Tema 26: Análisis Científico-Social de las Administraciones Públicas PDF

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Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas Temario común. Tema 26 El análisis científico-social de las administraciones públicas. Características de la burocracia pública GUIÓN-RESUMEN 1. El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 1.1. Análisis posibles del fenómeno administrativo 1.2. Instrumentos para el análisis científico-social 1.3. Tendencias actuales 2. Características de la burocracia pública 2.1. Introducción 2.2. Concepción clásica 2.3. Otras teorías 2.4. Conclusión OL0622 1  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 1. EL ANALISIS CIENTÍFICO-SOCIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1.1. Análisis posibles del fenómeno administrativo La Administración, como organización específica y peculiar tanto por ser titular de poderes como por la universalidad de sus fines, es objeto de estudio y análisis por los autores, especialmente desde el prisma de la llamada Ciencia de la Administración. Como señala Baena del Alcázar, en su libro “Curso de Ciencia de la Administración”, los estudios sobre ésta han partido básicamente de tres análisis. En primer lugar, tenemos el análisis jurídico que persigue ante todo la garantía del ciudadano frente a los poderes públicos y estudia ante todo las relaciones jurídicas que se plantean entre ambas partes. Estamos ante el Derecho Administrativo propiamente dicho, que se dedica al estudio de la Administración Pública de modo exclusivo sobre todo desde la Revolución francesa. En segundo lugar, tenemos el análisis técnico que tiene como meta el logro de la mayor eficacia por parte de las Administraciones Públicas y que se fundamenta en los estudios y trabajos norteamericanos que parten, como subraya Baena del Alcázar, de una consideración común de las organizaciones públicas y privadas. Y en tercer lugar, nos encontramos con el análisis político como contempla la Administración como un elemento más de los sistemas políticos. A juicio de Baena del Alcázar, estamos ante un enfoque nuevo que si bien existió con anterioridad a la Revolución francesa después desapareció debido al auge de los planteamientos jurídicos y legales a los que ya hemos hecho referencia. “Todos estos enfoques –concluye Baena del Alcázar- son útiles, desde luego, para el estudio presente, si bien hay que tener en cuenta la dificultad de integrarlos en una visión única pues, por regla general, dichos enfoques se ignoran mutuamente hasta el punto de que ha podido compararse la situación científica respecto a la materia con un diálogo de sordos” (Mortara). Finalmente, como complemento a lo acabado de exponer, además de los tres análisis indicados, no habría inconveniente en que la Administración fuera también objeto de tratamiento por parte de la Ciencia Política y de la Sociología, pero ha de aceptarse que estas dos ramas consideran a la Administración como OL0622 2  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas un objeto secundario, llegando prácticamente a abandonar su estudio científico- social. Todos estos factores y circunstancias son los que han condicionado y condicionan hoy el campo de estudio e investigación de la llamada Ciencia de la Administración, como la que centra la atención de los teóricos en la actualidad. 1.2. Instrumentos para el análisis científico-social Como dice San Pedro López al que seguimos en la exposición, la Ciencia de la Administración toma de otras ciencias sus técnicas y métodos de investigación que se exponen a continuación. 1.2.1. Técnicas de análisis de las organizaciones públicas Langrod, en su conocida obra “Tratado de Ciencia Administrativa”, señala como técnicas más importantes las siguientes: 1. Bibliografía, ya que el estudio bibliográfico es la primera fase de toda tarea investigadora. Por eso, como señala San Pedro López, en los Estados Unidos casi todos los manuales de Public Administration recogen abundantes bibliografías. 2. Fuentes oficiales, como son los informes, las publicaciones, los estudios de funcionarios cualificados, actuaciones verbales en las Cortes, etc., dado que, para el especialista en Ciencia de la Administración, la documentación que proviene directamente de ésta, le es de gran utilidad. Pensemos, por citar un solo ejemplo, los informes del Tribunal de Cuentas sobre el ámbito financiero de las organizaciones públicas. 3. Fuentes no oficiales, entre las que destaca la prensa que es una fuente de gran valor para el investigador de la Ciencia Administrativa, sea aquélla general o especializada, de opinión o de información, nacional, regional, provincial o local, diaria o periódica. 