Orçamento Público - PDF

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AFO Orçamento Público SISTEMA DE ENSINO Livro Eletrônico  AFO Orçamento Público Sumário Manuel Piñon Apresentação.................................................................................................................................... 4 Orçamento Público.......................................................................................................................... 5 1. Conceito.......................................................................................................................................... 5 1.1. Dimensões do Orçamento Público......................................................................................... 7 2. Conhecendo mais sobre o Orçamento Público...................................................................... 9 2.1. Consolidando Definições......................................................................................................... 9 2.2. Orçamento Autorizativo x Impositivo x Híbrido.............................................................. 10 2.3. Teto de Gastos das Despesas Primárias – Novo Regime Fiscal da União...................19 2.4. Natureza Jurídica do Orçamento......................................................................................... 24 2.5. Outros Aspectos Relevantes do Orçamento Público...................................................... 26 2.6. Orçamento de Guerra e Regimes Fiscais Extraordinários............................................. 30 3. Técnicas /Métodos /Espécies de Orçamento...................................................................... 32 3.1. Orçamento Tradicional ou Clássico..................................................................................... 32 3.2. Orçamento Desempenho ou de Realizações.................................................................... 34 3.3. Orçamento-Programa........................................................................................................... 35 3.4. Orçamento Base Zero............................................................................................................ 39 3.5. Orçamento Participativo....................................................................................................... 41 3.6. Orçamento Incremental........................................................................................................ 43 3.7. Orçamento por Resultados ou Novo Orçamento Desempenho....................................44 3.8. PART..........................................................................................................................................44 4. Tipos de Orçamentos................................................................................................................44 4.1. Orçamento Legislativo........................................................................................................... 45 4.2. Orçamento Executivo............................................................................................................ 45 4.3. Orçamento Misto.................................................................................................................... 45 5. Objetivos da Política Orçamentária e Funções do Orçamento Público..........................46 5.1. Função Alocativa..................................................................................................................... 47 5.2. Função Distributiva................................................................................................................48 O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 2 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon 5.3. Função Estabilizadora...........................................................................................................49 Resumo............................................................................................................................................. 50 Mapa Mental................................................................................................................................... 56 Questões Comentadas em Aula.................................................................................................. 57 Gabarito............................................................................................................................................60 Questões de Concurso – Lista I....................................................................................................61 Gabarito............................................................................................................................................ 72 Gabarito Comentado..................................................................................................................... 73 Referências......................................................................................................................................98 Questões de Concurso – Lista II.................................................................................................. 99 Gabarito.......................................................................................................................................... 103 Gabarito Comentado................................................................................................................... 104 Questões de Concurso – Lista III............................................................................................... 112 Gabarito.......................................................................................................................................... 123 Gabarito Comentado................................................................................................................... 124 O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 3 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Apresentação Olá, amigo(a) concurseiro(a)! O nosso objetivo hoje nesta aula é, principalmente, avançar no conhecimento do Orça- mento Público, aprofundando os conceitos das primeiras aulas. Como disse Abraham Lincoln: “A melhor maneira de prever o futuro é cria-lo”. Então, vamos fazer nossa parte e criar nosso futuro. Espero que aproveite bem esta aula que preparei com muito carinho para você. Bom proveito, Prof. Manuel Piñon O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 4 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon ORÇAMENTO PÚBLICO 1. Conceito O Orçamento Público é um documento que prevê as receitas – quantias de moeda que, num período determinado (normalmente um ano), devem entrar – e fixa as despesas, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais relevantes. Assim, o Orçamento Público é a nossa conhecida LOA – Lei Orçamentária Anual. DICA Fique atento aos termos: no Orçamento as receitas são previs- tas e as despesas são fixadas. ORÇAMENTO PÚBLICO PREVISÃO DOS VALORES A RECEBER RECEITAS FIXAÇÃO DAS AÇÕES PÚBLICAS A REALIZAR DESPESAS Vamos conhecer o conceito doutrinário de Orçamento Público, segundo autores renoma- dos na matéria. De acordo com os autores Abrúcio e Loureiro: “O Orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas pú- blicas. Por meio dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 5 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon força política. Portanto, nas decisões orçamentárias, os problemas centrais de uma ordem demo- crática como representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo”. Para o saudoso mestre Aliomar Baleeiro: “O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços Pú- blicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”. Finalmente, para Giacomoni, autor muito cobrado nas provas do Cespe: “De acordo com o modelo de integração entre planejamento e Orçamento, o Orçamento anual cons- titui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas”. 001. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) O Orçamento Público, um instrumento fundamen- tal de governo, constitui o principal documento de políticas públicas. A respeito desse assun- to, julgue o seguinte item. Com base no Orçamento Público, os governantes selecionam as prioridades e decidem como empregar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme o peso ou a força política desses grupos. Veja a definição dos doutrinadores Ciro Biderman e Paulo Arvate, na obra Economia do Setor Público no Brasil: “O Orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas pú- blicas. Por meio dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política”. Certo. Então, em linguagem técnica, porém mais simples, o que é Orçamento na Administração Pública? O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 6 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Simplificadamente, podemos dizer que Orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. Com palavras um pouco mais técnicas, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arreca- dação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legis- lativo lhe autoriza, por meio de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa. De modo mais direto, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato contendo a apro- vação prévia das Receitas e Despesas Públicas para um período determinado. 002. (CESPE/MPE-PI/TÉCNICO/2018) Julgue o item seguinte, relativo ao Orçamento Público. O Orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou pri- vada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em determinado período de tempo. Aproveite e confira a literalidade do MCASP: “O Orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período”. Certo. 1.1. Dimensões do Orçamento Público Na verdade, o Orçamento Público pode ser analisado sob diversos aspectos: político, eco- nômico, social, administrativo, jurídico, etc., e, de acordo com a evolução da sociedade e com a variação de suas necessidades, um ou outro aspecto surge como o mais importante do Orçamento naquele momento. Importante saber que para parte da Doutrina, o Orçamento Público apresenta três impor- tantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade: dimensão jurídica, dimensão econômica e dimensão política. Existe ainda outra parte da doutrina que elenca ainda outros dois aspectos: administrativo e técnico. De acordo com a atuação jurídica, o Orçamento tem caráter e força de lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes Públicos – no tocante à rea- lização de despesas e à arrecadação de receitas. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 7 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Seguindo a regra geral relativa à elaboração e à aprovaçaõ das leis em nosso país, tam- bém o processo legislativo relativo ao Orçamento Público (PPA, LDO e LOA) passa obrigato- riamente pelas etapas de discussão nas comissões e no plenário, as votações nas comissões e em plenário, inclusive acerca de eventuais emendas e destaques, até a sanção presidencial. Já em relação à sua pegada administrativa, o Orçamento é visto como importante peça de planejamento, na medida em que o Estado busca saber o quanto disporá em termos de recursos financeiros para aplicar em prol das necessidades coletivas. Segundo o doutrinador Giacomoni, o Orçamento auxilia os responsáveis pelas finanças públicas na consecução das diversas etapas do processo administrativo, tais como a progra- mação, a execução e o controle. Ainda existe a pegada sob o aspecto técnico. Nesse quadrante, foram estabelecidos inú- meros mandamentos que visam disciplinar e dar uniformidade à estrutura da lei orçamentária no país, por meio da apresentação de demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de resultados e contabilização da execução orçamentária, dentre outros. Note outra maneira de visualizar as dimensões do Orçamento Público: DIMENSÕES OU ASPECTOS DO ORÇAMENTO FORMA DE OBSERVAÇÃO (PARADIGMA, VISÃO): ► Jurídica: STF considera o orçamento uma lei formal. ► Econômica: plano de ação governamental, isto é, o poder de intervir na atividade econômica (emprego, renda). ► Financeira: fluxo de entrada e saída de recursos. ► Política: definição de prioridades, visando à inclusão e à realização de programas governamentais no plano de ação a ser executado. ► Técnica: formalidades técnicas e legais exigidas no processo orçamentário. Em suma, podemos dizer que o Orçamento, portanto, tem aspecto político, porque revela ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem também características econômi- cas, porque manifesta a realidade da economia. É técnico, porque utiliza cálculos de receita e de despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, porque atende às normas da Constituição Fede- ral e de leis infraconstitucionais. 003. (CESPE/IPHAN/AUXILIAR/2018) Em relação ao Orçamento Público e seus preceitos, jul- gue o item. Orçamento é o plano contábil que expressa como as ações de governo serão executadas, por meio da aplicação de recursos (despesas) e suas formas de financiamento (receitas). O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 8 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Na verdade, o Orçamento não é apenas plano contábil, já que contempla uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo. Errado. 2. Conhecendo mais sobre o Orçamento Público 2.1. Consolidando Definições Nosso objetivo agora é avançar no tema Orçamento Público, também chamado de “Orça- mentos Anuais”, mas que tecnicamente falando, de forma restritiva, é a LOA – Lei Orçamen- tária Anual. Vamos agora pensar o Orçamento como o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arreca- dação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legis- lativo lhe autoriza, por meio de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa. Outra forma de vermos o Orçamento é como um processo mais amplo, englobando tam- bém o PPA e a LDO: O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 9 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon ENTENDENDO ORÇAMENTO PÚBLICO O que é orçamento público? Planejamento de previsão de arrecadação de receitas (impostos taxas, contribuições etc.) e fixação de despesas públicas para realização das po- líticas públicas por meio de programas, projetos atividades e operações especiais para um determinado período de tempo, aprovados nas leis do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orça- mentária Anual (LOA). Iniciativa do Poder Executivo enviado ao Poder Legislativo para apreciação e aprovação, sancionado pelo Poder Executivo. Temos a ideia de Orçamento Público em sentido amplo quando trata das Leis Or- çamentárias: PPA – Plano Plurianual LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual Tenha em mente que o termo Orçamento Público também é usado em sentido estrito quando se refere especificamente à LOA, que é o Orçamento Público anual propriamente dito. Além dos sentidos amplo e estrito, o termo Orçamento Público ainda pode ser usado em sentido técnico, ou seja, quando se refere à autorização legislativa para execução das despe- sas, ou melhor, à autorização dos representantes do povo “convertida” em créditos orçamen- tários para que se possa efetuar o gasto Público. Note que o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza (temos um sistema misto), por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funciona- mento dos serviços Públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Em suma, podemos dizer que o Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas para um período determinado. 