Orçamento: O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas PDF

ORÇAMENTO O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Livro Eletrônico  Presidente: Gabriel Granjeiro Vice-Presidente: Rodrigo Calado Diretor Pedagógico: Erico Teixeira Diretora de Produção Educacional: Vivian Higashi Gerência de Produção de Conteú...

ORÇAMENTO O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Livro Eletrônico  Presidente: Gabriel Granjeiro Vice-Presidente: Rodrigo Calado Diretor Pedagógico: Erico Teixeira Diretora de Produção Educacional: Vivian Higashi Gerência de Produção de Conteúdo: Bárbara Guerra Coordenadora Pedagógica: Élica Lopes Todo o material desta apostila (incluídos textos e imagens) está protegido por direitos autorais do Gran. Será proibida toda forma de plágio, cópia, reprodução ou qualquer outra forma de uso, não autorizada expressamente, seja ela onerosa ou não, sujeitando-se o transgressor às penalidades previstas civil e criminalmente. CÓDIGO: 240529119621 MANUEL PIÑON Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e é Professor, voltado para a área de concursos públicos. Foi aprovado nos seguintes concursos públicos: 1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – AFRFB 2009/2010; 2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, Auditor Federal de Finanças e Controle) da Controladoria-Geral da União – CGU (hoje, Ministério da Transparência) em 2008; e 3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – AFTN (Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil) em 1998. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon SUMÁRIO Apresentação........................................................... 4 O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas...................... 6 1. Finanças Públicas – Introdução........................................... 6 1.1. Definições........................................................ 6 1.2. Abrangência....................................................... 6 1.3. Objetivos......................................................... 7 1.4. Metas............................................................ 7 2. Hipóteses Teóricas do Crescimento das Despesas Públicas................... 8 3. Função Alocativa...................................................... 16 4. Função Distributiva................................................... 18 5. Função Estabilizadora................................................. 19 6. Função Reguladora e Política Regulatória................................. 21 7. Modalidades de Intervenção do Estado na Ordem Econômica................ 26 7.1. Intervenção Direta................................................ 28 7.2. Intervenção Indireta............................................... 31 Resumo.......................................................................... 36 Mapa Mental..................................................................... 40 Questões Comentadas em Aula.................................................... 41 Questões de Concurso............................................................ 43 Gabarito......................................................................... 54 Gabarito Comentado.............................................................. 55 Referências...................................................................... 81 O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 3 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon APRESENTAÇÃO Olá, amigo(a) concurseiro(a)! Seja bem-vindo(a) ao nosso curso. Buscaremos detalhar os tópicos da matéria presentes em nosso edital, numa linguagem simples e objetiva, sem, contudo, ser superficial. No intuito de facilitar o aprendizado, as questões serão selecionadas de modo que a teoria seja bem entendida e fixada após a sua resolução. Usaremos uma linguagem simples, para você se sentir “em sala de aula” e criar uma empatia com a matéria, mas não esqueceremos também dos termos técnicos que caem em prova. Tenho consciência de que essa matéria não é das mais fáceis de se aprender. Mas se você tiver boa vontade e humildade, COM CERTEZA vai aprender o suficiente para fazer uma boa prova. Caso não compreenda determinado conceito ou não entenda a resolução de uma questão, tente rever em um outro dia e não tenha vergonha de me procurar no fórum de dúvidas. Agora vou fazer uma breve apresentação pessoal. Sou Administrador de Empresas com especialização em Finanças pela Fundação Getúlio Vargas-FGV e Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, aprovado no concurso nacional de 2009/2010. Atuei inicialmente na Área de Arrecadação e Administração Tributária, passando pelo setor de Planejamento e Controle da Atividade Fiscal até chegar à atividade de Fiscalização propriamente dita. Porém, antes de tomar posse no meu atual cargo, eu já o havia exercido anteriormente entre 1999 e 2001. É que fui aprovado no concurso para Auditor-Fiscal da Receita Federal (na época AFTN) de 1998 e, após dois anos de exercício na atividade de fiscalização de empresas da Região Norte do país, recebi e aceitei um convite para voltar a trabalhar na iniciativa privada em minha cidade, Salvador. Após alguns anos na área privada, vivendo momentos de alta satisfação alternados com momentos de insatisfação, resolvi voltar a estudar para concursos públicos em 2006. Essa fase foi muito difícil. Eu tinha uma jornada dura, mas tinha que ser discreto, já que trabalhava e estudava muito, mas sem “poder dar muita bandeira” dessa dupla jornada. Sei que muitos de vocês vivem situações parecidas, mas acreditem que essa situação é transitória. No meu caso, fui recompensado com a aprovação para o cargo de Analista de Finanças e Controle – AFC da Controladoria Geral da União – CGU no ano de 2008. Entretanto, mesmo já trabalhando em bom cargo e com um excelente ambiente de trabalho na CGU, eu não me acomodei. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 4 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Continuei com meus estudos rumo ao sonho de voltar a ser Auditor-Fiscal da Receita Federal, que, como já dito, pôde ser realizado com a aprovação no concurso de 2009/2010. É isso meu amigo! Espero dividir com você a experiência adquirida ao longo da minha preparação, pois sei exatamente o que se passa “do outro lado”: as angústias, as expectativas, as dificuldades, mas também os sonhos. Não se esqueça que são os sonhos que nos movem! Acredite e se esforce ao máximo. Esse é o segredo! Analisados todos os itens que nortearão o nosso curso, vamos ao que interessa! Como diria Mahatma Gandhi: Você nunca sabe que resultados virão da sua ação. Mas se você não fizer nada, não existirão resultados. Sei que esta aula vai trazer muitos conceitos novos, mas, ao longo do curso, vamos consolidando os conhecimentos paulatinamente. Boa aula! Prof. Manuel Piñon O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 5 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon O PAPEL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO GOVERNO NAS FINANÇAS PÚBLICAS 1. FINANÇAS PÚBLICAS – INTRODUÇÃO 1.1. DEFINIÇÕES A maneira pela qual o Estado intervém no processo econômico é dependente da série de instrumentos que este dispõe, de forma a financiar as suas atividades, razão pela qual muitas vezes o estudo das Finanças Públicas também é denominado economia do setor público. Em outras palavras, o estudo da Ciência das Finanças Públicas, tem por objeto conhecer como o “dinheiro circula” nas mãos do Estado, ou seja, como ele arrecada e gasta seus recursos de acordo com as leis orçamentárias e correlatas. Assim, sucintamente, podemos enxergar o estudo das Finanças Públicas pela ótica de assegurar a execução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, a direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases. Nesse contexto, podemos dizer, de modo bem resumido, que o estudo das Finanças Públicas é o ramo do estudo econômico em que se situa o Governo, responsável pela aplicação de políticas que visem o contínuo aumento do bem-estar da população, ou seja, aborda aspectos relativos à tributação e à aplicação dos recursos públicos para o custeio dos serviços públicos e para o atendimento das necessidades sociais. Ressalte-se que, no âmbito das finanças públicas, a sua análise precisa levar em conta que as decisões políticas são tomadas com objetivos políticos, muitas vezes contrariando, na prática, a direção que lava ao objetivo de maximizar o bem-estar da população. 