Las Alternativas No Democráticas (PDF)

Data 10, POSTData LAS ALTERNATIVAS NO DEMOCRÁTICAS* por Leonardo Morlino** I. Las dimensiones más relevantes La definición y el correspondiente análisis de los regímenes no demo- cráticos son necesarios para precisar y comprender la transición de los mis- mos hacia la democracia, como también para poder examinar otras dos for- mas de transición: la opuesta entre régimen democrático y régimen no de- mocrático y la que se da entre diversos regímenes no democráticos, si bien esta última transición no será un tema central en este trabajo1. Asimismo, este ejercicio es imprescindible para entender cuáles son las alternativas no democráticas presentes y vigentes en el panorama de los regímenes no de- mocráticos que se está perfilando en la actualidad. En este sentido, este artículo se esfuerza por tener una validez explicativa respecto de los regíme- nes pasados y sin posibilidades de regresar, pero también descriptiva y ac- tual en referencia a los regímenes no democráticos imperantes. Rápidamen- te se puede decir que en el ámbito no democrático los regímenes autoritarios son el genus al cual ha correspondido en el curso del siglo –y corresponden todavía hoy– el mayor número de casos. Es el genus más complejo y abiga- rrado y que presenta los mayores problemas analíticos, no sólo de recons- trucción histórica. Los ejemplos de los otros tipos de regímenes no demo- cráticos son sin dudas muy escasos y, por lo tanto, a ellos se les dedicará menor atención. * Este artículo es la versión revisada del segundo capítulo de mi libro Democrazie e Democratizzazioni (Bolonia, Il Mulino, 2003), pero quiere ser –ante todo– un home- naje a Juan Linz, que con sus enseñanzas y su ejemplo ha influenciado no sólo estas páginas, sino todo el volumen y, más en general, mi actividad de académico. [Traduc- ción de Miguel De Luca, revisada por el autor]. ** Profesor de ciencia política en la Universidad de Florencia y director del Centro de Investigación sobre el Sur de Europa. E-mail: [email protected]. 1 Sobre este tema véase Morlino (1990). Data 10, Diciembre/2004, ISSN 1515-209X, (págs. 149-183) POSTData 149 Leonardo Morlino Una nota de precaución es oportuna a propósito de tales regímenes y de las áreas geopolíticas de análisis. Necesariamente este relevo privilegiará áreas como la europea y la latinoamericana, para las cuales existe una base de investigaciones y de estudios a la que hacer referencia y que se ubican en el núcleo de este trabajo. Para África y Asia, en cambio, los análisis son muy pocos, y en cualquier caso, es hasta difícil decir frente a cuál tipo de autorita- rismo o, inclusive, de régimen no democrático nos encontramos. Por otra parte, después de la notable atención que algunos de los países pertenecientes a estas áreas han recibido en los años sesenta tras los procesos de descoloniza- ción, los decenios sucesivos han visto un significativo desinterés de los estu- diosos, y en consecuencia, una importante pérdida de conocimiento frente a las relevantes transformaciones, también políticas, experimentadas por estos países. Antes de la Segunda Guerra Mundial una postura muy difundida veía a los países pertenecientes a estas áreas como zonas a colonizar, en las cuales buscar el famoso “espacio vital” para las naciones europeas. Además, es funda- mental considerar que la novedad política más importante del siglo está dada por la emergencia de un papel, activo o pasivo, de la sociedad civil, e incluso de todas las acciones puestas en práctica para impedirlo o limitarlo. Más pre- cisamente, desde el punto de vista de los regímenes autoritarios, éstos pue- den ser considerados como una de las posibles respuestas, preventivas o reac- tivas, de parte de algunas elites políticas al reclamo, sólo potencial o real, de reconocer un papel y un espacio político a las clases sociales inferiores. Con estas precisiones, pronto se puede agregar que los modelos de régi- men no democrático son fundamentalmente tres: el principal –ya menciona- do– es el autoritarismo, el otro –también importante para los casos en los que se ha materializado– es el totalitarismo, y el tercero es el régimen tradicional. Los tres serán analizados en el curso de este artículo, pero una mayor atención se dará a los regímenes potencialmente más relevantes para las áreas a las cuales se quiere hacer referencia. Y sobre todo, se estima oportuno partir de las dimensiones más relevantes para comprender cómo moverse en la gran varie- dad del genus no democrático. Para este fin se puede partir de la definición de Linz de régimen autoritario: un “sistema político con pluralismo político li- mitado y no responsable, sin una elaborada ideología rectora, pero con men- talidades características, sin movilización política extensa o intensa, excepto en algunos momentos de su desarrollo, y con un líder, o a veces un pequeño grupo, que ejercita el poder dentro de límites formalmente mal definidos, pero en realidad bastante previsibles” (Linz 1964: 255). Tal definición permite individualizar cinco dimensiones relevantes: la primera, el grado de pluralismo político, se refiere a la sociedad y a sus 150 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData sectores políticamente activos y determinantes para el régimen y sus políti- cas; la segunda es la ideología o, mejor, la justificación ideológica del régi- men; la tercera, el grado de participación y movilización política, alude tam- bién a la sociedad política; la cuarta, la presencia y la composición del grupo que ejercita el poder; por último, la quinta, la presencia de normas ambi- guas y mal definidas, evidencia un aspecto general de las normas y procedi- mientos propios del régimen autoritario. Las dimensiones efectivamente importantes para profundizar mejor el examen de los regímenes no demo- cráticos son, empero, las primeras tres. La cuarta es analizada en relación con la primera, mientras que la quinta considera específicamente el ámbito autoritario y será retomada en la próxima sección. Aquí, en cambio, es nece- sario notar rápidamente que se agrega y se subraya por su importancia otra dimensión, por lo común olvidada. Esta es la estructuración institucional que el régimen presenta, notoriamente relevante en numerosas transiciones por el legado –por lo común importante– que las instituciones, una vez creadas y quizá estabilizadas por un cierto número de años, dejan después en el nuevo régimen, inclusive cuando ya es un régimen democrático. En el nivel de interacción entre la sociedad y las instituciones, enton- ces, el aspecto más importante a considerar es la movilización, es decir, el quantum de participación de las masas inducidas y controladas “desde arri- ba”. A la sociedad política no le son reconocidas ni autonomía, ni indepen- dencia; en las fases de mayor estabilidad, la política de los gobernantes será la de ejecutar medidas que mantengan a la sociedad civil fuera de la arena política; en cualquier caso, también un bajo nivel de participación, ni ex- tenso ni intenso, puede ser deseado y controlado “desde arriba”. Esta situa- ción tiene dos implicancias a nivel del régimen. Primero: la existencia de eficaces aparatos represivos que sean capaces de ejecutar las mencionadas políticas de desmovilización, tales como los servicios de seguridad, autóno- mos o pertenecientes a la estructura militar. Segundo: la debilidad parcial o la ausencia de estructuras de movilización, tales como el partido único o instituciones estatales similares, es decir, de estructuras capaces, al mismo tiempo, de provocar y de controlar la participación. Por supuesto, existe también otro aspecto implícito que no debe olvidarse: la ausencia de garan- tías reales relativas a los distintos derechos civiles y políticos. Luego es central el grado de pluralismo limitado y no responsable, que puede extenderse desde el monismo hasta un cierto número de actores relevantes y activos en el régimen. Así, ante todo, para cada régimen no democrático será pertinente observar cuáles son los actores relevantes, pu- diéndose diferenciar entre actores institucionales y actores sociales política- 151 Leonardo Morlino mente activos. Los primeros son, por ejemplo, el ejército, la burocracia o una parte de ella, el eventual partido único; los segundos, la Iglesia, los grupos industriales o financieros, los grandes propietarios de la tierra, en algún caso inclusive los sindicatos o las estructuras económicas transnacio- nales que tienen importantes intereses en el país. Tales actores no son polí- ticamente responsables según el mecanismo típico de la democracia liberal de masas, es decir, las elecciones libres, competitivas y limpias. Si existe “responsabilidad”, ésta se hace valer en el nivel de la “política invisible”, en los vínculos reales entre, por ejemplo, militares, grupos económicos y pro- pietarios