Lección 13: Los Entes Institucionales (PDF)

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Leccion-13.pdf user_3081110 La Organización y el Derecho de la Administración 2º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 LECCIÓN 13. LOS ENTES INSTITUCIONALES 1. CONCEPTO Y MARCO NORMATIVO BÁSICO Frente a la descentralización territorial, plasmada en la existencia de entes territoriales; se habla de una descentralización funcional, que se traduce en la existencia de entes institucionales. Los entes institucionales pueden definirse como aquellos entes no territoriales de base institucional con personalidad jurídica propia, creados para la realización de determinadas actividades o servicios de la competencia de una Administración pública, normalmente territorial. El que estos entes sean creados para la realización de una competencia específica propia de una Administración pública no significa, sin embargo, ni que se creen sólo por la Administración, ni que se encuentren siempre vinculados directamente a una Administración territorial, ni siquiera que ellos mismos tengan siempre y en todos los casos la naturaleza de Administración pública. Aunque el Estado dispone de la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, ha renunciado a establecer una tipología básica de entes institucionales, limitándose la LRJSP a formular los principios generales en la materia. Los principios básicos aplicables al sector público institucional de todas las Administraciones se encuentran enunciados en el art. 81 LRJSP. Eficiencia y supervisión continua parecen ser los dos grandes principios que preocupan en esta materia. La inscripción de los entes institucionales en el Inventario se configura como una autentica obligación para todas las Administraciones públicas españolas. Los únicos tipos de entes institucionales regulados en la LRJSP son los entes instrumentales de la Administración General del Estado, a excepción de los consorcios, único ente instrumental típico regulado por la LRJSP para todas las Administraciones públicas. Además, existen entes instrumentales del Estado cuyo régimen está fuera de la LRJSP y se dice de ellos que son, por esta razón, atípicos. Para los entes institucionales de las Administraciones autonómicas hay que estar, por tanto, a las normas que sobre ellos haya aprobado cada Comunidad Autónoma. 2. CLASIFICACIÓN GENERAL Hay una tipología muy variada de entes institucionales. Una primera clasificación es la que distingue entre: - Los entes instrumentales: se caracterizan por ejercer sus competencias bajo la dirección, control y supervisión de una Administración pública denominada Administración matriz. Pueden o no estar constituidos como personas jurídicas de Derecho público. - Los entes independientes: son los que, por razones técnicas, económicas o jurídico- institucionales, se crean para ejercer las competencias que les atribuye la ley, pero fuera del área de influencia o al margen de la dirección del Gobierno o de la Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 Administración territorial correspondiente. Son siempre personas jurídico-públicas y tienen naturaleza de Administración pública en todos los casos. Al margen o además de las categorías de los entes institucionales instrumentales o independientes, hay también determinados entes institucionales dotados de autonomía constitucionalmente garantizada. Se trata de las Universidades públicas, y que, por disposición del art. 27.10 CE, gozan de una autonomía especial, la denominada autonomía universitaria. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Dicha autonomía es la que explica, por ejemplo, que sus órganos de gobierno sean elegidos por ellas mismas, en un fenómeno próximo a la autoadministración típica de los entes corporativos, y por eso, ha hecho dudar sobre su naturaleza jurídica como auténticos entes institucionales. 3. LOS ENTES INSTITUCIONALES INSTRUMENTALES 3.1 SU SOMETIMIENTO Y DEPENDENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN MATRIZ: LA “RELACIÓN DE INSTRUMENTALIDAD” La relación entre el ente instrumental y su Administración o ente matriz está caracterizada por el sometimiento y dependencia de aquél a éste. Dicho sometimiento es tan intenso que el concepto clásico de tutela es desplazado aquí por el de «instrumentalidad» de la Administración matriz sobre el ente instrumental. Se dice así que las relaciones entre la Administración matriz y el ente instrumental son más que relaciones de tutela, y se las denomina «relaciones de instrumentalidad». La relación de instrumentalidad revela, por lo demás, la auténtica naturaleza de estos entes: simples personificaciones de la Administración matriz para la realización de alguna de las actividades de su competencia. La relación de instrumentalidad se construye sobre determinados mecanismos y facultades jurídicas que las normas ponen a disposición de la Administración matriz a fin de que esta se asegure el sometimiento y control de sus entes instrumentales. De entre dichas técnicas, las más frecuentes son: a) Mecanismos sobre la organización y configuración del ente. La creación y existencia del propio ente instrumental depende, en mayor o menor medida, de la Administración matriz. Algunas veces el ente institucional se crea por Ley; otras, por la propia Administración matriz. Pero, no es infrecuente que la propia Ley atribuya a la Administración matriz la potestad de suprimir o refundir esos entes instrumentales. También suele ser la propia Administración matriz la que aprueba, con naturaleza reglamentaria, los estatutos de la entidad institucional. Por lo demás, todas las Administraciones públicas tienen ahora el deber general de controlar periódicamente que los motivos y presupuestos que justificaron la creación de sus entes instrumentales siguen existiendo. b) Mecanismos sobre los órganos rectores del ente. Tanto el nombramiento como el cese de los órganos superiores del ente instrumental suelen corresponder discrecionalmente a la Administración matriz. Descarga carpetas completas de una vez con el Plan PRO y PRO+ La Organización y el Derecho... Banco de apuntes de la a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 c) Mecanismos de control sobre los actos del ente. Muchas veces la Administración matriz puede anular los actos del ente instrumental mediante revisión de oficio o, menos frecuentemente, a través del denominado recurso de alzada impropio. d) Mecanismos de dirección sobre la actividad del ente. La Administración matriz con frecuencia puede dirigir la actividad del ente instrumental imponiéndole «directrices» o determinados objetivos a través de instrumentos normativos de diversa Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. denominación (planes directores, planes de actuación, etc.). 3.2 LOS ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PÚBLICO A) MARCO NORMATIVO Y NATURALEZA Los entes instrumentales no siempre son de Derecho público; a veces, las Administraciones crean entes de este tipo conforme a algunas de las personificaciones propias del Derecho privado. Como es lógico, sólo cuando se constituyen como personas jurídicas de Derecho público se puede predicar de ellos la condición de Administración pública. Es entonces cuando se puede utilizar con propiedad la expresión genérica de Administración instrumental. Por eso, las normas que los regulan suelen aclarar que gozan de las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus funciones, con la única excepción de la potestad expropiatoria, de la que son titulares solo las Administraciones territoriales. La LRJSP, sin embargo, ha incluido dentro del sector público institucional estatal a los denominados «fondos carentes de personalidad jurídica». Son masas patrimoniales nutridas principalmente por los presupuestos generales del Estado y afectas a fines específicos por una disposición legal concreta. No obedecen, por tanto, a un fenómeno de descentralización funcional. B) LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL DEL ESTADO A los entes instrumentales de Derecho público dependientes de la Administración del Estado se los aglutina en la legislación estatal bajo la expresión imprecisa de «organismos públicos», y son de tres clases: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales. Ambos tipos de entes instrumentales tienen algunas previsiones comunes: las más importantes son que tienen personalidad jurídica pública, y que ejercen las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria. Los organismos autónomos se crean para el desarrollo de «actividades propias de la Administración pública, tanto actividades de fomento, prestacionales de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación». Aunque como se ve pueden dedicarse a la producción de bienes susceptibles de contraprestación, los organismos autónomos se crean para el desempeño de tareas eminentemente administrativas. Ejemplos de estos son: el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, Centro de Estudios Jurídicos y la Mutualidad General Judicial, MUFACE, Instituto Social de las Fuerzas Armadas, Instituto de la Cinematografía… En cambio, a diferencia de los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales no se crean tanto para la realización de actividades típicamente administrativas como para la realización de «actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación», razón por la cual «se financian Descarga carpetas completas de una vez con el Plan PRO y PRO+ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 mayoritariamente con ingresos de mercado». No obstante, eventualmente ejercen potestades administrativas. Por todo ello, estas entidades experimentan una suerte de desdoblamiento de régimen jurídico: mientras que las reglas de formación de la voluntad de sus órganos y el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas se someten al Derecho Administrativo, todo lo demás, especialmente sus relaciones con los particulares, queda remitido en principio a las reglas del Derecho privado. Una peculiaridad organizativa de las entidades públicas empresariales reside en que pueden depender