identificaţi în orice context, operând fără un scop clar, răspunzând provocărilor existente pe măsură ce acestea apar. Planificare şi management strategic În acest subcapitol vom încerca să explicăm diferenţa existentă între planificarea şi managementul strategic şi să oferim un model de planificare strategică pentru organizaţiile publice. Managementul strategic a evoluat de-a lungul timpului în ceea ce priveşte complexitatea abordărilor (Gluck, Kaufman şi Waleck, 1982); cele 4 faze principale de evoluţie sunt: 1. planificarea bugetară care se referă la compararea rezultatelor cu obiectivele bugetare; 2. planificarea bazată pe realizarea unor analize/previziuni care încearcă să prevadă evoluţia organizaţiei pe perioade mai lungi; 3. planificare structurată pe relaţia cu mediul (planificarea strategică) în care se încearcă realizarea unei conectări cu piaţa şi competitorii; 4. managementul strategic care semnifică înglobarea abordării strategice la nivelul organizaţiei şi relaţionarea planificării cu sistemele de control, motivare, cultură organizaţională etc. 110  Deşi de multe ori planificarea şi managementul strategic sunt considerate a fi acelaşi lucru, ele reprezintă concepte diferite. Planificarea reprezintă procese şi tehnici specifice pentru construcţia unei abordări strategice în organizaţie. Ea vizează un efort raţional, secvenţial, de structurare pas cu pas a unei strategii organizaţionale. Planificarea strategică are meritul de a fi adus pentru prima dată în discuţie doi termeni foarte importanţi: misiunea organizaţiei şi analiza mediului (Hax şi Majluf, 1984; Hughes, 1998). Analiza mediului semnifică o analiză obiectivă a oportunităţilor şi ameninţărilor apărute în mediul organizaţiei, care trebuie puse în legătură cu misiunea organizaţiei şi capacităţile ei interne. Planificarea strategică poate fi văzută ca “un efort disci- plinat de a produce decizii fundamentale ce modelează natura şi direcţia activităţilor guvernamentale, în cadrul prevederilor constituţionale” (Olsen şi Eadie, 1982). Bryson (1987, p. 11) defineşte planificarea ca fiind „un efort disciplinat de a produce decizii şi acţiuni fundamentale care definesc şi ghidează ce este organizaţia, ce face şi de ce o face. Pentru a furniza cele mai bune rezultate planificarea necesită un proces larg dar efectiv de colectare a informaţiei, dezvoltare şi explorare a alternativelor strategice şi un accent pe impactul viitor al deciziilor prezente”. O analiză detaliată a planificării strategice ne oferă următoarele componente: misiuni şi scopuri generale formulate de managerii situaţi la nivelurile superioare şi furnizând cadrul în care sunt dezvoltate strategiile; analiza mediului ce constă în identificarea şi analiza factorilor ce trebuie luaţi în considerare în momentul formulării strategiilor organizaţionale; evaluarea structurii interne şi a resurselor, evaluare ce identifică punctele slabe/puternice ale organizaţiei în 111  ideea includerii unei varietăţi de factori în consideraţiile de ordin strategic; formularea, evaluarea şi selectarea strategiilor; implementarea şi controlul planurilor strategice; evaluarea rezultatelor şi evoluţiilor. Osborne şi Gaebler (1993) consideră că planificarea strategică reprezintă procesul de examinare a situaţiei actuale şi traiectoriei viitoare a unei organizaţii sau comunităţi, stabilind scopuri, dezvoltând o strategie de atingere a acestora şi măsurând rezultatele. Acest efort presupune un număr de paşi distincţi: analiza internă şi externă a situaţiei; diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizaţia; definirea misiunilor fundamentale ale organizaţiei; articularea scopurilor principale ale organizaţiei; dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organi- zaţional; dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii şi scopurilor; dezvoltarea unei programări în timp a strategiei; măsurarea şi evaluarea rezultatelor. Teoreticienii au dezvoltat o serie de definiţii şi de modele legate de planificarea strategică; pe lângă definiţiile amintite mai sus vom încerca să oferim aici un model de planificare strategică bazat pe teoriile lui Bryson (1995) şi Nutt şi Backoff (1992). Principalii paşi ai structurării unui model de planificare strategică sunt: 1. iniţierea procesului de planificare strategică; acest