2.2. Orçamento Autorizativo x Impositivo x Híbrido Antes de nos aprofundarmos no tema, preciso que você entenda bem o significado das expressões “Orçamento autorizativo”, “Orçamento impositivo” e “Orçamento híbrido” que são conceitos doutrinários de nossa matéria. Assim, guarde que a o conceito de Orçamento autorizativo nada mais é, sinteticamen- te falando, uma autorização legal para realização de gastos Públicos. Nessa toada, o Poder Executivo elabora a sua proposta orçamentária e o Congresso Nacional a aprova, autorizando que o Executivo efetue os respectivos gastos. Nesse caso, note que os parlamentares não de- O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 10 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon finem em que e quanto gastar, mas simplesmente aprovam (ou não) a proposta enviada pelo Poder Executivo (com algumas emendas). De modo distinto, no conceito de Orçamento impositivo existe uma transferência de res- ponsabilidade de definir “em que e quanto gastar” para o Congresso Nacional, como é o caso dos Estados Unidos, onde o Parlamento ocupa o papel principal na peça orçamentária. DICA Até a EC 86/2015 inexistia dúvida: para qualquer questão de prova você podia marcar que o Orçamento brasileiro era au- torizativo. De lá para cá, temos ainda que a maior parte do Or- çamento brasileiro continua sendo autorizativo para as des- pesas discricionárias, MAS NÃO MAIS 100% AUTORIZATIVO. Assim, HOJE leve para a prova que a maior parte do Orça- mento Federal Brasileiro continua sendo autorizativo, mas em menor parte também impositivo, situação que a Doutrina de- nominou de Orçamento Híbrido. Entendendo esses conceitos, na hora da prova TENHA MUITA ATENÇÃO na redação da assertiva para não cair em uma eventual pegadinha. Feita essa introdução, vamos nos aprofundar. Importante deixar registrado que, no Brasil, o Orçamento Público é, em relação às despe- sas discricionárias, autorizativo, e não impositivo, ou seja, a fixação de despesas é uma mera sugestão ou previsão de gastos, sem que haja o dever legal de executá-los. A Doutrina então classifica os créditos orçamentários em autorizativos, para aqueles que o governo está autorizado a realizar a despesa; e impositivos, para aqueles que o governo está obrigado a realizar a despesa. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 11 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Em verdade, em nossa pátria, a realização de uma despesa pública (gasto público) está condicionada à disponibilidade financeira de receitas arrecadadas durante o exercício finan- ceiro (1º de janeiro a 31 de dezembro, conforme artigo 34 da Lei n. 4.320/1964). Nesse sentido, nossa Carta Magna determina que o Poder Executivo publique, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. Ainda de acordo com a CF/1988 em seu artigo 168 “os recursos correspondentes às do- tações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês”. A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem o correspondente financeiro por conta de frustração na arrecadação da receita, anualmente, o presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento (decreto de progra- mação orçamentária e financeira), bloqueando recursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem. Com a entrada da Emenda Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do Orçamento impositivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relativas às emen- das individuais à LOA por parte dos congressistas, sendo que tais emendas serão aprovadas até 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL prevista no projeto de LOA encaminhado ao Con- gresso Nacional. Registre-se que esse apelido não corresponde à realidade, uma vez que apenas uma pe- quena fatia da LOA passou a ser de execução obrigatória, divergindo assim do conceito dou- trinário de Orçamento impositivo, aquele em que a aprovação da lei obriga o Executivo a exe- cutar a LOA de forma mais amarrada. Existem ainda alguns Doutrinadores que entendem que somente após a EC 100/2019 (adiante comentada) é que o Orçamento impositivo passou a ter vez no Brasil. O que você deve levar para a prova é que hoje algumas despesas consignadas no Orça- mento devem necessariamente ser executadas, ou seja, não podemos mais dizer que o Or- çamento brasileiro é plenamente autorizativo, sendo, em verdade, em sua maior parte ainda autorizativo, mas também impositivo para as situações previstas na própria CF/1988. Na verdade, temos que ter muito cuidado com a interpretação da assertiva no dia da pro- va. Veja a seguir duas questões muito sutis elaboradas de forma maldosa para lhe pegar, em que além de conhecer o tema, você precisa ficar muito atendo à redação da assertiva. 004. (CESPE/PREF-JOÃO-PESSOA/PROCURADOR/2018-ADAPTADO) Em relação ao concei- to, às espécies e à natureza jurídica do Orçamento Público, julgue o item a seguir. De acordo com a jurisprudência do STF, o Orçamento Público, em regra, possui caráter auto- rizativo, ou seja, o simples fato de uma despesa ser incluída no Orçamento, não gera direito subjetivo à sua realização. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 12 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Para as despesas discricionárias, o STF já decidiu que, em regra, “a previsão de despesa, em Lei Orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial”. Assim, o Cespe entende que o simples fato de uma despesa discricionária ser incluída no Or- çamento não gera direito subjetivo à sua realização. Considerando ser essa uma questão do ano de 2018 e que, nessa época, já tínhamos a Emen- da Constitucional – EC 86/2015, aquela apelidada de “EC do Orçamento impositivo” que tor- nou obrigatória a execução da programação orçamentária relativas às emendas individuais à LOA por parte dos congressistas (até 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL prevista no projeto de LOA), mas ainda assim o Cespe considerou a assertiva correta. Certo. 