de la tierra. Por otro lado, las elecciones u otras formas de partici- pación electoral que eventualmente puedan existir, como las consultas a través de plebiscitos, no poseen un significado democrático y, sobre todo, no se caracterizan por la competencia efectiva propia de los regímenes de- mocráticos; tienen, principalmente, un significado simbólico de legitima- ción, expresión de consenso y apoyo a favor del régimen por parte de una sociedad civil no autónoma y controlada. La noción de pluralismo limitado sugiere la importancia de la indivi- dualización de los actores relevantes en cada régimen autoritario para com- prender mejor tanto la estructura del régimen como las políticas que éste lleva adelante. Por lo tanto, nos permite referir al concepto de coalición do- minante. Sobre la noción de coalición de actores fundantes del régimen autoritario, o bien sobre la coalición dominante en la que se apoya, corres- ponden algunas precisiones. Con tal término se entiende, en sentido am- plio, el conjunto de los grupos sociales políticamente activos que sostienen al régimen en su fase de instauración y en los períodos sucesivos, es decir, la base social del régimen; y, en sentido estricto, las elites, expresión directa o indirecta de esos grupos, que participan en la gestión de gobierno del mis- mo régimen autoritario en cuanto ocupan posiciones de mando en sus es- tructuras clave. El punto a subrayar es que tales grupos y las elites correspondientes, forman una coalición a veces sólo de facto, entre otras cosas como resultado de un acuerdo explícito, consciente, sobre las modalidades concretas de re- solución de los conflictos políticos –por ejemplo, principalmente, sobre el conflicto de clase y todas las cuestiones específicas que a él se remiten–. Tal acuerdo es ventajoso para los actores que forman parte de la coalición y, al mismo tiempo, excluye y margina a todos los otros actores –como por ejem- plo, campesinos u obreros más ó menos activos políticamente a través de los partidos o de los sindicatos–. La marginación política se logra gracias a la combinación de la represión policial y el uso del aparato ideológico adopta- 152 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData do por las elites del régimen para su propia legitimación. La instauración de un régimen no democrático, sobre todo cuando se produce después de uno democrático, es por lo común el resultado de una coalición “anti-algo” más que a favor de algo, es decir una coalición negativa. En contraste, tal coali- ción puede ser más homogénea que aquella democrática: inclusive si no existe un acuerdo sobre el método (no democrático), sí hay un entendi- miento en rechazar ciertas composiciones de fracturas, existentes o sólo pre- figuradas en el régimen precedente y, a veces, también en sostener ciertas soluciones. En suma, en el momento de la instauración la coalición autori- taria puede presentarse más homogénea y más sólida en tanto existe algún acuerdo sustantivo, por la positiva o la negativa, sobre la composición con- creta de los conflictos. Como sea, la coalición es más homogénea y poten- cialmente más sólida cuanto más amplio es el acuerdo entre los distintos actores sobre los problemas sustantivos. Y a su vez, es tanto más fácil si ciertas ideologías, principios o valores emergen como prevalecientes en el interior de la coalición gobernante. Un papel muy importante en la definición de las características y del funcionamiento concreto de la coalición dominante puede ser desempeña- do –y por lo común, es concretamente desempeñado– por un líder que interactúa con todos los componentes de la misma, i) haciendo efectiva- mente de árbitro o mediador entre los diversos intereses, o ii) privilegiando más ó menos en forma consciente, quizá mediante una elección ideológica, algunos intereses respecto de otros o, incluso, iii) subordinando al propio poder los diversos intereses, que sin embargo logra mantener ligados con estrategias diversas (relaciones de fidelidad personal, promesas, formas de coerción, u otras). La coalición es dominante en términos de recursos coercitivos, de in- fluencia, de estatus, concretamente usados por los actores presentes en la arena política para alcanzar los propios objetivos. Entonces, ante todo es dominante en el momento de la instauración del régimen. Esto no elimina la posibilidad de que existan otros recursos del mismo tipo, pero que no son empleados en determinados momentos cruciales. Luego, agrego para evitar equívocos, que el predominio en términos de recursos incluye también la consideración del campo de los posibles o reales opositores al régimen y a la coalición que lo sostiene. En cuanto tal, es siempre una noción relativa res- pecto a los recursos empleados en la arena política. Una vez instaurado el régimen, la coalición puede modificarse de modo gradual o en el sentido de que los actores minoritarios sean marginados o en la dirección de que algu- nos actores adquieran mayor preeminencia sobre otros, después de sucesos 153 Leonardo Morlino propios característicos de la instauración o de repercusiones internas de su- cesos externos. La tercera característica corresponde al grado de elaboración de la justificación ideológica del régimen. Ciertos autoritarismos se distinguen por el hecho de que su legitimación se funda en la “mentalidad”, según la expresión tomada del sociólogo alemán Geiger, es decir simplemente sobre la base de algunas “actitudes mentales” o “intelectuales”, de algunos valores, ambiguos o más ó menos articulados en forma explícita, sobre los cuales es más fácil llegar a un acuerdo entre actores que poseen diferentes caracterís- ticas y también intereses muy distantes (Linz 1975: 266-269). Se trata de valores como los de patria, nación, orden, jerarquía, autoridad y otros simi- lares sobre los cuales posiciones tradicionales y modernas pueden litigar y, de hecho, han litigado. En cualquier caso, no existen elaboraciones ideoló- gicas articuladas y complejas que justifiquen y sirvan para sostener al régi- men. Otros regímenes, como los totalitarios (véase más abajo) poseen, en cambio, elaboraciones ideológicas mucho más complejas, mientras que otros carecen en realidad de cualquier tipo de ellas. Por último, en otros regíme- nes la única justificación efectiva es de tipo personal, es decir servir a un cierto líder, probablemente apoyado por la tradición si es un monarca que ha accedido al poder por línea sucesoria. La cuarta dimensión relevante corresponde a las estructuras políticas creadas e institucionalizadas en el régimen no democrático. Se trata de ver hasta dónde un régimen autoritario crea y, eventualmente, institucionaliza nuevas y diferentes estructuras políticas que lo caracterizan, tales como el partido único, los sindicatos verticales en los que se encuadran tanto los trabajadores como los empleadores, distintas formas de asambleas parla- mentarias basadas en la representación funcional y corporativa de los intere- ses (véase más adelante), sistemas electorales particulares, o inclusive juntas militares, órganos constitucionales ad hoc y otros órganos específicos e inexis- tentes en el régimen precedente. La Figura 1 presenta una articulación que ejemplifica las cuatro di- mensiones principales y, sobre todo, las relaciona. Así, en una primera aproxi- mación es posible hipotetizar dos modelos no democráticos polares, a los cuales corresponden los extremos de cada dimensión. El primer polo puede denominarse, por decirlo así, autoritarismo perfecto, y está caracterizado por: acentuado pluralismo con actores relevantes, ausencia de ideologías y casi inexistente justificación del régimen, falta de movilización y, en consecuen- cia, de participación, y escasa estructuración distintiva del régimen. El polo opuesto configura el totalitarismo: ausencia de pluralismo (es decir, monis- 154 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData mo) con una fuerte presencia del partido único en posición dominante, alto nivel de ideologización, alta movilización participante y existencia de dis- tintas instituciones características del régimen. Entre los dos polos se sitúa una gama de configuraciones multidimensionales específicas, tanto si se tie- ne en cuenta cuáles son los actores, la ideología, la movilización y las insti- tuciones que específicamente están presentes, como si se reflexiona sobre la posibilidad de combinaciones en las cuales, por ejemplo, un alto número de actores relevantes se amalgama con una escasa ideologización, una baja mo- vilización y una estructuración inexistente. El ámbito de variación entre autoritarismo perfecto y totalitarismo es tan vasto y variado que se presenta la necesidad de delinear algunos modelos considerados como los más rele- vantes, indicando mejor las características de cada uno. Esta presentación deja de lado a los regímenes