Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley PDF

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Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley Temario específico. Tema 22 Disposiciones del Gobierno con valor de Ley. Decretos legislativos; Decretos-Leyes GUIÓN-RESUMEN 1. Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1.1. Introducción 1.2. Supuestos 1.3. Notas comunes 1.4. Notas diferenciales 2. Decretos legislativos 2.1. Regulación 2.2. Definición 2.3. Requisitos generales de la delegación 2.4. Textos articulados 2.5. Textos refundidos 2.6. Limitación 2.7. Denominación 2.8. Control 3. Decretos-Leyes 3.1. Regulación 3.2. Definición 3.3. Denominación OL0422 1  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 3.4. Órgano competente 3.5. Presupuesto habilitante 3.6. Límites materiales 3.7. Intervención parlamentaria 3.8. Control OL0422 2  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1. DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON VALOR DE LEY Como dice SANTAMARÍA PASTOR, el monopolio teórico del Parlamento para producir normas escritas fue una de las grandes novedades de la Revolución liberal, pero dicho monopolio tuvo una duración efímera debido a una doble causa: de un lado, el Poder Ejecutivo recuperó parte del poder normativo que había ostentado durante siglos a través de la potestad reglamentaria y, de otro, el Gobierno podría dictar en determinados supuestos norma con rango o valor de ley. 1.1. Introducción Existen dos supuestos en que un órgano no titular del Poder Legislativo, el Gobierno, puede emitir normas con rango de Ley, si se dan determinadas circunstancias reguladas en la CE en la forma que expondremos seguidamente. ¿Cómo se justifica este hecho de que el Gobierno dicte normas que se equiparan a ley? Se trata de hipótesis muy concretas, que consiste, de un lado, en la exigencia de una intervención rápida para atender a una situación urgente; y, de otra, en la exigencia de que la regulación de una materia muy técnica reclama que las Cortes soliciten del Ejecutivo su actuación para elaborar determinados textos legales. Al emanar del Gobierno, los autores hablan de “normas gubernamentales con valor de ley” (SANTAMARÍA PASTOR) o de “normas gubernativas con fuerza de ley” (GAMERO CASADO Y FERNÁNDEZ RAMOS). 1.2. Supuestos Los supuestos son dos: a) Decretos Legislativos: son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa delegación del Poder Legislativo. b) Decretos-Leyes: son las disposiciones del Gobierno dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad. OL0422 3  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 1.3. Notas comunes Se distinguen dos: Desde el punto de vista “subjetivo”, se trata siempre de normas que emanan del Ejecutivo. Desde el punto de vista “formal”, unas y otras tienen el mismo valor que las leyes ordinarias dictadas por el Legislativo. 1.4. Notas diferenciales La intervención de las Cortes se hace en momentos diferentes ya que, mientras que, en los Decretos Legislativos, aquéllas intervienen a priori dictando el acto de delegación que legitima la actuación del Ejecutivo, en los Decretos-Leyes la intervención del Legislativo se realiza a posteriori. Su fundamento es distinto: En el Decreto Legislativo se dan al Gobierno unas bases o principios generales y una autorización para que “legisle” sobre cuestiones o temas muy técnicos y complejos, dado que cuenta en la Administración con especialistas cualificados para ello. En cuanto a los Decretos-Leyes, se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anteriormente haya intervenido el Poder Legislativo. 2. DECRETOS LEGISLATIVOS 2.1. Regulación La CE dedica los artículos 82 a 85 a esta importante faceta de las Cortes, en la forma que se expone a continuación. 2.2. Definición Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación de las Cortes (art. 82 CE). Es el órgano legislativo quien, a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que OL0422 4  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley normalmente no le competen. Este mecanismo recibe el nombre genérico de “legislación delegada”. 2.3. Requisitos generales de la delegación La Constitución es muy estricta en la fijación de estos requisitos mencionados en los artículos 82 y 83: a) No cabe la delegación en materias de ley orgánica. b) Habrá de revestir la forma de una “ley de bases” cuando tenga por objeto la formación de Textos Articulados (por ejemplo, la redacción del Código Civil la hizo el Gobierno según una Ley de Bases de 1988); o de una “ley ordinaria”, si su objeto es el de refundir varios textos legales en uno, dando lugar a un Texto Refundido (por ejemplo, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del empleado público). c) Su destinatario sólo puede ser el Gobierno (o un Gobierno autonómico, si la Asamblea delegante es autonómica). d) Habrá de ser expresa, para materia concreta y con un plazo para su ejercicio. e) La delegación para Textos Articulados contendrá los principios y criterios que se seguirán en su ejercicio. f) La delegación para Textos Refundidos determinará el ámbito de la refundición, especificando si además se incluye la posibilidad de aclarar y armonizar los textos legales a considerar. g) Los Decretos legislativos requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado en Pleno, según ordena la Ley Orgánica de este órgano consultivo. 