Tema 32: Las Políticas Públicas: Elaboración, Ejecución y Evaluación PDF

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Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Temario común. Tema 32 Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación OL0622 1  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación GUIÓN-RESUMEN 1. Delimitación conceptual. 1.1. Elementos constitutivos. 1.2. Relación con la reforma administrativa. 1.3. Clases. 1.4. Fases o etapas de las políticas públicas. 2. El Instituto para la evaluación de las políticas públicas. 2.1. Las agencias estatales. 2.2. El Instituto para la evaluación de políticas públicas. 3. La cultura administrativa. 3.1. La cultura tradicional. 3.2. Un documento revelador. 3.3. Razones para cambiar la cultura tradicional. 3.4. Líneas de trabajo de la nueva cultura, 3.5. Líneas de actuación de la nueva cultura. 3.6. Reflexión final. 4. La ética pública y los conflictos de intereses en el ámbito público. 4.1. Introducción. 4.2. Los códigos de conducta. 4.3. Contenido. 4.4. Aspectos diversos. 4.5. Referencia a los conflictos de intereses. 4.6. Buen gobierno. OL0622 2  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL El estudio de las políticas públicas, como dice Canales Aliende, “tiene su origen en los años setenta en los Estados Unidos de América, desarrollándose notablemente en ese país hasta alcanzar una cierta autonomía como campo de estudio, extendiéndose luego al resto del mundo, y llegando a Europa con un cierto retraso”. Existe una gran variedad de conceptos de las políticas públicas. A nuestro juicio, como más acertada, podemos considerar la de Tamayo Sáez para el que “son el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento dado los ciudadanos y el Gobierno consideran prioritarios”. En todo caso, Vallés señala que las políticas públicas, tal como se consideran en la actualidad, se diferencian frente a otro tipo de actuaciones del sector público en dos aspectos importantes: de un lado, la consideración de la política como “resultado”; y, de otro, la incorporación a las mismas de una cierta “dosis de coerción y de obligatoriedad”. 1.1. Elementos constitutivos Las políticas públicas, como señalan Ballart y Ramió citados por el autor antes mencionado, se han de definir a partir de los siguientes elementos: a) Tienen una misión fundamental, en cuyo contexto los responsables de cada política persiguen objetivos más concretos. b) Son portadoras de valores y reflejan, por ello, distintas visiones del mundo. c) Son el resultado y a la vez influyen en los procesos políticos de lucha partidista. d) Consisten en una serie de acciones y decisiones que se han de tomar por los autores de las mismas. e) Pueden analizarse sobre la base de la decisión estratégica adoptada o del programa de tratamiento de los problemas concretos a resolver. f) Pueden valerse de multitud de instrumentos, que van desde la creación o simulación de mercados hasta provisión de medios desde el sector público. OL0622 3  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 1.2. Relación con la reforma administrativa En la actualidad, la doctrina considera que las políticas públicas se encuentran directamente vinculadas a la idea de la modernización de las Administraciones Públicas, y de ahí que se las estudie en-tre nosotros desde esta perspectiva. En este sentido, entre otros autores, Beltrán Villalba ha afirmado que “el análisis de las políticas públicas se revela como un instrumento imprescindible para la reforma de la Administración, no el sentido de la “Gran reforma” sino de las reformas cotidianas, del ajuste de la Administración para tratar de mejorar en cada momento el servicio que presta a los ciudadanos como usuario final”. Por eso, añade este sociólogo, la implantación de las políticas públicas en el seno de nuestras Administraciones “resulta así una característica deseable para una Administración moderna, que debiera estimular su práctica tanto en su propio seno como promoviendo y financiando instituciones ad hoc, preferentemente de carácter académico, creando al mismo tiempo las condiciones necesarias para que los estudios e informes correspondientes sean apreciados por los órganos que diseñan, instrumentan y desenvuelven las políticas y programas de acción”. 1.3. Clases Como dice Canales Aliende, podemos clasificar a las políticas públicas de multitud de formas, entre las que el autor citado ha seleccionado las siguientes: a) Según el Gobierno que las adopte, pueden ser estatales, regionales o locales. b) Según su ámbito, pueden ser generales o sectoriales. c) Según contenido, pueden ser regulativas, distributivas, redistributivas e institucionales, si bien “en realidad, apenas hay política pública que no incorpore medidas de los cuatro tipos anteriores” y “lo que las distingue es el predominio de unas u otras en el núcleo central que articula todo el conjunto”, según precisa acertadamente Vallés. 1.4. Fases o etapas de las políticas públicas Las políticas públicas integran un proceso complejo y normalmente transcurren a través de una serie de fases o etapas que podemos sintetizar en las siguientes: 1ª Identificación y definición del problema. OL0622 4  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 2ª Formulación de las alternativas de solución. 3ª Adopción de una alternativa. 4ª Implantación de la alternativa seleccionada. 5ª Evaluación de los resultados obtenidos. 1.4.1. Elaboración Si nos atenemos al programa de la oposición, las dos primeras fases citadas de las políticas públicas se unifican en la primera fase o etapa de “elaboración” que es la que ahora vamos a exponer. A) Definición del problema Dentro de esta fase inicial, la elaboración, el primer paso es acotar los problemas que se han de resolver. Tradicionalmente, sin embargo, se ha venido prestando escasa atención a este aspecto, porque tanto políticos como analistas se han preocupado más de buscar soluciones a los problemas que de descubrir, en sus justos términos, el problema; y ello era así porque se pensaba que el problema estaba ahí, y se le podía reconocer con facilidad circunscribiendo las dificultades a ciertos problemas técnicos para diferenciarlos de los demás y cuantificarlo con exactitud. La realidad, sin embargo, demuestra que los problemas no existen, sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por el observador de los mismos. Por ello, los gestores públicos deben ser conscientes de que “su” visión de un problema determinado es sólo una de las posibles y no tiene por qué ser siempre la más correcta. A la vista de lo expuesto, surgen dos interrogantes: ¿cómo conocen la existencia de los problemas los políticos? y ¿por qué eligen unos y no otros?. La primera pregunta se identifica con lo que llamaremos “detección de problemas” para la que caben diversos mecanismos que van desde el análisis por gabinetes especializados hasta el estudio de los clientes. Y la segunda interrogante se identifica con lo que los expertos denomina “diseño de la agenda”, ya que hay que partir de la idea de los problemas son muchos y no todos pueden ser abordados simultáneamente. En este sentido, al conjunto de problemas que preocupan en un momento determinado se le denomina “agenda sistémica” y de ella los políticos extraen algunos para confeccionar lo que se denomina “agenda institucional o política” y en la que ya entran los problemas que los políticos consideran prioritarios. OL0622 5  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación B) Elaboración propiamente dicha Seleccionado un problema en la forma indicada, comienza la elaboración o formulación de la política a aplicar que incluye, a su vez, las siguientes subfases: a) Establecimiento de objetivos a alcanzar. b) Generación de las diferentes alternativas u opciones para lograr aquéllos. c) Valoración y comparación de los impactos causados por las referidas alternativas. d) Finalmente, conocidos los impactos de las diferentes alternativas, hay que elegir una de ellas y saber cuál es la mejor y más deseable. 1.4.2. Modelos aplicables Lo acabado de exponer sobre la elaboración de alternativas de solución y elección de una de ellas estimada como la mejor se apoya en lo que los autores llaman “modelo racionalista”, según el cual los pasos a dar responden a una elección racional y neutra. Sin embargo, otros autores sostienen que, en esta clase de planteamientos, no siempre prima la razón o el raciocinio sino que sobre éste y aquella presionan determinadas limitaciones de signo psicológico, o derivadas de los valores y preferencias que defienden los políticos, o derivadas de los costes (que pueden obligar a renunciar a ciertas alternativas) etc., en cuyo caso nos encontramos ante el “modelo racionalista limitado”, Y, en tercer lugar, cabe hablar de un “modelo incremental”, según el cual el político actúa de manera que sólo toma en consideración las alternativas que difieren poco de las anteriores, rechazando las demás, y analizando los aspectos en los que la nueva opción y sus consecuencias difieren de la situación actual obviando el resto. 