directamente no de la Administración General del Estado, sino de un organismo autónomo vinculado a esta. Actualmente están configurados como entidades públicas empresariales (ejemplos: Fabrica Nacional de Moneda y Timbre, ADID, Renfe-Operadora, ENAIRE…) En cuanto a las agencias estatales, se crean como los organismos autónomos, “para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado” y por eso están “facultadas para ejercer potestades administrativas”. De ahí que también se sometan enteramente al Derecho Administrativo y se nutran fundamentalmente con cargo a los presupuestos generales del Estado, aunque también pueden recibir ingresos. Su principal característica es que disponen de una amplia flexibilidad y autonomía de gestión. La flexibilidad y autonomía de gestión de estas entidades deriva del hecho de que las directrices de su Administración matriz son propuestas por la propia agencia y se materializan en el llamado “contrato plurianual de gestión”, norma reglamentaria de contenido planificador. Ejemplo de algunas agencias estatales son el Instituto Nacional de Meteorología, BOE, Agencia Estatal de Seguridad Aérea… Además de los organismos públicos previstos en la LRJSP y que podríamos llamar, por eso, «típicos», existe un número más o menos amplio de entes instrumentales «atípicos», es decir, entes instrumentales de Derecho público dependientes de la Administración General del Estado, cuya organización y funcionamiento se encuentran regulados en gran medida fuera de la LRJSP, en leyes administrativas especiales. Ejemplo: Agencia Estatal de la Administración Tributaria, Centro Nacional de Inteligencia, Museo Nacional del Prado, Instituto Cervantes… C) LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DE LAS ENTIDADES LOCALES. A falta de bases estatales más específicas en esta materia, los entes instrumentales de Derecho público de ámbito autonómico son los que señalen las normas de las correspondientes Comunidades Autónomas. Aun con una terminología más o menos diferenciada para referirse a los distintos tipos de entes, dicha legislación ha adoptado por lo general un esquema similar al de la Administración instrumental del Estado. En Andalucía la norma de referencia es la LAJA. En lugar de “organismos públicos, en Andalucía se denominan “agencias” y son de tres tipos: - Agencias administrativas: su misión es el desempeño de alguna de las competencias de una Consejería. Se someten completamente al Derecho Privado. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 - Agencias públicas empresariales: las hay, a su vez, de dos tipos, las que se crean para actuar en régimen de libre mercado a cambio de una contraprestación por sus actividades o productos, y las que tienen por objeto actividades de promoción pública, prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público. Las primeras se rigen por Derecho privado y las segundas por Derecho Administrativo. - Agencias de régimen especial: se crean para la realización de las mismas tareas que las Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. agencias administrativas, pero con el matiz de que es necesario para ello asignarles «funciones que impliquen ejercicio de autoridad que requieran especialidades en su régimen jurídico». Se someten en general al Derecho Administrativo. También las entidades locales pueden disponer de entes instrumentales de Derecho público. El articulo 85LRBRL los enumera dentro de las fórmulas de gestión directa de los servicios públicos de competencia local: el organismo autónomo local y la entidad pública empresarial local. Por lo demás, las Comunidades Autónomas han desarrollado estas bases estatales de régimen local, en ocasiones enriqueciendo el catálogo de figuras, e incluso modificando la denominación prevista para ellas en dichas bases. Es el caso, por ejemplo, de la LAULA, según la cual puede haber en el ámbito local andaluz; agencia pública administrativa local, agencia pública empresarial local y la agencia especial local. D) ADMINISTRACIONES INSTRUMENTALES DEPENDIENTES DE UNA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES: REFERENCIA A LOS CONSORCIOS Y A LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS. Aunque lo normal sea que el ente instrumental dependa de una sola Administración matriz, puede darse el caso de que sean varias Administraciones las que concurran en la creación de un único ente instrumental, el cual queda entonces bajo la dependencia de todas ellas. Normalmente se trata de fórmulas en las que se plasman los principios de coordinación, cooperación o colaboración entre Administraciones públicas. Las figuras que conforman este fenómeno son fundamentalmente los consorcios y las mancomunidades de municipios. Los consorcios «son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias». En el consorcio pueden integrarse o participar no sólo Administraciones u otras entidades públicas, sino también auténticas entidades privadas. Además, se califica expresamente por el legislador como entidad de Derecho público, lo que implica que queden