2.4. Textos Articulados Las Leyes de Bases (concepto que no debe confundirse con las leyes básicas) son delegaciones que realiza el Legislativo sobre determinadas materias, conteniendo una autorización para que el Gobierno las desarrolle minuciosamente mediante un Texto Articulado que, una vez dictado, tiene el valor de ley ordinaria. Por tanto, el Texto Articulado no es otra cosa sino el desarrollo de la Ley de Bases, estableciendo los artículos 82 y 83 CE una serie de precisiones sobre aquéllas, como son las siguientes: OL0422 5  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley a) La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados. b) Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. c) Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas de carácter retroactivo (art. 83 CE). 2.5. Textos Refundidos Otras veces la delegación legislativa se hace mediante Ley ordinaria habilitando al Gobierno para reunir en un texto único (que en adelante será el único aplicable) disposiciones dispersas y a veces de distinto rango sobre una determinada materia, teniendo la refundición el rango de ley ordinaria. Sobre las refundiciones señala la CE en su artículo 82 las siguientes precisiones: a) La delegación legislativa cuando trate de refundir varios textos legales deberá hacerse mediante ley ordinaria. b) La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye el regular, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 2.6. Limitación La CE, en el artículo 84, señala que “cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación”. 2.7. Denominación Como dice el artículo 85 CE, estas disposiciones del Gobierno conteniendo legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos, que son Reales porque van firmados por el Rey, son Decretos porque los aprueba el Gobierno y son Legislativos porque tiene fuerza o rango de ley. Van refrendados por el Presidente del Gobierno. OL0422 6  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley 2.8. Control Se ha planteado, finalmente, la cuestión de si el pronunciamiento del Congreso sobre la convalidación o derogación de un Decreto-Ley es un procedimiento alternativo a su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La práctica de seguir primero la vía de la convalidación o derogación del Decreto-Ley ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional y por el Reglamento del Congreso, de manera que, sólo a posteriori y como segunda alternativa, se ha de utilizar la tramitación como proyecto de ley. Tema de fundamental importancia y objeto de controversia doctrinal es el régimen jurídico de la legislación dictada en virtud de la delegación. Concretamente, se discuten qué medios de control existen ante una hipotética extralimitación por parte del Gobierno y cuáles son los efectos que la extralimitación puede producir sobre la norma afectada de este vicio. En relación con este tema, dispone el artículo 82.6 CE que “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. A partir de este precepto, coinciden los autores en admitir la facultad de los tribunales ordinarios del orden contencioso- administrativo para enjuiciar las eventuales extralimitaciones en que haya podido incurrir la Administración al dictar un Decreto Legislativo. Ahora bien, ¿qué efecto produce sobre la norma afectada la constatación de esta extralimitación? Sobre la cuestión no hay unanimidad. La tesis mayoritaria (entre otros autores, GARCÍA DE ENTERRÍA y ENTRENA CUESTA), basada en alguna norma preconstitucional (art. 11 de la Ley General Tributaria de 1963), considera que las normas dictadas excediéndose del ámbito de la delegación pueden mantener su vigencia, si bien con rango reglamentario, en tanto que disposiciones provenientes de un órgano con potestad reglamentaria como es el Gobierno (y siempre respetando, naturalmente, el principio de jerarquía normativa). Una tesis minoritaria (SANTAMARÍA PASTOR) considera, en cambio, que la sanción por la extralimitación no puede ser otra que la nulidad. Por su parte, el artículo 1.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa atribuye a este orden jurisdiccional las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, por considerarse que en este caso los preceptos correspondientes no tienen naturaleza legal sino reglamentaria. OL0422 7  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley Como en el caso de los Reales Decretos-Ley, los primeros Estatutos de Autonomía no contemplaban de forma generalizada esta figura legislativa. Posteriormente con las reformas, de los mismos, se recogió la delegación legislativa. En ese momento se quedaron sin una expresa previsión de la delegación legislativa las Comunidades de Canarias, Murcia y País Vasco. En el resto se determina en que casos se puede conceder la delegación aunque en algunas de las Comunidades lo que se hace es una remisión al texto del artículo 82 de la Constitución. 