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Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes Temario común. Tema 18 El derecho comunitario. Fuentes. Relaciones entre el derecho comunitario y el ordenamiento jurídico de los Estados miembros GUIÓN-RESUMEN 1. El Derecho Comunitario: fuentes 1.1. Introducción 1.2. Las fuentes 2. Relaciones entre el Derecho Comunitario y el ordenamiento jurídico de los Estados miembros 2.1. Introducción 2.2. El principio de autonomía del Derecho Comunitario 2.3. El principio de eficacia directa y efecto directo del Derecho Comunitario 2.4. El principio de primacía del Derecho Comunitario 2.5. Otros principios OL0622 1  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes 1. EL DERECHO COMUNITARIO. FUENTES 1.1. Introducción El ordenamiento jurídico comunitario se caracteriza por ser un sistema autónomo, esto es, se trata, como dice J.V. Louis, de “un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a la vez que para sancionar, llegado el caso, las violaciones que este derecho pueda sufrir”. Así, pues, una primera nota a retener es que el ordenamiento jurídico de la UE es un ordenamiento independiente, con su peculiar sistema de fuentes y de relaciones con los distintos ordenamientos de los países miembros y que no cabe asimilar con el Derecho internacional. En efecto, una asimilación de este tipo presentaría, como señala Cartou, graves inconvenientes como, por ejemplo, los siguientes: - Por un lado, correspondería a cada Estado, organizar la recepción y definir las condiciones de aplicación de los Tratados en su territorio. Se produciría con ello, en la aplicación del Derecho Comunitario, una falta de uniformidad perjudicial para la cohesión jurídica de la UE. - De otra parte también, de Derecho Comunitario, así “introducido” se convertiría, de hecho, en Derecho nacional; por consiguiente, podría ser modificado por normas nacionales posteriores. En este sentido, la validez del Derecho Comunitario frente al Derecho interno quedaría sometida a la libre apreciación de los Gobiernos. Además, y como veremos, las normas comunitarias no son simples Convenios o Acuerdos que establezcan recomendaciones o normas de conducta para los Estados miembros. Tampoco cabe asimilarlas a las Cartas de Derechos que contienen determinados compromisos o ideales para el comportamiento internacional de las naciones. Y no son, por último, meros principios doctrinales dirigidos a inspirar la actividad legislativa de los Estados miembros de la UE. La diferencia, pues, entre el ordenamiento comunitario con lo que entendemos por Derecho internacional, radica en que las Comunidades Europeas son entidades supranacionales que ejercen poderes -entre ellos el normativo- que los Estados miembros les han concedido expresamente desde el momento de su integración. Esto ya se expresó con meridiana claridad por el TJCE, que, en una de sus primeras y más importantes sentencias (la Sentencia Costa-Enel de 15 de julio de 1964), OL0622 2  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes afirmó con referencia a la Comunidad Europea lo siguiente: “Al constituir una comunidad de duración ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y, más particularmente, de poderes reales nacidos de una limitación de competencias o de unas transferencias de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos y han creado así un cuerpo de derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos”. En vista de esta sentencia fundamental del TJCE, cabe destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los rasgos característicos de la naturaleza jurídica de la UE: - La estructura institucional que garantiza que la formación de la voluntad en la UE también reciba la influencia del interés general europeo, es decir, los intereses comunitarios que se recogen en los objetivos europeos. - La transferencia de competencias a las instituciones comunitarias, que va más allá que en el caso de las demás organizaciones internacionales y se extiende a ámbitos normalmente reservados a los Estados. - El establecimiento de un ordenamiento jurídico propio, independiente de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. - La aplicabilidad directa del Derecho Comunitario, según la cual las disposiciones del Derecho Comunitario surten pleno efecto de modo uniforme en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos. - La primacía del Derecho Comunitario, mediante la cual se garantiza que el Derecho Comunitario no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislación nacional y que, en caso de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda. De esta forma, la UE resulta ser una entidad autónoma de poder con derechos de soberanía propios y un ordenamiento jurídico independiente de los Estados miembros, al que están sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los ámbitos de competencia transferidos a la Unión. 