tradicionales, los que serán considerados al final como una categoría que remite a sí misma más que a las otras dos. II. Autoritarismos Más allá de las distintas tentativas de definir el autoritarismo (véase Bayart 1976), inclusive por parte de autores clásicos –por ejemplo, ya Marx proponía la categoría de bonapartismo, Gramsci la de cesarismo, mien- tras que otros autores usan expresiones similares como neo-bismarckismo (Hermet 1975)– la definición de Linz (véase más arriba) postula un plura- lismo político limitado y no responsable, la presencia de mentalidades ca- racterísticas, la ausencia de movilización política extensa o intensa, excepto en algunos momentos de su desarrollo, un líder o un pequeño grupo que ejercita el poder, límites formalmente mal definidos pero previsibles en el ejercicio de la represión (Linz 1964: 255). De las primeras tres característi- cas se ha dicho lo sustancial y sería superfluo retornar a ellas. Quizá se puede subrayar que cuando existe algún grado de pluralismo, y entonces, varios actores políticamente activos y relevantes, se crea también un espacio objetivo para las oposiciones, inclusive para aquellas que son reprimidas y perseguidas en diversas formas y grados. Y, en efecto, el mismo Linz (1973) y también Germani (1975) se han detenido a analizar los diversos tipos y formas de oposición, semi-oposición o inclusive pseudo-oposición que pue- den existir en tales regímenes: desde la oposición activa a aquella pasiva, de la legal a aquella alegal e ilegal. En este régimen puede ser, inclusive, más conveniente tolerar un cierto grado de oposición o mantener una pseudo- oposición que provea un barniz liberal al autoritarismo vigente. 155 Leonardo Morlino Respecto de las otras dos características, la última, o sea los “límites formalmente mal definidos, pero… bastante previsibles” dentro de los cua- les los gobernantes autoritarios ejercitan el poder, contrasta con la “certeza del derecho” propia –al menos a nivel prescriptivo– de los regímenes demo- cráticos. En cualquier caso, tal situación, por lo común conscientemente deseada y mantenida, permite a los gobernantes ejercitar el poder de un modo más discrecional. La penúltima característica se refiere a las “autoridades”, y más exac- tamente al “líder o pequeño grupo” en el poder. En efecto, estos regímenes se caracterizan en forma habitual por una notable personalización del po- der, alta visibilidad de un líder a veces carismático, o bien de pocas personas que detentan de hecho las palancas del poder en tanto están presentes en los órganos de dirección política. En consecuencia, en la tarea global de analizar los principales mode- los autoritarios es necesario recurrir a todas las dimensiones antes mencio- nadas, incluso cuando los “límites mal definidos” son menos útiles para distinguir entre los diversos autoritarismos. Las otras cuatro dimensiones, el pluralismo político ligado con el eventual líder o grupo en el poder, el grado y las formas de movilización, la justificación ideológica del régimen y la estructuración del régimen, necesitan todavía de algunas precisiones. En cuanto al pluralismo, no es relevante sólo el número de actores que consti- tuyen la denominada coalición dominante, sino que es importante indicar también cuáles son tales actores y si existe un líder fuerte y central en el régimen. La primera dimensión lleva así a distinguir entre las diversas coali- ciones dominantes compuestas por ciertos actores institucionales (burocra- cia, militares) y/o políticos (partidos, sindicatos) y/o socio-económicos (gru- pos oligárquicos de propietarios de la tierra, diversos grupos de empresarios, burguesía comercial) y cómo el eventual líder se vincula con los otros acto- res. A propósito del sostén ideológico o la base de creencias del régimen, no basta con tratar de establecer el grado de ideologización. Es indispensable comprender también qué tipos de valores sirven para justificar y legitimar el régimen: ¿tradicionales, modernos o cuáles otros? En cuanto a la moviliza- ción, si bien considerar el quantum de movilización “desde arriba” (y su posible institucionalización) es sin dudas el aspecto más importante, resulta oportuno integrarlo con la indicación de las características de la misma, sobre todo en relación con los otros tres aspectos mencionados. Más precisa- mente, ideología y coalición dominante darán contenido y sentido a la par- ticipación inducida y –al menos en los designios de los líderes– controlada, o a la limitación de la participación, que es el caso más frecuente en los 156 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData autoritarismos. Por último, serán individualizadas las instituciones creadas por el régimen, incluido el eventual partido único. Los diversos subtipos autoritarios son presentados en las secciones siguientes. II.1 Regímenes personales y regímenes militares Por regímenes personales se entiende todos los órdenes autoritarios en los cuales un líder-dictador no temporario desempeña un papel central: el líder es no sólo legibus solutus, sino que no depende ni está condicionado en modo alguno por los grupos sociales o institucionales que lo apoyan. Esto significa que los militares o los grupos económicos están subordinados a él. No existen organizaciones de masas. Las relaciones políticas significativas son relaciones cara a cara con el líder. Respecto a las principales variables antes indicadas, el pluralismo es escasamente significativo, la movilización está ausente y la única justificación efectiva del régimen es de tipo personal con referencia al líder en el poder, que se considera dueño del país. En este sentido, personalismo y patrimonialismo se conjugan juntos. La misma es- tructuración del régimen está limitada al jefe del Estado, a un grupo de fieles seguidores que ocupan todas las posiciones clave y a una burocracia designada por el líder. Es típico de estos regímenes que nazcan como auto- ritarismos de otro tipo para después convertirse en regímenes personales. Esta suerte de transformación es considerada por Brooker (1999: 129 y ss.) una degeneración de un régimen, por ejemplo, militar o de otro tipo. Más allá de la valoración, traicionada por el término “degeneración”, se mantiene como la característica propia de muchos regímenes personales el resultado de un proceso de transformación que se inicia desde otro subtipo autorita- rio. Tal característica, es decir, la instauración del régimen en forma directa por parte del líder en el poder, es claramente contrastable con los regímenes tradicionales, que se abordarán al final de este artículo: aun cuando es direc- tamente instaurado como tal, el régimen personal no tiene justificaciones ideológicas tradicionales basadas en la transmisión de prácticas por legado o en la religión. Los militares, o más comúnmente un sector de las fuerzas armadas o un grupo de oficiales o, inclusive, sólo los oficiales de más alto grado, cons- tituyen el actor más importante del régimen denominado, por eso mismo, militar. En forma habitual, tal orden político nace de un golpe de Estado o de una intervención más simple que no configura necesariamente un golpe típico con recurso explícito al uso de la fuerza. Es verdad también lo contra- 157 Leonardo Morlino rio: de los casi doscientos golpes de Estado en Asia, África y América Latina en el período 1945-85, sólo unos pocos han dado origen a regímenes mili- tares en sentido estricto; en forma mucho más frecuente han sido instaura- dos regímenes cívico-militares de diversa índole, en los cuales los militares desempeñaban un papel más ó menos relevante. En cuanto a la ideología, los regímenes militares muy difícilmente han buscado justificación recurriendo a racionalizaciones articuladas y com- plejas. Por lo común han apelado a principios o a valores tales como el interés nacional, la seguridad, el orden o a la necesidad de una racionaliza- ción tecnocrática que elimine los despilfarros, la corrupción, las grandes injusticias. Casi nunca existe una política de movilización “desde arriba” que obtenga resultados: inclusive por las características propias de la organi- zación militar (que hace más difícil la institucionalización de las relaciones elites-masa) antes que por la situación política en la cual ha ocurrido la intervención, la regla es la despolitización y la apatía entre las masas. Del mismo modo, raramente el régimen militar presenta novedades institucio- nales que lo diferencien del régimen precedente, más allá de la formación de las clásicas juntas o de órganos de consulta más ó menos restringidos, que son la principal sede decisional y de gobierno de tales regímenes. Casi nun- ca los regímenes militares han creado partidos únicos o parlamentos, que han sido, de todos modos, una simple prolongación suya. Un elemento adicional se refiere a la presencia, o ausencia, de un líder militar