4. Observación directa, que complementa necesariamente a los documentos expuestos, ya que dicha observación realizada bien por los propios funcionarios (lo que se denomina “observación-participación”) o por expertos ajenos a la Administración cada vez adquieren más significación y utilidad en las áreas relacionadas con la Ciencia de la Administración. OL0622 3  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 1.2.2. Métodos de análisis relacionados con las técnicas citadas Como advierte Langrod, con todas las técnicas citadas las organizaciones públicas utilizan diversos métodos como son los que se explican a continuación. 1. Método analítico, que es el primero que utiliza el investigador o estudioso de la Administración, y que le permite, a partir de datos brutos, analizar la parcela de la realidad administrativa en la que ha concentrado su atención. Para este análisis se apela a la documentación disponible, los gráficos sobre estructuras y procedimientos, a la estadística, entrevistas, etc. 2. Método crítico, que sucede al interior y que permite al investigador o estudioso, apoyándose en los datos conseguidos, “criticar”, es decir, valorar la realidad a la que se enfrenta con la finalidad de establecer en ella mejoras, adelantos, renovaciones, etc. A este respecto, hay que tener en cuenta siempre determinados criterios que permitan clasificar y ordenar los datos y antecedentes, como son, por ejemplo, la simplicidad, el coste, la utilidad, el tiempo, etc. 3. Síntesis final, ya que quien desea conocer la Administración, para llegar a los fines que pretende, ha de “sintetizar” el gran número de elementos que ha obtenido y analizado en las dos fases precedentes a fin de formular, llegado el momento, las conclusiones finales y definitivas. 1.3. Tendencias actuales 1.3.1. Situación presente Como dice San Pedro López, “la metodología y las técnicas de análisis de las organizaciones públicas han experimentado una profunda reforma en los últimos años, de tal manera que los planteamientos tradicionales (a los que nos hemos referido en los epígrafes y apartados anteriores), sin haber llegado a convertirse en obsoletos, aparecen hoy bastante rudimentarios”. En este sentido la autora citada hace una doble precisión: de un lado, a su juicio, los cambios y las renovaciones se han producido más en las organizaciones públicas que en las privadas, por cuanto que los autores cada vez ponen más énfasis en la especificidad de lo público; y de otro, los impulsos renovadores no proceden tanto de los Estados Unidos cuanto de Europa, destacando las aportaciones de autores tan conocidos como Crozier y Thoenig enFrancia, Gunn, Ham y Hill en Inglaterra, Scharpf y Mayntz en Alemania, Dente y Ragonini en Italia, y Prats, Subirats y Echevarría en España. OL0622 4  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas Según Joan Subirats, en todas estas aportaciones destaca una misma preocupación por la actuación de los poderes públicos en una doble vertiente, la de la elaboración de las decisiones y el de los resultados alcanzados como consecuencia de las mismas. Y, desde el punto de vista técnico, el cambio más relevante se ha producido en torno a la aparición de la nueva idea de las denominadas “políticas públicas”, objeto de estudio en otro tema al que nos remitimos, lo que es tanto como decir que la investigación ya no se efectúa de manera abstracta, sino referida a una política pública concreta (sea la de medio ambiente, seguridad ciudadana, educación, investigación científica, etc.). 1.3.2. Fases del análisis Desde que el experto es llamado por una Administración para afrontar o resolver un problema, o desde que aquél lo aborda por su propia decisión sin iniciativas externas, hasta que configura sus resultados o conclusiones en torno al análisis que ha llevado a cabo, el técnico, el científico, el investigador tiene que atravesar unas fases que se resumen a continuación: 1. Identificación del problema, que es el primer paso a realizar ya que, en ocasiones, dicho problema aparece claramente determinado, pero en otras muchas tan sólo se detecta un cierto grado de malestar o de inquietud que es preciso aclarar y concretar más detalladamente. 2. Etiología del problema, dado que, descubierto éste, debe procederse al análisis de sus causas, descomponiendo los factores que lo han ocasionado con el fin de aislar aquellos que son los causantes del malestar, la disfunción o la irregularidad. Quizás, como apunta la doctrina, ésta sea la fase más difícil y sobre la que menos se puede teorizar, que nos encontramos ante planteamientos concretos y reales rigurosamente empíricos y tangibles. 3. Propuesta de solución, ya que si entendemos la Ciencia de la Administración como una actividad no meramente especulativa y teórica sino que busca objetivos finales, el análisis científico-social debe tratar de resolver el problema, lo que quiere decir que el analista debe proponer una alternativa de mejora, de cambio o de sustitución, que se manifiesta, como indica San Pedro López, en una triple posibilidad: o Proyecciones, mediante las cuales se trata de extrapolar las líneas de tendencia históricas y actuales, utilizando casos paralelos, series temporales, comparaciones entre políticas seguidas en el pasado ante problemas similares a los surgidos en el presente. OL0622 5  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas o Predicciones, que se fundamentan en diversas opciones como leyes, analogías, etc., pudiéndose afirmar que toda predicción expresa tanto las causas como los efectos o consecuencias. o Conjeturas, que se asientan sobre opiniones subjetivas de quien las formula en torno a cuál va a ser la evolución de la organización en el futuro o de algunos de sus aspectos o manifestaciones. 4. Evaluación de lo realizado, dado que la labor del analista no termina con la propuesta de solución (y mucho menos con el puro diagnóstico del problema), sino que tiene que continuar interviniendo a través de un seguimiento de la política o decisión adoptada. Esta evaluación, en todo caso, admite diversas posibilidades ya que el analista puede evaluar los resultados de tipo político, de tipo técnico, de tipo jurídico, etc., debiéndolos contrastar con los inicialmente previstos y teniendo en cuenta sobre todo los costes en el doble frente de la eficacia y la eficiencia, así como también habrá de detectar las posibles desviaciones producidas. Todo ello, por supuesto, deberá ir acompañado siempre de las pertinentes propuestas rectificadoras complementarias o añadidas. 2. CARACTERÍSTICAS DE LA BUROCRACIA PÚBLICA 2.1. Introducción Aunque los autores se dedican a buscar antecedentes históricos que sólo sirven para dibujar una trayectoria más o menos clara del Estado y sus servidores públicos, a nuestro juicio la burocracia, tal como es valorada hoy en los campos de la Sociología, el Derecho Político, la Ciencia de la Administración, etc., es un acontecimiento típicamente moderno y esencialmente contemporáneo. Las sociedades de nuestros días, inmersas en grandes redes organizacionales y estructurales, están montadas sobre pautas burocráticas y en ellas se apoyan para la realización de sus ideales de bienestar, progreso y desarrollo. Por eso, cobra actualidad la conocida frase de Peter Blau cuando escribe que la burocracia “en la sociedad contemporánea pasó a constituirse en una institución dominante” y, “en realidad, es la institución que compendia la era actual”, ya que “no podremos comprender la vida social contemporáneas si no entendemos esta forma institucional”. OL0622 6  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 2.2. Concepción clásica 2.2.1. Introducción La publicación en 1916 de la obra de Max Weber “Economía y sociedad” marca un hito decisivo en la evolución y estudio de la burocracia, como fenómeno contemporáneo y estatal. Hasta ese momento, tres teorías se habían disputado la explicación del fenómeno burocrático: la liberal para la que la burocracia era un mal ya que encarnaba la intromisión del Estado en la vida de los particulares lo que era considerado perjudicial y negativo; la prusiana propia del Imperio alemán y caracterizada por su sentido militarista; y finalmente, la marxista que sostenía que el burócrata venía a ser la expresión del dominio de una clase por otra en el marco del Estado marxista, dentro del cual la burocracia no era otra cosa que un instrumento de dominio y opresión. La aportación de Max Weber, una de las grandes concepciones teóricas de la burocracia de toda la historia, va a suponer un cambio radical de planteamiento, ya que, para el sociólogo alemán, la burocracia no es un mal por sí misma, sino, por el contrario, un elemento de orden, racionalidad y buen funcionamiento del Estado. Por eso, como escribe Alejandro Nieto en su conocido libro “La burocracia”, “lo que verdaderamente distingue la obra de Max Weber de la de sus predecesores es su diferente actitud a la hora de asumir juicios de valor”, por lo que para él ni la burocracia es algo reprobable (teoría liberal) ni expresa el dominio clasista (teoría marxista). 