005. (CESPE/PREF-SALVADOR/PROCURADOR/2015) Julgue o item a seguir. A CF estabelece que a LOA possua caráter meramente autorizativo, ou seja, inexiste a obriga- toriedade de o Poder Executivo exaurir a verba orçamentária prevista nas diferentes dotações. Dessa forma, a CF não acolheu em seus dispositivos a hipótese de Orçamento impositivo. A assertiva é falsa, uma vez que a Emenda Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do Orçamento impositivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relati- vas às emendas individuais à LOA por parte dos congressistas. Errado. De acordo com o artigo 166, parágrafo 11, da nossa CF/1988, é obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares individuais em montante correspon- dente a 1,2% da RCL realizada no ano anterior. De acordo com o artigo 166, parágrafo 13, da nossa CF/1988, as programações orçamen- tárias do parágrafo 11, NÃO SERÃO DE EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA, nos casos dos impedimen- tos de ordem técnica. Também de acordo com o artigo 166, parágrafo 18, da nossa CF/1988, se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias, os montantes previstos no § 11 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. Agora vamos ler juntos o artigo 166, parágrafo 17, da CF/1988: § 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 13 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as progra- mações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as progra- mações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019 – produção de efeito). Dessa forma, até 0,6% de execução via restos a pagar poderá ser considerado como com- putados dentro dos 1,2% das emendas individuais. Guarde ainda que a EC 86/2015 tornou impositiva apenas emendas individuais dos par- lamentares, mas não trouxe qualquer novidade em relação às chamadas emendas de banca- das, aquelas que são apresentadas, por exemplo, por parte de uma bancada de determinado estado da Federação. Apenas com a promulgação da EC 100/2019, é que as emendas de bancada também passa- ram a ser obrigatórias (limite para a execução de 0,8% em 2020 e, a partir de 2021, de 1% da RCL) e houve a revogação dos incisos I a IV do § 14, que tratavam das medidas a serem toma- das em caso de impedimento de ordem técnica que inviabilizassem a execução das emendas. Ainda de acordo com a nova redação de nossa Carta Magna, trazida pela EC 100/2019, quando as emendas impositivas resultarem em transferências obrigatórias a estados e mu- nicípios, os recursos transferidos não integram a RCL – Receita Corrente Líquida dos entes destinatários. Além dessas novidades, a EC 100/2019, no artigo 166, em seu § 17, dispôs acerca dos restos a pagar no âmbito do Orçamento impositivo, determinando que os restos a pagar pro- venientes das programações orçamentárias previstas nos § 11 e 12 (emendas impositivas individuais e de bancada) poderão ser consideradas para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da RCL realizada no exercício anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de bancada. Atente-se, portanto, ao fato de que metade das emendas impositivas (0,6% e 0,5%, respec- tiva dos 1,2% para as emendas individuais e do 1% para as emendas de bancada) podem ser destinadas para o pagamento de restos a pagar. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 14 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Mas guarde que as emendas impositivas podem ser contingenciadas, de acordo com os ditames da LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 15 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Ainda temos o § 19 do artigo 166, que dispôs acerca do critério equitativo para execução das emendas, definindo como equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atendam de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. O PULO DO GATO Em suma, guarde o seguinte: Emendas individuais impositivas – trazidas pela EC 86 – têm como limite para execução de 1,2% da RCL, e Emendas de bancada impositivas – trazidas pela EC 100/2019 têm como limite para a execução de 1% da RCL a partir de 2021, sendo em 2020 esse limite de 0,8% da RCL. Ainda tratando das chamadas emendas impositivas, a partir do 3º ano da promulgação, ou seja, em 2022, até o último exercício de vigência do regime de teto de gastos públicos (EC O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 16 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon 95), o limite para a execução das emendas impositivas de bancada será o montante do exer- cício anterior corrigido pela inflação. No dia 12/12/2019, o Congresso Nacional promulgou a EC - Emenda Constitucional 105/2019, acrescentando o artigo 166-A em nossa Carta Magna, tratando das emendas individuais impositivas. O objetivo desse artigo 166-A é, resumidamente, autorizar a transferência direta de re- cursos de emendas parlamentares para estados, ao DF e a municípios sem vinculação a uma finalidade específica, ou seja, o congressista e o Ente que receber os recursos de sua emenda parlamentar passam a dispor de maior liberdade na aplicação dos recursos Públicos. Trocando em miúdos, o resultado dessa EC 105/2019 é que vai ficar mais fácil o acesso aos recursos das emendas parlamentares individuais, já a partir do Orçamento Geral da União de 2020, destinadas aos municípios, estados e Distrito Federal. A CF determinava que as emendas individuais dos parlamentares fossem obrigatoria- mente executadas, embora sujeitas a bloqueios e metade do valor das emendas devia ser destinado à área de saúde. O PULO DO GATO Uma importante inovação trazida pela EC 105/2019 é a previsão de que seja feita a transfe- rência direta de recursos federais para os demais Entes, sem a necessidade de convênio ou instrumento similar com um órgão público intermediário. A ideia é de que a descentralização dos recursos realizada dessa forma, com a liberação imediata da verba para os cofres dos estados, DF e municípios, traga agilidade e melhoria nos serviços prestados ao cidadão, especialmente nos pequenos municípios. Após a EC 105/2019, o parlamentar pode escolher se o dinheiro será transferido com vinculação a um objeto específico (transferência com finalidade definida) ou para uso livre (transferência especial), sob certas condições. Em outras palavras, temos dois tipos de trans- ferências: a especial (no texto original era chamado de “doação”), que é quando o parlamentar encaminha recursos para o Ente sem destinação específica; e a com finalidade definida, que é quando a verba vai “carimbada” para um uso determinado. A EC 105/2019 estabeleceu que 60% das transferências especiais realizadas no primeiro ano de vigência da emenda constitucional devem ser executadas até o mês de junho e que 70% dos recursos oriundos das emendas parlamentares individuais terão que ser utilizados em investimentos. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 17 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon DICA Esses recursos não podem ser usados para despesas com pessoal (ativos, inativos ou pensionistas) e para pagar encar- gos sociais e também não poderão ser usados para pagar ju- ros da dívida. De acordo com esse novo artigo, os municípios, o Distrito Federal e estados poderão dei- xar esses recursos de fora do cálculo de limites com despesas de pessoal, de endividamento e para repartição – no caso dos estados, para com os municípios em seu território. Guarde alguns aspectos presentes na EC 105/2019 que podem aparecer em sua prova: Transferência especial – o dinheiro é repassado diretamente, sem necessidade de con- vênio ou qualquer outro instrumento e pertencerá ao Ente federado após concluído o repasse. Uma vez incorporado à receita do beneficiado, o recurso deverá ser aplicado em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo. Utilização dos recursos – deve ser respeitado o mínimo de 70% para despesas de capi- tal, exceto encargos da dívida. Assim, 30% podem ser usados para despesas de custeio, como insumos, materiais de consumo, contas de serviços públicos, entre outras. Cooperação técnica – o município beneficiado pode firmar contratos de cooperação técnica relacionados ao acompanhamento da execução orçamentária. Atualmente, esse serviço é prestado pela Caixa Econômica Federal. Importante registar que a Doutrina já começa mencionar aqui no Brasil a existência de um novo princípio orçamentário: o princípio do Orçamento impositivo. O princípio do Orçamento impositivo estabelece o dever de execução das programações orçamentárias, de modo a dar efetividade ao sistema constitucional de planejamento e Or- çamento, prevalecendo, assim, no entender de parte da Doutrina, o caráter vinculante da Lei Orçamentária. A adotar esse princípio, leva-se em consideração o § 10 do artigo 165 da CF/1988, que nos revela que a Administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Com a EC 100/2019, tivemos a ampliação para todo o Orçamento Público, do regime jurí- dico de execução que já se encontrava definido para as programações incluídas por emendas individuais com a EC n. 85/2015. Interessante registrar que a CF/1988 deixa claro que o dever de execução não se aplica nos casos em que exista impedimentos de ordem técnica ou legal. Veja, por exemplo, a ques- O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 18 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon tão relativa à necessidade legal de cumprir metas fiscais, o que requer contingenciamento das despesas. Nessa toada, a execução do Orçamento atinge apenas para as chamadas des- pesas discricionárias (não obrigatórias). Repare que a execução das despesas “obrigatórias”, cuja orçamentação, empenho e pagamento decorrem da existência de legislação anterior, que cria vínculos obrigacionais, define-se pela própria norma substantiva, e não pelo fato de constar na LOA. 2.3. Teto de Gastos das Despesas Primárias – Novo Regime Fiscal da União O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 19 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon A EC 95/2016, também chamada de “PEC do Teto de Gastos”, que estabeleceu o “Novo Regime Fiscal da União”, que se aplica aos Orçamentos fiscal e da seguridade social da União em 20 exercícios financeiros, e deve ser calculado sobre as despesas primárias. Dessa forma, não são objeto do Novo Regime Fiscal da União as despesas do Orçamento de investimentos da União e as despesas financeiras dos Orçamentos fiscal e da seguridade social. Obviamente, também ficam de fora os Orçamentos dos estados, DF e municípios. Como a ideia-chave é que a despesa primária de União não aumente em ritmo superior ao da taxa de inflação, os gastos financeiros (DESPESAS NÃO PRIMÁRIAS) relativos aos Or- çamentos fiscal e da seguridade social da União, também estão fora do teto. Em suma, sujei- tam-se ao teto de gastos apenas as despesas primárias (NÃO FINANCEIRAS) dos Orçamen- tos fiscal e da seguridade social. O QUE DIZ O NOVO REGIME FISCAL Também conhecido como “teto de gastos”, foi instituído pela Emenda Constitucional 95. O novo regime estabelece que a despesa primária da União não poderá crescer em ritmo superior ao da taxa de inflação (medida pelo IPCA) pelo período de 20 anos (2017-2036). Trata-se de uma regra fiscal de crescimento real zero da despesa. Os limites de cada ano corresponderão aos limites do ano anterior, atuali- zados pelo IPCA acumulado no período de 12 meses, encerrado em junho. Para 2018, o teto foi equivalente ao limite de 2017, atualizado em 3%. O re- sultado é um limite de R$ 1,347 trilhão. Este valor global está dividido entre 15 “órgãos” (por exemplo, Câmara dos Deputados, Ministério da Educação, Ministério da Defesa, Supremo Tribu- nal Federal e outros). Cada órgão deve aproveitar seu limite individual para fazer os pagamentos do ano, incluindo os restos a pagar de anos anteriores. Importante registrar que foram estabelecidos nessa EC 95/2016 quais são os poderes e órgãos com limites individuais, quais sejam: Poder Órgãos com Limites Individuais Executivo - STF, STJ, CNJ, Justiça do Trabalho, Justiça Federal, Judiciário Justiça Eleitoral, Justiça do DF e Territórios e Justiça Militar da União. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 20 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Legislativo Senado, Câmara e TCU. Ministério Público da União MPU e CNMP Defensoria Pública da União – Para o ano de 2017, os limites individualizados devem corresponder à despesa primária paga no ano de 2016, devendo ser incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigidos por 7,2 %. Para os anos de 2018 em diante, os limites individualizados das despesas primárias de- vem corresponder ao valor do limite do ano imediatamente anterior corrigido pela variação do IPCA ou de outro índice que o venha a substituir, para o período de 12 meses encerrado em junho do ano anterior a que se refere à LOA. Importante destacar que existem alguns itens que mesmo sendo despesas primárias de- vem ficar de fora da base de cálculo: 1– Despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições. 2 – Despesas com aumento de capital de estatais não dependentes. 3 – Créditos Extraordinários a que se refere o parágrafo 3º do artigo 167 da CF/1988. 4 – Transferências constitucionais relativas a royalties e compensações financeiras, ao Simples Nacional, ao IOF Ouro, ao IR dos estados, DF e municípios, ao Impostos Residuais, a 50% do ITR, ao FPE, FPM, FCO, FNE e FNO, as cotas estaduais e municipais do Salário Edu- cação, os valores destinados às Polícias Civil e Militar e aos Bombeiros Militares do DF e à Complementação do Fundeb. Importante destacar também que a partir do décimo ano desse regime, é possível ser revista essa metodologia por meio de uma Lei Complementar de iniciativa do Presidente da República. É inegável que essa EC 95/2016 impactou a autonomia orçamentária e financeira dos demais Poderes, pois os artigos da CF/1988 que reforçam tal autonomia, como os artigos 51, 52, 99, 127 e 134, foram relativizados pela EC 95/2016. Além desse impacto, a EC 95/2016 também trouxe reflexos ao Ciclo Orçamentário. Quanto à fase de elaboração da LOA, passou a ser necessário que na mensagem presidencial sejam demonstrados os valores máximos de programação de acordo com os limites individuais. No que diz respeito à fase de execução da LOA, as despesas primárias autorizadas na LOA ficam sujeitas aos limites individuais, não podendo exceder os valores máximos da mensa- gem presidencial. Além disso, fica vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que aumente o valor total autorizado da despesa primária. Ressalte-se que, para os anos de 2017, 2018 e 2019, o Poder Executivo pôde ajudar os demais poderes por meio da compensação dos limites individuais de outros Poderes, desde que o executivo reduza as suas despesas primárias no montante correspondente. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 21 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Aí você me pergunta: professor, e se os limites individualizados de gastos forem ultrapas- sados? O que acontece? Nesse caso, são previstas restrições, sendo que algumas delas contagiam os demais ór- gãos do mesmo poder e outras restrições ficam vinculadas ao órgão que estourou seu limite. As chamadas “restrições contagiantes” aos demais órgãos impedem que todos os ór- gãos do mesmo Poder concedam aumento de remuneração aos seus servidores, exceto os derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal relativa a atos anteriores à entrada em vigor da EC 95/2016. Além dessa, todos os órgãos ficam proibidos de alterar a estrutura de carreira que implique aumento de gastos e também de criar ou ma- jorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qual- quer natureza. Por outro lado, as restrições que ficam vinculadas ao órgão do poder são relativas a: 1 – Criação de despesa obrigatória; 2 – Criação de cargo, emprego ou função que gere aumento de gastos; 3 – Realização de concurso Público, exceto para as reposições de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios; 4 – Adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo; 5 – Admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios. O PULO DO GATO Apenas para o Poder Executivo existem mais 2 (duas) restrições extras: a vedação para cria- ção ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renego- ciação ou refinanciamento de dívidas que gerem ampliação de despesas com subvenções e subsídios, e a vedação de concessão ou ampliação de incentivos fiscais. Além das restrições “contagiantes”, das restrições vinculadas ao órgão do poder e das restri- ções adicionais específica do Poder Executivo, temos uma restrição geral, ou seja, uma res- trição que se aplica a todos os órgãos de todos os Poderes. Se um poder desrespeitar o seu limite individual: fica vedada a concessão de revisão geral da remuneração prevista no artigo 37, X, da CF/1988. Importante saber que a EC 95/2016 previu alguns casos especiais, notadamente relativos à saúde, à educação e às chamadas emendas individuais impositivas da EC 86/2015. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 22 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Para a área de saúde, a EC 95/2016 definiu para o ano 1 (2017) o limite de 15% da RCL – Receita Corrente Líquida arrecadada da LOA de 2017 e para os anos seguintes o valor do exercício anterior corrigido pelo IPCA. Para a área de educação, a EC 95/2016 definiu para o ano 1 (2017) o limite de 18% dos impostos líquidos LOA de 2017 e para os anos seguintes o valor do exercício anterior corrigido pelo IPCA. A EC 95/2016, por meio do artigo 111 do ADCT da nossa CF/1988 nos diz que: “Art. 111. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de vigência do Novo Regime Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição Federal cor- responderão ao montante de execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma es- tabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” Assim, para o ano 1 (2017) definiu o limite de 1,2% da RCL arrecadada em 2016 LOA, e a partir de 2018 até o fim do Novo Regime Fiscal, a aprovação e execução das emendas indi- viduais de execução obrigatória terão como limite o valor do exercício anterior acrescido do IPCA de 12 meses. O chamado Novo Regime Fiscal da União também inovou ao constitucionalizar os fa- mosos “restos a pagar”, uma vez que, até então, os resíduos passivos relativos às despesas empenhadas e ainda não pagas dentro do mesmo ano, só tinham previsão em legislação in- fraconstitucional, determinando que os restos a pagar podem ser considerados, até o limite de 0,6% da RCL do ano anterior, para fins de cumprimento da execução financeira obrigatória de emendas individuais. Ressalte-se ainda que a o Novo Regime Fiscal da União não alterou os demais dispositi- vos de metas e limites fiscais da LRF. 006. (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) Em relação às técnicas e aos princípios do Orçamento Público, julgue o item a seguir: O Orçamento Base-Zero facilita o processo de revisão da decisão a respeito da alocação dos recursos Públicos, sendo, por essa razão, adequado às situações em que as despesas públi- cas são limitadas por um teto de gastos. Em função da nossa grave crise fiscal, com déficits elevados e crescentes, foi aprovada uma PEC para estabelecer um “teto” para os gastos Públicos. Nessa linha de raciocínio, torna-se razoável admitir que uma técnica como a do Orçamento de base-zero, a qual tem o poder de extinguir ou redimensionar programas desnecessários, possa vir a ser utilizada com o fito de atingir o equilíbrio fiscal. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 23 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Assim, os órgãos governamentais terão que justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como va- lor inicial mínimo. Certo. Ainda em função das consequências das medidas de combate à pandemia da Covid-19, LDO para o ano de 2021, apresentou meta fiscal flexível. Em função disso, a Doutrina já apre- senta um novo conceito, o de Orçamento Federal Flexível para o ano de 2021. Nessa toada, a meta fiscal para 2021 dependerá das receitas projetadas menos as despe- sas apuradas conforme o teto dos gastos Públicos definido na EC 95. A ideia é de que a pan- demia da Covid-19 e os efeitos do isolamento social impedem cálculos mais precisos sobre o desempenho da atividade econômica e, portanto, da arrecadação. Assim, diferentemente do que ocorreu no passado, a meta fiscal foi ancorada principalmente em despesas fixadas. 2.4. Natureza Jurídica do Orçamento Importante deixar registrado que o Orçamento Público, embora tenha formato de lei, sen- do aprovado como tal, é entendido predominantemente no Brasil, como lei apenas em sen- tido formal. Para o famoso doutrinador Ricardo Lobo Torres: “A teoria de que o Orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis financeiras e tributárias, é que melhor se adap- ta ao Direito Constitucional Brasileiro”. Em relação à sua natureza jurídica, é bom deixar registrado que o Orçamento Público embora tenha formato de lei, sendo aprovado como tal, a DOUTRINA dominante, embora não pacífica, é a de que o Orçamento Público, no Brasil, é lei em sentido formal. JURISPRUDÊNCIA Entretanto, no que diz ao controle abstrato de constitucionalidade de uma Lei Orçamen- tária, o STF entende que é possível sim (ADI 4048 e 4049), embora normalmente só seja possível esse controle para leis consideradas em sentido material. Quando mencionamos o sentido formal da LOA é que temos uma lei que tem “cara”, ou “forma” de lei, sendo formalmente aprovada pelo Poder Legislativo. A LOA pode ser chamada de lei de efeitos concretos, sendo apenas lei quanto à forma (aprovada pelo Legislativo), mas não quanto à matéria. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 24 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Note que a ideia central da classificação da lei em sentido formal é a “forma”, o rito, o pro- cesso pelo qual a norma passa para ser produzida. Lei em sentido material Lei em sentido formal Em contraste, uma lei em sentido material é aquela norma que possui abstração e gene- ralidade, não tendo destinatário certo. Em outras palavras, a lei em sentido material é toda norma de caráter geral e abstrato que disciplina as relações jurídicas entre os sujeitos de direito. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas, como o Código Penal Brasileiro, que tipifica, por exemplo, o crime de furto, e assim elenca explicitamente o tipo penal como “sub- trair coisa alheia móvel”, especificando as penalidades para quem comete o ilícito, não men- cionando quem será penalizado. Qualquer pessoa, em regra, que subtrair coisa alheia móvel de terceiro, estará cometendo o crime, não tendo a lei destinatário certo. É uma norma gené- rica, portanto. Assim sendo, o Código Penal é uma lei em sentido material. ORÇAMENTO PÚBLICO (NATUREZA JURÍDICA) Lei formal – apenas prevê as receitas e autoriza os gastos. Orçamento autorizativo. Temporária – vigência limitada. Especial – de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar. Lei ordinária – aprovada por maioria simples. 007. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Julgue: Prevalece no Brasil a compreensão de que o Orçamento Público é lei apenas em sentido for- mal, visto que é aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancialmente ato de natureza político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 25 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Em regra, o entendimento que você deve levar para a prova é o de que o Orçamento Público é uma lei em sentido formal. Esse é o entendimento doutrinário predominante. Entretanto, as bancas examinadoras costumam colocar “complicadores” em assertivas que tratam desse tema. Ou seja, provavelmente, não vai aparecer em sua prova uma assertiva que apenas afirme ou negue esse aspecto. Assim, a assertiva anterior afirmou que é uma lei formal, mas botou uma casca de banana na parte final: “mas é substancialmente ato de natureza político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material”. Nesse ponto, o entendimento do examinador, baseado nas ADIS 408 e 409 do STF, é de que como o STF entendeu que a Lei Orçamentária pode ser objeto de Controle em sede abstrata de constitucionalidade, e, por tabela, a Lei Orçamentária PODE hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material. Errado. Assim, leve para a prova que, embora com natureza de lei formal de efeitos concretos, pode ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, característica essa típica de lei em sentido material. Em suma, não é uma lei tipicamente material, mas não é uma lei apenas formal em sentido estrito, o que vai exigir muita atenção na hora da prova. 2.5. Outros Aspectos Relevantes do Orçamento Público Quem elabora e executa o Orçamento Público no Brasil? É apenas o Poder Executivo? O que você acha? Na realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamen- tárias, porém quem executa a maior parte das despesas públicas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principal função. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 26 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária, genericamente falan- do, temos o seguinte: todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamen- tárias e encaminham para o Poder Executivo (Ministério da Economia, que absorveu o antigo MPOG – Planejamento, Orçamento e Gestão), que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional. O PULO DO GATO Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional pelo órgão que elabora a sua proposta orçamentária. Essa competência é privativa do presidente da República (inciso XXIII, do art. 84, da CF). O famoso doutrinador Alexandre de Moraes, agora ministro do STF, descreve que: “a iniciativa das Leis Orçamentárias é exclusiva e obrigatória para estados e municípios e ainda argumenta que se trata de iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Con- gresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p.594). É até comum, em provas de concurso, perguntarem sobre quem tem competência para dispor sobre Orçamento Público no Brasil. Essa competência é exclusiva do Congresso Nacional. DICA O termo dispor (na área orçamentária) significa votar, apre- sentar e rejeitar emendas, manter ou derrubar vetos do presi- dente da República, aprovar créditos adicionais, fiscalizar, etc. Aí eu lhe pergunto: Caso o presidente da República se omita, deixando de encaminhar o projeto de lei de Or- çamento ao Congresso Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar esse projeto de lei? Não. Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exerci- da pelo presidente da República. A proposta apresentada por parlamentar caracteriza incons- titucionalidade formal. Nessa mesma linha de pensamento, se o envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei Orçamentária Anual é de competência privativa (art. 84, caput, inciso XXIII) do chefe do Poder Executivo e o parágrafo único desse artigo não menciona explicitamente o inciso XXIII como O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 27 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon possibilidade de delegação pelo presidente da República da matéria nele constante, significa dizer que a iniciativa do Orçamento Público é indelegável. Assim, o Doutrinador Alexandre de Moraes, agora ministro do STF, e, portanto, “produtor” de jurisprudência, prefere, portanto, chamá-la de competência exclusiva. O PULO DO GATO Essa distinção é feita em razão da existência de uma diferenciação entre a competência pri- vativa e a competência exclusiva; esta indelegável, a primeira passível de delegação. En- tretanto, muitas vezes, existe confusão e tratam-se os dois conceitos de forma indistinta. Registre que o fato de a iniciativa ser exclusiva do presidente da República, no caso da União, dentre outras características, faz com que a LOA seja uma lei ordinária especial. Importante reforçar ainda que a CF/1988 concedeu autonomia administrativa e financeira ao Poder Judiciário, ao Ministério Público, ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas da União para elaborarem suas próprias propostas orçamentárias, encaminhando-as ao Poder Executivo para consolidação final. Assim, a partir dessa consolidação final, realizada no âmbito do Ministério da Economia (antes era no MPOG – Planejamento, Orçamento e Gestão), uma proposta consolidada de Orçamento da unidade da Federação é encaminhada ao Legislativo, que a apreciará. Vale ressaltar também que, apesar de o Executivo receber inúmeras propostas setoriais de Orçamento Público, por força do princípio da unidade orçamentária (implícito no art. 165, § 5º da CF/1988, combinado com art. 2º, caput, Lei n. 4.320/1964, onde está explícito), somente poderá haver um único projeto de LOA, para cada ente político, e em cada exercício financeiro, de sorte que o Congresso Nacional só recebe um PLOA. PEGADINHA DA BANCA Cuidado com essa pegadinha. Existem questões de concursos que alegam que seria possível um Poder enviar sua própria proposta orçamentária diretamente ao Poder Legislativo. Fique atento, não vacile, marque falsa. Só quem envia é o presidente da República. A Lei Orçamentária Anual – LOA é o Orçamento Público propriamente dito, devendo conter exclusivamente duas matérias: previsão de receita e fixação de despesa. Importante atentarmos para a palavra previsão para receita, já a receita orçamentária pode ser arrecadada acima do valor previsto no Orçamento Público, por não existir teto para a receita, ou abaixo do previsto. Por outro lado, em se tratando da despesa, usamos a expressão fixação, por ser prevista com um limite até o qual poderá ser executada. A esse limite de autorização de gastos dá-se o nome de dotação orçamentária, que é a expressão monetária do crédito orçamentário, au- torização discriminada para se gastar recursos. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 28 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Assim, no tocante às despesas, o Orçamento Público estabelece autorizações de gastos por meio dos chamados créditos orçamentários, limitados por suas respectivas dotações. Destaque-se ainda que, de acordo com o artigo 166 da nossa Carta Magna, os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ou seja, devem ser analisados e votados pelo Poder Legislativo. O próprio artigo 167, VII, CF/1988 estabelece a seguinte vedação orçamentária: “Art. 167. São vedados: (...) VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.” Raciocine comigo: se é o Poder Legislativo quem autoriza a LOA e, portanto, os créditos orçamentários com suas respectivas dotações, significa dizer que o Legislativo não poderá conceder um crédito ilimitado para o Poder Executivo gastar ilimitadamente. Concorda? Por essa razão, existem limites de gastos preestabelecidos para cada crédito orça- mentário... “Professor, na prática, como se elabora o Orçamento Público”? Aí, eu lhe digo que essa tarefa é bastante complexa e é chamada de processo de ela- boração da proposta orçamentária, entretanto pode ser simplificadamente explicada da se- guinte forma. Pense no seu Orçamento familiar, em que são orçados os gastos do mês em função das receitas recebidas. Só que tenho que lhe dizer que na Administração Pública funciona um pouco diferente, pois as receitas a serem arrecadadas já estão previstas em lei, e incumbe ao Poder Executivo prever o quanto será arrecadado no ano subsequente e a fixação das despesas em função dessas receitas, cabendo ao Congresso Nacional autorizar sua execução. A previsão das receitas e a fixação das despesas são semelhantes à ideia do seu Orça- mento familiar, só que com muito mais complexidade e burocracia. Assim, para atender o que determinam as normas atuais e as mais avançadas técnicas orçamentárias, no atual modelo orçamentário brasileiro deve existir estreita conexão entre planejamento e Orçamento, formando assim, o poderíamos chamar de binômio inseparável. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 29 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Na verdade, a distribuição de recursos são Políticas Públicas. Para tanto, deve haver pla- nejamento para o entrelaçamento entre Planejamento, Orçamento-Programa e Implementa- ção das ações. Esse inter-relacionamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial, pelo menos do ponto de vista legal, com o advento da Lei n. 4.320/1964, que pretendeu instituir o Orçamento-Pro- grama, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto. Amigo(a), você não precisa ser entendido no assunto para saber que os principais proble- mas da economia brasileira têm sido a deficiência ou até mesmo a ausência de planejamento de longo prazo. 2.6. Orçamento de Guerra e Regimes Fiscais Extraordinários Apelidado de Emenda Constitucional do Orçamento de Guerra, a EC 106/2020 publicada em 07/05/2020, implantou em nosso país o chamado regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente da pande- mia da Covid-19. Basicamente, seu objetivo é dar maior flexibilidade aos gastos do governo federal de modo a facilitar a tomada de medidas para combater a pandemia e seus efeitos valeram apenas para o ano de 2020. O chamado “Orçamento de Guerra” tem vigência temporária limitada ao encerramento do estado de calamidade decorrente da pandemia Covid-19. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 30 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Assim, com o reconhecimento por parte do Congresso Nacional do encerramento do es- tado de calamidade pública, a EC 106/2020 será automaticamente revogada e o Orçamento de Guerra deixará de vigorar. Registre-se ainda que a situação de calamidade pública em razão da pandemia foi reconhe- cida pelo Congresso Nacional por meio do DL - Decreto Legislativo 06/2020 até 31/12/2020. DICA Entenda o Orçamento de Guerra como um Orçamento sepa- rado do Orçamento normal, que foi objeto de LOA, ou seja, o Orçamento de Guerra tem seus gastos vinculados ao comba- te da pandemia, ficando os demais alocados na LOA. Outro ponto relevante é que o Orçamento de Guerra foi válido apenas para a União e deve estar voltado exclusivamente para atender as necessidades inerentes ao combate à pande- mia e naquilo que for incompatível com o regime ordinário de gastos. Assim, o processo simplificado de gastos aplicado no Orçamento de Guerra é uma exce- ção para a regra geral de contratação no serviço Público que é a sua realização via licitação e concurso Público. Em outras palavras, esse processo simplificado de contratação deve assegurar, sempre que possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes e que eles só podem ser usados exclusivamente para o enfrentamento do vírus. Ainda tratando de regime de gastos e de contratação, a EC 106/2020 “liberou”, no âmbito do combate ao Corona vírus, a contratação por tempo determinado de atender as exigências de que trata o artigo 37, IX da CF/1988 e também de atender as exigências previstas no § 1º do artigo 169 da Carta Magna e de estar prevista na LDO. Merece destaque também o fato de que a EC 106/2020 dispensou ainda o cumprimento das limitações legais ao aumento de despesa e renúncia de receitas decorrentes da conces- são de incentivos fiscais ou benefícios tributários. Assim, desde que não implique aumento permanente de despesas, as proposições legis- lativas e os atos do Poder Executivo que tenham o propósito exclusivo de enfrentar a pan- demia e suas consequências sociais e econômicas ficam dispensados da observância das limitações legais relativas a aumento de despesas e renúncia de receitas previstas na LRF. Outro ponto relevante para nossa matéria é que a EC 106/2020 dispensou, durante a inte- gralidade do exercício financeiro em que vigore a calamidade pública nacional da pandemia (2020), a obrigatoriedade de atender a chamada regra de ouro das finanças públicas. Em outros termos, o “Orçamento de Guerra” autoriza que o governo realize operações de crédito para gastar mais com despesas correntes como os salários dos profissionais de saú- de e materiais de consumo como remédios e EPIs – Equipamentos de Proteção Individual. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para NEILTON PEREIRA DANTAS BEZERRA - 07050339458, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. www.grancursosonline.com.br 31 de 146  AFO Orçamento Público Manuel Piñon Nessa toada, visando dotar de transparência as operações de crédito e os gastos Públicos relacionados ao enfrentamento da pandemia, o Ministério da Economia deve publicar, a cada 30 (trinta) dias, relatório com os valores e o custo das operações de crédito realizadas no pe- ríodo de vigência do estado de calamidade pública nacional relativa à pandemia (Covid-19). Além disso, as autorizações de despesas relacionadas ao enfrentamento da calamidade pública nacional decorrente da pandemia, e de seus efeitos sociais e econômicos, deverão ser separadamente avaliadas na prestação de contas do presidente da República e evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre