Lección 6. Relaciones entre la Administración y los Tribunales. La Autotutela Administrativa PDF

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Leccion-6.pdf user_3081110 La Organización y el Derecho de la Administración 2º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 LECCIÓN 6. RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS TRIBUNALES. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA 1. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN POR LOS TRIBUNALES El art. 106.1 CE establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa...”. Además, sobre ese control de proyecta el derecho fundamental de toda persona a la tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos por parte de los juzgados y tribunales que consagra el art. 24 CE; o sea, que esa tutela judicial efectiva incluye, entre otras cosas, tutela judicial frente a la Administración. Así que indudablemente la Administración está sujeta a la potestad jurisdiccional que el art. 117.3 CE atribuye a los Juzgados y Tribunales. Los Tribunales controlan todas las formas de actividad de la Administración, lo que incluye tanto sus actividades jurídicas como sus actividades materiales. Dicho control tiene por objeto garantizar el pleno sometimiento de la Administración “a la Ley y al Derecho”, es decir, al conjunto del ordenamiento jurídico. De esta forma, los Tribunales velarán porque la actividad de la Administración respete todas las fuentes del Derecho Administrativo: la Constitución, los Tratados Internacionales, el Derecho de la Unión Europea, la ley y las demás normas con rango de ley, los reglamentos, la costumbre y los principios generales del Derecho. El control de constitucionalidad de la actividad administrativa corresponde a los Tribunales ordinarios, no, salvo excepciones, al TC. Y son los Tribunales nacionales los que tienen la competencia ordinaria para controlar el cumplimiento del Derecho de la Unión por las Administraciones nacionales. Lo que sí compete a los órganos jurisdiccionales de la Unión es el control de la actuación de la Administración directa de la propia Unión. A pesar del reconocido sometimiento de la Administración a la potestad jurisdiccional de los Tribunales, la posición de la Administración ante éstos es distinta a la que tienen los sujetos privados, por tres motivos: porque la Administración goza de autotutela, porque esa autotutela administrativa determina que la tutela judicial de los ciudadanos frente a la Administración presente peculiaridades y porque existe un específico orden jurisdiccional contencioso- administrativo. 2. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA 2.1 EXPLICACIÓN GENERAL El significado de la autotutela administrativa se puede comprender mejor poniendo de relieve que los sujetos privados carecen de esa autotutela. Un sujeto privado frente a otro sujeto privado que niega o vulnera su derecho no puede realizarlo ni imponerlo por sí, sino que, al contrario, por regla general con pocas excepciones ha de acudir a los Tribunales. Es decir, el sujeto privado que ve o cree vulnerado su derecho tiene la carga de instar un proceso declarativo y, después, la carga de instar un proceso para la ejecución de la sentencia dictada de aquél. Los sujetos privados, salvo excepciones, no tienen autotutela, sino heterotutela, la que le da el Estado mediante los Tribunales. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 Pues bien, la posición de la Administración, al menos conforme a nuestro Derecho Administrativo, es la contraria a la descrita. La Administración, cabe decir, sí hace justicia por su mano. Es un poder autosuficiente. Así que, a diferencia de los particulares, no tiene la carga del proceso declarativo ni del de ejecución. Esta posición singular de la Administración puede sintetizarse afirmando que goza de autotutela. Autotutela que singulariza radicalmente a la Administración y es su prerrogativa Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. más ostensible y significativa. Esta autotutela administrativa está consagrada por la ley. Pero no aparece formulada como tal autotutela. Lo que se proclaman son sus concretas manifestaciones. Se enuncian en los arts. 38, 39.1, 98.1 y 99 LPAC. De estos preceptos se desprenden tres reglas: la presunción de validez, la ejecutividad y la ejecución forzosa administrativa. La presunción de validez y la ejecutividad conforman lo que se puede considerarse la autotutela declarativa, esto es, la que exime a la Administración de la carga de acudir a los Tribunales para conseguir una sentencia. La ejecución forzosa de los actos administrativos por parte de la Administración sustituye a la carga de los particulares de acudir a los Tribunales para conseguir la ejecución forzosa de la sentencia. 2.2 LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ La presunción de validez es la cualidad de las decisiones administrativas en cuya virtud todos deben actuar partiendo de que son válidas mientras no se declare lo contrario; esto es, mientras no se declaren inválidas. Predicamos esta cualidad de las decisiones administrativas que contienen una declaración de voluntad en sentido amplio. Tienen esta presunción de validez los actos administrativos que contienen una declaración de voluntad, una decisión. Pero también los reglamentos. Por el contrario, no puede atribuirse esta presunción a los actos de la Administración que no contienen una declaración de voluntad. El deber o mandato que entraña esta presunción de validez afecta a todos los particulares, a todas las Administraciones distintas de la autora de la decisión y a la misma Administración autora de la decisión. Como la presunción de validez no sólo afecta a los particulares, se comprende que no es sólo un privilegio favorable a la Administración, sino también un deber para ella, una limitación. En cambio, la presunción de validez no afecta a los Tribunales. Ese deber o mandato nace desde que la decisión administrativa existe y sólo desaparece cuando una resolución declare su invalidez. En consecuencia, existe aunque el acto no sea en ese momento eficaz y subsiste indefinidamente salvo que se declare su invalidez, incluso aunque el acto ya no sea eficaz. La declaración de invalidez que hace cesar o destruye la presunción puede ser judicial o administrativa; y podrá basarse en la existencia de vicios de nulidad o en la de vicios de mera anulabilidad. Hay que decir que es una presunción iuris tantum. Pero que no se destruye por el simple hecho de que haya datos sólidos para sostener que el acto es ilegal sino sólo por una resolución que precisamente declare la nulidad o anule la decisión. Por tanto, que haya una decisión administrativa con su presunción de validez no significa que el asunto esté definitivamente Con el Plan Turbo, además de eliminar los vídeos también recibes descargas sin publicidad mensuales La Organización y el Derecho... Banco de apuntes de la a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 resuelto sino sólo que, mientras no se produzca un pronunciamiento judicial o administrativo declarando la invalidez, hay que considerarla válida. Reconocemos aquí la presunción de validez incluso a los actos administrativos y reglamentos nulos de pleno derecho. 2.3 EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. La ejecutividad de los actos administrativos es el resultado de añadir a la presunción de validez la eficacia del acto administrativo. Por esto, la ejecutividad del acto sólo existe cuando éste sea eficaz. A diferencia de la presunción de validez, la ejecutividad sólo nace cuando comienza la eficacia del acto y desaparece cuando termina o se suspende la eficacia del otro. La ejecutividad entraña la fuerza de obligar del acto administrativo y, por tanto, el deber de obediencia para los sujetos a los que su declaración afecta. Si la presunción de validez impone un deber para todos, la ejecutividad solo afecta a los concretos sujetos a los que se refiera el acto. El acto administrativo modifica la situación jurídica creando derechos y obligaciones por sí mismo. Lo que comporta la capacidad de la Administración para hacerlo por sí sola, sin el consentimiento de los otros sujetos afectados y sin la intervención de los Tribunales. El sujeto privado o la Administración, incluida la autora del acto, a quien afecte la declaración administrativa contenida en el acto resulta, desde el momento en que éste es eficaz, titular del derecho o del deber declarado; y, en el caso de que imponga una conducta concreta, obliga a realizarla. Por tanto, no cumplir la conducta prescrita en el acto ya es ilícito. Está recogida en los arts. 38 y 98.1 LPAC. Art 38. Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Art 98. Ejecutoriedad. 1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo (…) El acto es susceptible de ejecución forzosa. El segundo artículo añade que, como regla general, la ejecutividad (su fuerza de obligar) es inmediata. Esta inmediatez significa que el acto administrativo es ejecutivo (y, por tanto obligatorio) sin esperar a que alcance firmeza. Por lo tanto, los actos administrativos son ejecutivos, es decir, aunque todavía puedan ser recurridos o, incluso, aunque hayan sido recurridos, mientras ese recurso no termine con la declaración de nulidad o anulación del acto. 2.4 EJECUCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE SUS ACTOS Y COACCIÓN DIRECTA En tercer lugar, la autotutela administrativa se manifiesta, aunque sólo para los actos ejecutivos que imponen a un concreto administrado un determinado comportamiento, en el llamado privilegio de ejecución forzosa; esto es, que si el acto ejecutivo no es cumplido por el administrado al que afecta en el plazo que se le concede a tal efecto, la Administración puede imponer coactivamente o realizar la ejecución por sus propios medios. Lo proclama con carácter general el art. 99 LPAC que dispone que las Administraciones pueden “proceder [...] a la ejecución forzosa de los actos administrativos” salvo excepciones. Con el Plan Turbo, además de eliminar los vídeos también recibes descargas sin publicidad mensuales a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 Al igual que en la ejecutividad, aquí destaca que la posibilidad de pasar a la ejecución forzosa de un acto no exige que el acto sea firme. Por tanto, la Administración puede pasar a la ejecución forzosa de un acto, aunque todavía pueda ser recurrido o, incluso, aunque haya sido recurrido, mientras ese recurso no termine con la declaración de nulidad o anulación del acto. La ejecución forzosa permite a la Administración ejecutar sus actos administrativos que previamente han declarado una obligación o deber de un particular si el particular no cumple por sí mismo en el plazo que se le confiera. Pero sucede que en algunos casos excepcionales se permite a la Administración cambiar la realidad material, incluso usando la fuerza, sin que exista previamente un acto suyo declarativo ni un periodo de cumplimiento voluntario. Así, por ejemplo, cuando la grúa municipal retira de la vía pública un coche que la está obstaculizando. 2.5 EXTENSIÓN GENERAL DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Las distintas manifestaciones de autotutela administrativa, con la actuación unilateral y autoritaria de la Administración que entrañan y la severa afectación a la situación para los ciudadanos que comportan, necesitan reconocimiento por ley. Pero lo cierto es que los preceptos de la LPAC analizados ofrecen ese fundamento legal de forma general sin que sea necesario que cada ley lo reitere para cada una de las decisiones administrativas. La autotutela “marca el conjunto entero del Derecho Administrativo por encima de su contenido material”. 2.6 EXCEPCIONES A LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Puede haber excepciones, supuestos en los que la Administración no tiene autotutela o no la tiene en toda su extensión. Hay tres géneros de excepciones. A) La Administración no puede dictar actos administrativos; casos en los que tendrá atribuida una misión por el ordenamiento para garantizar frente a los particulares el cumplimiento de las normas y el interés general, pero en los que no se le permite emanar decisiones con presunción de validez ni ejecutividad ni con posibilidad de ejecución forzosa. La Administración queda en una posición respecto a los Tribunales igual a la de los particulares. B) Hay casos en los que la Administración puede dictar actos administrativos con presunción de validez y ejecutividad, pero se niega a la Administración la posibilidad de pasar a la ejecución forzosa. A ello alude el art. 99 LPAC. A este respecto cabe imaginar dos tipos de salvedades. Primero, aquellas en que la Ley imponga que toda la ejecución forzosa de un acto administrativo sea judicial; es decir, que no permita que la Administración por sí misma pase a la ejecución forzosa y tenga que pedírsela a los jueces. Pero estas excepciones no existen en la actualidad. Segundo, aquellas en las que, aunque la ejecución de los actos administrativos la hace la Administración, necesita para algunas actuaciones de ejecución una autorización judicial. C) Por último, hay casos en los que, aunque la Administración conserva su potestad de dictar actos administrativos con presunción de validez y ejecutividad y en los que es ella misma la que puede pasar a la ejecución forzosa, sucede que esa ejecutividad y esa posibilidad de ejecución forzosa se retrasa o se suspende transitoriamente (art. 98.1 LPAC). Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 La mera interposición de un recurso contra un acto administrativo no suspende su ejecutividad 2.7 VALORACIÓN DEL SISTEMA ESPAÑOL DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA La autotutela reconocida a la Administración española es más amplia que en Francia y en Alemania. Por un lado, el privilegio de ejecución forzosa es general, y por otro, no se exige aquí Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. como regla general para la ejecutividad y ejecución de los actos administrativos su firmeza; solo puede frenarse si se acuerda caso por caso. 3. LA TUTELA JUDICIAL DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA La autotutela administrativa no niega ni puede negar la tutela judicial de los ciudadanos frente a la Administración (el art. 24.1 CE lo impide). Pero hace que esa tutela judicial de produzca de otra manera. Porque el particular no se encontrará con un sujeto que le demandará en los Tribunales y ante los que podrá defenderse para que la sentencia le absuelva y rechace las pretensiones del actor. Lejos de ello, se encontrará con una decisión administrativa que ya declara con presunción de validez y obligatoriamente lo que es el Derecho en el caso concreto; decisión que, en su caso, le impone un comportamiento y que la misma Administración puede pasar a ejecutar forzosamente. Con ese punto de partida, el particular no podrá permanecer pasivo frente a las pretensiones de la Administración hasta que ésta le demande, sino que deberá él demandar a la Administración para conseguir, al menos, que se anule esa decisión administrativa. Así, el particular tendrá la carga de combatir ante los Tribunales la actuación administrativa, la carga de impugnarla, de recurrirla ante los Tribunales. La presunción de validez de los actos administrativos desplaza sobre quien esté disconforme con ellos la carga de su impugnación. Por eso, en vez de hablar de proceso contencioso-administrativo se habla de recurso contenciosos- administrativo; y en vez de hablar del sometimiento de la Administración a los Tribunales, se habla del control judicial (a posteriori) de la Administración. Por las mismas razones, la Administración tendrá normalmente en los juicios contenciosos- administrativos la posición de demandada, no la de demandante. Los Tribunales actuarán para comprobar la legalidad o ilegalidad de la actuación administrativa previa a instancia del particular afectado en sus derechos o intereses legítimos. A esta situación se aludía tradicionalmente hablando del “privilegio del acto previo” y del “carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa”. Ambas ideas se han dulcificado en nuestro Derecho. La tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) ha impulsado esa dulcificación. Pero, aun con esto, sí que puede seguir reconociéndose que por lo general, para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, tiene que haber un acto administrativo previo y que esa jurisdicción, aunque sin limitaciones a su enjuiciamiento y a los posibles contenidos de sus sentencias, se pronuncia sobre actuaciones y decisiones administrativas previas. 4. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y SU INCIDENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIÓN Y TRIBUNALES La existencia de una jurisdicción contencioso-administrativa se justifica por la convivencia de una especialización judicial en Derecho Administrativo, pero no supone ninguna alteración sustancial de las relaciones entre la Administración y los Tribunales. Con el Plan Turbo, además de eliminar los vídeos también recibes descargas sin publicidad mensuales a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 4.1 LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA NO JUDICIAL; EL SISTEMA FRANCÉS La Revolución Francesa estableció la división de Poderes, pero, en cuanto a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Judicial, acogió una versión radical de tal división, que fundamentalmente significó la imposibilidad de que los órganos judiciales enjuiciaran a la Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Administración. La Administración tenía que verse libre de la injerencia judicial. Y así, en definitiva, se consagró la regla de que la Administración no quedaba sometida ni siquiera al posterior control judicial ante los recursos de los particulares. No significa esto que la Administración quedara libre de cualquier control jurídico. Pero ese control se atribuía a los órganos judiciales, sino a los propios órganos administrativos. Se trataba, pues, de una especie de autocontrol de la propia Administración. Así, en suma, los conflictos “contenciosos” entre la Administración y cualquier otro sujeto habían de resolverse ante órganos administrativos, no judiciales. Así se formó una específica jurisdicción contencioso-administrativa: jurisdicción, porque ejerce una función propiamente jurisdiccional; pero jurisdicción no judicial, porque no es impartida ni está integrada por verdaderos jueces; y administrativa, no ya porque se ocupa de asuntos administrativos, sino porque está integrada en la misma Administración y constituida por funcionarios administrativos. Esa jurisdicción contencioso-administrativa francesa está integrada por el Consejo de Estado y por otros órganos administrativos de inferior jerarquía y ámbito territorial, y actúa con imparcialidad e independencia de los demás órganos administrativos. Pero, hoy como en su origen, no forma parte del Poder Judicial ni está sometida al TS. Pero, en realidad, en Francia no todos los litigios en que sea parte la Administración competen a la jurisdicción contencioso-administrativa. El sistema se completa con un Tribunal de Conflictos que dirime los supuestos en que ambas jurisdicciones mantienen criterios discrepantes sobre sus respectivas competencias. 4.2 LA JUDICIALIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA En España hoy también existe una jurisdicción contencioso-administrativa y un Tribunal de Conflictos. Todo, pues, suena parecido a lo visto para Francia. Pero todo es muy distinto porque en España la jurisdicción contencioso-administrativa es judicial. Ese carácter judicial de nuestra jurisdicción contencioso-administrativa está plasmado en la LOPJ y en la LJCA. Más aún, así lo impone la Constitución. En España hoy no cabe un sistema como el francés que no es conciliable con los arts. 24.1, 106.1 y 117.3 CE , ya que estos preceptos exigen una tutela judicial; y no cualquier otra. Eso sí, se estableció y sigue existiendo un sistema judicial puto en el que, no obstante, hay unos Tribunales específicamente dedicados a resolver los litigios de la Administración que, además, lo hacen conforme a unas reglas procesales propias. Esos Tribunales forman un orden jurisdiccional, el contencioso-administrativo, al igual que existe el orden jurisdiccional civil o penal. Así las cosas, siendo en España la jurisdicción contencioso-administrativa judicial y un simple orden jurisdiccional, esto es, un mero conjunto estructurado de órganos judiciales, su único Con el Plan Turbo, además de eliminar los vídeos también recibes descargas sin publicidad mensuales a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243266 significado es el de una cierta especialización (porque está compuesto por Jueces y Magistrados seleccionados como todos los demás, solo algunos de ellos han acreditado cierta formación especializada) que es, al mismo tiempo, su justificación. El legislador español configura y altera las competencias de esta jurisdicción sin que quepa hacerle más críticas que las de su oportunidad, claridad y, a lo sumo, coherencia con la finalidad de la especialización, que es lo que justifica su existencia. Por tratarse sólo de un orden jurisdiccional dentro de la unidad de todo el Poder Judicial, la delimitación de sus competencias respecto a la de otros órdenes jurisdiccionales puede hacerse por la ley con gran libertad y sin atenerse a criterios superiores. La ley, al establecer el reparto de competencias entre este orden jurisdiccional y los restantes, ni siquiera está condicionada por el concepto de Administración y de Derecho Administrativo. En España subsiste el Tribunal de Conflictos con la función de dirimir las controversias que se susciten entre la Administración y los Tribunales sobre sus respectivas atribuciones, pero su significado es muy distinto y menos relevante que el de su homónimo francés. Las controversias competenciales que se planteen entre los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y los de cualquier otra jurisdicción son resueltos en España por otra vía, la de los llamados conflictos de competencia. En resumen, el control jurisdiccional de la Administración corresponde generalmente a la jurisdicción contencioso-administrativa pero, siendo ésta plenamente judicial, ello no comporta en España ninguna exención de la sumisión a los órganos del Poder Judicial ni altera en nada esencial las relaciones entre Administración y Justicia. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.