1.2. ABRANGÊNCIA Em termos de abrangência, as finanças públicas abrangem em especial os seguintes três objetos: Receita Pública, Despesa Pública e Dívida Pública, além do Orçamento Público. Além desses objetos precípuos, o estudo das finanças públicas também abarca as decisões governamentais que influencia a atividade econômica, ou seja, a política econômica, que, em outras palavras, é o conjunto de medidas tomadas e de normas estabelecidas por um governo para atingir seus objetivos econômicos, que são a política fiscal, cambial, monetária e comercial. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 6 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 1.3. OBJETIVOS Podemos dizer ainda, no âmbito econômico, que as finanças públicas têm como objetivo principal corrigir as falhas de mercado, atingindo objetivos específicos como melhorar a oferta de bens públicos, estimular a concorrência da oferta, estimular atividades que tragam benefícios sociais e desestimular as que tragam prejuízos sócias, manter bom nível de emprego, dentre outros. Já no âmbito JURÍDICO, os objetivos específicos das finanças públicas no Brasil, que estão intimamente aos objetivos relacionados no parágrafo anterior, são assim definidos em nossa Constituição Federal: Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003) VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. 1.4. METAS Podemos dizer que uma meta nada mais é do que um objetivo quantificado no tempo e, assim, no âmbito das finanças públicas destacam-se as metas relacionadas à política monetária, definidas pelo CMN – Conselho Monetário Nacional e pelo COPOM – Comitê de Política Monetária, como a definição da taxa SELIC e as metas de relacionadas à política fiscal no âmbito do Poder Executivo. Merecem destaque também as metas relacionadas à LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal apresentadas no RGF – Relatório de Gestão Fiscal e ao RREO – Relatório Resumido de Execução Orçamentária. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 7 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 2. HIPÓTESES HIPÓTESES TEÓRICAS DO CRESCIMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS Em relação à evolução das funções do governo e das despesas públicas, você deve querer me perguntar: O Estado sempre precisou administrar um grande vulto de recursos públicos? Aí, colega, para lhe responder, tenho que entrar no debate histórico sobre a intervenção do Governo, uma vez que o gasto público representa a aplicação de recursos no atendimento das necessidades coletivas, interessa saber se tal despesa está crescendo ao longo do tempo. O Governo é visto na teoria econômica como um “local” de disputa entre os diversos atores sociais pela distribuição dos recursos. Um maior gasto pode indicar o atendimento de uma maior gama de necessidades coletivas, mas também pode repercutir num crescimento da carga tributária, necessária para financiar tais despesas. O crescimento dos gastos público como percentual do PIB tem sido uma tendência mundial. Alguns autores identificaram um ritmo de crescimento mais acentuado nos períodos de guerra (1914/1918 e 1939/1945), bem como uma manutenção dos níveis de gasto, mesmo após cessarem os conflitos. A seguir relacionamos as principais hipóteses teóricas, cobradas em provas de concursos, que explicam o crescimento dos gastos públicos ao longo do tempo. ADOLPHO WAGNER (1880) – LEI DE WAGNER Após observar séries históricas de vários países, esse autor enunciou a chamada “Lei de Wagner” ou Lei dos dispêndios públicos crescentes, segundo a qual na medida que cresce o nível de renda nos países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do Governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. Segundo Wagner, o desenvolvimento das modernas sociedades industriais gera, por si só, pressões crescentes em favor de aumentos do gasto público. O processo de urbanização demanda mais gastos com educação, saúde, segurança pública, infraestrutura etc. Os fundamentos da Lei de Wagner são os seguintes: 1) O processo de industrialização é acompanhado do crescimento das funções administrativas e de segurança por parte do Governo, O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 8 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 2) O crescimento econômico (renda per capita) gera uma maior demanda por serviços essenciais como educação e saúde. 3) As mudanças tecnológicas que demandam elevados investimentos fazem surgir monopólios em determinados setores econômicos. PEACOCK & WISEMAN (1967) Para essa dupla de autores, o crescimento do gasto público é muito mais em função das possibilidades de obtenção de recursos do que em função da expansão dos fatores que explicam o crescimento da demanda pelos serviços produzidos pelo Governo. Na verdade, o que limita, de fato, o crescimento das atividades do Governo é a possibilidade de expansão de sua oferta e essa, por sua vez, é limitada pelas possibilidades de incremento na carga tributária. Os indivíduos demandam cada vez mais os bens produzidos pelo Governo, mas relutam em aceitar aumentos na tributação (para financiar uma oferta maior de serviços públicos). Assim, a resistência aos aumentos na tributação é o que limita o crescimento dos gastos, apesar das demandas sociais. Grandes perturbações de natureza política ou econômica, como as guerras, reduzem essa resistência. Essas perturbações causariam o chamado “efeito-translação” ou “efeito- deslocamento”: fatores exógenos podem diminuir a resistência da população aos aumentos da carga tributária, de modo que essa se eleva, permitindo o crescimento do gasto público. O novo padrão de gastos normalmente se mantém ou se reduz muito pouco quando cessam as perturbações. Peacock e Wiseman falam também do chamado “efeito-concentração”, segundo o qual há uma tendência a progressiva concentração das decisões nos níveis mais elevados do Governo, concomitantemente com a própria expansão da participação do setor público na economia. MUSGRAVE (1969), ROSTOW (1974) E HERBER (1979) Para esses autores, há um padrão de crescimento dos gastos públicos associado ao nível de desenvolvimento social e econômico do país, de forma que é possível identificar três períodos marcantes: a) Pré-industrial: em que ocorre a formação de capital público, com fortes investimentos estatais em áreas estratégicas; b) De industrialização: em que se nota um menor envolvimento do setor público no processo de desenvolvimento econômico; c) Pós-industrial: em que se verifica um aumento da demanda por serviços sociais, exigindo maior presença do Estado. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 9 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Uma síntese de todas hipóteses teóricas leva a conclusão de que o crescimento das despesas públicas pode ser atribuído a múltiplos fatores (macro ou microeconômicos), cada qual com maior ou menor peso a depender do contexto histórico: Crescimento da Renda Nacional. Crescimento da renda per capita. Expansão demográfica e perfil da composição etária. Demanda dos indivíduos pelos bens públicos. Capacidade do Governo de obter mais receitas. Limites para a expansão da oferta de bens públicos. Problemas ou distúrbios sociais, guerras etc. Mudanças políticas. Pressão de grupos sociais organizados. Desenvolvimento tecnológico. Gastos públicos em períodos anteriores etc. Falando de Brasil, atualmente, defende-se a implementação de eixos estratégicos para a modernização do Estado brasileiro com a profissionalização do alto escalão governamental, com a redução dos cargos em comissão, com o fortalecimento das carreiras estratégicas de Estado, visando maior eficiência por meio da mudança na lógica do orçamento, aprimoramento do governo eletrônico e redução de gastos governamentais. Em termos de efetividade a ideia é aplicar a visão de gestão de resultados de longo prazo, com o entrosamento entre os níveis de governo, o fortalecimento da regulação dos serviços públicos, o aumento da transparência e a responsabilização do poder público. ATUAÇÃO ATUAL DO GOVERNO O governo é, em última instância, o responsável pela aplicação de políticas para o contínuo aumento do bem-estar da população. Para que o governo possa realizar políticas de alocação e de realocação de recursos escassos, torna-se imprescindível a existência de fontes de arrecadação de recursos, necessárias ao pagamento do que chamamos de estrutura pública, responsável pelos estudos e aplicações de políticas econômicas objetivadas na equidade e no crescimento e distribuição da renda no país. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 10 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Existe a necessidade de atuação econômica do setor público em função da constatação de que a simples existência do sistema de mercado, empresas e consumidores somente, não conseguem cumprir adequadamente algumas tarefas e funções que visam o bem- estar de toda uma população. A maneira pela qual o Estado intervém no processo econômico é dependente da série de instrumentos que dispõe, de forma a financiar as suas atividades. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 11 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Assim, na presença de uma falha inerente ao sistema de mercado, não há alternativa senão a intervenção governamental, no sentido de evitar ou minimizar a perda de eficiência decorrente dessa situação. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 12 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Nessa toada, importante dizer que a ação econômica do setor público está vinculada às funções que promove junto à sociedade, dentre as quais: contribuir no fornecimento de bens públicos, melhorar a distribuição da renda, promover a estabilidade e impulsionar o crescimento econômico. 001. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) No que se refere às funções do Estado como regulador da atividade econômica e produtor de bens e serviços, julgue o item subsecutivo. Para incrementar a produção de empregos, a atuação do Estado como produtor geralmente ocorre em setores intensivos em trabalho e de prazo mais curto de maturação do investimento. É justamente o inverso. Na verdade, para incrementar a produção de empregos, a atuação do Estado como produtor geralmente ocorre em setores intensivos de CAPITAL e de prazo mais LONGO de maturação do investimento, já que com essas características o setor privado tem menos interesse em investir. Errado. 002. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) Com relação às funções do Estado como regulador da atividade econômica e produtor de bens e serviços, julgue o seguinte item. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 13 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A atuação do Estado como produtor de bens e serviços essenciais se justifica quando esses oferecem, estrutural ou conjunturalmente, baixo retorno em relação ao capital investido. Em setores intensivos de CAPITAL e de prazo mais LONGO de maturação do investimento, e baixo retorno do capital investido, o setor privado tem menos interesse em investir, fazendo com que o Estado tenha que “chegar junto”. Se o examinador, entretanto, tivesse colocado a palavra “apenas” após a palavra “justifica” aí a assertiva seria falsa, já que esse não é o único caso em que existe essa necessidade. Certo. 003. (CESPE/MPOG/ECONOMISTA-PGCE/2015) Acerca das funções do governo na economia, julgue o item que se segue. As funções do governo estão associadas às chamadas falhas de mercado, mas no caso do Brasil não deverão ser aplicadas novas intervenções em 2016 caso a inflação convirja para o centro da meta. Está errada, já que o controle da inflação não é e não pode ser a única função econômica de um governo, já que existem outras preocupações importantes como os níveis de renda e emprego. Errado. 004. (CESPE/TJ-SE/ANALISTA/2014) No que concerne às funções dos governos e às diversas formas de intervenção do Estado na atividade econômica, julgue o item que se segue. No caso da ocorrência do monopólio natural, em que há uma única empresa produtora de um bem público, o Estado pode tanto responsabilizar-se diretamente pela produção do bem quanto exercer o controle de preços por meio de regulação. Isso. Como na questão estamos falando de um bem público, o estado pode permitir que uma empresa privada o explore sob sua regulação ou o próprio estado pode ofertá-lo diretamente ao público, independente se ser um monopólio natural ou não. Certo. A política macroeconômica envolve a atuação do governo sobre a capacidade produtiva e despesas planejadas, com objetivo de permitir que a economia opere a pleno emprego, com baixas taxas de inflação e uma distribuição justa de renda. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 14 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Para que o Governo possa realizar políticas de alocação e de realocação de recursos escassos, torna-se imprescindível a existência de fontes de arrecadação de recursos, necessárias ao pagamento do que chamamos de estrutura pública, responsável pelos estudos e aplicações de políticas econômicas objetivadas na equidade e no crescimento e distribuição da renda no país. Importante reforçar a ideia de que a necessidade de atuação econômica do setor público decorre da constatação de que a simples existência do sistema de mercado, composto por empresas e consumidores somente, não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas e funções que visam o bem-estar de toda uma população. Segundo a classificação de Richard Musgrave sobre as funções do setor público (Estado), em economias de mercado, existem 3 funções precípuas exercidas pelo Estado comentadas a seguir. Registre-se ainda que surgiu uma 4ª função denominada FUNÇÃO REGULADORA derivada da função alocativa. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 15 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 3. FUNÇÃO ALOCATIVA A função alocativa do setor público está relacionada às ações empreendidas no fornecimento de bens e serviços não disponibilizados pela economia de mercado. Nesse sentido, o setor público disponibiliza bens e serviços para consumo coletivo e não exclusivo a esta ou aquela faixa da população. A ideia básica da função alocativa é de o setor público atuar onde a iniciativa privada sozinha não consegue ou não tem interesse de atuar. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 16 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon EXEMPLO Em referência, cita-se como exemplo de bens públicos a segurança. 