lucru semnifică reunirea unui “grup de management strategic” (5-10 persoane), format atât din manageri cât şi din funcţionari plasaţi la nivel operaţional. Acest grup va fi principala entitate de construcţie a planificării strategice; 112 2. realizarea unei analize a istoriei organizaţiei şi a situaţiei sale actuale. Analiza modului în care a evoluat organizaţia de-a lungul timpului va da informaţii semnificative atât în ceea ce priveşte structura cât şi mentalităţile existente; 3. clarificarea misiunilor şi valorilor organizaţiei. De ce există organizaţia şi ce urmăreşte ea? Care sunt valorile care stau la baza funcţionării sale? Acest proces este mult mai dificil decât se crede la o primă vedere pentru că misiunile organizaţiei nu sunt întotdeauna definite clar iar valorile prezentate oficial nu sunt neapărat şi cele ce ghidează în mod real activitatea instituţiei. Misiunile organizaţiei pot fi conţinute atât în reglementări legale cât şi în documente interne ale organizaţiei; 4. aplicarea analizei SWOT. Analiza SWOT (numită uneori şi analiză situaţională) se referă la două planuri: a) analiza mediului organizaţiei pentru identificarea oportu- nităţilor şi ameninţărilor. Administraţia publică tradi- ţională a promovat un model “insular” criticat, obsedat de funcţionarea internă a aparatului administrativ şi interesat prea puţin de mediul extern. Organizaţiile publice trăiesc însă într-un mediu complex ce prezintă ameninţări şi oportunităţi, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune realizarea unei imagini clare a poziţiei instituţiei publice într-un peisaj complex. Instituţiile publice tind a fi mai mult reactive decât pro-active în relaţia cu mediul, iar acest lucru are consecinţe majore în definirea procesului strategic; b) diagnoza internă a organizaţiei pentru a identifica punctele slabe (slăbiciuni) şi punctele tari (atuuri) în ceea ce priveşte funcţionarea internă a organizaţiei. Deficienţele majore existente în funcţionarea internă pot aduce organizaţia într-o poziţie vulnerabilă. De aceea ea trebuie să aibă o imagine clară a situaţiei în care se află din punctul de vedere al capacităţilor interne de funcţionare (resurse umane, financiare, tehnice, de timp, analizate atât în 113  termeni cantitativi cât şi calitativi). Lipsa capacităţilor de analiză internă conduce la imposibilitatea de definire a unei perspective strategice ce va fi aplicată cu adevărat. Cei 4 termeni principali sunt: Weaknesses/Slăbiciuni. Ce nu funcţionează bine în organizaţie? Care sunt sursele de funcţionare ineficientă şi ineficace? Strenghts/Atuuri. Ce funcţionează bine în organizaţie? Care sunt punctele ei forte? Ce face organizaţia pentru a înregistra rezultate pozitive? Opportunities/Oportunităţi. Care sunt evenimentele din mediul organizaţiei care pot acţiona în interesul acesteia? Care sunt posibilele schimbări externe care pot fi speculate? Threats/Ameninţări. Care sunt schimbările din mediul organizaţiei care pot afecta negativ existenţa şi funcţio- narea ei? Care sunt ameninţările la adresa ei? (ele pot veni din surse multiple: concurenţa, schimbări politice, schimbări economice, schimbări tehnologice etc.). Graniţa dintre aceşti termeni poate fi însă foarte sensibilă. Atuurile de astăzi pot deveni slăbiciunile de mâine. În acelaşi timp pericolele din mediul organizaţiei pot deveni oportunităţi. De aceea este importantă inteligenţa şi capacitatea managerului de a reacţiona la un mediu în schimbare şi de a încerca să gândească în perspectivă. 5. Identificarea problemelor strategice cu care se confruntă organizaţia. Pe baza etapelor anterioare se pot identifica problemele strategice ale organizaţiei – adică problemele care sunt atât de importante încât vor influenţa funcţionarea ei pe termen lung şi de o manieră determinantă. Ele trebuie tratate cu foarte multă atenţie, separat de problemele operaţionale, rutiniere şi vor sta la baza tuturor strategiilor organizaţiei. 6. Formularea unor strategii care să raspundă problemelor strategice identificate. Strategiile trebuie să fie construite în funcţie de resursele existente şi nu pe baza imaginaţiei. 114 7. Analiza alternativelor/strategiilor existente. Acest lucru se face în general şi acolo unde este posibil pe baza analizei cost–beneficii (ACB). ACB presupune că o alternativă anume este preferată pentru că beneficiile obţinute în cadrul ei sunt mai mari decât costurile implicate. Acest lucru semnifică în general ideea că atât beneficiile cât şi costurile pot fi exprimate în termeni financiari. În mod evident realizarea unei cuantificări precise nu este facilă în domeniul public (cum putem cuantifica valoarea vieţii unei persoane X şi limita de costuri pe care un spital poate în mod “raţional” să o aloce pentru salvarea ei?). Cu toate acestea ACB poate fi foarte utilă pentru managerul sectorului public atunci când el trebuie să aleagă între diferite opţiuni. OECD (1997) a definit un set de criterii referitoare la ACB: analizele cost-beneficiu sunt folositoare pentru compararea efectelor favorabile şi nefavorabile ale politicilor publice; decidenţii publici nu trebuie să excludă costurile şi beneficiile diferitelor politici; pentru stabilirea priorităţilor ei trebuie să utilizeze analizele econo- mice; ACB ar trebui solicitată pentru toate deciziile majore (pentru a explica în mod raţional de ce se fac anumite alegeri şi nu altele; în lipsa acestei analize se vor întâlni cazuri frecvente în care beneficiile aşteptate sunt mai mici decât costurile). Cu toate acestea instituţiile publice nu trebuie limitate în analizele lor numai la nivelul abordărilor cost-beneficii; atunci când este posibil costurile şi beneficiile trebuie cuantificate; chiar dacă analizele se raportează în principal la raportul cost-beneficii nu trebuie uitată analiza consecinţelor unei acţiuni iniţiate. 115  Analiza opţiunilor existente trebuie făcută în termeni de fezabilitate; unele strategii sunt construite în lipsa analizei serioase a posibilităţilor de acţiune existente pentru organizaţie (în termeni de acţiune legală, resurse deţinute, sprijin politic etc.). 8. Implementarea strategiilor selectate. Cele mai bune strategii nu înseamnă nimic dacă nu sunt puse în aplicare. Transferul lor la nivel operaţional reprezintă un proces dificil şi complex. În acest punct resursa umană este foarte importantă: ea poate să blocheze sau să ajute. În cazul în care definirea strategiilor s-a făcut “la niveluri înalte”, fără consultarea personalului, aceştia pot fi dezinteresaţi, confuzi sau ostili. De foarte multe ori neglijarea acestui aspect a dus la anularea unor strategii bine definite. Succesul implementării strategiilor este direct legat de capacitatea managerului de a construi coaliţii puternice (cetăţeni, politicieni, mass media, grupuri de interes etc.) care să susţină demersul strategic. 9. Evaluarea rezultatelor. În lipsa unui proces de evaluare a rezultatelor organizaţia se va confrunta cu diferenţe mari între rezultatele dorite şi cele obţinute în mod real. Ea nu va şti niciodată în ce măsură obiectivele au fost atinse, ce a funcţionat bine şi ce nu a funcţionat, ce trebuie remediat etc. Acest model defineşte un posibil proces de planificare strategică aplicabil în organizaţia publică. El furnizează doar structura generală, fiind necesare activităţi diversificate pentru punerea în aplicare a fiecărui pas amintit. Managerul public trebuie să înţeleagă faptul că aplicarea planificării strategice reprezintă un proces complicat, care necesită resurse, creativitate şi muncă susţinută. Ca atare putem considera planificarea ca fiind un proces raţional şi structurat de construcţie a unei strategii organizaţionale pe baza unei relaţii cu următorii factori: 116  Mediu – Planificare strategică – Capacităţi interne – Implementare – Evaluare. Managementul strategic (Ansoff, 1988, Toft, 1989, Hax şi Majluf, 1984) este considerat a fi o formă evoluată a abordării strategice, ce conţine planificarea strategică, dar merge mai departe decât aceasta. De ce reprezintă managementul strategic un concept mai larg? Pentru că el conectează organizaţia cu procesul de planificare strategică la toate nivelurile sale. Pentru a avea succes planificarea trebuie relaţionată cu organizaţia în toate aspectele importante: cultura organi- zaţională, motivarea personalului, sistemele de măsurare a performanţelor, structura şi designul organizaţional etc. Rolul managementului strategic este să integreze viziunea strategică la toate nivelurile organizaţiei şi să utilizeze toate resursele existente pentru atingerea obiectivelor definite în condiţii de eficienţă, economie a resurselor şi calitate. Managementul strategic (Steiss, 1985, p. 9) este preocupat aşadar cu luarea din timp a deciziei asupra a ceea ce va trebui să facă organizaţia în viitor (planificare), determinând cine o va face, cum o va face (managementul resurselor) şi monitorizând activităţile aflate în derulare (control şi evaluare). Planificarea nu trebuie văzută ca un efort separat, izolat de organizaţie, care vizează stabilirea unor strategii teoretice pe care nu le va lua nimeni în considerare. Planificarea şi managementul strategic sunt capabile nu doar să definească scopurile şi obiectivele organizaţiei ci şi să formuleze strategii cu un impact real. Ele se referă la structurarea capacităţilor interne ale organizaţiei pentru specularea oportunităţilor şi evitarea ameninţărilor din mediu, stabilirea unei direcţii generale de dezvoltare şi alocarea resurselor pentru atingerea ei în cele mai bune condiţii. 117 Elemente sensibile în aplicarea managementului strategic. Asimilarea unei abordări strategice este obligatorie pentru organizaţia publică modernă. Managerul public se va confrunta însă în promovarea acestui demers cu o varietate de obstacole de a căror existenţă trebuie să fie conştient. Tratarea simplistă a procesului strategic conduce la lipsa oricărui impact pozitiv asupra activităţii organizaţiei. Vom aminti în ceea ce urmează câteva din elementele “sensibile” ale managementului strategic: managementul strategic este un mod de a îmbunătăţi activitatea managerului public; mulţi manageri tind să înţeleagă abordarea strategică ca fiind un fel de modă, o etichetă necesară pentru “a arăta bine”. Aşa cum remarca Bryson (1988, p. 56) “orice proces de planificare strategică este justificabil numai în cazul în care ajută factorii de decizie să gândească şi să acţioneze strategic. Planificarea strategică nu este un scop în sine ci mai degrabă un set de concepte ce îi ajută pe leaderi să ia decizii importante şi să iniţieze acţiuni importante”; managementul strategic trebuie tratat la justa valoare, fără a-i neglija importanţa dar şi fără a-l considera o soluţie miracol. Mulţi manageri au tendinţa de a se situa la una dintre cele două extreme, cu efecte negative asupra funcţionării organizaţiei; planificarea strategică nu reprezintă o activitate separată, izolată de funcţionarea organizaţiei. Anumiţi manageri consideră că planificarea reprezintă un efort pur teoretic realizat într-un birou de către persoane lipsite de orice contact cu realitatea. De fapt planificarea trebuie să fie legată în mod direct de structurile şi funcţionarea organizaţiei; demersul strategic nu este exclusiv atributul managementului superior. Organizaţia trebuie să integreze gândirea şi acţiunea strategică la toate nivelurile; 118  managementul şi planificarea strategică nu înseamnă numai elaborarea unor documente. De foarte multe ori managerii tind să minimizeze importanţa demersului strategic şi ca atare singurul rezultat este reprezentat de documente voluminoase, fără nici un impact real şi pozitiv la nivelul performanţelor instituţionale; în elaborarea strategiilor publice este recomandată impli- carea comunităţii şi cetăţeanului de câte ori acest lucru este posibil; în lipsa implicării în procesul strategic a grupurilor afectate de strategia în cauză există o şansă semnificativă ca acestea să se opună implementării ei; Implementarea reprezintă un concept esenţial în mana- gementul strategic. De multe ori cele mai bune strategii nu au avut nici un efect datorită problemelor la nivel de implementare. Strategiile nu se autoimplementează (Bozeman, Straussman, 1990) iar responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare revine managerului. Mulţi mana- geri iniţiază procese de planificare strategică fără să se gândească dacă există sau nu condiţiile necesare pentru a le pune în practică. Aceste condiţii sunt (adaptat după Steiss, 2003, p. 61): 1. Liderii organizaţiei sunt implicaţi în proces şi îl susţin în mod real; 2. Crizele majore care pot afecta serios procesul de planificare sunt identificate şi rezolvate înaintea demarării lui; 3. Managementul trebuie să înţeleagă care este finalitatea planificării strategice şi să definească clar şi realist aşteptările; 4. Trebuie înţeles că procesul strategic presupune afectarea unor resurse importante; fără acestea nu există şanse de succes; 5. Pentru reuşita planificării strategice este necesară realizarea unor coaliţii suficient de puternice pentru a susţine promovarea şi aplicarea strategiilor selectate. 