1.2. Las fuentes Después de analizar a grandes rasgos lo que es, en palabras del TJCE, “la naturaleza específica y original” del Derecho Comunitario, pasamos a abordar el OL0622 3  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes concepto y sus principales fuentes o categorías de producción normativa, partiendo de la distinción clásica entre el Derecho originario y el Derecho derivado. 1.2.1. Concepto del Derecho Comunitario No podemos referirnos al Derecho Comunitario sin establecer previamente sus diferencias con el denominado acervo comunitario, citado expresamente en el TUE, y que no es otra cosa que la base común de derechos y de obligaciones que vincula al conjunto de los Estados miembros de la UE y que engloba: - El Derecho originario, es decir los Tratados, tanto originarios como modificativos, y en cuanto a su contenido, principios y objetivos políticos. - El Derecho derivado, es decir el conjunto de normas jurídicas necesarias para la aplicación de los Tratados y subordinadas a ellos. El TFUE prevé diversas categorías en su artículo 288, calificándolos como “actos jurídicos de la Unión”. Dichas normas emanan de las diversas instituciones comunitarias, por lo que no se trata de normas convenida entre los Estados miembros, sino que, como afirma Díez Moreno, son la manifestación más clara del carácter de Comunidad de Derecho que ostenta la Unión y que la diferencia de otros Organismos Internacionales. Por eso, el TJCE incluso ha llegado a hablar de “sistema legislativo del Tratado” o de “poder legislativo de la Comunidad”, a pesar, añade el autor citado, de la prudencia del constituyente comunitario que, deliberadamente (salvo en el proyecto fracasado de Constitución europea), no ha querido utilizar los términos de “ley” o de “legislación” para referirse a los actos normativos de la Unión. En realidad, como señala Díez Moreno, el acervo comunitario se integra no sólo de normas jurídicas, como las acabadas de citar, sino también de las instituciones, tradiciones, costumbres, valores y principios imperantes en el seno de la UE. 1.2.2. Derecho originario Muy brevemente cabe decir, que a la cabeza del ordenamiento jurídico comunitario figura el denominado Derecho originario o constitucional, representado por los Tratados constitutivos de la Comunidades Europeas, así como por sus sucesivas modificaciones. En este sentido cabría destacar, entre otros, los siguientes Tratados: - El Tratado de París de 18 de abril de 1951 que crea la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Expiró el 23 de julio de 2002. OL0622 4  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes - Los Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957 que crean la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). - El Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 8 de abril de 1965, por el que se crean una Comisión y un Consejo únicos para las Comunidades Europeas (Bruselas). - El Tratado de Adhesión de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido (1972). - Tratados modificativos de disposiciones presupuestarias y financieras de 22 de abril de 1970 (Luxemburgo) y de 22 de julio de 1975 (Bruselas). - El Tratado de Adhesión de Grecia (1979). - El Tratado de Adhesión de España y Portugal (1985). - El Acta Única Europea de 27 de enero de 1986. - El Tratado de la Unión Europea o de Maastricht de 7 de febrero de 1992. - El Tratado de Adhesión de Suecia, Austria y Finlandia (1994). - El Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997. - El Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001. - El Tratado de Adhesión de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa (2003). - El Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumania (2005). - El Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007. - El Tratado de Adhesión de Croacia de 9 de diciembre de 2011. Dicho lo anterior e incidiendo en la óptica de fuentes que nos ocupa, este Derecho originario, constituido por los Tratados y sus modificaciones, presenta diversas características: 1) En primer término, tiene una dimensión constitucional que se manifiesta en sus contenidos: en estas normas se establecen los principios que rigen el funcionamiento de la UE, se determina la estructura institucional de la OL0622 5  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes misma, se diseña la distribución de poderes entre las instituciones comunitarias, así como los procedimientos para su ejercicio y control. 2) En segundo lugar hay que decir que a esto se añade que las normas originarias de la Unión Europea constituyen un núcleo regulativo que, por su importancia, los Estados decidieron en su momento que tuviera esa calificación de Derecho primario. Así, entre estas normas, hay que destacar las relativas a las libertades comunitarias, a las reglas de competencia o a las políticas comunes. Se trata, en definitiva, de un conjunto de normas que por su trascendencia se ven especialmente protegidas por la supremacía del Derecho originario. 3) En tercer lugar y como última nota característica de este Derecho constitucional Comunitario, cabría destacar que el mismo desempeña una doble función: de un lado, sus preceptos vinculan directamente a los Estados miembros, creando además derechos y obligaciones que entran en el patrimonio de los nacionales de dichos Estados, según ha señalado reiteradamente el TJCE (Sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963 y Sentencia Defrenne, de 8 de abril de 1976, etc.). De otra parte, los Tratados Comunitarios organizan la producción de normas jurídicas, esto es, como enseguida veremos, en el marco de los Tratados las instituciones comunitarias dan vida a lo que entendemos como Derecho derivado. 1.2.3. Derecho derivado o secundario A) Tipología La expresión Derecho derivado abarca el conjunto de actos normativos adoptados por las Instituciones con vistas a cumplir los objetivos establecidos por los Tratados. El adjetivo «derivado» se utiliza para indicar la subordinación de estas normas comunitarias respecto a los Tratados. En concreto, la tipología de normas derivadas viene contenida en el artículo 288 TFUE, el cual señala que “para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes”. Antes de analizar estos actos, hay que advertir que no existe jerarquía normativa entre Reglamentos, Directivas y Decisiones, ni siquiera por razón del órgano del que emanan. Es decir, que una norma del Consejo no tiene per se primacía sobre una norma de la Comisión (aunque sí sobre las que la Comisión adopta en ejecución o aplicación de otras normas del Consejo). OL0622 6  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes B) Procedimiento legislativo. Actos jurídicos legislativos y no legislativos El TFUE diferencia entre procedimiento legislativo ordinario y procedimiento legislativo especial: - El ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, directiva o decisión. - A su vez, en los supuestos específicos previstos en los Tratados, la adopción de un reglamento, directiva o decisión bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, es lo que se denomina procedimiento legislativo especial. Los actos jurídicos que se adopten a través de estos procedimientos legislativos constituyen actos legislativos que, a su vez, de acuerdo con los Tratados, se podrán adoptar a iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por recomendación del BCE o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones. En todo caso, un acto legislativo podrá delegar en la Comisión poderes para adoptar actos no legislativos de carácter general que completen o modifiquen determinados elementos “no esenciales” de los actos legislativos, los cuales delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. Y la regulación de los elementos esenciales de un ámbito determinado se reserva en todo caso al acto legislativo y, en consecuencia, no podrá ser objeto de delegación de poderes. Si los Tratados no establecen el tipo de actos que se han de adoptar, las instituciones correspondientes decidirán en cada caso el procedimiento aplicable con arreglo al principio de proporcionalidad. Los actos jurídicos se motivarán y habrán de hacer referencia a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes contemplados en los Tratados. Y si se presenta un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo deberán de abstenerse de adoptar actos no previstos en el procedimiento legislativo que sea aplicable. Finalmente, los actos legislativos que se adopten por el procedimiento legislativo ordinario irán firmados por el Presidente del Parlamento OL0622 7  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes Europeo y por el Presidente del Consejo; los adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado; y se publicarán en el DOUE, y entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen y, a falta de ella, a los veinte días de su publicación. En cuanto a los actos no legislativos en forma de reglamentos, directivas y decisiones, cuando éstas últimas no indiquen destinatario, serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado. C) Clases Dicho esto, las diferentes normas secundarias se pueden clasificar de la forma siguiente: - Actos típicos: aquellos tipos de actos jurídicos expresamente previstos en los Tratados que pueden ser adoptados por las Instituciones. Pueden ser: o Obligatorios: vinculan a sus destinatarios: ▪ Reglamento. ▪ Directiva. ▪ Decisión. o No obligatorios: no tienen efecto vinculante: ▪ Recomendaciones. ▪ Dictámenes. - Actos atípicos: previstos en los Tratados en algunos casos, y que podrán tener mayor o menor obligatoriedad dependiendo de los casos. Entre ellos se pueden distinguir (según los efectos que producen): o Obligatorios: ▪ Actos que conciernen a la organización y funcionamiento de los órganos (por ejemplo, los reglamentos internos de los Comités). OL0622 8  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes ▪ Actos preparatorios: propuestas y recomendaciones de la Comisión al Consejo, etc. o No obligatorios: ▪ Resoluciones. ▪ Informes. ▪ Declaraciones. ▪ Programas de acción común, etc. D) Análisis 1) El reglamento El citado artículo 288 señala que “el reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”. - En primer término, hay que señalar que el reglamento es el instrumento normativo más completo y eficaz dentro de las fuentes del Derecho derivado y