1.4.3. Ejecución La ejecución, “implementación” o puesta en práctica es la fase más técnica y administrativa y en la que, a diferencia de la anterior, no hay aspectos políticos sustanciales y determinantes, dando lugar, por el contrario, a un gran volumen de actividad y gestión administrativa, como señala Canales Aliende. OL0622 6  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Los estudios sobre la implementación o ejecución de las políticas públicas comenzaron a desarrollarse al final de los años sesenta y conocen su máximo desarrollo en las dos décadas siguientes. Hasta ese momento la reflexión teórica y los estudios se habían centrado en la fase de la elaboración, porque se confundía el concepto de política pública con el de adopción de decisiones, de modo que la implementación o ejecución entendida como la puesta en marcha de la decisión no formaba realmente parte de las políticas públicas. La implementación se consideraba más bien una cuestión técnica, sin importancia, que debían resolver los administradores profesionales o funcionarios. En esta etapa es precisamente en la que cabe, previa la correspondiente adaptación, la aplicación de técnicas privadas que, en muchos casos, pueden ser de gran utilidad en las áreas públicas. Ello, sin embargo, no nos debe conducir sin más a entender la total postulación de la equiparación entre la gestión pública y la privada, olvidando, aclara el autor citado, que en nuestros días las políticas públicas deben ser entendidas y estudiadas desde una perspectiva más completa e integral, como es la politológica. Dos metodologías se han aplicado básicamente para analizar y describir los procesos de ejecución o implementación de las políticas públicas. De una parte, están los teóricos del “top-down” que ven a los decisores que aprueban y financian las políticas públicas como los actores centrales y que, por ello, se fijan especialmente en los factores e instrumentos que se pueden manejar desde las esferas centrales del poder para conseguir que las políticas públicas sean aplicadas tal como fueron en su momento concebidas. De otra, por el contrario, están los teóricos del “bottom up” que piensan, por el contrario, que la población directamente afectada por la política en juego y los técnicos de la Administración son los que deberían centrar la atención de los teóricos, ya que la política se “hace” a nivel local, desde abajo. Hoy, los estudiosos de las políticas públicas consideran que ambas perspectivas son a la vez necesarias y complementarias ya que implican la relación dinámica, continuada y fluida entre el vértice y la base, y a la inversa. 1.4.4. Evaluación Como dicen Hogwood y Guun, si viviéramos en un mundo de absoluta certidumbre y perfecto funcionamiento de las Administraciones, no habría necesidad de realizar evaluaciones. Sin embargo, en este mundo de certidumbre no es en el que operan las políticas sociales que continuamente se tienen que enfrentarse a imprevisiones, errores, cálculos deficientes, etc., que hacen necesarias e imprescindibles las evaluaciones. OL0622 7  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación La evaluación es la última fase de las política públicas, pero no de la acción pública, ya que ésta no acaba ahí, sino que “se vincula de nuevo por un proceso de retroalimentación con las fases iniciales de la misma” (Canales Aliende). Por ello, señala con razón la doctrina que, siendo cíclico el proceso de las políticas públicas, ciertamente la evaluación es la última fase del proceso, pero también, de alguna manera, es la primera. Weiss ha definido la evaluación diciendo que “es una valoración sistemática del funcionamiento y/o de los resultados de un programa o política, comparada con un conjunto explícito o implícito de indicadores, y como un instrumento para la mejora de un programa o política”. A partir de esta definición, se derivarían para Weiss las características básicas de la evaluación: a) Se trata de una valoración sistemática, es decir, de acuerdo con los cánones formales de la investigación que se aplican en las Ciencias Sociales. b) La valoración se focaliza en un objetivo que no es otro que el funcionamiento y los resultados concretos de un programa o de una política determinados. c) Los indicadores empleados se comparan y miden unos con otros en orden a obtener determinadas conclusiones. d) Y el fin último de la valoración es la mejor y, en su caso, el cambio del programa o la política llevados a cabo. Por su parte, un Decreto francés de noviembre de 1998, relativo a la evaluación de las políticas públicas de la Administración central en Francia, la define en su artículo 1ª de forma sencilla: “tiene por objeto apreciar, en el ámbito interministerial, la eficacia de las políticas en comparación de los resultados con los objetos asignados y los medios puestos en práctica”. Desde otro punto de vista, Canales Aliende señala que la evaluación no sólo tiende a medir la eficacia de los instrumentos empleados en una determinada política pública, sino que además sirve para fomentar e impulsar el consenso entre todos los participantes y sectores interesados mediante un proceso social de aprendizaje en el que, entre todas las partes implicadas, se discuten los criterios empleados para la evaluación y se aproximan las posiciones de unos y de otros. Y también la evaluación es un cauce para el debate político y para la solución de los conflictos sociales y políticos a través del acuerdo. Por naturaleza, las políticas públicas son materia abierta a la controversia entre los actos implicados que, por medio del diálogo, quieren colmar la diferencia entre lo previsto y lo realmente conseguido. OL0622 8  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación La evaluación admite, por lo demás, diversas formas y clases que simplemente enumeramos: anticipativa, de necesidades, de contexto, de procesos, de seguimiento de programas, de eficacia/impacto, de calidad, etc. Finalmente, desde otras perspectivas, la evaluación tiene además “gran utilidad en el proceso social”, como es, de un lado, determinar la responsabilidad de quienes han inventado y aplicado una política pública específica si los resultados no son los inicialmente previstos; y, de otro, buscar una mayor eficacia democrática manifestada, en su caso, por la disconformidad de los ciudadanos que pueden ver frustradas sus expectativas. 2. EL INSTITUTO PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 2.1. Las Agencias Estatales Como dice Santamaría Pastor, de “forma un tanto inesperada”, por medio de la Ley 28/2006, de 18 de julio (derogada por Ley 40/2015, pero cuya figura jurídica se volvió a reintroducir por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 que modificaba la citada Ley 40/2015) se creó la nueva figura de las “Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos”, como una figura adicional a las ya existentes de los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales, como clases de los Organismos Públicos en general. Las Agencias Estatales tienen su razón de ser en la necesidad de superar las rigideces que presentan los actuales modelos de gestión en el sector público, por lo que, en los últimos años, se han buscado soluciones estructurales para solventar los problemas que tienen los Organismos Públicos en materia presupuestaria, económico-financiera, gestión de personal, etc., De ahí, pues, que se estimara necesario arbitrar nuevas fórmulas organizativas dotadas de mayor nivel de autonomía y flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacias y promueva una cultura de responsabilización por resultados. Después de la creación de la Agencia Estatal para la Evaluación de los Servicios Públicos y la Calidad de los Servicios (AEVAC) , se han convertido en Agencias el Boletín Oficial del Estado (BOE) (antes Organismo Autónomo) , el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) (antes Organismo Autónomo) , la Agencia Estatal Antidopaje (AEA), la Agencia Estatal de Protección de Datos (AEPD) , la OL0622 9  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Agencia Estatal de Meteorología (AEM) (antes el Organismo Autónomo Servicio Español de Meteorología, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) (antes Organismo Autónomo), la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) (antes Organismo Autónomo) y la Agencia Española de Seguridad Aérea (antes Dirección General de Aviación Civil). 2.2. Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), comúnmente conocida como Agencia de Evaluación y Calidad, fue una Agencia Estatal cuya misión era la promoción y realización de evaluaciones y análisis de impacto de las políticas y programas públicos, así como el impulso de la gestión de la calidad de los servicios, favoreciendo el uso racional de los recursos y la rendición de cuentas a la ciudadanía. La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la calidad de los servicios (AEVAL) fue disuelta por Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en la que se suprime la figura de la Agencia Estatal. Si bien el proyecto de Ley de Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas en la Administración General del Estado (en el momento del cierre de este tema, en trámite parlamentario) prevé la creación de una Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas con la finalidad de asegurar una calidad homogénea en la práctica de la evaluación, de momento las competencias de la AEVAL han sido asumidas por la Secretaría de Estado de Función Pública como Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas, con nivel de Subdirección General, al que según su carta de creación le corresponde la evaluación de las políticas públicas, especialmente en los ámbitos educativo, sanitario y social a nivel nacional, así como ofrecer el apoyo instrumental necesario para realizar los análisis que requieran los procesos de modernización o planificación que se impulsen desde la Secretaría de Estado. La evaluación debe ser una herramienta al servicio de la transparencia y mejora de la calidad democrática de las instituciones, útil para medir los impactos de las decisiones públicas, pues la evaluación facilita la rendición de cuentas, la apertura de los procesos de gestión y fortalece la posición de los ciudadanos, a título individual, pero también colectivo, como sociedad. OL0622 10  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación No parece existir, a nivel político, demasiado interés en disponer de un sistema de evaluación de las políticas públicas que funcione, que sea independiente y que cuente con medios y recursos suficientes. Podemos recordar la existencia de la infrautilizada Oficina Nacional de Auditoría, no demasiado exitosa, que dependiente de la Intervención General de la Administración del Estado, tiene asignadas relevantes funciones que podrían favorecer las labores de control y evaluación de los servicios públicos, y de los recursos correspondientes, tanto en términos de control financiero, como de calidad. En el otro lado de la balanza, el hasta ahora satisfactorio trabajo de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal o el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que, a pesar de sus limitaciones, especialmente por los escasos medios disponibles y las resistencias del gobierno, desarrollan una excelente labor. 3. LA CULTURA ADMINISTRATIVA 3.1. La cultura tradicional Como dice Velázquez López en su trabajo “La cultura de gestión de los servicios públicos” al que seguimos en la presente exposición, se entiende por cultura en las organizaciones públicas “el conjunto de principios, valores y formas de actuación de las Administraciones Públicas”. Si bien es posible distinguir matices diversos en la cultura de cada una de las Administraciones existentes en nuestro país, puede en principio afirmarse que la cultura de la Administración General del Estado está más arraigada en cuanto a sus valores y formas de comportamiento burocráticos, siendo en las Administraciones Autonómicas, como organizaciones de más reciente aparición, donde se han ido desarrollando nuevos tipos de cultura administrativa divergentes de los de signo más tradicional. Sin embargo, para el autor citado al que seguiremos en toda exposición, las nuevas Administraciones han mimetizado la cultura anterior y, además, los avances realizados en materia de formación de gestión han sido menores que en la Administración General del Estado. Sucede, sin embargo, que la cultura tradicional y la nueva cultura de gestión son a menudos “capas superpuestas” en alguna de nuestras Administraciones, de tal manera que sucede que subsisten viejas ideas con nuevas técnicas; y, a la inversa, nuevas ideas con viejas técnicas, lo que no deja de crear con frecuencia problemas de diversa naturaleza y no siempre fáciles de resolver. OL0622 11  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 3.2. Un documento revelador El documento “Reflexiones para la modernización de la Administración del Estado” elaborado por el antiguo Ministerio de Administraciones Públicas en 1990 destacaba como valores esenciales de nuestra cultura administrativa el juridicismo tradicional (sobre- valoración de la virtualidad de las reglas jurídicas, sin tener en cuenta suficientemente los aspectos sustantivos del servicio), el cumplimiento formal de la legalidad (en perjuicio de la consecución del objetivo material de la misma) y la insuficiente asimilación del principio de eficacia en la gestión y la responsabilidad del gestor (que produce una desvinculación respecto de los objetivos, así como una doble desresponsabilización de los gestores, frente a los ciudadanos y frente a los superiores jerárquicos). Es evidente que, desde 1990 hasta nuestros días, se han producido avances en esta materia con el aprendizaje sobre todo de las técnicas de gestión y el desarrollo de las aplicaciones informáticas, pero no obstante, como subraya Velázquez López, todavía siguen muy arraigados en nuestras estructuras administrativas un conjunto de valores, principios y postulados de signo tradicional que requieren un cambio y una actualización. 3.3. Razones para cambiar la cultura tradicional El autor en este punto enumera las siguientes que resumimos a continuación: a) La expansión de la demanda de los servicios públicos, que ha tenido lugar en todas las sociedades desarrolladas, lo que obliga, de un lado, a actualizar el comportamiento de los empleados públicos, y, de otro, a aumentar el volumen de recursos dedicados a los mismos. b) Los ciudadanos exigen que los servicios públicos se presten con la máxima calidad, en condiciones de excelencia. Por ello, aun reconociendo la pervivencia de los valores tradicionales que informan las Administraciones Públicas, como el de legalidad o el de igualdad, es preciso que otros principios como el de eficacia y el de eficiencia cobren mayor protagonismo y sean más tenidos en cuenta en el futuro. c) La mundialización y los riesgos de la sociedad actual plantean funciones a las Administraciones que hasta ahora estaban infravaloradas o simplemente los recursos se destinaban hacia otros destinos. Hoy, funciones como la reactivación de la responsabilidad pública, la inseguridad ciudadana, la defensa, la contaminación y sus repercusiones sobre la salud, las nuevas tecnologías, etc., cobran una importancia hasta ahora OL0622 12  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación desconocida. Aparecen nuevos problemas o los anteriores cobran dimensiones hasta ahora desconocidas como la inmigración, la exclusión social, el control de los reguladores económicos, etc. d) En el caso de España se ha producido una descentralización política de gran trascendencia y simultáneamente ha surgido un desarrollo y presencia social importantes de las Corporaciones Locales, lo que, además de los consiguientes traspasos en medios materiales y humanos, ha originado un entre nosotros como el de la necesidad de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones. e) En el ámbito interno de las organizaciones públicas han comenzado a aparecer estructuras formalmente diferentes de las tradicionales estructuras jerárquicas y las propias unidades encargadas de crear puestos de trabajo incentivan la creación de estructuras menos jerárquicas y más horizontales. Y al mismo tiempo se extienden y crecen las organizaciones autónomas y las agencias que buscan aproximar su estructura y funcionamiento a las organizaciones y empresas privadas. f) Otro fenómeno creciente lo encontramos en la aparición y expansión de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones que tiene, y tendrá todavía más en el futuro, una intensa repercusión tanto en la organización como en el funcionamiento de las Administraciones Públicas. g) Finalmente, otra circunstancia que ha transformado la forma tradicional de trabajar y solucionar los problemas de las Administraciones es la incorporación de nuestro país a la Comunidad Europea y el desarrollo posterior de la Unión Europea, que ha introducido en los métodos de trabajo de los empleados públicos nuevos protocolos de actuación, de evaluación, de inspección, de gestión de proyectos, de colaboración sistemática entre dichas Administraciones, etc. 3.4. Líneas de trabajo de la nueva cultura La nueva cultura ha de orientarse dentro de las siguientes coordenadas a juicio de Velázquez López: a) Una Administración orientada a los objetivos, mediante el establecimiento de objetivos-programas-acciones que permitan edificar el conjunto de actuaciones que se preconizan en el nuevo tipo de cultura que todos estamos obligados a asumir. OL0622 13  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación b) La redefinición del tipo de responsabilidad exigible a los empleados públicos, que deberá exigirse desde una doble perspectiva: responsabilidad global de las organizaciones administrativas frente a la sociedad; y responsabilidad personal de cada empleado público frente a su unidad y frente a sus jefes y colaboradores. c) La modificación del tipo de trabajo de los empleados públicos, permitiéndoles una mayor capacidad de decisión en el manejo de los recursos, en la aplicación de las normas, en la ejecución de las políticas públicas en las que estén comprometidos, etc. d) La nueva cultura ha de basarse en los principios de la nueva gobernanza ya estudiada en otro tema, como son apertura o transparencia, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. e) El dar importancia a los costes de los servicios es otra exigencia que debe generalizarse en las diversas Administraciones Pública y que durante mucho tiempo se ha venido atendiendo únicamente por las unidades presupuestarias, pero no era objeto de preocupación por parte de políticos y empleados públicos. Por ello, la nueva cultura debería considerar como uno de los elementos relevantes de la evaluación del trabajo de los empleados públicos la utilización de los recursos puestos en sus manos. f) La atención, por diversos motivos, debe centrarse en los recursos humanos del sector público, por lo que las Administraciones deben realizar una apuesta estratégica a favor de ellos mediante una política de personal que incida en aspectos tales como la selección, la formación, la movilidad, las retribuciones, la ética profesional, etc. Por eso, el autor no duda en afirmar que ”cualquier política de cambio o introducción de una nueva cultura que no tenga en cuenta este aspecto fundamental está condenada al fracaso”. g) Los ciudadanos deben ocupar un lugar de privilegio en las nuevas orientaciones de la cultura del futuro, ya que a ellos van dirigidas las políticas públicas, los servicios públicos, las actuaciones más diversas de los poderes del Estado, sin olvidad que, debajo de estas consideraciones, subyace la idea central de que el ciudadano, además de titular de derechos y deberes, es un cliente de la Administración. OL0622 14  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 3.5. Líneas de actuación de la nueva cultura Finalmente, es preciso apuntar algunas líneas que permitan, de modo práctico y operativo, abordar este problema de la creación entre nosotros de la nueva cultura administrativa. Para Velázquez López son las que siguen: a) Es preciso cambiar las pautas culturales de nuestra Administración, porque de no hacerlo así se incrementará la distancia entre los ciudadanos y las Administraciones a las que pertenecen. b) La introducción de la nueva cultura ha de tener como fundamento el liderazgo de los responsables políticos que deben comportarse con arreglo a los principios y directrices expuestos, buscando el bienestar y el desarrollo crecientes de nuestra sociedad. c) Las organizaciones públicas se legitiman por su buen hacer que tiene que ver con el cumplimiento de los procedimientos establecidos, pero también con los resultados y objetivos que se alcancen. Es decir, en todo caso, legalidad y eficacia deben marchar al unísono. d) La introducción de la nueva cultura reclama el fortalecimiento de los servicios con medios personales y materiales adecuados. Por tanto, toca a las Administraciones impulsar nuevas formas de gestión y aplicar masivamente las tecnologías de la información y la comunicación. e) La participación de los ciudadanos en las Administraciones debe contribuir a sustituir la cultura tradicional de signo más distante y autoritario por otra de signo más moderno y actual, más abierta y dialogante, por lo que se deberán incrementar los sistemas de participación, de escucha, de debate, de foros interactivos, etc. f) Se impone igualmente sustituir de forma progresiva el control tradicional por la evaluación de la actividad de las organizaciones. La evaluación permite que se conozca cómo se están haciendo las cosas, cómo se implementa un programa, cuáles son sus beneficiarios, qué impacto se ha obtenido, etc. En una Administración que persigue la eficacia y la satisfacción de los ciudadanos, estos factores resultan esenciales e indispensables. g) Otro elemento clave es impulsar la transparencia en las Administraciones, de manera que los ciudadanos perciban de manera clara las decisiones que OL0622 15  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación se toman y por qué se toman, los plazos que han de cumplir y también las responsabilidades que asumen en caso de incumplimiento. h) La introducción y el desarrollo de la nueva cultura administrativa deben asentarse tanto en los directivos como en el resto de los empleados públicos de manera que tanto unos como otros actúen como verdaderos agentes de cambio innovadores y creadores de nuevas perspectivas económicas, sociales y políticas. Al respecto el diseño de la figura del directivo, prevista en el Estatuto Básico del Empleado Público, será determinante para el asentamiento de la nueva cultura administrativa que se aquí se postula. i) Finalmente, para superar el recelo de los empleados públicos en lo que concierne a la nueva cultura que se postula, se hace necesario que los administradores y gestores públicos se preocupen de superar el recelo o la incredulidad de aquellos, a través de ambiciosos programas de formación en colaboración tanto con las Universidades como con los Institutos de Función Pública. 3.6. Reflexión final Para completar esta exposición, nada mejor que traer hasta aquí la siguiente reflexión del “Libro Blanco para la mejora de los servicios Públicos”, presentado al Consejo de Ministros el 4 de febrero de 2000 por el Ministro de Hacienda y Función Pública “De una cultura organizativa basada únicamente en la jerarquía y en el cumplimiento de los procedimientos ha de pasarse a una cultura que ponga el valor el trabajo en equipo, la gestión del conocimiento y la preocupación por la obtención de los resultados que esperan los ciudadanos y que hacen avanzar a la sociedad”. También el Real Decreto 1418/2006, (disposición derogada) relativo a la Agencia Estatal de Evaluación, señalaba como uno de sus objetivos el que cita en primer lugar: “Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública”. OL0622 16  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 4. LA ÉTICA PÚBLICA Y LOS CONFLICTOS DE INTERESES EN EL ÁMBITO PÚBLICO 4.1. Introducción Sainz Moreno, en un informe colectivo sobre la reforma de la Administración Pública, se pregunta si tiene sentido dedicar unas páginas a la ética pública, y la respuesta del autor no puede ser más clarividente y precisa: sí, no tanto para erradicar abusos y excesos cuanto para “fomentar una ética positiva, dirigida a reavivar el sentido del servicio público y sus valores, el compromiso con las tareas y funciones del poder público”. 4.2. Los Códigos de Conducta Dentro de esta nueva corriente que apuesta por la introducción de principios éticos en la vida pública destaca el hecho de la publicación de numerosos Códigos de Conducta que, en su respectivo ámbito de aplicación, pretenden trazar las correspondientes pautas de comportamiento ético y moral para sus destinatarios. Así tenemos el Código de Conducta adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1969, que establece un conjunto breve y conciso de normas éticas enfocadas a la conducta que deben guardar los funcionarios internacionales. En los Estados Unidos el Gobierno federal también se ha preocupado del tema y en 1978 aprobó la denomina Ley de Ética en la Administración Pública creando al mismo tiempo en la Oficina de Ética de la Administración una Oficina de Ética de Administración para el cumplimiento de la citada normativa. También es conocido el Código de Buena Conducta Administrativa redactado por el Defensor del Pueblo Europeo y aprobado por resolución del Parlamento Europeo en setiembre del 2001. Con referencia a nuestro país, es preciso referenciar en primer término el Código del Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005 publicado en el BOE mediante Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública de 3 de marzo siguiente. La justificación de este Código radica en el compromiso de que los altos cargos en el ejercicio de sus funciones han de cumplir no sólo las obligaciones previstas en las leyes, sino que, además, su actuación ha de inspirarse y guiarse por principios éticos y de conducta que hasta ahora no han sido plasmados expresamente en las normas, aunque sí se inducían de ellas y que conforman un código de buen gobierno. Este nuevo texto “responde fielmente a las líneas directrices de la OCDE y otras OL0622 17  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación organizaciones internacionales”, y consta de unos principios básicos, de unos principios éticos y de unos principios de conducta que, de alguna manera, ha servido de modelo para el Estatuto Básico del Empleado Público. Al final establece que el Ministro de la Presidencia elevará anualmente al Consejo de Ministros un informe sobre eventuales incumplimientos de los citados principios, proponiendo las medidas que se consideren adecuadas para asegurar la objetividad de las decisiones de la Administración y de sus instituciones públicas. A continuación, hay que destacar el Código Ético Profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local, aprobado en la Asamblea celebrada por estos colectivos en Salamanca en mayo del 2005, y que diferencia entre principios éticos fundamentales (defensa de los valores democráticos, servicio al interés público, lealtad, formación, etc.) y principios de ética profesional (integridad, excelencia y profesionalidad, orientación al ciudadano, austeridad, etc.) En la misma dirección se manifestó en su momento la Comisión constituida para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, afirmando, como posición de principio, que “desde hace algunas décadas, el cambio de cultura administrativa, ahora centrada en la gestión de los servicios en beneficio del ciudadano, ha situado en lugar de mayor relieve la regulación de los deberes de los empleados públicos”. Por ello, partiendo de que “se han venido elaborando en muchos Estados y organizaciones internacionales códigos de ética y conducta de los empleados públicos” y de que “la propia OCDE y el Consejo de la Unión Europea han impulsado la asunción de estos códigos por los Estados miembros de estas organizaciones con la finalidad de fortalecer las relaciones e incrementar la confianza entre las instituciones públicas y los ciudadanos”, la Comisión proponía en su informe que, junto a los principios éticos y conducta que informasen la materia, era preciso un catálogo básico de deberes más concretos, actualizados y específicos referidos a la relación de servicio de los empleados públicos. Por eso, el Estatuto Básico del Empleado Público recoge por primera vez en nuestra legislación funcionarial una normativa general de los empleados públicos, fundada, como dice literalmente su Exposición de Motivos, “en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituyen un auténtico de conducta”. Y es que, como añade aquélla, “el servicio público se asienta sobre un conjunto de valores propios, sobre una específica cultura de lo público que lejos de ser incompatible con las demandas de mayor eficiencia y productividad, es preciso mantener y tutelar, hoy como ayer”. Y, discrepando de las propuestas de la Comisión, el Estatuto primero habla del Código de Conducta que comprende los deberes, muy genéricos, de los empleados públicos (art. 52, dedicando los dos artículos OL0622 18  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación siguientes, el 53 y el 54 a enumerar respectivamente los principios éticos y los principios de conducta. Art. 52 EBEP: Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes. Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos. Artículo 53. Principios éticos. 1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico. 2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio. 3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos. 4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. 5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público. 6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o OL0622 19  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público. 7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas. 8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización. 9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros. 10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia. 11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos. 12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público. Artículo 54. Principios de conducta. 1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos. 2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos. 3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes. OL0622 20  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación 4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación. 6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal. 7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables. 8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación. 9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral. 10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. A estos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la eficacia en el servicio. 11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio. También la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios Públicos aprobó, mediante una resolución de su Presidente, el “Código Ético Profesional”, teniendo en cuenta que el Estatuto de la Agencia establece, como uno de sus principios básicos, el “ética profesional y responsabilidad pública, entendido como el compromiso del personal de la Agencia y especialmente de sus directivos, de observar en su actuación los valores contenidos en el código de ética profesional del personal de la Agencia, y en las normas de conducta aplicables a los empleados públicos de la Administración General del Estado”. El citado Código Ético se define como el documento formal que establece los principios, reglas y modelos de conducta deseables que se consideran como objetivo-compromiso de una organización en base a criterios de corrección y racionalidad y en coherencia con su misión y sus normas. Evidentemente, como ha puesto de manifiesto Sánchez Morón, no hay duda que las exigencias y compromisos de la ética pública a la que nos venimos refiriendo OL0622 21  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación cambian a medida que pasa el tiempo y, en consecuencia, deben actualizarse. Dice el autor acabado de citar que los valores que sustentan la ética pública cambian, como también cambia su importancia relativa. Así, “en otro tiempo primaban, junto a la jerarquía, los deberes vinculados a la dignidad y al honor de la función pública o del cuerpo y a la buena conducta del funcionario, incluyendo (máxime en los regímenes autoritarios) la sanción de conductas públicas o privadas contrarias a los principios del sistema político en vigor”. Hoy, el panorama ha cambiado y “la difusión de los valores democráticos ha cambiado y ha sucedido en nuestro país desde la Constitución de 1978, de tal manera que hoy la ética pública apuesta por el compromiso con el servicio público y la legislación sancionadora (sobre todo lo penal) va otorgando mayor importancia a los deberes de integridad y honestidad en el servicio. En conclusión, dice con acierto Canales Aliende, “la ética pública constituye un instrumento de la modernización administrativa” y su actualidad es creciente en cuanto que contribuye al mejor comportamiento de los políticos, de los empleados públicos, de todos los que tienen algún tipo de responsabilidad en la gestión de lo público. Y es difícil valorar positivamente una acción administrativa si no va acompañada, en todo momento, por la conducta legal y honesta de todos los que, de una forma u otra, intervienen en ella. 4.3. Contenido A juicio de Canales Aliende, en el ámbito de las Administraciones Públicas cabe considerar a éstas desde tres perspectivas derivadas de la ética pública: 1ª Su consideración como una actividad social, que persigue un determinado bien público. 2ª Su consideración como una organización, habida cuenta que toda organización es un grupo humano compuestos por personas especialistas que trabajan juntas en una tarea común. 3ª Su consideración como una cultura organizacional, o sólido grupo de creencias sobre las que se orienta la política y las acciones derivadas de la misma, ya que las organizaciones son comunidades morales que interactúan y desarrollan relaciones humanas, siendo esencial que en dichos grupos predominen las buenas relaciones de colaboración y recíproca ayuda. OL0622 22  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Entonces, a partir de esta triple perspectiva, destacan una serie de valores y principios positivos de la ética pública, como son la profesionalidad, la eficiencia, la calidad en el producto final, la atención y servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente para que el ciudadano sea considerado el centro de la actividad administrativa. 4.4. Aspectos diversos Rodríguez-Arana, en su libro “Principios de ética pública”, aborda varios aspectos de dicha ética en la forma que se exponen a continuación: a) La ética pública arranca en la década de los setenta, y durante los ochenta la cuestión ha indo “in crescendo”, debiéndose señalar que el interés por la conducta ética de los funcionarios no fue el resultado de una preocupación académica, sino una manifestación de la sensibilidad de los Gobiernos hacia las diferentes manifestaciones de la ética en la Administración. Y es por los años citados cuando se aprueban en diferentes países normas sobre aspectos de la ética de los funcionarios. b) La ética pública debe estar vinculada directamente con los planes de formación de las Escuelas e Institutos de Administración Pública, de manera que los programas de Ética Profesional propicien el fomento y práctica de valores como la justicia y la equidad, la imparcialidad y la objetividad, la comunicación con los ciudadanos, la legalidad y, sobre todo, “la excelencia del interés público y el principio de libertad institucional”. c) Para este autor, hay que dar a la ética pública un carácter positivo, ya que “las noticias relativas a la corrupción, no pocas, no deben, sin embargo, otorgar a la ética un carácter defensivo”, sino que lo importante es subrayar “su condición de instrumento de desarrollo social”. En este sentido, el profesor Stahl ha destacado que la actuación de la ética no consiste únicamente y exclusivamente en desterrar la construcción, ya que, de no hacerlo así, los efectos perjudiciales son importantes: en primer lugar, se da una imagen negativa de la función pública; en segundo lugar, sólo se destacan las actuaciones más especiales y excepcionales, que son las menos; y en tercer lugar, se omiten las desviaciones e irregularidades, si se quiere de menor entidad, pero son más frecuentes y atacan más sutilmente lo que debe ser la función pública. d) La ética pública ha de vincularse a una misión fundamental, como es la del libre ejercicio de los derechos fundamentales por parte de todos los OL0622 23  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación ciudadanos, partiendo del artículo l0.1 de nuestra Constitución. Por ello, según Rodríguez-Arana, “hoy, la sensibilidad de los funcionarios ante los derechos fundamentales de los ciudadanos tiene mucho que ver con la ética pública”. e) La ética se enlaza directamente con el tema de la responsabilidad administrativa, de manera que ésta debe apoyarse “en una idea sólida del servicio público y en la convicción del trabajo administrativo como configurador de una Administración moderna y promotora de derechos fundamentales”. Y ello es así porque la responsabilidad refuerza la conducta ética de los servidores públicos y porque coloca en primer plano aspectos tan importantes como la honradez, el trabajo bien hecho, la lealtad hacia las instituciones y hacia los compañeros de trabajo, etc. f) Finalmente, el autor recuerda “que la gestión de los intereses colectivos es la tarea fundamental de la Administración Pública, por lo que “la sensibilidad ante lo público es uno de los retos más importantes que tiene planteada la Administración como organización y los funcionarios como colectivo de personas individuales que, en definitiva, son los responsables de la buena marcha del aparato administrativo”. De ahí que muchos problemas de la ética pública “se resumen con la apelación al llamado conflicto de intereses”, objeto de atención más adelante en esta misma pregunta del tema. 4.5. Referencia a los conflictos de intereses 4.5.1. Concepto Como dice Kernaghan, los conflictos de intereses constituyen el área más común de la problemática que encierran las conductas llamadas antiéticas. En general, hay conflicto de intereses cuando, en el ejercicio de las actividades dentro de una organización, sobreviene una contraposición entre los intereses propios y los de la organización a la que pertenece el individuo. En pocas palabras podemos definir estos conflictos referidos a las Administraciones Públicas con el autor citado como aquella situación en la que el funcionario público tiene un interés privado o personal suficiente para actuar en un determinado sentido en las actividades administrativas y van desde el llamado tráfico de influencias hasta el amiguismo o nepotismo. OL0622 24  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación En concreto, el Estatuto Básico del Empleado Público se refiere directamente a esta clase de conflictos cuando, por ejemplo, en el artículo 53.5, establece al enumerar los principios éticos que los empleados públicos “se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público”, mientras que en el apartado 6 del mismo artículo determina que aquéllos igualmente “no contraerán obligaciones económicas no intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público”. 4.5.2. Clases de conflictos Agustín Izquierdo diferencia, en primer lugar, entre antagonismos internos “cuya escena es la conciencia en la que inclinaciones contrarias tratan de imponerse unas sobre otras”, y antagonismos externos, dentro de cada organización, en los que el individuo no se enfrenta a un conflicto de inclinaciones interiores sino a hábitos y usos de la Administración llevados a cabos por sujetos pertenecientes a la misma. Dentro de estos últimos, este autor destaca de manera especial los que denomina conflictos con la autoridad, que son los que surgen cuando el funcionario, el agente público, el empleado público se opone a las decisiones de la autoridad y a las conductas desviadas y desleales de sus superiores jerárquicos y, en general, a los abusos de poder. Por su parte, T.L. Cooper distingue entre conflictos de papel y conflictos de intereses. Los primeros no suponen, en realidad, un enfrentamiento entre lo público y lo privado, sino más bien de la presencia de varias tendencias u orientaciones que discrepan sobre la forma de alcanzar un determinado fin público, mientras que los segundos se producen cuando entran en pugna los intereses personales con los de la actividad pública de que se trate. A su vez, José Zalaquett diferencia entre el conflicto real, en el que existe un conflicto de hecho entre la actuación individual o privada del empleado público y sus obligaciones profesionales; el conflicto aparente, que es la situación en la que existe un interés personal que no necesariamente influirá en la conducta o comportamiento del servidor público, pero que podría dar lugar a que otros consideren que pudiera influir en el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades; y conflicto potencial, cuando el funcionario tiene un interés privado en un determinado asunto que puede convertirse en un conflicto en el futuro (si, por ejemplo, un familiar trabaja en la misma organización y es promocionado por el funcionario que es su superior jerárquico). OL0622 25  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Finalmente, Kernaghan hace referencia a diferentes situaciones capaces de generar c conflictos de intereses, como son la de soborno, el tráfico de influencias, el tráfico de información (poder acceder a cierto tipo de informaciones o acceso privilegiado a determinados datos), la aceptación de regalos y hospitalidad, la adopción de decisiones que pueden originar un beneficio propio, etc,. 