119  Înainte de a începe activitatea de planificare managerul public trebuie să îşi pună câteva întrebări simple legate de posibilele piedici ce pot apărea, structurarea suportului pentru strategii (din partea cetăţenilor, mass-media, politi- cienilor etc.), existenţa resurselor necesare, capacitatea şi interesul birocraţiei de a o aplica. Să nu uităm că implementarea unei strategii este impo- sibilă fără participarea structurilor administrative; dacă acestea sunt neinteresate sau ostile faţă de strategiile definite implementarea va fi imposibilă. Pe de altă parte există posibilitatea ca birocraţia să fie pur şi simplu incapabilă să le realizeze (datorită capacităţilor scăzute, incompetenţei etc.). Managerul trebuie să analizeze această problemă din timp şi să ia măsurile necesare, dacă doreşte cu adevărat să promoveze o abordare strategică. Justificările ulterioare legate de “sabotajul birocratic” nu îi minimizează respon- sabilitatea pentru eşec. managementul strategic reprezintă un proces continuu, raportat la un mediu în schimbare. El nu trebuie gândit static, în funcţie de obiective rigide, ci trebuie să se adapteze la noile realităţi şi cerinţe. Control şi evaluare în organizaţiile publice Promovarea unui management performant la nivelul organizaţiei este imposibilă fără un efort coerent în ceea ce priveşte funcţiile de control şi evaluare. Aşa cum am văzut în discuţia referitoare la managementul strategic, succesul activităţii de planificare strategică este direct legat de capacităţile de evaluare deţinute de organizaţie. În cele ce urmează vom încerca să realizăm o scurtă sinteză referitoare la control şi evaluare în organizaţiile publice. Controlul reprezintă una din atribuţiile esenţiale ale managerului public sau privat. Conform definiţiei date de Fayol (1949, p. 15) “Controlul constă în a verifica dacă 120 totul se desfăşoară în conformitate cu planul adoptat, instrucţiunile date şi principiile stabilite. El are ca obiect identificarea punctelor slabe şi erorilor pentru a putea rectifica şi preveni...”. Nici un manager public nu va deţine puterea necesară pentru a conduce organizaţia în lipsa a trei atribute principale: capacitatea de a da ordine, a verifica dacă acestea sunt puse în aplicare şi a iniţia recompense şi sancţiuni. Din nefericire de multe ori controlul este înţeles ca fiind o activitate esenţial punitivă, care nu are alt scop decât găsirea de vinovaţi şi pedepsirea acestora (sau pedepsirea unor persoane nevinovate, dar incapabile de a se apăra). Această abordare este greşită pentru că funcţia de control vizează în principal verificarea aplicării ordinelor şi programelor pentru a se vedea ce funcţionează şi ce nu, ce trebuie remediat şi unde. Evaluarea programelor reprezintă un demers obligatoriu pentru orice administraţie modernă. De multe ori însă managerii, funcţionarii sau politicienii nu înţeleg importanţa ei şi o consideră doar o activitate birocratică legată de completarea unor hârtii şi rapoarte, activitate care consumă timp şi energii organizaţionale fără nici un rost. De ce este nevoie de evaluare în sectorul public? Pe de o parte ea este văzută ca un instrument al responsabilizării faţă de cetăţean – odată ce acesta plăteşte pentru serviciile publice trebuie să ştie cum şi unde au fost folosiţi banii lui. De altfel evaluarea a cunoscut cea mai importantă dezvoltare în Statele Unite unde, odată cu creşterea resurselor financiare investite de guvern în programe publice (asistenţă socială, sănătate etc.) a apărut o cerere tot mai stringentă din partea cetăţenilor de a cunoaşte modul în care sunt folosiţi aceşti bani. Pe de altă parte evaluarea este văzută ca un instrument de acţiune managerială, pentru că este capabilă să furnizeze managerului public date importante pentru îmbunătăţirea 121 funcţionării programului. Evaluarea reprezintă un demers mai profund decât măsurarea performanţelor trecând dincolo de simpla măsurare a rezultatelor şi încercând să evalueze cauze, obiective organizaţionale, îmbunătăţiri ce pot fi puse în practică. Ea oferă practic managerului un feedback important pentru luarea celei