2.2.2. El modelo weberiano Weber parte de las ideas esenciales de “orden social”, “dominación” y “legitimidad”. Por lo que se refiere a la “dominación legítima”, admite diversas variantes entre las que el autor selecciona tres muy conocidas: la dominación , que se apoya en el carisma del jefe; la dominación , que parte de la tradición, de la historia y del pasado; y la , que se sustenta sobre la idea del predominio de la ley y de la norma. Estas tres formas de dominación, obviamente, conducen a las tres clases correspondientes de autoridad: la carismática, la tradicional y la legal. Hemos de añadir, para completar lo acabado de exponer, que en el modelo weberiano el nacimiento de la burocracia moderna representa uno de los tres procesos de racionalización moderna, junto con el sistema jurídico y con la organización capitalista de la empresa. En el poder o autoridad legal, distinto de los otros dos citados, encontramos las características ideal-típicas del sujeto (la burocracia) y del ordenamiento (la Administración): OL0622 7  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas - El sujeto está constituido por los funcionarios especializados de los que hablaremos en los párrafos posteriores, que trabajan a tiempo completo, remunerados por el erario público, profesionalizados y sometidos a la dirección de los políticos. - El ordenamiento, por su parte, contendría tres características estructurales típicas: la rígida división del trabajo por competencias, establecidas por normas objetivas, que constituiría la dimensión “horizontal” del modelo; y la continuidad de los órganos administrativos, que vendría a ser su dimensión “temporal”; y la estructura jerárquica, que completaría el modelo en su dimensión “vertical”. A) Notas definidoras El paso siguiente en la concepción weberiana es el de afirmar que, en las sociedades modernas, cuando la obediencia se apoya sobre reglas racionales, es decir, sobre normas, entonces dicha legitimación encuentra su expresión orgánica en la burocracia que se caracteriza por una serie de notas: o Existencia de competencias y atribuciones –deberes oficiales- necesarias para cumplir los fines de la organización burocrática de que se trate. o Existencia de poderes de mando, que se encargan del cumplimiento de los deberes citados que son coactivos y vienen previamente delimitados por las correspondientes normas. o Existencia de personas con determinadas aptitudes para cumplir tanto los deberes que les incumben como para el ejercicio de sus respectivos derechos. Estas notas sólo aparecen en la época moderna, tanto en el Estado como en la Iglesia, por lo que, con anterioridad, para Weber no se podía hablar de organizaciones y aparatos burocráticos. B) Atributos Sobre las tres bases citadas, aparecen los siguientes atributos de cuya existencia, en definitiva, dependerá o no de que estemos ante un tipo de dominación burocrática: OL0622 8  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas o Jerarquía funcional, porque en la organización burocrática hay siempre un sistema de mando y subordinación, controlado con las correspondientes inspecciones. El funcionario se halla rigurosamente jerarquizado dentro de una escala y dentro de la misma queda subordinado a su superior jerárquico. o Principio del expediente, porque la Administración se basa en documentos (expedientes), por entenderse que sólo el expediente escrito garantiza la seguridad y precisión necesarias en las comunicaciones oficiales. La palabra oral, sin la debida fijación, es incompatible con el modelo burocrático. o Preparación técnica del funcionario, porque sólo deben pertenecer a las burocracias públicas quienes, previas pruebas selectivas, estén debidamente cualificados para el desempeño de las funciones públicas. o Rendimiento adecuando, ya que el cargo que ocupa el funcionario le reclama una dedicación plena y completa, a diferencia de épocas pasadas en la que la función del empleado público era de carácter marginal o secundario. o Vinculación al reglamento, o a la norma en general, ya que el funcionario debe respetar y cumplir las leyes en general, sin que se le permita dicta resoluciones que vayan en contra de éstas. o Profesionalidad, por cuanto que Weber partiendo del sistema germánico de fidelidad considera que el cargo público no es tanto, como sucedía en épocas pasadas, una mera fuente de emolumentos e ingresos, cuanto un deber de fidelidad, de dedicación y de cumplimiento de las responsabilidades asumidas. Por ello, el cargo público debe ser la “única” profesión del funcionario. o Posición estamental, puesto que el funcionario de cara a la sociedad goza de una situación social derivada de los títulos que ostenta, de las funciones que tiene encomendadas, de los diplomas obtenidos, del espíritu de cuerpo o casta, etc. o Nombramiento por