3. DECRETOS-LEYES 3.1. Regulación Se contiene en el artículo 86 CE. 3.2. Concepto Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). En este caso quien toma la iniciativa es el Gobierno si considera que la situación lo requiere, por ser grave y, en consecuencia, se hace necesaria su intervención. De este modo no existe ningún control a priori del Gobierno, ni éste obra por delegación de las Cámaras, como sucede en el caso de los Decretos Legislativos. A en pesar de que un primer momento los Gobiernos autonómicos no tenían reconocida la potestad de dictar Decretos-Leyes, las últimas reformas recogían esta figura normativa con fuerza de ley de los Gobiernos autonómicos. La mayoría de los estatutos recogían la extraordinaria y urgente necesidad para justificar su utilización. En algún caso como en el Estatuto de Aragón, se permitía su utilización siempre que se dieran las condiciones, de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad. No se admitía en general su utilización para regular los derechos y libertades de los ciudadanos, como en el Estatuto de Cataluña que los recoge en la Carta de los Derechos y Deberes de los Ciudadanos de Cataluña y tampoco se permite en la mayoría de ellos cualquier modificación que afectara a sus Instituciones básicas, como las Asambleas Legislativas. OL0422 8  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley También aparece como prohibición general la regulación del régimen electoral de la Comunidad Autónoma así como la materia presupuestaria. Existe una comunidad Autónoma, la del País Vasco, que utiliza una fórmula, a medio camino, entre el Decreto-Ley y la Ley con trámite de urgencia, que consiste en la aprobación por su Parlamento en lectura única de una ley urgente y en casos de extraordinaria necesidad. A título de ejemplo se recogen algunos de los estatutos que permiten tal posibilidad: artículo 64 del Estatuto de Cataluña, artículo 44.4 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, artículo 49 del Estatuto de Illes Balears, artículo 110 del Estatuto de Andalucía y artículo 25.4 del Estatuto de Castilla y León. 3.3. Denominación La denominación constitucional de Decreto-Ley refleja claramente “su naturaleza híbrida”, puesto que: Estamos ante un “Decreto”, por tratarse de una norma propia del Gobierno que éste dicta en el ejercicio de poderes propios. En segundo lugar, estamos también ante una “ley”, es decir, una norma dotada del mismo rango o fuerza que las emanadas de las Cortes. Finalmente, la expresión mixta “Decreto-Ley” (esto es, una norma que es dos cosas a la vez) es muy reveladora del carácter singular de esta norma que sólo se puede emplear en supuestos tasados, que sólo puede regular determinadas materias y que, en cuanto supone una ruptura del monopolio de la potestad legislativa del Parlamento, posee un carácter provisional que debe ser confirmado en el Congreso dentro de un plazo perentorio para mantener su vigencia y fuerza de obligar. 3.4. Órgano competente La CE dice que es el Gobierno quien tiene competencia para dictar Decretos-Leyes, lo que supone: a) De un lado, la atribución se hace a favor del Gobierno, por lo que ni el Rey, ni el Presidente del Gobierno por sí sólo, ni uno o varios Ministros pueden ejercer esta competencia. OL0422 9  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley b) De otro, la atribución de esta competencia se hace en exclusiva al Gobierno “de la Nación”, y no a los Gobiernos u órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, a partir de 2006 los nuevos Estatutos de Autonomía han ampliado esta potestad a los respectivos Gobiernos autonómicos (así, por ejemplo, los Estatutos de Cataluña, Andalucía, Aragón, Islas Baleares y Castilla y León); lo cual, como puntualiza SANTAMARÍA PASTOR, quiere decir que la posibilidad de dictar Decretos- Leyes sigue vedada a los Gobiernos autonómicos cuyos Estatutos no contengan esta atribución competencial. 3.5. Presupuesto habilitante La actuación del Gobierno está condicionada a la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad, “concepto jurídico indeterminado”, de tal manera que si no se da tal caso, no se puede utilizar la vía del Decreto-Ley. Corresponde al Gobierno decidir si, en efecto, hay “extraordinaria y urgente necesidad” para dictarlo, decisión que después será controlada por el Congreso. Y también la concurrencia de este presupuesto habilitante en cada caso concreto puede ser revisada por el Tribunal Constitucional, según diversas Sentencias de los años 1982, 1983, 1986,1993. 