en posición preeminente respecto del cuerpo de oficiales. En caso afirmativo se puede hablar de una autocracia, o mejor aún, de tiranía mili- tar. Una característica importante de este tipo de régimen es que cuando el “tirano” logra dominar por completo al ejército y gobernar de manera com- pletamente personalista, la tiranía militar se convierte en un régimen personal como aquellos a los que nos hemos referido antes. Algunos de estos regímenes han sido etiquetados también como cleptocracias (Perlmutter 1981: 41) para indicar la combinación de personalismo y corrupción que los ca- racteriza. El ejército se mantiene como la principal estructura de poder, pero es escasamente profesional, poco unido e ineficiente; el reclutamiento se produce sobre bases personalistas o a través de conexiones tribales. Por lo común se trata de regímenes inestables por sus propias características. Apar- te de las cleptocracias, si se encuentra presente una oligarquía militar en sentido amplio, es decir, si existe un grupo más ó menos amplio de milita- res, con o sin un primus inter pares, primero involucrados en el golpe y después en el régimen, es necesario indicar un tercer aspecto muy interesan- te, concerniente al papel político efectivo de estos militares o, en otros tér- 158 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData minos, a su grado de penetración de las estructuras políticas, sociales y eco- nómicas preexistentes. A este propósito se puede distinguir eficazmente entre “control”, en el cual los militares desempeñan una limitada función general de guía de organizaciones y sectores en otros aspectos autónomos, “direc- ción” de los mismos sectores, y “administración”, que configura una “coloni- zación” por parte de los oficiales de distintos sectores de la burocracia, los negocios y los sindicatos (Finer 1975: 251 y ss.). Nordlinger vuelve a pro- poner en otros términos esta tripartición diferenciando a los militares mode- radores de los militares guardianes y de los militares gobernantes (Nordlinger 1978: 51-57). En el primer caso, los militares tienen un poder de veto; son un grupo de presión poderoso y politizado capaz de intervenir para desti- tuir al gobierno vigente; su objetivo político principal es el mantenimiento del statu quo y del orden. Históricamente, en América Latina este tipo de militar, y de régimen, se ha ido transformando en uno de los otros dos antes mencionados (Stepan 1971). Sin embargo, más importante es que el papel moderador de los militares configura un régimen cívico-militar. En cambio, son regímenes pretorianos genuinos los regímenes con militares guardianes, que controlan directamente el gobierno ocupando los roles decisionales más importantes, tienen los objetivos de orden, de mantenimiento y hasta de racionalización de la economía (reducción de la inflación, del gasto público, del déficit presupuestario). Finalmente, los regímenes con militares gober- nantes son aquellos en los cuales el control y la penetración militar de todas las estructuras políticas, burocráticas y económicas es más profunda. Los objetivos de cambio que se proponen, sean estos progresistas o conservado- res, son más radicales y ambiciosos. En estos regímenes la represión es ma- yor y la probabilidad de persistencia es más alta. En ellos a veces se intenta, con resultados casi siempre fallidos, la formación de un partido de masas fuerte. Cuando la tentativa tiene éxito y el partido político logra un papel relativamente autónomo, nos encontramos en el ámbito de los regímenes de ejército-partido. Por último, sobre las perspectivas de instauración de un régimen mi- litar antes que cívico-militar, existe una relación directa entre la probabili- dad de instaurar y consolidar el primer tipo de régimen antes que el segun- do y la complejidad de la articulación socio-económica del país. Si se consi- deran algunos datos socio-económicos básicos de los países africanos gober- nados en el pasado por regímenes pretorianos, en su conjunto nos encontra- mos con registros inferiores a los de países gobernados por regímenes cívico- militares o por otros tipos de régimen. Esta última observación permite comprender por qué, sobre todo en las últimas décadas, en varias regiones 159 Leonardo Morlino del Tercer Mundo y especialmente en América Latina (con la clara excep- ción del Paraguay de Stroessner, una tiranía militar), la mayor parte de los regímenes instaurados después de un golpe son regímenes cívico-militares. II.2 ¿Por qué intervienen los militares? Antes de centrar la atención sobre otros modelos autoritarios, resulta útil referirse de modo sintético a la cuestión de la intervención militar. Oportunamente, la mayor parte de los estudiosos se ha detenido a analizar las motivaciones político-sociales o aquellas internas organizativas ligadas a la intervención militar: el denominado pretorianismo. Los términos de fon- do del problema pueden ser mejor entendidos si la cuestión principal sobre las motivaciones de la intervención es examinada a través de algunos interro- gantes específicos. Primero: ¿por qué en numerosos países del Tercer Mundo un frágil régimen democrático o cuasi democrático o inclusive autoritario, de tipo personalista o no, es derribado? Las razones más importantes de la intervención militar no son militares sino políticas en cuanto dependen de la ausencia de instituciones políticas consolidadas (Huntington 1968: 194- 8, y par. 6). Segundo: ¿por qué los actores de la intervención son, precisamente, los militares? La respuesta no puede ser otra que la de aquel que ha centrado su atención en las características y la estructura de aquellos que en cualquier país poseen el monopolio de la fuerza, es decir, los militares (Janowitz 1964 y 1977). Tercero: ¿cuáles son las condiciones o precondiciones políticas que facilitan la intervención? Muy raros son los casos en los cuales la influencia externa puede ser claramente identificable como determinante de la inter- vención militar. En este sentido, son muy raros los casos en los cuales la situación política interna no es el aspecto más importante a considerar. Por ejemplo, en el Chile de 1973, si bien existió efectivamente una injerencia norteamericana, ésta no fue determinante para la intervención ni para el mismo resultado del golpe. Precisamente Chile configura una situación clá- sica de intervención militar: es decir una situación de profunda crisis políti- ca, caracterizada por la baja legitimidad del régimen vigente, de politiza- ción de las clases bajas, de amenaza a los intereses de las clases medias, de amplia crisis económica, de ilegalidad, desorden, violencia e inclusive co- rrupción. En general, una situación de inestabilidad, de escasa instituciona- lización tanto de las estructuras del régimen (que quizá apenas ha logrado la 160 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData independencia –así como efectivamente ha sucedido en diversos países afri- canos–) como de las estructuras intermedias como los partidos políticos y los sindicatos (también autoritarios). Proposiciones tan amplias son válidas tanto para el área latinoameri- cana como para la africana. Por ejemplo, en un estudio sobre los golpes de Estado militares efectuados en África entre 1960 –año de la independencia en muchos países de este continente– y 1975, se puede observar que tal fenómeno está fuertemente asociado con la movilización social y la ausencia de instituciones políticas consolidadas antes que con situaciones caracteri- zadas por divisiones étnicas, regionales o locales (Jackman 1978). Una in- vestigación posterior confirma y amplía las conclusiones de Jackman, de- mostrando la relevancia de la estructura social y política en la explicación de las intervenciones militares y rebatiendo tanto la asociación positiva entre movilización social e intervención como aquella negativa entre mayores ni- veles de participación política e intervención. La amplía también en cuanto sostiene con otros datos (hasta 1982) la relevancia de un factor adicional: los sistemas políticos que han sabido responder mejor a los problemas eco- nómicos (mostrando un crecimiento incluso en el sector industrial y una disminución de la dependencia económica o respecto de los mercados exter- nos) han tenido menos intervenciones militares (Johnson, Slater y McGowan 1984). Poniendo la atención sólo sobre el aspecto económico es interesante recordar que tiene un efecto también sobre los regímenes cívico-militares de otro área, América Latina, donde precisamente la incapacidad de afrontar la crisis económica de fines de los años setenta es uno de los factores que puede explicar los procesos de democratización que allí se han abierto. Cuarto: ¿cuáles son los aspectos organizativos y estructurales que ha- cen de los militares los actores de la intervención? Una respuesta sintética y eficaz la brinda Finer (1980: 16): “los militares con su quíntuple ventaja fundada en la organización, la disciplina jerárquica, la comunicación y el espíritu de cuerpo, además del hecho de poseer armas pesadas, son por lejos la organización más poderosa de la sociedad”. Quinta pregunta: ¿cuáles son, en última instancia, las motivaciones que llevan a los militares a intervenir? La situación política presenta las con- diciones de fondo; los aspectos organizativos internos nos dicen por qué son los militares los actores de la intervención y ayudan a entender qué puede ser diferente en los regímenes militares y civiles o cívico-militares. Pero, al fin de cuentas, ¿qué impulsa a una parte de los militares a intervenir? A este propósito Nordlinger (1978) subraya el predominio de los intereses corpo- rativos. En situaciones de desorden civil o de crisis, los militares que se 161 Leonardo Morlino identifican con los intereses nacionales pueden intervenir para impedir re- cortes al presupuesto destinado a la defensa o para aumentar tales gastos. Nordlinger afirma que existe una correlación entre ejércitos intervencionis- tas o pretorianos y mayores recursos destinados a la defensa. También otros autores confirman esta hipótesis. Sin embargo, sin negar la posibilidad de que, en efecto, los militares intervengan por tales razones corporativas, un análisis de Zuk y Thompson (1982) sobre sesenta y seis países del Tercer Mundo entre 1967 y 1976 demuestra que no existe ningún sostén empíri- co para la hipótesis de que los golpes de Estado militares conducen a un aumento de los gastos de las fuerzas armadas. En otras palabras, aunque inicialmente se muevan por sus propios intereses, después los militares en el gobierno se encuentran expuestos a las mismas presiones, demandas y limi- taciones que los gobiernos civiles precedentes. Otra motivación específica puede ser la reacción a las interferencias de los civiles que limitan de algún modo la autonomía militar en materia de promociones, adiestramiento, determinación de los planes de estudio u otros asuntos similares. Un tercer elemento, que especifica el interés corporativo a defender, se refiere a la creación por parte de los civiles, o el surgimiento, de milicias alternativas que amenazan con quitarle a los militares el monopolio de la fuerza o, direc- tamente, la ejecución por parte de los civiles de acciones que desafían la supervivencia de la institución militar (Nordlinger 1978: 96-113). No se puede olvidar, por otro lado, que los militares pueden estar motivados tam- bién por un interés de clase, aspecto de algún modo también recordado por Nordlinger (1978: 113-36) cuando se refiere a la politización de las clases inferiores y a la consecuente amenaza percibida por las clases medias, a los fracasos de los gobiernos civiles (ilegalidad, crisis económica, desorden), y a la pérdida de legitimidad para el régimen como otros elementos que desen- cadenan la intervención militar. Esta cuestión de la movilización de las clases inferiores es un aspecto considerado por distintos estudiosos para América Latina. Nun (1968) es uno de los autores que mejor lo expone, partiendo del presupuesto de la coincidencia de intereses entre los militares y algunos sectores de las clases medias a causa del origen social de los primeros, y del análisis de la debili- dad de las clases medias latinoamericanas. Así, este investigador argentino ha acuñado el término “golpe de Estado de las clases medias” justamente para indicar esta situación. El interés de clase puede presentarse también en intervenciones efectuadas en otras áreas geopolíticas como Medio Oriente o África del Norte y no necesariamente se corresponde con las clases medias y el intento de protegerlas de las clases inferiores: a veces parte de una identi- 162 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData ficación con la oligarquía terrateniente o, en algún modo, con las clases altas; en otros casos, la referencia es a las clases populares y a sus intereses tal como éstos son percibidos por los militares. En África, a veces los intereses de clase se convierten en intereses étnicos o regionales, y las motivaciones de los militares han sido éstos en lugar de aquéllos. Otras veces quien intervie- ne es un grupo reducido o un sector del ejército a las órdenes de un oficial que lo hace por intereses exclusivamente personales. Decalo propone simila- res explicaciones en distintos golpes africanos ocurridos en Burundi, Ugan- da, Benin y la República Popular del Congo (Decalo 1976). La validez de las conclusiones a las que se ha arribado sobre la inter- vención militar puede ser reforzada a contrario, presentando la sexta pre- gunta: ¿cuáles aspectos pueden ser asociados negativamente con la interven- ción militar?, o bien, ¿qué factores han limitado los golpes de Estado? Por ejemplo, Jackman (1978) confirma aún la tesis de fondo de Huntington cuando en su investigación sobre África demuestra que la preexistencia de un sistema con un partido dominante o hegemónico, es decir de una insti- tución que desempeña un papel integrador y de estabilidad, está en correla- ción negativa con los golpes de Estado. Johnson, Slater y McGowan (1984: 634) confirman este elemento cuando sostienen que la situación ideal, con- traria a una intervención militar, es la de un partido de masas dominante que permite la competencia y la existencia de partidos menores. Finer (1975: 20-28) había analizado este tema arribando a conclusiones distintas. Esen- cialmente, según este autor, la existencia de una alta profesionalización jun- to a la creencia en el principio de la superioridad civil o una valoración negativa de la capacidad de acción y eficiencia de las fuerzas armadas o inclusive el temor de una guerra entre los mismos militares o, por último, el miedo a que después de la intervención el ejército pueda disgregarse, son otros tantos motivos que pueden mantener a los militares en los cuarteles. II.3 Regímenes cívico-militares El excursus sobre la intervención de los militares en política no agota de ningún modo la complejidad y la amplitud del tema. No se ha tocado el tema de la nueva profesionalización de los militares, analizado por diversos autores (Stepan 1973: 47-65, Stepan 1978: 127-136). Nueva profesionali- zación significa –sobre todo para América Latina– la adquisición por parte de los militares de mayores conocimientos teóricos, la transformación de los ejércitos en cuerpos altamente diferenciados, con mayor cohesión, espíritu 163 Leonardo Morlino de cuerpo, capacidad de gestión, y sobre todo, una mayor disposición a tomar y mantener el poder, mayor seguridad en la propia capacidad de gobierno, una ideología diferente basada en la doctrina de la seguridad na- cional y, por lo tanto, una menor predisposición a dejar el poder en manos civiles o a buscar legitimaciones externas. Precisamente en los países en los cuales encontramos esta nueva pro- fesionalización, que al mismo tiempo son países con sociedades más com- plejas y heterogéneas, se presentan los regímenes cívico-militares. Tales regí- menes se basan, ante todo, en una alianza entre militares, más ó menos profesionalizados, y civiles, sean éstos burócratas, políticos profesionales, tecnócratas ó representantes de la burguesía industrial y financiera. La exis- tencia de esa coalición no debe hacernos olvidar ni las tensiones objetivas que estructuralmente existen entre militares y civiles por la diversidad de intereses que con frecuencia los divide (Stepan 1971: 57 y ss., O’Donnell 1979: 285 y ss.), ni el hecho de que en algunos países –como se verá más adelante– los papeles militares y los políticos se superponen y confunden, por lo que la relación de tensión y conflicto entre militares y civiles no corresponde siempre a la realidad: puede existir una mezcla de papeles y, eventualmente, cooperación antes que conflicto (Albright 1980). Para algunos regímenes cívico-militares puede usarse la expresión de regímenes burocrático-militares (Linz 1975, Feit 1973). Según Linz, el régi- men burocrático-militar, que con frecuencia se presenta en la historia del siglo XX, se caracteriza por una coalición dominada por oficiales y burócra- tas. También forman parte de este régimen otros grupos, pero con indepen- dencia de las motivaciones ideológicas, es habitual que las decisiones políti- cas se guíen por el pragmatismo. No existe un partido de masas con un papel dominante, pero sí es posible que, a instancias del gobierno, se cree un partido único que tienda a reducir la participación de la población, in- clusive en sus manifestaciones manipuladas. En cualquier caso, se admiten más partidos políticos, pero éstos no dan vida a elecciones libres o a una efectiva competición. En muchos regímenes pertenecientes a este modelo, instituciones tradicionales como la monarquía o la Iglesia, y estructuras so- ciales pre-modernas como los grandes terratenientes o la aristocracia, ocu- pan un lugar importante. Por otra parte, sería errado concluir de un modo apresurado que se trata de regímenes tradicionales. En efecto, por lo co- mún, en tales regímenes está ya en marcha un proceso de modernización socio-económica, con una industrialización en su etapa inicial, notable ur- banización, desarrollo de la educación y expansión de las clases medias pro- fesionales. 164 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData Frecuentemente estos regímenes han sido instaurados en sistemas en los cuales ya habían aparecido las instituciones democrático-liberales, pero en los cuales todavía no se había consolidado un sistema partidario capaz de dar vida a gobiernos estables. Los partidos políticos no estaban en condicio- nes de movilizar consensos más allá de las áreas urbanas, mientras que el poder de los grandes propietarios de la tierra persistía en las áreas rurales con un bajo nivel de educación de las masas y una política local claramente clientelar. Además, en estadios más avanzados del proceso de moderniza- ción, se asiste a dos fenómenos diversos. El primero es la emergencia de elementos tecnocráticos por la mayor importancia que adquieren los técni- cos en la vida política. El segundo es el mayor recurso que se hace a las medidas represivas para controlar a las masas populares. Ejemplos de este tipo de régimen han sido algunos países de América Latina, tales como Brasil y la Argentina en algunas etapas de su historia, y entre los países de la Europa mediterránea, la España de Primo de Rivera y los primeros años del Portugal de Salazar (Linz 1975: 285-301). Otros ejemplos posteriores de regímenes burocrático-militares, es decir, gobernados por una oligarquía militar-civil del tipo que se acaba de esbozar, existen y han existido también en África y Asia. Respecto a una situación social y económicamente más avanzada y diferente, O’Donnell (1973) propone un modelo de régimen burocrático- autoritario en el cual, de nuevo, se encuentra una coalición entre militares y civiles. En síntesis, el modelo de O’Donnell, referido específicamente a América Latina y sobre todo al Cono Sur, presenta las siguientes caracte- rísticas: 1) la base social real del régimen está constituida por la alta bur- guesía oligopólica y transnacional; 2) en tal régimen se produce una coa- lición entre militares, especialistas de la coerción, y tecnócratas, cuyo ob- jetivo es “normalizar” la economía; 3) los sectores populares, en un primer momento movilizados, son excluidos de la política a través de diversas formas de represión; 4) la exclusión es tanto política como económica: la creciente transnacionalización de la economía favorece sólo al capital pri- vado y a algunas instituciones estatales. Si se intenta valorar el modelo de O’Donnell sobre la base de los criterios indicados en la Figura 1, se puede agregar que, junto con la ya mencionada coalición dominante, no existe una ideología específica sino la ya señalada de la doctrina militar de la seguridad nacional, y el empeño por mantener la economía capitalista de mercado con una fuerte presencia del capital extranjero, mientras que las innovaciones institucionales estarían representadas sólo por el nuevo pro- fesionalismo de los militares. 165 Leonardo Morlino A propósito de estos mismos países a los cuales hacía referencia O’Donnell, algunos autores han hablado de modelo corporativo. La expre- sión identifica sobre todo una ideología más que la coalición dominante que se encuentra en la base y que está siempre constituida por la oligarquía cívico-militar. Más en detalle, el régimen corporativo se caracteriza esencial- mente por una participación controlada y por la movilización de la comuni- dad política a través de estructuras “orgánicas”. A nivel ideológico, rechaza tanto la concepción liberal de la competencia política como la marxista del conflicto de clases para adherir a una alternativa corporativa. El corporati- vismo es, entonces: “un sistema de representación de los intereses en el cual las unidades constitutivas están organizadas en un número limitado de ca- tegorías singulares, obligatorias, no competitivas, ordenadas jerárquicamen- te y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y admitidas (cuando no crea- das) por el Estado, el que garantiza el monopolio de la representación den- tro de las respectivas categorías a condición de que sean observados ciertos controles sobre la selección de los líderes y sobre la articulación de las de- mandas y del apoyo” (Schmitter 1974: 93-4). No es éste el lugar para ilustrar la doctrina corporativa, fundada en la idea de la representación sobre la base de las unidades económicas y/o sociales de pertenencia, ni para relevar las ilusiones de democratización nutridas de algunos defensores del corporativismo. Basta sólo señalar que los motivos de la creación de las estructuras características de la “democracia orgánica” –los sin- dicatos verticales o los legislativos corporativos o el mismo partido– son bus- cados sobre todo en el diseño de los líderes autoritarios para legitimar su poder sirviéndose de esa doctrina y, al mismo tiempo, para controlar la parti- cipación de ciertos sectores de la comunidad política. Además, en este tipo de régimen, se encuentran también partidos únicos, organizados y a veces im- portantes en la mecánica del régimen. Por último, debe recordarse la distin- ción entre corporativismo “incluyente” y “excluyente” (Stepan 1978). En el primer caso el objetivo de los gobernantes es mantener un equilibrio entre Estado y sociedad garantizado por políticas integradoras, dirigidas a incor- porar a los grupos obreros importantes en el nuevo esquema político-econó- mico. En el segundo caso, en cambio, el objetivo es la exclusión, conseguida por medio de coerción, desmovilización y reestructuración de los grupos de trabajadores más relevantes (Stepan 1978: 74). Se trata, por lo tanto, de regímenes que tienen un notable grado de estructuración e innovación en términos institucionales. Tendencias y estructuras corporativas pueden en- contrarse en diversos países, inclusive muy distintos en cuanto a sus contex- tos socio-económicos. 166 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData Entonces, los principales regímenes cívico-militares hasta aquí men- cionados son dos: los regímenes burocrático-militares y los corporativos, excluyentes o incluyentes. De un tercer modelo, el Estado burocrático-au- toritario –en la expresión de O’Donnell– se ha señalado que se superpone con el modelo corporativo en cuanto al ámbito de aplicación. Por lo común, en el centro de estos regímenes han existido movimientos populistas. Más precisamente, y con referencia a América Latina, el populismo se encuadra en el ámbito de fenómenos de profunda transformación socio-económica. En esencia, se trata de la traducción política del enorme proceso de movili- zación que afecta a sectores de la población antes no participantes o, inclu- so, políticamente activos. Si bien su base social principal está constituida por las masas urbanas de migración reciente, en los diversos movimientos, y sobre todo, en los regímenes, se pueden encontrar asociados grupos de clase media, alta burguesía, clero e inclusive militares. Los movimientos (y los partidos) populistas también se distinguen por la presencia de un líder ca- rismático y por una relación, no mediada a través de organizaciones, entre ese líder y las masas. El tipo de participación resultante no es ni autónoma ni de ninguna manera espontánea. Más bien configura formas de moviliza- ción “desde arriba” de aquellos sectores populares no organizados plena- mente. La ideología no está bien articulada ni formulada con precisión, más bien se refiere a valores por lo común vagos y ambiguos, más allá de la fuerte diversidad existente entre país y país. Sin embargo, hay dos constantes: el acento puesto en la voluntad popular identificada con la justicia y la mora- lidad, y la importancia de la relación –sin mediaciones– entre pueblo y líder. Con mucha frecuencia, la ideología está asociada a los valores del pro- greso, el desarrollo, la industrialización y el nacionalismo. En conjunto, entonces, se trata de movimientos social e ideológicamente heterogéneos y con formas diversificadas. Weyland (2001: 14) se esfuerza por recoger sintéticamente todos es- tos aspectos definiendo el populismo como “una estrategia política gracias a la cual un líder personalista busca o ejercita un poder de gobierno basado en el apoyo directo, no mediado y no institucionalizado de parte de un gran número de seguidores, predominantemente no organizado”. Más allá de alguna marginal diferencia de valoración –parece, por ejemplo, impropio reducir un fenómeno tan importante a una “estrategia” política–, la defini- ción que identifica movimientos