4.5.3. Regulación específica La Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguló el ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, (en adelante LREAC) estableciendo el sistema de nombramiento y ejercicio del alto cargo, el régimen de conflictos de intereses y de incompatibilidades, los órganos de vigilancia y control de los altos cargos de la Administración General del Estado y el régimen sancionador por los incumplimientos de la ley. Son Altos cargos a los efectos de la LREAC: a) Los miembros del Gobierno y los Secretarios de Estado. b) Los Subsecretarios y asimilados; los Secretarios Generales; los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y en Ceuta y Melilla; los Delegados del Gobierno en entidades de Derecho Público; y los jefes de misión diplomática permanente, así como los jefes de representación permanente ante organizaciones internacionales. c) Los Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales de la Administración General del Estado y asimilados. d) Los Presidentes, los Vicepresidentes, los Directores Generales, los Directores ejecutivos y asimilados en entidades del sector público estatal, administrativo, fundacional o empresarial, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado que tengan la condición de máximos responsables y cuyo nombramiento se efectúe por decisión del Consejo de Ministros o por sus propios órganos de gobierno y, en todo caso, los Presidentes y Directores con rango de Director General de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social; los Presidentes y Directores de las Agencias Estatales, los Presidentes y Directores de las Autoridades Portuarias y el Presidente y el Secretario General del Consejo Económico y Social. e) El Presidente, el Vicepresidente y el resto de los miembros del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, el Presidente OL0622 26  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, el Presidente, Vicepresidente y los Vocales del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Presidente, los Consejeros y el Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear, así como el Presidente y los miembros de los órganos rectores de cualquier otro organismo regulador o de supervisión. f) Los Directores, Directores ejecutivos, Secretarios Generales o equivalentes de los organismos reguladores y de supervisión. g) Los titulares de cualquier otro puesto de trabajo en el sector público estatal, cualquiera que sea su denominación, cuyo nombramiento se efectúe por el Consejo de Ministros, con excepción de aquellos que tengan la consideración de Subdirectores Generales y asimilados. En cambio, no tendrá la consideración de alto cargo quien sea nombrado por el Consejo de Ministros para el ejercicio temporal de alguna función o representación pública y no tenga en ese momento la condición de alto cargo. Por otra parte, cabe señala que el nombramiento de los altos cargos se hará entre personas idóneas y de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar. La idoneidad será apreciada tanto por quien propone como por quien nombra al alto cargo. El currículum vítae de los altos cargos se publicará, tras su nombramiento, en el portal web del órgano, organismo o entidad en el que preste sus servicios. El alto cargo deberá suscribir una declaración responsable en la que manifestará, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos de idoneidad para ser nombrado alto cargo, especialmente la ausencia de causas que impidan la honorabilidad requerida y la veracidad de los datos suministrados, que dispone, cuando sea susceptible de ello, de la documentación que así lo acredita, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo que ocupe el puesto. El nombramiento de los Subsecretarios y Secretarios Generales Técnicos que presten servicios en la Administración General del Estado deberá realizarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos clasificados en el Subgrupo A1. Esta disposición es también de aplicación al nombramiento de los Directores OL0622 27  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Generales, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional. El ejercicio del alto cargo queda sometido a la observancia, además de a las disposiciones de buen gobierno recogidas en la LTABG especialmente a los siguientes principios: 1. Interés general: servirán con objetividad a los intereses generales. 2. Integridad: actuarán con la debida diligencia y sin incurrir en riesgo de conflictos de intereses. 3. Objetividad: adoptarán sus decisiones al margen de cualquier factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares, o cualesquiera otras que puedan estar en colisión con este principio. 4. Transparencia y responsabilidad: adoptarán sus decisiones de forma transparente y serán responsables de las consecuencias derivadas de su adopción. 5. Austeridad: gestionarán los recursos públicos con eficiencia y racionalizando el gasto. Como decíamos, los altos cargos servirán con objetividad los intereses generales, debiendo evitar que sus intereses personales puedan influir indebidamente en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades. Se entiende que un alto cargo está incurso en conflicto de intereses cuando la decisión que vaya a adoptar pueda afectar a sus intereses personales, de naturaleza económica o profesional, por suponer un beneficio o un perjuicio a los mismos. Se consideran intereses personales: a) Los intereses propios. b) Los intereses familiares, incluyendo los de su cónyuge o persona con quien conviva en análoga relación de afectividad y parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo grado de afinidad. OL0622 28  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación c) Los de las personas con quien tenga una cuestión litigiosa pendiente. d) Los de las personas con quien tengan amistad íntima o enemistad manifiesta. e) Los de personas jurídicas o entidades privadas a las que el alto cargo haya estado vinculado por una relación laboral o profesional de cualquier tipo en los dos años anteriores al nombramiento. f) Los de personas jurídicas o entidades privadas a las que los familiares previstos en la letra b) estén vinculados por una relación laboral o profesional de cualquier tipo, siempre que la misma implique el ejercicio de funciones de dirección, asesoramiento o administración. Los altos cargos ejercerán sus funciones con dedicación exclusiva y no podrán compatibilizar su actividad con el desempeño, por sí, o mediante sustitución o apoderamiento, de cualquier otro puesto, cargo, representación, profesión o actividad, sean de carácter público o privado, por cuenta propia o ajena. Tampoco podrán percibir cualquier otra remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas o entidades vinculadas o dependientes de ellas, ni cualquier otra percepción que, directa o indirectamente, provenga de una actividad privada simultánea. Los miembros del Gobierno o los Secretarios de Estado podrán compatibilizar su actividad con la de Diputado o Senador de las Cortes Generales en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. No obstante, no podrán percibir remuneraciones más que en virtud de uno de los dos cargos, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan legalmente. El ejercicio de un puesto de alto cargo será sólo compatible con las siguientes actividades privadas y siempre que con su ejercicio no se comprometa la imparcialidad o independencia del alto cargo en el ejercicio de su función, sin perjuicio de la jerarquía administrativa: a) Las de mera administración del patrimonio personal o familiar. b) Las de producción y creación literaria, artística, científica o técnica y las publicaciones derivadas de aquéllas, así como la colaboración y la asistencia ocasional y excepcional como ponente a congresos, seminarios, jornadas de trabajo, conferencias o cursos de carácter profesional, siempre que no sean consecuencia de una relación de empleo o de prestación de servicios o supongan un menoscabo del estricto cumplimiento de sus deberes. OL0622 29  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación c) La participación en entidades culturales o benéficas que no tengan ánimo de lucro o en fundaciones, siempre que no perciban ningún tipo de retribución, sin perjuicio del derecho a ser reembolsados de los gastos debidamente justificados que el desempeño de su función les ocasione. Los altos cargos no podrán tener, por sí o por persona interpuesta, participaciones directas o indirectas superiores a un diez por ciento en empresas en tanto tengan conciertos o contratos de cualquier naturaleza con el sector público estatal, autonómico o local, o que reciban subvenciones