005. (CESPE/SEDF/ANALISTA/2017) Os Jogos Olímpicos transformaram o Rio de Janeiro, avalia o jornalista suíço Jean-Jacques Fontaine, que lançou recentemente o livro Rio de Janeiro e os Jogos Olímpicos, uma cidade reinventada. Para o jornalista suíço, foram os Jogos que permitiram investimentos importantes na mobilidade urbana, na segurança, na saúde e na educação. Entre os projetos alavancados incluem-se a construção de quatro corredores de BRT e a expansão do metrô, embora tais projetos existissem desde a década de 60 do século XX; o crescimento das unidades de polícia pacificadora (UPPs), apesar de agora a política de segurança estar em declínio; e a ampla reforma urbana na região portuária, que, no entanto, ainda não conseguiu decolar a maior parte dos investimentos imobiliários previstos no Porto Maravilha. Valor Econômico, 26/7/16. Internet: (com adaptações). Considerando as informações apresentadas, julgue o item a seguir, acerca das funções econômicas do Estado e de suas formas de atuação. Por meio da implantação de UPPs em comunidades carentes dominadas pelo crime organizado, o Estado atuou no âmbito de sua função alocativa, garantindo a oferta do bem público segurança. Repare que via função alocativa o Estado realizou a oferta do bem público segurança que, no caso das UPPs, foca nas comunidades carentes dominadas pelo crime organizado. Certo. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 17 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 4. FUNÇÃO DISTRIBUTIVA Por sua vez, a função distributiva refere-se às ações de caráter redistributivo efetuadas por meio de medidas de transferência que o Estado executa em favor dos segmentos menos favorecidos na sociedade. Ressalta-se, como exemplo, a implementação de estrutura tributária progressiva cujos valores arrecadados de impostos dos possuidores de riqueza sejam transferidos para pessoas de baixa renda, por meio da oferta de educação e saúde de qualidade. A alocação do gasto público voltado para atender segmentos da população de menor poder aquisitivo constitui uma forma indireta de distribuir renda. EXEMPLO O programa bolsa família talvez seja o exemplo mais emblemático da função distributiva (estilo Robin Wood), uma vez que o governo transfere para os mais pobres os valores arrecadados de toda a sociedade de acordo com a capacidade contributiva de cada um. 006. (CESPE/TCE-PR/AUDITOR/2016) A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com isso, corrigir falhas do mercado é denominada função a) controladora. b) alocativa. c) distributiva. d) estabilizadora. e) econômica. A função distributiva consiste em intervir na economia para tornar a sociedade menos desigual em todos os seus aspectos, tanto em relação à renda quanto no que diz respeito ao acesso a bens e serviços públicos e aos benefícios gerais da vida em sociedade. Letra c. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 18 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 5. FUNÇÃO ESTABILIZADORA A terceira ação econômica do setor público se dá no âmbito da função estabilizadora realizada pelo setor público, expressa por ações de intervenção na economia no intuito de contribuir para seu melhor funcionamento. EXEMPLO Destacam-se as intervenções voltadas à redução da inflação, bem como as ações destinadas ao combate do desemprego em determinado setor produtivo. 007. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) Com relação à economia do setor público, julgue o item que se segue. Entre as funções governamentais estabelecidas por meio da política fiscal inclui-se a função estabilizadora, a qual objetiva alterar o modo de distribuição da renda nacional. A assertiva está errada já que conceituou a função distributiva. A estabilizadora é aquela que foca em contribuir para o melhor funcionamento da economia. Errado. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 19 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A estabilização macroeconômica atua sobre o curto prazo, atenuando os ciclos econômicos, enquanto o fornecimento de bens públicos (função alocativa), a redistribuição de renda (função distributiva) e a promoção do desenvolvimento econômico estão relacionados também ao longo prazo. 008. (CESPE/FUB/ADMINISTRADOR/2015) Julgue: O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa, distributiva e estabilizadora. Para resolver esta questão, basta ter em mente, de modo bem resumido, as Funções Orçamentárias de Musgrave que são a Alocativa (aquela realizada por meio de ajustamentos na alocação de recursos), a Distributiva (que atua na redistribuição da renda) e a Estabilizadora (que visa garantir a estabilização econômica). Certo. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 20 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Fora da mencionada classificação do velho Musgrave, há quem diga, e quem sabe não será o caso do seu examinador, que faz parte dos atributos sob responsabilidade do setor público, a função de crescimento econômico expressa pelas ações voltadas em fomentar investimentos, tanto públicos como privados, na economia. Fala-se em exemplos, os investimentos públicos realizados em estradas e hidrelétricas sob sua responsabilidade, assim como a disponibilidade de financiamento subsidiado para o setor privado fazer investimentos em áreas consideradas prioritárias, mas que o velho Musgrave consideraria integrante da própria função alocativa. 6. FUNÇÃO REGULADORA E POLÍTICA REGULATÓRIA Podemos dizer que a regulação nada mais é do que a ordenação das atividades econômicas. Em outras palavras, a regulação da atividade econômica é a neutralização dos fatores que podem levar ao desequilíbrio de um sistema econômico, servindo assim, para manter ou restabelecer o funcionamento do sistema econômico de modo equilibrado. As Políticas Regulatórias são responsáveis pela normatização das políticas públicas distributivas e redistributivas e incidem de forma diferente em cada segmento social. Podemos citar como exemplo, a limitação das vendas de determinados produtos. Quando vemos a regulação pela sua dimensão social, temos que ampliar nossa visão para um conjunto de ações da Administração Pública para promover valores sociais e culturais com efeitos sobre a organização dos mercados. Nessa pegada social, podemos ver atuações como a defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, controle das atividades sociais não exclusivas do estado e exercício de tarefas de monitoramento e fiscalização voltadas à satisfação do interesse público. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 21 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon O contexto aqui é que o Estado deixe de agir como empresário, reforçando e qualificando sua atuação normativa e fiscalizadora para poder atuar efetivamente como regulador em áreas econômicas sensíveis como: 1) regulação para promover a concorrência; 2) regulação corretiva em setores competitivos que apresentem alguma disfunção conjuntural na formação do mercado; 3) regulação para estimular a concorrência em setores estruturalmente não competitivos ou com problemas conjunturais de mercado; 4) regulação social para assegurar prestações mínimas. Em última instância, podemos dizer que a Regulação Estatal da Atividade Econômica visa promover o interesse público para obter a eficiência econômica produtiva, distributiva e alocativa com minimização de custos, aumento da produtividade, socialização de efeitos positivos, compartilhamento de eficiências e aumento da utilidade para produtores e consumidores. Também é missão da regulação Estatal da Atividade Econômica assegurar a prática de preços razoáveis para os consumidores, permitindo que os bens e serviços sejam adquiridos pelos consumidores que mais