tan diversos da sustancialmente en el blan- co y, por fin, explica también las razones esenciales de la diversidad refirién- dose a los aspectos personales y a la sustancial desorganización. Todo esto, por otra parte, se puede ver incluso en los resultados a los que se llega cuan- 167 Leonardo Morlino do el movimiento logra encaramarse en el poder e instaura un régimen au- toritario: van desde soluciones moderado-conservadoras (el PRI mexicano) a la simple aceptación del orden constituido (con Rojas Pinilla en Colombia, y en parte con Perón en la Argentina), a alternativas radicales y revoluciona- rias (el movimiento y el régimen castrista en Cuba). Avanzar en la ilustración de los modelos de regímenes cívico-militares significa desplazar el foco de análisis hacia otras áreas geopolíticas. Ante todo hacia Asia y África. Aquí el modelo más importante de régimen cívico- militar a analizar está constituido por los regímenes de ejército-partido. Los actores principales de tal régimen son el ejército y el partido, dos estructu- ras paralelas y sustancialmente en simbiosis: los mismos líderes pueden ocupar papeles distintos en una y en otra estructura. Frecuentemente, es el ejército el partner más importante y fuerte de la coalición y logra ejercer un control sobre el partido, una estructura de masas articulada que desempeña las ta- reas de movilización, integración y control de la población. En todos los casos que adscriben a este tipo de régimen, la instauración tiene lugar tras un golpe de Estado militar y profundas modificaciones constitucionales acae- cidas entre la mitad y fines de los años setenta. Si bien por lo común no existen verificaciones sobre las políticas públicas concretamente puestas en marcha, estos regímenes tienen una orientación ideológica socialista-nacio- nalista o más claramente marxista-leninista. La principal estructura civil es el partido único; sólo en algunos casos se admiten otros pequeños partidos políticos sin que exista competencia real, sino limitada al ámbito del deno- minado sistema con partido hegemónico. Este modelo prevé también una notable capacidad de innovación institucional tanto por el papel y la articu- lación de las estructuras políticas como por los otros órganos de gobierno de la sociedad y de la economía que se crean. Los regímenes que configuran tal modelo prometen una alta estabilidad, aunque no se puede emitir un juicio definitivo dado que el fenómeno al que se refiere el modelo se ha difundido sobre todo en el último decenio. Por otra parte, es oportuno recordar cómo ya hacia fines de los años sesenta Huntington (1968: 397 y ss.) había seña- lado las posibilidades de estabilidad aseguradas por la existencia y la institu- cionalización del partido único. II.4 Regímenes de movilización En los regímenes de movilización, la característica de movilización li- mitada propia de los autoritarismos se atenúa hasta convertir a este tipo de 168 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData régimen, por este importante aspecto, en un modelo límite de autoritarismo, el más cercano posible al totalitarismo (véase más adelante). A pesar de las enormes diferencias entre los diferentes modelos propuestos y entre los casos considerados en cada modelo, los diversos regímenes se asemejan sobre todo por el papel preeminente del partido único o hegemónico, que puede inclusi- ve convivir con otros partidos menores sin que exista una competencia efecti- va. Las diferencias residen en los orígenes, en los contextos culturales y socio- económicos y en las ideologías-mentalidades que inspiran y guían la acción de los gobernantes y dan contenido a las formas de legitimación de estos regíme- nes. Los regímenes nacionalistas de movilización nacen en la lucha por la inde- pendencia nacional dirigida por una elite local, con mucha frecuencia por un líder carismático, que hace del partido político el vehículo de una moviliza- ción “desde abajo” que se inicia ya antes de la independencia y que, después, se convierte en la estructura que sostiene al mismo régimen. En estos regíme- nes los militares tienen un papel secundario y aceptan sustancialmente el control por las elites nacionalistas civiles. Con el paso de los años, el partido político se puede transformar incluso en una máquina burocrático-clientelar en la cual la ideología nacionalista, una vez alcanzada la independencia, se destiñe y asume las formas autóctonas de un socialismo de características ambiguas. No siempre la movilización es efectivamente mantenida, aun en los casos en los cuales la independencia se logra después de un largo período de luchas apoyadas por un movimiento de liberación nacional. Este régimen posee una notable articulación en términos de estructuras políticas locales y nacionales, tanto a nivel partidario como no partidario. La gran mayoría de los casos que adscriben a este modelo forman parte del continente africano. Por lo común, estos regímenes han sido instaurados en los años sesenta tras la desco- lonización, y la ideología nacionalista y socialista (desde la “negritud” al “hu- manismo africano”) conserva un espacio central o, en todo caso, muy impor- tante. Pero también hay por lo menos tres relevantes movimientos de libera- ción que han tenido éxito en instaurar regímenes similares en las ex-colonias portuguesas durante los años setenta (Angola, Mozambique y Guinea-Bissau). Por otra parte, en algunos casos, con el progresivo alejamiento de los primeros años de la independencia la burocracia estatal va adquiriendo cada vez mayor importancia en el proceso de formación de las políticas públicas (Schulz 1979, Asmeron 1985). El segundo modelo de régimen de movilización corresponde a áreas geopolíticas y períodos históricos completamente diferentes: Europa orien- tal y Asia en la segunda posguerra. Se trata del régimen comunista de movili- zación. En un contexto socio-económico con frecuencia muy desarrollado, 169 Leonardo Morlino en el centro de la coalición dominante se encuentra un partido único, con una articulación estructural muy profunda y una notable capacidad de con- trol sobre la sociedad. Este aspecto ha hecho que se hable de partido-Estado para indicar el paralelismo y la superposición que se crea entre las estructu- ras del régimen y las del partido. La importancia crucial del partido único no debe llevar a la conclusión de que nos encontramos en una situación de monismo, y bajo este esquema, de totalitarismo. En efecto, aunque se trata de un modelo autoritario muy cercano al genus totalitario, precisamente la complejidad social y otros aspectos estructurales de tipo étnico y económico hacen que, junto con el partido de tendencias totalitarias, tengan un papel propio en el régimen otros grupos, tales como los distintos sectores públicos burocráticos e industriales, o incluso el ejército. Al respecto se subraya la singular posición de los militares. Ante todo, en el sentido de que no existen tensiones, pero sí, a veces, confusión entre el papel de los militares y el de los partidos políticos. En segundo lugar, si hay conflicto éste no proviene de motivaciones profesionales en lo que respecta a los militares (Albright 1980: 559). Tercero, más en general, los militares mantienen un papel de garantes del régimen y de apoyo a la hegemonía del partido, hasta el punto de inter- venir con sustanciales modificaciones del mismo régimen en el caso de una crisis profunda del partido. Se puede recordar a Polonia en 1983. Más exac- tamente, en caso de crisis los militares constituyen un recurso con el que siempre puede contar una facción del partido (véase Perlmutter y LeoGrande 1982). La ideología legitimadora es el marxismo-leninismo, es decir, la más poderosa entre las elaboraciones culturales o entre los instrumentos de mo- vilización y control de la participación elaborados por la cultura occidental. Las posibles variantes ideológicas concretamente elaboradas en ciertos paí- ses, como el titoísmo o el maoísmo, no desplazan ni un ápice la función movilizadora que desempeñan, sólo la adaptan a las tradiciones culturales y a la estructura social del país. Por último, el modelo se caracteriza por una diferenciación estructural bastante alta respecto del partido, de los sindica- tos y de otras formas conciliares a nivel local. En este sentido, se subraya la penetración de las estructuras político-partidarias a todos los niveles de la sociedad. Aquello que diferencia a este modelo del totalitarismo es la exis- tencia de algún grado de pluralismo limitado, una ideología menos domi- nante y una menor movilización. Sin embargo, para algunos autores, tal régimen ha sido definido como post-totalitario (Linz y Stepan 1996). La diversidad respecto del modelo precedente no reside en la ideolo- gía en sí misma, dado que inclusive en los regímenes nacionalistas de movi- lización la ideología puede ser (y