sometidos al Derecho Administrativo. Los consorcios se crean «mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades participantes» y se rigen por sus estatutos, que forman parte del convenio y que determinarán, en el marco de la Ley, su régimen orgánico, funcional y financiero, además de la Administración pública a la que el consorcio queda adscrito. Descarga carpetas completas de una vez con el Plan PRO y PRO+ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 Por lo demás, la extinción del consorcio se produce por su disolución, de la cual es causa no sólo el cumplimiento de los fines para los que se creó, sino también la separación del consorcio por alguno de sus miembros. La disolución abre la liquidación del patrimonio del consorcio. También en el ámbito local, la mancomunidad de municipios puede considerarse, al tiempo que un tipo de ente local con importantes potestades administrativas, un ente de carácter instrumental: no en vano surge del ejercicio de la facultad que el artículo 44.1 LRBRL reconoce Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a los municipios «a asociarse con otros [...] para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia». 3.3 LOS ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PRIVADO A) NOCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE SUPUESTOS CERCANOS También es posible que las Administraciones territoriales dispongan de entes instrumentales creados y personificados conforme al Derecho privado, o sea, iguales que los que pueden crear los sujetos privados. Estos entes instrumentales de Derecho privado son fundamentalmente de dos tipos: sociedades mercantiles y fundaciones. Al carecer de personalidad jurídico-pública, no tienen naturaleza de Administración pública ni se les aplica, como su Derecho propio, el Derecho Administrativo, a excepción de las relaciones entre ellos y sus Administraciones matrices. No es absolutamente indispensable. B) SOCIEDADES MERCANTILES Para la Administración General del Estado, la posibilidad de constituir sociedades mercantiles se encuentra en la LRJSP. Cuando una sociedad mercantil está bajo control estatal dicha entidad tiene la consideración de sociedad mercantil estatal y le resultan aplicables los artículos 111 a 117 LRJSP. El artículo 113 LRJSP establece que se rigen, además de por la propia LRJSP, por la LPAP y por el ordenamiento jurídico privado, salvo determinadas materias en las que resultan aplicables ciertas normas de Derecho Administrativo. En Andalucía, las «sociedades mercantiles del sector público andaluz» se contemplan y regulan dentro del género denominado «entidades instrumentales privadas» de la Administración autonómica. Su creación está sometida a autorización del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, autorización que deberá ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de Andalucía. La constitución de las sociedades mercantiles locales deberá ir precedida por el correspondiente acuerdo del Pleno. El resto (designación, funcionamiento, máximos órganos de dirección...) lo determinaran los estatutos de la sociedad. En Andalucía la LAULA impone que el Pleno de la entidad local se constituya en Junta General de la sociedad. C) FUNDACIONES Otro tipo de entes instrumentales de Derecho privado son las fundaciones creadas por las Administraciones. En efecto, a todas las Administraciones públicas se les permite crear fundaciones iguales a las constituidas por voluntad de los particulares. Descarga carpetas completas de una vez con el Plan PRO y PRO+ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 En la LJRSP se contienen unas pocas reglas básicas aplicables a todas las fundaciones que se refieren a los criterios determinantes de la Administración a que la fundación quedará adscrita y al órgano al que se atribuye el protectorado de estas fundaciones. Los demás preceptos de la LRJSP en esta materia son sólo aplicables a las fundaciones del sector público del Estado, que disponen así de una regulación específica, En este sentido, se considera que una fundación pertenece al sector público estatal cuando cumpla alguno de los siguientes requisitos: Los ordenamientos de las Comunidades Autónomas también incluyen con normalidad a las fundaciones del sector público dentro del catálogo de tipos de entes instrumentales autonómicos. La legislación básica local no menciona las fundaciones entre los entes instrumentales de las Administraciones locales, pero sí las han introducido algunas leves autonómicas de régimen local. Por ejemplo, en Andalucía, dentro de las formas de gestión directa de los servicios de competencia local, se citan las «fundaciones del sector público local» D) RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE Y PROHIBICIÓN DE EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS Todas las personificaciones de Derecho privado no son ellas mismas Administraciones públicas. La principal consecuencia de ello es que no les es aplicable el Derecho Administrativo, salvo en las relaciones con su Administración matriz. Con todo, la