3.6. Límites materiales Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades fundamentales del Título I, al régimen jurídico de las Comunidades Autónomas, a los Tratados Internacionales, a la reforma de la constitución, a la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, ni al Derecho electoral general. En cuanto a qué deba entenderse por “afectar”, la mayoría de la doctrina considera que una interpretación estricta de la palabra citada dejaría inútil la figura del Decreto-Ley, pues es difícil imaginar una norma que no incida de algún modo en las materias contenidas en el artículo 86.1, por lo que se ha generalizado una interpretación flexible del término “afectar”, secundada por el propio Tribunal Constitucional. Cada uno de los términos citados, por lo demás, plantea problemas importantes de interpretación. La expresión “ordenamiento de las instituciones básicas del Estado” “suscita multitud de interrogantes” (SANTAMARÍA PASTOR), especialmente en lo que se refiere al término “básico”, ya que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, obligará en cada caso a una interpretación del concepto OL0422 10  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley adecuada a las circunstancias política de cada época. La mención “derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” debe entenderse referida a todo el Título citado de la CE (y no sólo a los de la Sección 1ª de su Capítulo II), por lo que las regulaciones del citado Título I que no consagren dichos derechos, deberes y libertades, no podrán ser válidamente desarrolladas por Decreto-Ley, según el Tribunal Constitucional. La fórmula “régimen jurídico de las Comunidades Autónomas”, dado lo borroso e indefinido del término “régimen”. Y, finalmente, la exclusión menos problemática es la relativa al “Derecho electoral general”, que es una fórmula paralela y de contenido igual a la empleada en el artículo 81.1 CE. 3.7. Intervención parlamentaria Dado que las Cortes no pueden intervenir antes de la actuación del Gobierno, lo que hacen es controlar después de la entrada en vigor del Decreto-Ley si reúne los requisitos que lo legitiman (el presupuesto de hecho habilitante y el respeto al ámbito de aplicación permitido). Así, pues, en los treinta días siguientes a la promulgación (más correcto sería publicación) del Decreto-Ley, éste se somete inmediatamente a debate y votación en el Pleno del Congreso (que no en las Cortes) o de la Diputación Permanente para ser convalidado o derogado, para lo cual el Reglamento del Congreso tiene establecido en su artículo 151 un procedimiento “especial y sumario”. Si el Congreso no estuviera reunido, será convocado al efecto, y actuando en su caso la Diputación Permanente si aquel estuviera disuelto. Si se convalida (más correcto es hablar de ratificación, según la doctrina), el Decreto-Ley no se convierte en ley, porque formalmente sigue siendo un Decreto- Ley, aunque su rango normativo es el de una ley. Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-Ley o que se ha excedido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus treinta días de vida no se ven afectados por esta anulación y tendrán plena vigencia. Pero la Constitución contempla, además, la posibilidad de que durante el plazo antes indicado de los treinta días, las Cortes tramiten los Decretos-Leyes como si fueran proyectos de ley por el procedimiento “de urgencia”, en cuyo caso, finalizada la tramitación parlamentaria, el inicial Decreto-Ley quedará convertido en una ley ordinaria, y como tal se publicará en el BOE. Se ha planteado, finalmente, la cuestión de si el pronunciamiento del Congreso sobre la convalidación “o” derogación de un Decreto-Ley es un procedimiento OL0422 11  Temario específico. Tema 22: Disposiciones del Gobierno con valor de Ley “alternativo” a su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia lo que supone que la duración de todos los plazos del mismo se reducen a la mitad. La práctica de seguir primero la vía de la convalidación o derogación del Decreto-Ley ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional y por el Reglamento del Congreso, de manera que, sólo a posteriori y, como segunda alternativa, se ha de utilizar la tramitación como proyecto de ley. 3.8. Control Ya se ha indicado que corresponde al Gobierno determinar la existencia del presupuesto habilitante de esta norma, pudiendo el Congreso con posterioridad incidir sobre ello. Y, en todo caso, dado que el Decreto-Ley es norma con rango o fuerza de ley, la última palabra corresponderá al Tribunal Constitucional, y sin que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda intervenir a efectos de control a diferencia de lo que sucede, como hemos visto, con los Decretos Legislativos. En la última legislatura hemos visto como el Gobierno utilizaba la figura del decreto-ley para aprobar una serie de medidas como la de justificar el uso de la extraordinaria y urgente necesidad para aprobar unas medidas para combatir el covid-19 y se utilizaba al mismo tiempo incluyendo una disposición final con la que se blindaba el nombramiento del Vicepresidente del Gobierno en el CNI. Para el Tribunal Constitucional el uso del decreto-ley fue inconstitucional. OL0422 12