sus características esenciales, sintéticamente, son las siguientes: ▪ Alcance general. Esto es, obliga a todos los Estados miembros y a todos los particulares. Esta característica diferencia al reglamento de los actos normativos comunitarios que tienen carácter individual (como por ejemplo la Decisión individual que estaba prevista en el TCECA), y permite alcanzar un objetivo único, estableciendo en todo el ámbito comunitario una misma y común regulación de todos los sectores sobre los que incide. ▪ Obligatoriedad en todos sus elementos. Esta característica le diferencia, como enseguida veremos, de las Directivas (que obligan sólo con relación al resultado y no en cuanto a los medios para alcanzarlo), supone una plenitud de aplicación de este instrumento normativo, puesto que como, señala el TJCE (en su sentencia de 7 de febrero de 1973), no cabe la posibilidad de que un Estado OL0622 9  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes miembro “aplique de manera incompleta o selectiva las disposiciones de un reglamento de la Comunidad”, pues éste, repetimos, es obligatorio en todos sus elementos. ▪ Directamente aplicable en todos los Estados miembros. Esta última característica supone que el reglamento comunitario, como regla general (y salvo que en el mismo se habilite a los países miembros para dictar algún complemento normativo), es directamente aplicable desde que entra en vigor, generando inmediatamente derechos y obligaciones en el marco de los ordenamientos nacionales sin necesidad, a diferencia de lo que sucede con las directivas, de que se efectúe una correcta transposición del mismo. - En segundo lugar y, como complemento a lo acabado de decir, el reglamento, como todos los actos jurídicos comunitarios, deberá estar motivado y se integra directamente en el ordenamiento de los países miembros a partir de su publicación en el DOUE, en la fecha que en el mismo se establezca o, en su defecto, a los 20 días de su publicación, sin necesidad, como decimos, de un acto formal de recepción en el Derecho nacional. 2) La directiva El artículo 288 TFUE en relación a este acto jurídico señala lo siguiente: “La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguir, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”. Como se desprende fácilmente de la definición que se realiza en el precepto citado, la directiva es un instrumento normativo que no goza de la aplicabilidad inmediata y directa que sí tiene el reglamento comunitario. En concreto, sus características pueden resumirse en los siguientes puntos: - La directiva impone a los Estados una obligación de resultado que debe ser cumplida en el plazo que se determine en la misma. Esta obligación de ejecución es absoluta, de manera que su inobservancia supone un incumplimiento del Derecho OL0622 10  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes Comunitario, que puede ser sancionado utilizando las vías de recurso procedentes ante el TJCE. - La directiva exige también la adopción de las medidas necesarias para alcanzar dicho resultado. Aquí, el Estado tiene libertad de elección tanto de la forma como de los medios, debiendo realizar la transposición en el plazo establecido en cada directiva. En todo caso, hemos de advertir que estos medios (que generalmente son normativos, pero que también pueden ser ejecutivos) deben ser los apropiados para que la directiva alcance su finalidad. Además, es de señalar, que, como regla general, la adaptación de las directivas al Derecho interno se realiza, como hemos dicho, a través de la correspondiente norma de transposición, cuyo rango (ley o real decreto), variará según el sector sobre el que incida la propia directiva comunitaria (esto es, si una directiva afecta a materias que en nuestro sistema están sometidas al principio de reserva de Ley, la norma de transposición deberá ser una ley y, si la materia incidida se encuentra regulada por una norma reglamentaria, la disposición que la transponga tendrá que ser un reglamento). Ahora bien, sin perjuicio de que más adelante ahondemos en este tema, sí es necesario advertir en este momento que en la actualidad las fronteras entre los reglamentos y las directivas aparecen cada vez más difuminadas en cuanto a su aplicabilidad. Esto se debe, fundamentalmente, a la labor jurisprudencial del TJCE que desde sus primeras sentencias elaboró la teoría del efecto directo o útil de las directivas, como elemento garantizador de los derechos concedidos a los ciudadanos por esta norma comunitaria; efecto útil que se traduce en la práctica en que dichos ciudadanos pueden acudir a los Tribunales para exigir los derechos que le reconozcan las directivas, siempre que los Estados miembros incumplan los plazos de transposición y, las disposiciones de la directiva aparezcan, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencia Van Cant, de 1 de junio de 1993). Por otro lado, y al igual que señalábamos para los reglamentos, las directivas deberán estar motivadas, aunque no es obligatoria su publicación en el DOUE, excepto cuando se dirijan a todos los Estados miembros. Su entrada en vigor se produce normalmente el día de su notificación, salvo en los supuestos señalados, en los que OL0622 11  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes tiene lugar en la fecha señalada en las mismas o a los veinte días de su publicación. Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno, o varios o todos los Estados miembros. 3) La decisión La decisión comunitaria es definida como “obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos”. La identificación concreta (y no de manera general como sucede en el reglamento comunitario), de sus destinatarios es la que le otorga, según la doctrina, esa naturaleza de acto jurídico individual. Pero en todo caso hemos de advertir que en ocasiones la decisión no tiene como destinatario concreto un particular (sea éste persona física o jurídica o un Estado miembro), sino que la misma puede dirigirse a un Estado o a varios Estados miembros. En este supuesto, la decisión abandona su naturaleza de acto jurídico individual, puesto que su proyección es mucho más general y, por lo tanto, puede calificarse como un acto cuasilegislativo, que se emparenta con los otros instrumentos legislativos que acabamos de ver. En este sentido, el TJCE ha definido a esta modalidad de decisiones generales como “actos cuasilegislativos que emanan de una autoridad pública y que tiene un efecto normativo erga ommes” (sentencia de 21 de junio de 1958). La decisión obliga en todos sus elementos y carece de alcance general, por lo que nunca puede afectar a todos los Estados miembros y a todos los particulares, sus destinatarios se tienen que concretar de forma individual. Y se notificará a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notificación; no obstante, cuando sea adoptada con arreglo al procedimiento de codecisión se publicarán en el DOUE, siendo su entrada en vigor en la fecha que en la misma se señale o, a falta de ella, a los 20 días de su publicación. 4) La recomendación y el dictamen Son citados simplemente en el TFUE para indicar que “no serán vinculantes”. La recomendación se caracteriza por el hecho de que se debe, en principio, a la iniciativa de la institución comunitaria que la haya formulado, pudiendo ser cualquiera de ellas. Además, tiene OL0622 12  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes por objeto aconsejar al destinatario un comportamiento determinado sin vincular por ello jurídicamente. Por el contrario, el dictamen es emitido por un órgano consultivo como consecuencia de una iniciativa externa. Puede contener una apreciación general de ciertos procedimientos, o bien una contribución a la preparación de actos jurídicos posteriores. Los destinatarios de recomendaciones y dictámenes son, sobre todo, los Estados miembros. Sin embargo, en algunos casos precisados por los Tratados pueden ser también destinatarios los particulares o las empresas. E) Otras fuentes Dentro del esquema de fuentes del Derecho Comunitario habría que añadir a los instrumentos normativos analizados: los acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad, los principios generales del Derecho y la costumbre. 1) Acuerdos internacionales celebrados por la Unión Como es sobradamente conocido, la UE tiene capacidad jurídica internacional que se ejerce mediante la posibilidad de celebrar Acuerdos o Tratados internacionales tanto con terceros países como con organizaciones internacionales (piénsese, a título de ejemplo en esta materia, en los Acuerdos internacionales de cooperación al desarrollo, que la Comunidad ha celebrado con los países del área ACP -África, Caribe y Pacífico- esto es, los Acuerdos Lomé y Cotonú, o los Acuerdos de cooperación con los países del Este previos a su ingreso en la Unión Europea, etc.). A tenor del artículo 216 TFUE, la U puede celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando lo prevean los Tratados o cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar alguno de los objetivos previstos en los Tratados, bien si está previsto en un acto jurídicamente vinculante de la UE, o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el contenido de las mismas. Los acuerdos vincularán a las instituciones de la UE y a los Estados miembros. También el TFUE establece que la UE podrá celebrar con uno o varios Estados o con organizaciones internacionales acuerdos que OL0622 13  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes supongan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocas, acciones comunes y procedimientos especiales. o Acuerdos de asociación, que es una forma especial de relación contractual con terceros países o con organizaciones internacionales que garantiza una estrecha cooperación económica y apoyo financiero por encima de las reglas que rigen la política comercial. Y pueden ser de dos clases: o Acuerdos sobre el mantenimiento de vínculos especiales entre algunos Estados miembros de la Unión y terceros países, que tienen su origen en las estrechas relaciones económicas mantenidas entre países de ultramar y Estados como Bélgica, Países Bajos, etc., en virtud de los antiguos regímenes coloniales. o Acuerdos sobre la preparación de una posible adhesión y sobre la construcción de una unión aduanera, como el que se celebró con Turquía en 1964 o los suscritos con Malta y Chipre en 1971 y 1973, respectivamente, y los llamados “Acuerdos europeos” celebrados con Polonia, Hungría, Rep. Checa, Rep. Eslovaca, Bulgaria, Rumanía, Eslovenia y los tres Estados bálticos (Lituania, Estonia y Letonia). o Acuerdos de cooperación, que no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa colaboración económica. Este tipo de acuerdos vinculan a la Unión con los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), del Mashret (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros. 2) Los principios generales del Derecho Se trata de principios que traducen las concepciones esenciales del Derecho y de la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. Su formulación es el resultado de la obra cotidiana del TJCE que, operando a partir de las construcciones jurídicas admitidas en los países miembros y previa comprobación de que estos principios se adaptan a los objetivos de la Comunidad, ha ido elaborando su propio catálogo. En este sentido, el TJCE viene utilizando principios básicos del Estado de Derecho, como son los de respecto a los OL0622 14  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes derechos fundamentales, seguridad jurídica, confianza legítima, respeto a los derechos adquiridos, proporcionalidad, igualdad, buena administración, equidad, etc. Por otro lado, por esta vía jurisprudencial se ha abierto paso el reconocimiento del Tribunal de los Derechos Humanos que figura en los sistemas constitucionales de los países miembros. Este reconocimiento tiene ahora su máxima expresión regulativa en el artículo 6 TUE cuyo artículo establece que los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y los que sean fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales. En todo caso, dicha Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la versión revisada el 12 de diciembre de 2007 por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es jurídicamente vinculante con el mismo valor de los Tratados. 3) La costumbre Por último, y como fuente no escrita, cabe hablar de la costumbre. A este respecto hay que señalar que, si bien la costumbre es una fuente del Derecho indiscutible en el ámbito de los ordenamientos nacionales, en cambio resulta muy dudosa su inclusión en el esquema de fuentes comunitario, ya que no está prevista en los Tratados y, hasta el momento, no se ha hecho mención a la misma en la jurisprudencia del TJCE. F) El Derecho complementario 1) Concepto Finalmente, algunos autores hablan de este Derecho complementario entendiendo por tal aquel conjunto de fuentes convencionales cuyo objeto se sitúa en el campo o prolongación de los objetivos definidos en los Tratados para su logro y consecución. OL0622 15  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes 2) Características Presenta tres características distintivas: procede de los Estados miembros, lo que le diferencia del Derecho derivado; tiene por finalidad permitir alcanzar un objetivo comunitario, sin afectar a la regulación de las instituciones comunitarias, lo que le diferencia del Derecho originario; y su existencia nace de la necesidad de completar la insuficiencia de los Tratados que, en ocasiones, no dotan de suficientes competencias a las instituciones para cumplir sus fines, por lo que han de intervenir directamente los Estados miembros para subsanar estas lagunas. 3) Clases Según R. Joliet, integran este Derecho: los acuerdos de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo; y los convenios comunitarios concluidos por los Estados miembros. 2. RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LOS ESTADOS MIEMBROS 2.1. Introducción La libre y voluntaria manifestación del consentimiento de los Estados de ser miembros de la UE y, en consecuencia, de obligarse por los Tratados constitutivos y por los actos de las Instituciones produce la atribución de competencias internas en favor de la Unión. Esta atribución, en determinadas materias, y su ejercicio efectivo por las Instituciones comunitarias, es el punto de partida de la existencia del ordenamiento jurídico comunitario. La pertenencia de un Estado a la UE produce una distribución de competencias entre el Estado miembro y las Comunidades; el Estado se reserva un conjunto de competencias bajo su soberanía y, por tanto, regidas por el Derecho nacional. Pero en las materias cedidas rigen los Tratados y los actos de las Instituciones o Derecho derivado. Luego, los dos ordenamientos jurídicos coexisten en el interior de cada Estado miembro. Ahora bien, ambos ordenamientos, el interno y el comunitario, tienen unos mismos destinatarios, las personas físicas y jurídicas. El hecho de que compartan OL0622 16  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes una misma clase de sujetos de derecho hace que se genere una frecuente relación entre la norma comunitaria y la norma nacional. Pues bien, esas relaciones entre el Derecho Comunitario y el Derecho interno están condicionadas por los principios de autonomía, eficacia o aplicación directa y primacía del Derecho Comunitario. Como ha señalado el Tribunal de Justicia en su Dictamen 1/91 sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), «los rasgos esenciales» del ordenamiento jurídico comunitario son «su primacía con respecto a los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos». 2.2. El principio de autonomía del Derecho Comunitario a) El Derecho Comunitario es un Derecho autónomo respecto del Derecho Internacional Aunque el TJCE afirmó en la sentencia Van Gend and Loos que la Comunidad constituye “un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho Internacional”, más tarde pondría el énfasis en el carácter nuevo del Derecho comunitario, sin situarlo en la esfera del Derecho Internacional, al declarar en la sentencia Costa-Enel, ya citada, que es «un ordenamiento jurídico propio», creado por los Tratados e «integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros». Desde luego, el Derecho Comunitario debe su nacimiento a normas de Derecho Internacional y en el mismo se regulan relaciones entre Estados, pero es bien evidente que los Tratados y los actos de las instituciones desbordan el marco internacional clásico de las relaciones entre Estados para incorporar como destinatarios de esas normas a los nacionales de sus Estados miembros y a los propios poderes públicos de los Estados. El TJCE ha confirmado, refiriéndose al TCEE, que «aunque haya sido cele- brado en forma de Convenio internacional, no por ello deja de ser la carta constitucional de una Comunidad de Derecho» (Dictamen 1/91, fundamento. 21) b) El Derecho Comunitario es autónomo respecto del Derecho interno, aunque se integra, como decía la sentencia Costa-Enel, en los sistemas jurídicos nacionales sin perder su calidad de Derecho Comunitario. Luego, forma parte del Derecho que se aplica en cada Estado miembro, pero no se confunde con el Derecho interno (no es Derecho español, no es Derecho OL0622 17  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes francés o belga, etc.), ni obedece en su formación ni en sus efectos a las normas del procedimiento normativo interno. Quiere esto decir que cuando las instituciones ejercen las competencias atribuidas, las ejercen en el respeto a los Tratados: se deben atener a los procedimientos de producción normativa establecidos en cada caso en las normas comunitarias y a la consecución de los objetivos fijados en las mismas y no al procedimiento legislativo o reglamentario de un determinado Estado ni a objetivos de política nacional; la entrada en vigor, la publicación y los efectos jurídicos de la norma comunitaria se rigen por los Tratados y no por el Derecho de los Estados miembros; igualmente, los medios de recurso jurisdiccional contra los actos de las Instituciones son los previstos en los Tratados y la institución competente con carácter exclusivo es el TJCE: se pronuncia sobre las competencias respectivas de la Comunidad y de sus Estados miembros en las materias regidas por los Tratados, garantizando la autonomía del sistema jurídico comunitario, conforme al artículo 220 TCE. En definitiva, el Derecho Comunitario no se somete a los principios, ni a los modos de producción normativa ni a los efectos jurídicos establecidos en la Constitución y restantes normas internas de los Estados miembros. Precisamente el TJCE, en la sentencia Van Gend en Loos de 1963, situó al Derecho Comunitario «independiente de la legislación de los Estados miembros» y en la sentencia lnternationale Handelsgesellschaft extrajo importantes consecuencias de su autonomía rechazando «recurrir a reglas o nociones jurídicas de Derecho nacional para la apreciación de la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad», pues el Derecho derivado nace de «una fuente autónoma». 2.3. El principio de eficacia directa y efecto directo del Derecho Comunitario Una de las características del Derecho Comunitario es la aplicabilidad directa, que hace referencia a la forma según la cual aquél se integra en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, de tal manera que tanto el Derecho originario o derivado quedan integrados en dicho ordenamiento sin necesidad de ninguna fórmula especial de integración o inserción, al tiempo que las normas comunitarias forman parte del ordenamiento jurídico interno en tanto que Derecho Comunitario. Por ello, la aplicabilidad de sus normas es directa, sin tener que utilizarse ninguna fórmula de intermediación OL0622 18  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes Otra característica es el efecto directo que supone la posibilidad de que las normas comunitarias puedan ser invocadas por los particulares, creando para ellos derechos y obligaciones que las jurisdicciones nacionales deben salvaguardar. Este efecto directo no es mencionado en los Tratados fundacionales, habiendo sido el TJCE el encargado de irlo definiendo y matizando en su jurisprudencia, de manera especial en la sentencia Van Gend en Loos de 1963 que, por primera vez, sentó las bases de este principio, que luego se ha ido desarrollando en sentencias posteriores. Básicamente, los artículos de los Tratados a los que el Tribunal ha reconocido efecto directo son aquellas disposiciones de las que son destinatarios los sujetos de derecho de los Estados miembros, las que contienen prohibiciones o imponen abstenciones a dichos Estados, y las que les imponen obligaciones de resultados precisos y concretos. 