necessitam, promovendo a modicidade tarifária e, assim, a universalização do exercício dos direitos fundamentais à saúde e à vida, por exemplo. Além disso, visa promover a concorrência nos setores por meio de aumento de inovação e da produtividade, melhoria da qualidade dos bens e serviços ofertados e da redução de preços, mas proteger o meio-ambiente e conservando os recursos naturais escassos. Nesse contexto, quando falamos em eficiência econômica no âmbito da regulação, estamos falando em eficiência produtiva, ou seja, quando a administração pública incentiva o uso dos recursos produtivos da forma mais eficiente possível. Do ponto de vista da distributividade de recursos, a regulação deve partilhar os benefícios decorrentes das restrições regulatórias com os consumidores finais. Em termos de alocação de recursos, a ideia é que a regulação estimule a produção por parte das empresas mais eficientes e que seus produtos e serviços sejam comprados pelos consumidores que mais necessitem. Basicamente, podemos dizer, em outras palavras, que a regulação da atividade econômica deseja o alcance da eficiência maior possível, ou seja, deseja-se obter um mercado equilibrado. Em contraste, a desregulação econômica é redução do grau de intervenção do Estado em determinado setor da Economia, reduzindo a burocracia, a normatização e o controle. A re-regulação é aquela regulação, que surge após a regulação, e é realizada em setores da economia que voltaram ao exercício prioritário da iniciativa privada ou que passaram a ser explorados diretamente por ela. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 22 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A regulação da atividade econômica então atua por meio de mecanismos tais como a regulação de preço, por meio do controle de preços e tarifas, a regulação da produção, por meio do controle de quantidades ofertadas, a regulação de entrada, com restrições às entradas e à saída de empresas do mercado e a regulação da qualidade, com a definição dos padrões de qualidade e desempenho. A Administração Pública dispõe de instrumentos de regulação que têm por objetivo influenciar uma das quatro principais variáveis de uma estrutura de um mercado: 1 – Estrutura de Preços e Custos; 2 – Quantidade Ofertada/Demandada; 3 – Número de firmas (produtores e compradores) e grau de relacionamento (barreiras a entradas e saídas integração Vertical/Horizontal); 4 – Qualidade do produto e Diversificação. Reajuste tarifário é o processo simplificado automático que visa o poder de compra do concessionário de serviço público, sendo este em regra previsto na outorga da concessão e atrelado a um índice de variação de preços, sem que seja necessário demandar um processo para isso. Já na chamada Revisão tarifária, é necessário um processo administrativo formal visando manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, sendo necessário quando acontecem mudanças significativas nos custos ou quando são alterados os encargos da indústria regulada. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 23 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A tarifação por custo de serviço ou por TIR – TAXA INTERNA DE RETORNO, visa estabelecer uma taxa de retorno pré-determinada à indústria regulada, não incentiva o ganho de eficiência por parte da indústria regulada, não a incentivando a buscar novas tecnologias que gerem redução de custos e, consequentemente, redução de preços. A tarifação por preço teto, também chamado de tarifação price-cap define limites ao valor das tarifas, ou seja, determinado o valor inicial da tarifa, o seu reajuste não pode ultrapassar um valor máximo, ou seja, o seu preço teto (daí vem o nome desse método), trazendo como grande vantagem o incentivo aos ganhos de produtividade que são repassados em parte ao consumidor. Por outro lado, quando o órgão regulador abre o mercado para o surgimento de competição, surge a regulação para competição. A AIR – Análise do Impacto Regulatório serve para reduzir as assimetrias de informação e para contribuir para que as ações regulatórias sejam eficientes, efetivas e eficazes, além subsidiar às decisões do responsável pela regulação. É uma abordagem sistêmica visando uma avaliação crítica dos efeitos negativos e positivos da regulação, seja ela já em curso ou ainda em fase de proposição, de alternativas não regulatórias. A AIR é ampla, abrangendo não só as ações em curso, mas também as que ainda estão sendo gestadas, e não somente a regulação, mas também as alternativas não regulatórias, como a autorregulação, e até mesmo a não regulação. Ou seja, por meio da AIRR avalia-se inclusive se existe necessidade ou não da regulação em sua forma usual. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 24 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A ARR é um instrumento de avaliação do desempenho do ato normativo adotado ou alterado, considerando o atingimento dos objetivos e resultados pretendidos, bem como demais impactos observados sobre o mercado e a sociedade, em decorrência de sua implementação. Enquanto a ARR é a análise feita após a implantação da regulação de modo a avaliar os resultados obtidos, se os objetivos foram alcançados e quais as consequências do ato normativo, a AIR é a análise feita antes da regulação. 009. (CESPE/PF/AGENTE/2014) Julgue: Uma política adequada de regulação deve ter objetivos claros quantificáveis, tendo presente que regulação não é apenas fixar preço. É primordial que uma política adequada de regulação trace objetivos claros para evitar conflitos entre as empresas e os usuários, ou entre elas e o governo. Assim, é fundamental também que a regulação abarque outros itens além da fixação do preço, como a regulação de quantidades, controle de qualidade e manutenção de empresas no mercado bem como a chegada de novos entrantes. Certo. 010. (CESPE/PC-PA/AGENTE/2009) Julgue: Os principais objetivos da regulação de mercados são o bem-estar do consumidor e a melhoria da eficiência alocativa, distributiva e produtiva da indústria envolvida. Exato, aqui aliamos a dimensão social, em que temos que ampliar nossa visão para um conjunto de ações da Administração Pública para promover valores sociais e culturais com efeitos sobre a organização dos mercados, com a visão econômica, especificamente de eficiência econômica em sentido amplo. Certo. 011. (CESPE/PF/AGENTE/2014) Julgue: Regulação de mercados poderia ser definida como o conjunto de ações públicas que busca melhorar a eficiência da alocação dos recursos no mercado ou aumentar o bem-estar social dessa alocação. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 25 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon De novo, o CESPE abordou a pegada social da regulação no sentido de promover valores sociais e culturais com efeitos sobre a organização dos mercados, aliada com a visão econômica, especificamente de eficiência econômica em sentido amplo. Certo. 7. MODALIDADES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA Importante de início fazer uma distinção entre os termos “atuação do Estado” e “intervenção do Estado” quando estamos falando em ordem econômica. Segundo o mestre Fabiano Del Masso, os termos podem ser assim apresentados: “Atuação estatal – forma genérica para se referir a qualquer tipo de participação do Estado no domínio econômico, seja prestando serviços públicos, ou constituindo empresas estatais para explorar diretamente a atividade econômica ou também para regular de forma indireta o desenvolvimento de quaisquer atividades econômicas (por exemplo, com a criação de uma agência reguladora independente)”. “Intervenção estatal – a expressão deveria ser utilizada apenas quando se referisse às formas indiretas de atuação do Estado no domínio econômico ou quando explorasse diretamente atividade econômica de titularidade privada. Entretanto, é utilizada para representar qualquer maneira do Estado participar, intervir ou atuar no domínio econômico – esse é o significado de uso mais frequente”. Na verdade, o Estado pode ao mesmo tempo atuar e intervir numa mesma atividade, como quando explora diretamente atividades resguardadas do tipo monopólios de exploração estatal, quando o próprio Estado também regula de forma indireta a sua atuação, por intermédio de intervenção. Segundo o mestre Fabiano Del Masso, o termo atuação seria o gênero do qual a intervenção seria espécie. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 26 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Nessa linha de raciocínio, o Estado ao atuar no domínio econômico, pode intervir diretamente (participando diretamente da atividade de sua titularidade ou participando diretamente da atividade de titularidade privada) ou intervir indiretamente (intervindo no domínio econômico privado). A atuação do Estado na economia ocorre em todas as formas de realização da sua atividade administrativa, ou seja, nos casos de: 1) Limitação da autonomia privada (poder de polícia). 2) Prestação de serviço público. 3) Regulação econômica. 4) Exploração direta de atividade econômica. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 27 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 7.1. INTERVENÇÃO DIRETA A forma de atuação do Estado por participação ou intervenção direta ocorre quando o Estado atua no domínio econômico desenvolvendo ele próprio a atividade econômica, como no caso dos serviços públicos ou outras atividades as quais os imperativos da segurança nacional ou do interesse coletivo determinem a realização de atividade econômica diretamente pelo Estado. Segundo o mestre Fabiano Del Masso: a participação direta do Estado no desenvolvimento da atividade econômica pode se dar em regime de competição com a iniciativa privada ou em regime de monopólio e, por fim, em parceria com a iniciativa privada. Entretanto, quando o Estado não desenvolve diretamente a atividade econômica, mas regula, fiscaliza, incentiva, normatiza e planeja, podemos dizer que a sua atuação é indireta. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 28 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Nossa Carta Magna trata da participação direta do Estado no domínio econômico em seu artigo 173. Da leitura do mencionado artigo da CF/1988, podemos ver que a participação do Estado na exploração da atividade econômica é situação de exceção, devendo ser realizada em razão dos imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo. Importante destacar que, embora a participação do Estado no domínio econômico seja excepcional, a decisão de participar ou não está nas mãos do próprio Estado, que justificará na criação das empresas estatais o que é segurança nacional e relevante interesse coletivo e assim, podendo participar segundo seus interesses. 7.1.1. ENTIDADES ESTATAIS O Estado pode participar do desenvolvimento direto de atividade econômica por intermédio das conhecidas empresas estatais, que são as empresas públicas e as sociedades de economia mista, que estudamos lá no Direito Administrativo. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 29 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 7.1.2. MONOPÓLIO ESTATAL Importante destacar que o Estado reserva algumas atividades econômicas para que sejam por ele exclusivamente realizadas, relacionadas à segurança nacional e ao interesse coletivo. A regra é que exista liberdade de iniciativa e a livre concorrência, sendo o monopólio estatal aplicado apenas nas áreas de petróleo, gás natural e minerais nucleares. Nessa toada, o monopólio estatal visa tutelar o interesse público. Segundo o mestre Fabiano Del Masso, o monopólio resultante da atividade econômica privada recebe disciplina jurídica distinta do monopólio estatal que não está adstrito obviamente ao cumprimento das leis contra o abuso do poder econômico no que diz respeito às estruturas competitivas de mercado. Os agentes privados também podem operar em regime de monopólio, por exemplo, na exploração de tecnologias suscetíveis de patentes (invenções e modelos de utilidade), nos prazos estabelecidos em lei ou mesmo no caso de eficiência extrema que lhe atribua todo o mercado de consumo de determinada mercadoria ou serviço, o que dificilmente se realizará. Segundo o mestre Gilberto Bercovici: o monopólio estatal é um instrumento da coletividade no moderno Estado intervencionista. Trata-se de uma técnica de atuação estatal, utilizada para realizar determinada tarefa a mando do interesse público. (...) O monopólio estatal é um instituto jurídico, não de fato, cuja origem é a exteriorização do Poder Público. As normas que o instituem são de direito público, o que não impede que o monopólio seja administrado por uma pessoa jurídica de direito privado. O fundamento do exercício e a realização do monopólio é a necessária condução estatal da política econômica. 7.1.3. EMPRESAS ESTATAIS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS Importante distinguir os serviços públicos não privativos do Estado daqueles privativos, ou seja, que podem ser transferidos ao agente econômico privado, por meio de concessão, permissão e autorização. Segundo o mestre Eros Roberto Grau: o que torna os chamados serviços públicos não privativos distintos dos privativos é a circunstância de os primeiros poderem ser prestados pelo setor privado independentemente de concessão, permissão ou autorização, ao passo que os últimos apenas poderão ser prestados pelo setor privado sob um desses regimes. Há, portanto, serviço público mesmo nas hipóteses de prestação de serviços de educação e saúde pelo setor privado. Por isso mesmo é que os artigos 209 e 199 declaram expressamente serem livres à iniciativa privada a assistência à saúde e o ensino – não se tratassem, saúde e ensino, de serviço público razão não haveria para as afirmações dos preceitos constitucionais. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 30 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Importante registra que cabe à Administração Pública decidir se prestará diretamente o serviço público, se delegará para uma empresa estatal, e por último se concederá ou permitirá a uma empresa privada a sua prestação. Note que as empresas estatais podem atuar diretamente na exploração de atividade econômica sob o regime de direito público, quando prestar serviço público ou sob regime de direito privado, quando desenvolver atividade econômica de domínio privado. 7.2. INTERVENÇÃO INDIRETA Quando o Estado não desenvolve diretamente a atividade econômica, mas regula, fiscaliza, incentiva, normatiza e planeja, podemos dizer que a sua atuação é indireta. Importante estar atento ao fato de que o Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, exerce as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, nos termos do artigo 174 da CF/1988. Ainda de acordo com nossa Carta Magna, a lei deve estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, nos termos do § 1º do artigo 174. Em relação ao planejamento, note que não cabe apenas ao agente econômico privado a preocupação com o desenvolvimento da produção, consumo, tecnologia etc., ou seja, o O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 31 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Estado também deve organizar a atividade econômica que realiza direta ou indiretamente para alcançar os fins propostos na ordem econômica. 7.2.1. AGENTE NORMATIVO O artigo 174 da CF prevê, de forma genérica, a atuação estatal na economia como agente normativo e agente regulador. Este dispositivo abrange todas as entidades federadas, isto é, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Guarde que a finalidade dessa atuação do Estado na economia é, portanto, exercitar as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Vale lembrar que a Reforma Gerencial da administração pública brasileira foi iniciada em 1995 pelo então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira utilizou como estratégia principal o ataque à administração pública burocrática e o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado, por meio do documento básico da reforma – o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Nessa época, as principais mudanças legais previstas foram transformadas em leis com a reforma constitucional denominada de ‘reforma administrativa’ que flexibilizou o regime de estabilidade e terminando com o regime jurídico único. Nessa fase as agências reguladoras foram criadas e dotadas de autonomia previstas para agências executivas. Importante destacar que aqui no Brasil, a partir da década de 1990, com as privatizações (desestatizações), esse tipo de atuação do Estado vem crescendo, ao mesmo tempo em que o Estado vai deixando para a iniciativa privada a exploração direta da economia e a prestação de alguns serviços públicos. A verdade é que o Estado Brasileiro reduziu bruscamente suas participações como empresário (art. 173, CF) e como prestador de serviço público lucrativo (art. 175). Assim, para se manter “ativo” na economia, ele precisa atuar como agente normativo e regulador da economia, para não deixá-la ao “bel prazer” da iniciativa privada. Assim, de um lado há a necessidade da existência de regulação de mercado, de outro, em função do processo de privatização, aparecem as agências reguladoras. Segundo Marçal J. Filho: a agência reguladora é titular de competência regulatória, que significa o poder de editar normas abstratas infralegais, adotar decisões discricionárias e compor conflitos num setor econômico. Importante destacar, que a atividade de fiscalização exercida pelas agências reguladoras decorre da atividade sancionatória, considerando que descumpridos os preceitos legais, regulamentares ou contratuais, o ente regulador pode aplicar sanções ao agente econômico faltoso. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 32 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon 7.2.2. FISCALIZAÇÃO ESTATAL Vem ganhando importância o papel de regulação e fiscalização da atividade econômica. Segundo o mestre Fabiano Del Masso: a fiscalização estatal funciona como uma forma de acompanhamento do desenvolvimento de atividade econômica por intermédio dos agentes econômicos para que se constate se algumas das bases fixadas na Constituição, o que se fez por intermédio da estipulação de princípios, estão sendo relegadas. De forma objetiva, fiscalizar significa observar o cumprimento das regras e princípios impostos. Pode-se dizer, portanto, que a atuação do Estado não é nada menos do que uma tentativa de ordenar na vida econômica e social, de arrumar a desordem inerente ao Liberalismo. Assim exerce o seu papel impondo condicionamentos à atividade econômica. A fiscalização envolve o chamado “poder de polícia” (polícia administrativa), isto é, atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos. 7.2.3. INCENTIVO ESTATAL O Incentivo Estatal é a criação de atrativos para alguns segmentos ou agentes econômicos de “interesse público” e, por outro lado, criação de regras mais rígidas e burocráticas para segmentos ou agentes econômicos que gerem um alto “custo social”. Segundo o mestre Fabiano Del Masso: os incentivos estatais ao contrário da fiscalização não funcionam no acompanhamento do mercado, mas como indicador da direção que devem tomar os agentes econômicos, sempre que o Estado entender por bem que a concessão de algum benefício, vantagem ou estímulo sejam necessários para desenvolver determinada atividade e cujo benefício seja público e não particular apenas, assim deve fazer (incentivar). 7.2.4. CIDE – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO As contribuições interventivas (CIDEs) são espécie de tributo e em conjunto com as contribuições sociais e de interesse das categorias profissionais são tratadas no artigo 149 da Constituição Federal. As contribuições possuem finalidades determinadas pela O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 33 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon lei e a sua hipótese de incidência está relacionada a uma atuação do Estado. Fica evidente o caráter extrafiscal das CIDEs, que devem ser utilizadas pelo Estado para corrigir distorções na exploração da atividade econômica por alguns segmentos. Na verdade, a criação de contribuições interventivas, é uma das possibilidades indiretas de o Estado atuar no domínio econômico e funcionam como instrumentos de regulação econômica. Segundo a mestra Regina Helena Costa, as CIDEs: caracterizam-se por serem tributos setoriais, isto é, por abrangerem ramos da atividade econômica específicos, como o canavieiro, o da navegação mercantil etc. Daí restar evidente o caráter extrafiscal dessas contribuições, pois constituem instrumentos autorizados à União voltados ao direcionamento do comportamento dos particulares, nos diversos segmentos do domínio econômico. 7.2.5. EXPLORAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS Nossa CF/1988 mistura a garantia de uma Ordem econômica e um Estado Democrático Ambiental. A base da relação entre as duas ordens é a sustentabilidade – é o equilíbrio de forças para manter a economia e limitar a degradação do ambiente de forma insustentável. Nesse sentido, o Estado atua como agente normativo, exigindo licença ambiental para instalação de obras e, também, como agente regulador da atividade econômica por meio, por exemplo, das agências reguladoras. Importante lembrar que um dos princípios da ordem econômica é a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação, nos termos do artigo 170, inciso VI da nossa CF/1988. Existe, portanto, uma vinculação entre os interesses da ordem econômica e a garantia da preservação, conservação e sustentabilidade do meio ambiente, devendo privilegiar- se as sociedades empresárias que explorem os recursos naturais com o uso de tecnologias de menor potencial de poluição e de degradação dos recursos naturais. 7.2.6. PPPS – PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS A titularidade da prestação dos serviços públicos é do Poder Público, que pode prestá-lo diretamente – por seus próprios meios ou indiretamente, via delegação, usando os regimes de concessão, permissão ou autorização. A Concessão pública é o contrato administrativo celebrado entre a administração pública e uma empresa privada, pelo qual a primeira transfere, à segunda, a execução de um serviço público, para que exerça este em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário, em regime de monopólio ou não, por prazo determinado. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 34 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Também chamada de concessão de serviço público ordinária, comum ou tradicional, a remuneração básica decorre de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da própria exploração do serviço (receitas alternativas), sendo a categoria básica prevista na Lei 8.987/95 e legislação esparsa sobre os serviços públicos específicos. A ideia é que o concessionário seja remunerado por meio de uma tarifa módica, cobrada dos usuários e fixada de acordo com o projeto de licitação apresentado, que deve financiar a operação, aprimoramento tecnológico e proporcionar lucro ao concessionário. Vamos agora ver como funciona o Contrato de PPP – Parceria Público-Privada. Podemos dizer que o contrato de PPP é uma modalidade especial de concessão, ou seja, é o contrato de concessão pelo qual o parceiro privado assume o compromisso de disponibilizar à administração pública ou à comunidade uma certa utilidade mensurável mediante a operação e manutenção de uma obra por ele previamente projetada, financiada e construída. Podemos dizer ainda que é o ajuste firmado entre Administração Pública e a iniciativa privada, tendo por objeto a implantação e a oferta de empreendimento destinado à fruição direta ou indireta da coletividade, incumbindo-se a iniciativa privada da sua estruturação, financiamento, execução, conservação e operação, durante todo o prazo estipulado para a parceria, e cumprindo ao Poder Público assegurar as condições de exploração e remuneração pelo parceiro privado, nos termos do que for ajustado, e respeitada a parcela de risco assumida por uma e outra das partes. A concessão patrocinada é aquela onde se conjugam a tarifa paga pelos usuários e a contraprestação pecuniária do concedente (parceiro público) ao concessionário (parceiro privado). Em outras palavras, podemos dizer que o concessionário (a empresa que explora a atividade) recebe a tarifa do usuário e um complemento (um extra) pago pela Administração. Já a concessão administrativa é aquela em que a remuneração básica é constituída por contraprestação feita pelo parceiro público ao parceiro privado. 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O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 36 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon A função alocativa do setor público está relacionada às ações empreendidas no fornecimento de bens e serviços não disponibilizados pela economia de mercado. Neste sentido, o setor público disponibiliza bens e serviços para consumo coletivo e não exclusivo a esta ou aquela faixa da população. Em referência, cita-se como exemplo de bens públicos a segurança. Por sua vez, a função distributiva refere-se às ações de caráter redistributivo efetuadas por meio de medidas de transferência que o Estado executa em favor dos segmentos menos favorecidos na sociedade. A terceira ação econômica do setor público se dá no âmbito da função estabilizadora realizada pelo setor público, expressa por ações de intervenção na economia no intuito de contribuir para seu melhor funcionamento. Destacam-se, por exemplo, as intervenções voltadas à redução da inflação, bem como ações destinadas ao combate do desemprego em determinado setor produtivo. Resumindo, temos: O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 37 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Podemos dizer que a regulação nada mais é do que a ordenação das atividades econômicas. A desregulação econômica é redução do grau de intervenção do Estado em determinado setor da Economia, reduzindo a burocracia, a normatização e o controle. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 38 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Espero que tenha gostado da aula. Vamos agora fazer mais questões, pois, como diria Cícero: Não basta conquistar a sabedoria, é preciso usá-la. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 39 de 82  MAPA MENTAL gran.com.br 40 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon QUESTÕES COMENTADAS EM AULA 001. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) No que se refere às funções do Estado como regulador da atividade econômica e produtor de bens e serviços, julgue o item subsecutivo. Para incrementar a produção de empregos, a atuação do Estado como produtor geralmente ocorre em setores intensivos em trabalho e de prazo mais curto de maturação do investimento. 002. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) Com relação às funções do Estado como regulador da atividade econômica e produtor de bens e serviços, julgue o seguinte item. A atuação do Estado como produtor de bens e serviços essenciais se justifica quando esses oferecem, estrutural ou conjunturalmente, baixo retorno em relação ao capital investido. 003. (CESPE/MPOG/ECONOMISTA-PGCE/2015) Acerca das funções do governo na economia, julgue o item que se segue. As funções do governo estão associadas às chamadas falhas de mercado, mas no caso do Brasil não deverão ser aplicadas novas intervenções em 2016 caso a inflação convirja para o centro da meta. 004. (CESPE/TJ-SE/ANALISTA/2014) No que concerne às funções dos governos e às diversas formas de intervenção do Estado na atividade econômica, julgue o item que se segue. No caso da ocorrência do monopólio natural, em que há uma única empresa produtora de um bem público, o Estado pode tanto responsabilizar-se diretamente pela produção do bem quanto exercer o controle de preços por meio de regulação. 005. (CESPE/SEDF/ANALISTA/2017) Os Jogos Olímpicos transformaram o Rio de Janeiro, avalia o jornalista suíço Jean-Jacques Fontaine, que lançou recentemente o livro Rio de Janeiro e os Jogos Olímpicos, uma cidade reinventada. Para o jornalista suíço, foram os Jogos que permitiram investimentos importantes na mobilidade urbana, na segurança, na saúde e na educação. Entre os projetos alavancados incluem-se a construção de quatro corredores de BRT e a expansão do metrô, embora tais projetos existissem desde a década de 60 do século XX; o crescimento das unidades de polícia pacificadora (UPPs), apesar de agora a política de segurança estar em declínio; e a ampla reforma urbana na região portuária, que, no entanto, ainda não conseguiu decolar a maior parte dos investimentos imobiliários previstos no Porto Maravilha. Valor Econômico, 26/7/16. Internet: (com adaptações). Considerando as informações apresentadas, julgue o item a seguir, acerca das funções econômicas do Estado e de suas formas de atuação. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 41 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas Manuel Piñon Por meio da implantação de UPPs em comunidades carentes dominadas pelo crime organizado, o Estado atuou no âmbito de sua função alocativa, garantindo a oferta do bem público segurança. 006. (CESPE/TCE-PR/AUDITOR/2016) A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com isso, corrigir falhas do mercado é denominada função a) controladora. b) alocativa. c) distributiva. d) estabilizadora. e) econômica. 007. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) Com relação à economia do setor público, julgue o item que se segue. Entre as funções governamentais estabelecidas por meio da política fiscal inclui-se a função estabilizadora, a qual objetiva alterar o modo de distribuição da renda nacional. 008. (CESPE/FUB/ADMINISTRADOR/2015) Julgue: O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa, distributiva e estabilizadora. 009. (CESPE/PF/AGENTE/2014) Julgue: Uma política adequada de regulação deve ter objetivos claros quantificáveis, tendo presente que regulação não é apenas fixar preço. 010. (CESPE/PC-PA/AGENTE/2009) Julgue: Os principais objetivos da regulação de mercados são o bem-estar do consumidor e a melhoria da eficiência alocativa, distributiva e produtiva da indústria envolvida. 011. (CESPE/PF/AGENTE/2014) Julgue: Regulação de mercados poderia ser definida como o conjunto de ações públicas que busca melhorar a eficiência da alocação dos recursos no mercado ou aumentar o bem-estar social dessa alocação. O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para EDEN BARCELOS DE SA - 05629368150, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal. gran.com.br 42 de 82  Orçamento O Papel do Estado e a Atuação do Governo nas Finanças Públicas