provenientes de cualquier Administración Pública. Los altos cargos, durante los dos años siguientes a la fecha de su cese, no podrán prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que hayan participado. Los altos cargos formularán al Registro de Actividades de Altos Cargos, en el plazo improrrogable de tres meses desde su toma de posesión o cese, según corresponda, una declaración de las actividades que, por sí o mediante sustitución o apoderamiento, hubieran desempeñado durante los dos años anteriores a su toma de posesión como alto cargo o las que vayan a iniciar tras su cese. Los altos cargos presentarán al Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales de altos cargos, en el plazo improrrogable de tres meses desde su toma de posesión y cese, respectivamente, el certificado de su última declaración anual presentada del impuesto sobre el patrimonio, si tienen obligación de presentarla. La Oficina de Conflictos de Intereses, adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública, actuará con plena autonomía funcional en el ejercicio de sus funciones, en todo lo relativo a la aplicación de la Ley reguladora. El Director de la Oficina de Conflictos de Intereses, que tendrá rango de Director General, será nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, con el fin de que examine si su experiencia, formación y capacidad son adecuadas para el cargo. El titular de la Oficina de Conflictos de Intereses y el personal a su servicio tienen el deber permanente de mantener en secreto los datos e informaciones que conozcan por razón de su trabajo en este órgano y no podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada. OL0622 30  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación Es preciso referirse a la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, cuyo objetivo es precisamente prevenir situaciones que puedan originar dicha clase de conflictos. Por ello, como dice el Preámbulo de la Ley, no estamos ante una mera reproducción de la normativa vigente en materia de incompatibilidades sino más bien ante el propósito “de construir un nuevo régimen jurídico” que perfeccione el de incompatibilidades y, sobre todo, introduzca “nuevas exigencias y cautelas que garanticen que no se van a producir situaciones que pongan en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia del alto cargo, sin perjuicio de la jerarquía administrativa”. A estos efectos, según la Ley, “hay conflicto de intereses cuando los altos cargos intervienen en las decisiones relacionadas con asuntos en los que confluyen a la vez intereses de su puesto público e intereses privados propios, de familiares directos, o intereses compartidos con terceras personas”. Por ello, se regulan en la Ley, de un lado, el régimen de incompatibilidades proclamando que los altos cargos “ejercerán su función con dedicación exclusiva”, señalándoles una serie de limitaciones patrimoniales en participaciones societarias, la obligación de inhibirse y abstenerse en los supuestos legalmente previstos, nuevas limitaciones a sus actividades privadas cuando cesen en el cargo y el régimen de compatibilidades tanto con actividades públicas como privadas. Y de otro lado, la Ley regula la obligación de declarar las actividades que desempeñen por sí o mediante sustitución o apoderamiento en el plazo de los tres meses siguientes a la toma de posesión, así como también las que vayan a desempeñar una vez que cesen en el desempeño del cargo también en el plazo de tres meses siguientes a la fecha del cese. Se crean dos Registros, el de Actividades que tendrá carácter público, y el Bienes y Derechos con carácter reservado. El órgano competente para la gestión del régimen de incompatibilidades es la Oficina de Conflictos de Intereses, adscrita orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Función Pública a través de la Secretaría de Estado de Función Pública y que será el órgano encargado de la llevanza y gestión de los Registros citados. Y además esta Oficina ejercerá las funciones correspondientes al régimen de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración General del Estado, de sus organismos públicos y del sector público estatal. Cada seis meses la Oficina mencionada en el párrafo anterior elevará al Gobierno, para su posterior remisión al Congreso, información detallada sobre el cumplimiento por los altos cargos de su obligación de declarar, así como de las OL0622 31  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación infracciones que hayan cometido y de las sanciones que hayan cometido, e identificará a sus responsables. 4.6. Buen Gobierno Para incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce y garantiza el acceso a la información y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento En lo que respecta a Buen Gobierno, la Ley supone un avance de extraordinaria importancia. Principios meramente programáticos y sin fuerza jurídica se incorporan a una norma con rango de ley y pasan a informar la interpretación y aplicación de un régimen sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos entendidos en sentido amplio que, con independencia del Gobierno del que formen parte o de la Administración en la que presten sus servicios y, precisamente por las funciones que realizan, deben ser un modelo de ejemplaridad en su conducta. Esta Ley tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento. La Administración General del Estado desarrolló un Portal de la Transparencia, dependiente del Ministerio de la Presidencia, que facilitará el acceso de los ciudadanos a toda la información. En el ámbito de la Administración General del Estado las disposiciones del Buen Gobierno se aplicarán a los miembros del Gobierno, a los Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos de la Administración General del Estado y de las entidades del sector público estatal, de Derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquella. Las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de este título observarán en el ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del ordenamiento jurídico y promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas. Asimismo, adecuarán su actividad a los siguientes: OL0622 32  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación a. Principios generales: 1º Actuarán con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general. 2º Ejercerán sus funciones con dedicación al servicio público, absteniéndose de cualquier conducta que sea contraria a estos principios. 3º Respetarán el principio de imparcialidad, de modo que mantengan un criterio independiente y ajeno a todo interés particular. 4º Asegurarán un trato igual y sin discriminaciones de ningún tipo en el ejercicio de sus funciones. 5º Actuarán con la diligencia debida en el cumplimiento de sus obligaciones y fomentarán la calidad en la prestación de servicios públicos. 6º Mantendrán una conducta digna y tratarán a los ciudadanos con esmerada corrección. 7º Asumirán la responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirigen, sin perjuicio de otras que fueran exigibles legalmente. b. Principios de actuación: 1º Desempeñarán su actividad con plena dedicación y con pleno respeto a la normativa reguladora de las incompatibilidades y los conflictos de intereses. 2º Guardarán la debida reserva respecto a los hechos o informaciones conocidos con motivo u ocasión del ejercicio de sus competencias. 3º Pondrán en conocimiento de los órganos competentes cualquier actuación irregular de la cual tengan conocimiento. 4º Ejercerán los poderes que les atribuye la normativa vigente con la finalidad exclusiva para la que fueron otorgados y evitarán toda OL0622 33  Temario común. Tema 32: Las políticas públicas: elaboración, ejecución y evaluación acción que pueda poner en riesgo el interés público o el patrimonio de las Administraciones. 5º No se implicarán en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones y se abstendrán de intervenir en los asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar a su objetividad. 6º No aceptarán para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor relevancia institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración Pública correspondiente. 7º Desempeñarán sus funciones con transparencia. 8º Gestionarán, protegerán y conservarán adecuadamente los recursos públicos, que no podrán ser utilizados para actividades que no sean las permitidas por la normativa que sea de aplicación. 9º No se valdrán de su posición en la Administración para obtener ventajas personales o materiales. OL0622 34