mai bune decizii. Evaluarea reprezintă însă un domeniu complex; aşa cum observau Glass şi Ellett (1980) “evaluarea, mai mult decât orice altă ştiinţă, este ceea ce oamenii consideră că reprezintă; şi în mod curent oamenii consideră că reprezintă o mulţime de lucruri diferite”. Ea poate fi înţeleasă la trei niveluri diferite (Scriven, 1967): evaluările formative, ce vizează ameliorarea perfor- manţei programului (evaluarea va furniza date ce stau la baza îmbunătăţirii rezultatelor programului); evaluările sumative, ce urmăresc dacă un program trebuie început, continuat, ales din două sau mai multe alternative sau încheiat; evaluările de monitorizare ce vizează în principal preocuparea pentru menţinerea calităţii programului; ele se referă la monitorizarea proceselor şi a rezultatelor obţinute la nivel operaţional. Evaluările urmăresc să ofere o imagine clară a modului în care funcţionează programele publice. Care sunt principalele domenii de interes pentru activităţile de evaluare (Posavac, Carey, 1997)? Unde acţionează ele în mod principal? 1. Direcţionarea resurselor înspre satisfacerea unor nevoi ignorate. Serviciile publice trebuie să vizeze satisfacerea unor nevoi ignorate până atunci; deseori serviciile publice sunt oferite în lipsa unei preocupări reale pentru nevoile cetăţeanului şi comunităţii. Cu cât distanţa între cei ce planifică aceste servicii şi clienţi este mai mare cu atât posibilităţile de a greşi sunt mai mari. 2. Necesitatea de a verifica dacă programele planificate oferă cu adevărat servicii. Una din marile probleme ale 122  administraţiei se referă la implementarea reală a activităţilor planificate. Au existat cazuri în care planificarea nu a fost urmată de activităţi propriu zise sau activităţile au fost departe de ceea ce s-a decis iniţial. Finanţarea unui program public nu semnifică automat că acesta va fi pus în practică; 3. Examinarea rezultatelor. A opera un serviciu nu înseamnă a oferi cu adevărat un serviciu publicului; pe de altă parte a oferi un serviciu publicului nu înseamnă că acesta va fi un serviciu de calitate; 4. Deteminarea serviciilor care produc cele mai bune rezultate. În cazul în care mai multe programe/instituţii vizează acelaşi domeniu de interes, evaluarea va permite identificarea celei mai bune oferte existente; 5. Selectarea tipurilor de programe ce oferă cele mai cerute servicii. În cazul administraţiei publice pot fi oferite mai multe tipuri de servicii. Nici o societate nu poate oferi toate serviciile dorite. Evaluarea poate susţine administraţia în efortul de stabilire a unei liste de programe prioritare; 6. Furnizarea informaţiei necesare pentru a menţine şi îmbunătăţi calitatea serviciilor. De multe ori chiar dacă un program a început foarte bine, odată cu trecerea timpului calitatea acestuia va scădea sau va stagna. Evaluarea va permite oferirea de date necesare în menţinerea/creşterea calităţii; 7. Observarea efectelor secundare. De multe ori efortul de a rezolva o problemă duce la apariţia unor efecte secundare nedorite. Evaluarea permite analizarea acestora şi luarea de măsuri preventive. Evaluatorii pot fi atât interni (fac parte din organizaţia în cauză) cât şi externi (agenţii guvernamentale specializate sau consultanţi privaţi). Fiecare dintre aceste două categorii prezintă avantaje şi dezavantaje: evaluatorii interni vor cunoaşte mai în profunzime organizaţia, dar în acelaşi timp 123 vor fi mult mai subiectivi în analiză; evaluatorii externi vor fi obiectivi dar nu deţin acelaşi nivel de înţelegere a instituţiei. Ca şi observaţii finale referitoare la evaluare putem menţiona: evaluarea programelor are un rol pozitiv şi vizează îmbunătăţirea performanţelor organizaţiei. Rolul ei principal nu este să identifice vinovaţi ci cauze ce stau la baza disfuncţionalităţilor instituţionale; întotdeauna resursa umană trebuie implicată în proce- sul de evaluare; dacă acest lucru nu se realizează funcţionarii vor crede că acest proces îi ameninţă în mod direct (reduceri, concedieri, căutare de vinovaţi etc.) şi nu vor coopera. În lipsa cooperării resursei umane procesul de evaluare va fi grav afectat; evaluarea reprezintă un instrument managerial impor- tant care permite luarea deciziilor strategice şi opera- ţionale pe baza unei cunoaşteri detaliate a realităţilor organizaţionale. 124