una autoridad superior, ya que el funcionario no es elegido sino nombrado en virtud de sus conocimientos técnicos, lo que no sucede en los procesos electorales. OL0622 9  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas o Perpetuidad en el cargo, desde el momento en que en las organizaciones burocráticas hay una presunción a favor de la permanencia en el cargo, sin perjuicio de posibles revocaciones, cambios de situaciones, etc. No obstante, esta perpetuidad no supone, como en el paso, un “derecho a la posesión del cargo” de tipo indefinido e inalterable. o Remuneración fija, porque el funcionario en principio percibe una retribución fija que no va en consonancia con el trabajo realizado sino más bien con las “funciones” que tiene atribuidas ( es decir, con el “rango” que ocupa en la escala jerárquica), y eventualmente según la duración del tiempo de los servicios que presta. o Posición en el escalafón, porque el funcionario se sitúa en un determinado puesto de trabajo que puede ser de los de nivel superior, intermedio o bajo, lo que lógicamente repercute en sus retribuciones económicas. o Separación plena entre el cuadro administrativo y los medios de administración y producción, dado que el funcionario no es propietario de los medios materiales, sino que los recibe en especie o en dinero, estando sujeto en principio a rendición de cuentas. Hay lo que se llama separación completa entre “oficina y hogar”. Todos estos caracteres condicionan la existencia y funcionamiento de la burocracia que, para ser pura, debe ser monocrática y no colegiada. C) Definición Weber llega finalmente a definir la burocracia como “un sistema para el desarrollo de los asuntos de gobierno por medio de órganos y ministerios, dirigidos por un titular capaz de dar particular énfasis a la práctica y al procedimiento de carácter conservativo”. 2.2.3. Críticas al modelo weberiano La doctrina se ha encargado de analizar detalladamente el modelo defendido por Max Weber, formulado contra el mismo una serie de críticas que se sintetizan a continuación: 1. La impersonalidad conferida a la organización conduce con frecuencia a debilitar las ventajas que se derivan de las buenas relaciones y la simpatía OL0622 10  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas entre los componentes de la misma, y entre éstos y las personas ajenas a la organización, lo que puede llegar a repercutir negativamente sobre la moral de los que trabajan en ella. 2. El hecho de poner el acento sobre la autoridad y la jerarquía tiende a restar eficacia a los canales de comunicación dentro de cada organización, especialmente a los que van de abajo hacia arriba. 3. El cargar el acento sobre la estructura formal crea un vacío en las relaciones entre el individuo y el grupo al que pertenece, lo que sin duda daña la moral y la eficacia de toda la red de comunicaciones en la organización. 4. Resaltar la formación técnica y las aptitudes técnico-profesionales ha de completarse con la atención hacia otros factores, como las cualidades y aptitudes humanas, la iniciativa, la honradez, etc. 5. Confiar demasiado en los reglamentos y la rutina del trabajo puede acabar degenerando en la formación de prácticas inútiles y complicadas. 6. Confiar exclusivamente en el sistema de promociones y ascensos, que se relacionan frecuentemente con el conformismo y la rutina, puede determinar la pérdida de nuevas iniciativas y de nuevas aportaciones a la organización. 7. Todo lo anterior conduce a una importante conclusión: una organización fuertemente burocratizada se opone y es hostil a toda innovación, lo que es tanto como decir que se hace impermeable a toda exigencia renovadora, a las nuevas realidades y a las demandas de cambio y puesta al día. 8. Todo lo anterior igualmente determina que, en definitiva, todos los componentes de una organización burocrática, tanto en sus modos de ejecución del trabajo como en el contenido de los mismos, tiendan a dar primacía a los medios más que a los fines, o lo que es igual, a las técnicas que a los objetivos a los que deben servir. 