inaplicación general del Derecho Administrativo a estos entes no es absoluta. Así pues, el ordenamiento jurídico ha ido reaccionando paulatinamente a esta «huida del Derecho Administrativo» y ha extendido a estos entes instrumentales de Derecho privado ciertas normas propias de la Administración. De tal suerte, a ciertos efectos les son aplicables determinados principios y reglas fundamentales en materia de empleo público, control presupuestario, contratación pública, patrimonio público, etc. Otra consecuencia de que estos entes no sean Administraciones públicas ni estén sometidos en general a las mismas reglas que las Administraciones, es que no pueden ejercer funciones públicas que lleven aparejadas el ejercicio de potestades administrativas. Las sociedades mercantiles estatales, aun englobadas en el sector público, carecen de la condición de Administraciones públicas, que es a quienes se ha reservado siempre dicho tipo de potestades y frente a las cuales se aplica la generalidad de las garantías del Derecho público. 4. LOS ENTES INSTITUCIONALES INDEPENDIENTES También llamados “autoridades administrativas independientes”. Los entes institucionales independientes son los que, por razones técnicas, económicas o jurídico-institucionales, se crean para ejercer las competencias que les atribuye la Ley, pero fuera del área de influencia o al margen de la dirección del Gobierno. Entre estos entes y la Administración a la que formalmente se adscriben, no hay, pues, una relación de instrumentalidad. Más bien, al contrario: el régimen jurídico de los entes independientes está precisamente configurado, en una buena medida, con la intención explícita de asegurar y garantizar dicha independencia. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-10243276 No es extraño, por ello, que los mecanismos previstos en dicho régimen consistan en general justo en lo contrario de aquellos en los que se basa la relación de instrumentalidad típica de los entes instrumentales. Con las lógicas diferencias de detalle, los mecanismos previstos en general para garantizar esa independencia funcional a este tipo de entes son los siguientes: Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a) Frecuentemente, la Ley de creación del ente contiene una prohibición formal de aceptar o dirigir a dicho ente cualquier instrucción que pueda menoscabar su independencia. b) El ente no sólo es creado por Ley, sino que sus normas de organización y funcionamiento se encuentran ya muy detalladas en la Ley, de forma que, aunque el Gobierno deba aprobar posteriormente sus estatutos, éstos son un mero reglamento ejecutivo con menos libertad de configuración. Por supuesto, cualquier variación sustancial, fusión con otro ente, extinción, etc., está reservado a la Ley. c) El nombramiento de los órganos rectores debe recaer sobre personas de reconocida competencia profesional en relación con las actividades del ente, de forma que, al menos en teoría prima el perfil técnico sobre las relaciones de estricta confianza política. Además, aunque el nombramiento pertenece al Gobierno, el Parlamento interviene en él a través de diversas fórmulas. d) El cese de los órganos rectores no es libre, sino que está sometido a un plazo predeterminado por la Ley, siendo además dicho plazo normalmente más amplio que el de la legislatura en la que fueron nombrados. e) Los actos del ente tan solo son revisables por el propio ente o directamente por la jurisdicción contencioso-administrativa. f) Algunos de estos entes disponen de una potestad más o menos amplia para aprobar reglamentos administrativos en el ámbito restringido de sus competencias. Sólo cuando el régimen jurídico de un ente institucional contiene esta serie de garantías es posible calificarlo propiamente de independiente. En otro caso, la independencia predicada del ente por el legislador no pasará de ser una proclama más o menos retórica y carente de contenido real. El problema jurídico más importante que ha presentado la categoría de las Administraciones o entes independientes es el de su compatibilidad con las bases constitucionales de nuestro sistema de organización administrativa. En efecto, la independencia que caracteriza a estos entes choca con la literalidad del artículo 97 CE: «El Gobierno dirige [...] la Administración civil y militar [...] del Estado». Por el momento, la objeción se ha superado en el plano doctrinal afirmando que la independencia que caracteriza a estos entes debe entenderse de forma relativa, simplemente como una autonomía funcional más intensa que la que es común al resto de entes institucionales. De ordinario estos entes independientes se crean porque así lo quiere libremente el legislador español (sea el estatal o el autonómico). Pero en ocasiones son una imposición del Derecho de la Unión Europea. Aunque la Unión no se entromete en las formas de organización de las Administraciones españolas, a veces si lo hace y, en concreto impone esta forma de organización de los entes independientes. Descarga carpetas completas de una vez con el Plan PRO y PRO+