2.4. El principio de primacía del Derecho Comunitario Esta primacía no se sustenta en la Constitución de los Estados miembros sino en la naturaleza y caracteres específicos de las Comunidades Europeas, ahora de la Unión. El fundamento de la primacía del Derecho Comunitario tampoco puede residir en los preceptos constitucionales de cada Estado miembro: sería un fundamento variado y variable con eventuales consecuencias distintas en el patrimonio jurídico de los particulares y en las obligaciones asumidas por cada Estado miembro. La primacía del Derecho Comunitario se funda en la naturaleza y en los propios caracteres del proceso integrador mediante una interpretación sistemática y teleológica o finalista de los Tratados comunitarios. Las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho interno hay que situarlas en esa línea que parte de la autonomía del propio ordenamiento jurídico comunitario, de la atribución de competencias en favor de las instituciones y de la colaboración o complementariedad funcional de los dos órdenes jurídicos que se integran para formar parte del Derecho que se aplica en cada Estado miembro. La construcción jurisprudencial de este principio tiene sus sólidos cimientos en la sentencia Costa-Enel. La primera y más importante consecuencia de la primacía, que se extrae de la sentencia citada y de otras posteriores, es la exclusión o inaplicación de la norma interna incompatible. Es la «sanción» inmediata a la infracción que constituye tener en vigor una norma interna contraria al Derecho Comunitario. Este deber de no aplicar la ley interna es independiente de la materia regulada por la ley. Tampoco la ley penal escapa a la obligación de dejarla inaplicada. OL0622 19  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes La firmeza jurisprudencial en materia de primacía tuvo un nuevo desarrollo en la sentencia Simmenthal. 2.5. Otros principios A los anteriores principios, se han ido añadiendo otros elaborados por el TJCE en su doctrina y que, al igual que los de primacía y efecto directo, tienen un doble papel: por un lado, favorecer la integración o articulación entre el ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamientos estatales; y, por otro, garantizar, sirviendo de punto de referencia a las jurisdicciones nacionales, la efectividad de los derechos comunitarios conferidos a los particulares. Estos principios complementarios serían los siguientes: a) En primer lugar, el principio de seguridad jurídica, que obliga a los Estados miembros a eliminar toda situación de incertidumbre derivada de la existencia de una normativa interna incompatible con la comunitaria, de manera que permita a las personas interesadas conocer sus derechos y obligaciones de forma clara y precisa y, a los órganos jurisdiccionales nacionales, garantizar su cumplimiento (Sentencia, de 5 de marzo de 1983, Comisión contra Italia). b) En segundo término, el principio de interpretación conforme, de acuerdo con el cual, el Juez nacional al que se le somete un litigio relacionado con alguna materia comprendida en el ámbito de aplicación de una directiva, tiene la obligación de interpretar su Derecho nacional de la forma más favorable a la plena operatividad del contenido de dicha norma europea, con la finalidad de alcanzar el resultado al que la misma se refiere; y, en este sentido, el órgano jurisdiccional nacional debe «hacer todo lo posible, por vía interpretativa, para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de una directiva» (sentencia Marleasing, de 3 de noviembre de 1990). c) En tercer lugar, por último, el TJCE ha incorporado el principio de la responsabilidad pecuniaria del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario, de acuerdo con el cual los particulares pueden reclamar al Estado miembro la reparación del daño causado por la no transposición o la transposición incorrecta de las disposiciones de una directiva. El Tribunal estima que el principio de la responsabilidad del Estado por violación del Derecho Comunitario es inherente al sistema de los Tratados comunitarios. Así, en la Sentencias Francovich y Bonifaci de 1991, el citado OL0622 20  Temario común. Tema 18: El Derecho comunitario. Fuentes Tribunal establece las condiciones para que la responsabilidad del Estado sea exigible (por los particulares) y que son las siguientes: 1) Que el resultado prescrito por la directiva comporte la atribución de derechos en beneficio de los particulares. 2) Que el contenido de los derechos pueda ser identificado sobre la base de disposiciones de la directiva. 3) Y que, por último, exista una relación de causalidad entre la violación de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas lesionadas. OL0622 21