2.2.4. Reinterpretación de la teoría weberiana A) Robert K. Merton Este sociólogo norteamericano se fija principalmente en los aspectos disfuncionales de la burocracia, partiendo de que “la estructura burocrática ejerce una presión constante sobre el burócrata para que sea metódico, prudente, disciplinado”, por lo que esta fidelidad del burócrata hacia la OL0622 11  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas organización puede llevarle a actitudes despersonalizadoras y a generar en él elementos contradictorios en sus actitudes, es decir, disfucionales. Los riesgos de esta situación, en todo caso, son diversos, porque la actividad del sujeto se rutiniza, genera actitudes conformistas y carentes de iniciativa y finaliza con frecuencia en situaciones de abuso o servilismo. Por eso, Merton ante esta sensación de superconfomidad propia del burócrata afirma que “los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos”. Por ellos, si se quiere corregir estas disfuncionalidades se impone aumentar la flexibilidad de las organizaciones. B) Selznick Este autor se fija principalmente en la autoridad burocrática que se sustenta, a su vez, en el saber burocrático pero también, a su vez, reclamada también por las necesidades y exigencias de control que se dan en todo tipo de organizaciones. En todo caso, la autoridad origina delegación ya que debe extenderse a todos los estratos y planos de la organización, derivándose de ello diversas consecuencias como son la competencia de los especialistas que llegan a crear cuerpos y castas en la organización sobre la que ejercen gran influencia; la departamentalización de la organización ya que, en las grandes organizaciones, surgen organismos subsidiarios que tienen gran poder e influencia sobre los funcionarios; la emergencia de intereses diversos que son patrocinados por los diferentes grupos que pugnan en la organización; la aparición de conflictos y tensiones entre los grupos y subgrupos, y unos y otros interpretan, a su manera, los fines e ideología de la organización lo que conduce inevitablemente a enfrentamientos entre ellos; y, finalmente, la delegación de autoridad provoca, por sí misma, funciones y disfunciones. OL0622 12  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 2.2.5. Modelos no weberianos Finalmente, se exponen otros modelos que tratan de superar las deficiencias y limitaciones del modelo, ya expuesto, de Max Weber. A) Berton H. Kaplan Este autor, consciente de que es necesario revisar los planteamientos de Weber, propone lo que denomina que comprende estos elementos: o Manejo del cambio, es decir, dirigir los esfuerzos para modificar los patrones imperantes en la vida social. o Diseño de estructuras necesarias para un plan de cambio, concretando las estructuras organizativas a fin de que tengan efecto, directo e inmediato, en el proceso abierto de cambio. o Búsqueda de “focos” para ensayar las nuevas formas de vida, mientras se incrementa la capacidad de adaptación de los individuos y grupos. B) Bendix Considera punto central de su teoría la necesidad de cambiar las organizaciones para hacerlas más eficaces, presentando para ello tres modelos: o Modelo que se refiere a las estructuras especializadas y los conocimientos técnicos. o Modelo que busca aumentar la capacidad mental para transformar los valores organizacionales y hacerlos más eficaces. o Modelo que se orienta a buscar equilibrio que sirva para contrarrestar las tensiones derivadas del excesivo trabajo. C) Litwak y Meyer Proponen cuatro modelos burocráticos: burocracia racionalista o weberiana, burocracia de relaciones humanas, burocracia o modelo profesional que incluye las dos anteriores, y burocracia o modelo no- meritorio. OL0622 13  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 2.3. Otras teorías 2.3.1. Movimiento de relaciones humanas Tiene como mérito el haber puesto de relieve la otra cara de la burocracia, es decir, su organización informal. En este sentido, toda la labor de los sociólogos, psicólogos, pedagogos, etc., de los años 1930 a 1950 se desarrolló como reacción frente a la organización científica del trabajo con un denominador común: la negativa a aceptar un esquema mecanicista del comportamiento humano y la afirmación de que la civilización industrial crea muchos problemas. Lo que, en definitiva, buscan estos autores es descubrir en toda su trascendencia la importancia del factor humano en las organizaciones públicas y privadas, aplicando los conocimientos obtenidos por los experimentos de la fábrica Hawthorne de Chicago, llevada a cabo por Elton Mayo y sus colaboradores. Por su parte, la obra de Kurt Kewin y su escuela pone el acento, en cambio, en la dinámica de los grupos y, sobre todo, en la participación, y busca conocer las motivaciones del comportamiento humano en el seno de las organizaciones, siendo su objetivo demostrar la superioridad del liderazgo democrático o permisivo, es decir, el que alienta a los subordinados a participar e intervenir en la toma de decisiones. 2.3.2. La organización como sistema social Parsons, por su parte, contempla la organización como un sistema social integrado por varios subsistemas (grupos, departamentos, etc.) y, a su vez, inserto en sistemas sociales más amplios (sociedad, comunidad). En este sentido es importante señalar el carácter sistemático de la aportación de Parsons que conceptualiza la realidad social como un conjunto de sistemas entrelazados que se extienden ordenadamente, desde la personalidad individual y los pequeños grupos hasta las sociedades totales y más amplias. Este sociólogo analiza el sistema organizacional desde el punto de vista “institucional-cultural”, situando en el centro de atención los valores de cada organización y su debida institucionalización, ya que dichos valores son los que, en definitiva, legitiman la organización y la diferencian de las demás al tiempo que sirvan para mantener la primacía de la organización en su conjunto sobre los de los diversos subsistemas. OL0622 14  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas 2.3.3. La revolución de los directores Para Burnham el progreso tecnológico, el crecimiento de las grandes organizaciones hacen a la vieja clase dominante (propietarios de los medios de producción) incapaces de controlar el sistema social. Estos fenómenos, a pesar de que sigan manteniendo el derecho de propiedad, han determinado el paso del control efectivo de la economía y los consiguientes poderes a los directores (ejecutivos, coordinadores, administradores, del aparato estatal y otros). En un nivel más avanzado de la evolución social, el sistema de propiedad será abolido y la propiedad estatal establecida. De este modo, el control de los medios de producción pasará directamente a los directores que, en cierto modo, devendrán sus nuevos propietarios. Finalmente, el acenso de los directores provocará la aparición de nuevas ideologías que servirán para justificar la eventual dominación de aquéllos (tecnocratismos). 2.3.4. La adhocracia Finalmente, siguiendo a AlvinToffler para el que “asistimos no al triunfo, sino al derrumbamiento de la burocracia”, ya estamos presenciando “la llegada de un nuevo sistema de organización, que desafiará cada vez más y acabará por sustituir a la burocracia”, y que el autor denomina “adhocracia”. Para este autor norteamericano, autor de la conocida obra “El shock del futuro”, en las sociedades contemporáneas la geografía de las organizaciones es cada vez más dinámica e inestable, “llena de turbulencia y de cambio”, por lo que estamos pasando de las formas estables a las inestables, de las estructuras duraderas a las temporales, de la burocracia a la adhocracia. 2.4. Conclusión Como se expone en el tema siguiente las burocracias públicas han experimentado una gran transformación desde que Max Weber definió su modelo de burocracia que hemos expuesto más arriba. Hemos pasado de la burocracia clásica a la nueva gestión pública y de ésta a la gobernanza. Esta trayectoria, como afirma con exactitud Prats Catalá, ha permitido “el cambio de los paradigmas intelectuales” que actuaron hacia los setenta (administración o burocracia), de los años setenta a mediados de los noventa (gerencia o management) y desde entonces hasta hoy (gobernanza). Precisamente hasta los setenta las reformas administrativas se apoyaron en el modelo burocrático weberiano, siendo considerado el mismo como la expresión OL0622 15  Temario común. Tema 26: El análisis científico-social de las Administraciones Públicas de la racionalidad, es decir, como el más adecuado para garantizar la eficacia de la Administración y su sumisión al Derecho, Y, en opinión de Prats Catalá, “el modelo de administración burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años cincuenta y sesenta”. Ahora bien, aunque los críticas contra el modelo weberiano vienen de antes, las críticas como el modelo burocrático tradicional , que hemos descrito en la primera pregunta del tema, no se tradujeron en reformas positivas hasta la crisis fiscal del Estado, la percepción ciudadana del alejamiento de la burocracia pública, la irrupción de las nuevas tecnologías, los primeros impulsos de la globalización y, sobre todo, el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades contemporáneas, que hicieron necesario acudir a otras nuevas ideas y planteamientos capaces de inspirar las reformas necesarias en el seno de las Administraciones y de sus burocracias tradicionales. Esto, como subraya el autor citado, como no podía ser menos, “afectó también a la hegemonía del modelo burocrático”. Autores tan destacados como Herbert Simon, Michel Crozier y Niskanen cuestionaron el planteamiento de las burocracias públicas tradicionales e impulsaron los cambios, las adaptaciones y los objetivos para generar primero la crisis del modelo de Weber y después su sustitución por otros más actuales OL0622 16