concretamente lo es en algunos casos) el 170 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData marxismo-leninismo, sino en el resultado diferente de tal ideología operan- te en contextos en extremo diversos. En el primer modelo, se trata de países cuyas elites primero luchaban por la independencia y después debían ins- taurar y consolidar un régimen apenas formado llevando consigo, por un lado, las propias tradiciones, la propia historia aborigen, y por el otro, el legado de la colonización. En el segundo, la misma ideología se reafirma o continúa en países ya independientes, por lo común socio-económicamente desarrollados, que a veces salen de una experiencia totalitaria. Todavía más que en los otros, el modelo apenas esbozado puede ser un “paraguas” para muchos casos demasiado diferentes entre sí en numerosos aspectos. Por ejem- plo, la Unión Soviética desde los años sesenta en adelante (Barghoorn 1972, Skilling y Griffiths Ì971, Hough y Fainsod 1979, Shapiro 1979) o China (Pye 1972, Melis et al. 1980, Gibelli y Weber 1983) o los otros países comunistas de Europa oriental, son potenciales candidatos para este mode- lo. Un análisis más profundo y articulado incitaría a proponer distinciones adicionales y tipologías capaces de individualizar los aspectos característicos de los distintos países, como en efecto ya ha sido hecho por diversos autores (Johnson 1970, Farrell 1970). Entonces, se podría ver mejor cómo en algu- nos países de Europa oriental el intento de construir regímenes de moviliza- ción ha sido en parte o del todo fallido, dando origen a crisis recurrentes, por ejemplo, en Polonia o Checoslovaquia; cómo tales partidos se han trans- formado sobre todo en estructuras burocrático-clientelares, mientras gra- dualmente la ideología pasaba a un segundo o tercer plano; cómo en por lo menos un caso (Rumania) directamente el régimen se personalizó de un modo notable, llevando a que algún estudioso adoptase el término de “co- munismo dinástico”. Con el tercer y último modelo aquí tratado se va hacia atrás, al perío- do de entreguerras. Este modelo se aplica a un solo caso. Sin embargo, existen sólidas razones “objetivas” para considerar al régimen fascista de movi- lización. Las primeras son muy evidentes: el caso en cuestión es la Italia entre 1922 y 1943. Las segundas residen en el hecho de que el caso del cual se extrae el modelo es el primer ejemplo de régimen de masas no democrá- tico. Como tal, ha ejercitado una influencia enorme en todas las latitudes y por muchas décadas, incluso tras la caída de Mussolini. En efecto, para numerosos y diferentes fenómenos en otros países se ha seguido hablando de “fascismo” o “fascismos” exportando así una experiencia muy difícil de hacer “viajar” si el focus se mantiene sobre el régimen y no sobre los movi- mientos y partidos fascistas o de inspiración fascista que en efecto surgieron en y fuera Europa entre las dos guerras. El modelo es rápidamente delinea- 171 Leonardo Morlino do en sus rasgos esenciales. El actor principal es un líder carismático ligado de modo estrecho a un partido con tendencias totalitarias, articulado y es- tructuralmente diferenciado que preexiste a la instauración del régimen y es el principal protagonista del proceso de instauración. En las fases siguientes de consolidación y de persistencia, las estructuras del régimen y el partido totalitario tienden a “autonomizarse” de los otros grupos socio-económicos que lo apoyan y que, en buena medida, han determinado el éxito durante la instauración. Estos grupos están constituidos por instituciones tradiciona- les como la monarquía, el ejército y la Iglesia (en posición ambigua de co- operación-conflicto) o bien por grupos sociales como los propietarios de la tierra –incluso los medianos y pequeños propietarios– la gran industria y también la pequeña clase media (De Felice 1972). La presencia y el papel de tales actores –y sobre todo de la Iglesia católica– mantienen al partido en el ámbito de un relativo pluralismo limitado que, por ello, alcanza para marcar diferencias claras con el régimen totalitario. En pocas palabras, este modelo, como el precedente, permanece en los confines entre autoritarismo y totalitarismo. El régimen se instaura esencialmente en respuesta a un fe- nómeno de movilización de las clases inferiores. Esto explica tanto las razo- nes del apoyo al partido por parte de los otros grupos como, en parte, la ideología y el éxito del partido. La ideología se caracteriza –en lo básico– por ser fuertemente nacionalista, aún más, pan-nacionalista: así se com- prende mejor la política exterior del régimen, agresiva e imperialista. Ade- más se destacan el antiliberalismo, el antiparlamentarismo y el anticomu- nismo: la ideología fascista quiere ser una respuesta de masas a las ideologías liberal y comunista. Posee también componentes anticlericales y anticapita- listas. Insiste en la integración y la solidaridad nacional, el uso de la violen- cia, la supremacía del Estado y los principios de disciplina, orden, autori- dad, en ciertos estilos exteriores retóricos y románticos (Zunino 1985). Sus grupos sociales de referencia inicial son los jóvenes, los estudiantes, civiles o ex-militares. El régimen no abraza ni traduce en políticas públicas tal ideo- logía, sino que incluso la contradice, buscando al principio el apoyo de aquellos grupos sociales antes mencionados, que creen que pueden hacerlo un instrumento suyo y deshacerse de él en el momento oportuno. Así con- cluye “olvidando” el contenido transformador y potencialmente innovador de la propia ideología con la cual había llegado al poder. Partido totalitario e ideología fascista, junto con represión y medidas policíacas, son el instrumento y el contenido principal de la alta moviliza- ción (y desmovilización de los sectores potencialmente opositores, como los obreros y los campesinos) creada y mantenida por el régimen. La contradic- 172 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData ción naturalmente presente en querer mantener una alta movilización sin lograr una traducción de la ideología en políticas públicas (por ejemplo, el corporativismo permanece por largo tiempo en el papel y la Cámara de los Fascios y de las Corporaciones sólo se crea dieciséis años después del naci- miento del régimen en Italia) o bien el peligro de que la participación, sobre todo la juvenil, pase de ser controlada a ser espontánea y escape de las ma- nos de los gobernantes (Germani 1975: 282) es muy posible y para tener en cuenta en el largo plazo, aunque para Italia no existió. Esa contradicción y ese peligro pueden considerarse más bien para el caso italiano como un descubrimiento ex post para encontrar límites de legitimación de un régi- men en efecto ampliamente apoyado por las masas. La innovación en térmi- nos de estructuras políticas es apenas subrayada: basta pensar de nuevo en el partido en todas sus articulaciones: juvenil, universitaria, femenina (Aqua- rone 1965). Por último, la diferencia entre este modelo y los otros dos tra- tados antes está no sólo en las ideologías, sino en los contextos completa- mente diversos en los cuales se insertan. Los años ochenta son testigos también de otro fenómeno novedoso en cuanto a regímenes de movilización. Si en los modelos antes delineados la principal estructura de movilización es el partido, si en algunos regímenes militares o burocrático-militares, como Libia, Sudán y Pakistán, la religión musulmana constituye un aspecto importante tanto para legitimar el régi- men como para indicar la base normativa políticamente relevante, el régi- men que se instaura en Irán es un fenómeno del todo nuevo. Nos referimos a él aquí porque configura sin dudas un régimen de movilización, creado por un líder carismático, Khomeini. Al mismo tiempo, está lejos de los otros modelos antes señalados: no nace, por ejemplo, ni de una lucha por la independencia ni del conjunto de transformaciones acaecidas tras la Segun- da Guerra Mundial, ni siquiera de un movimiento totalitario de cualquier tipo. La novedad más importante está dada por la presencia combinada de una estructura de movilización muy articulada y potencialmente más eficaz que el partido político, el clero, y por una ideología del mismo modo com- pleja que disciplina, controla, y tiene prescripciones para cada momento de la vida del “afiliado-creyente”: la religión musulmana. El resultado, en tér- minos de régimen, es un orden monístico en cuanto al número de actores presentes, una ideología compleja, una alta, enorme, capacidad-realidad movilizadora, e interesantes novedades institucionales en el nivel local y nacional. Desde esta perspectiva, podría hablarse de un régimen de movili- zación de base religiosa, que por otra parte en los últimos años del siglo muestra transformaciones internas debidas, sobre todo, a la misma frag- 173 Leonardo Morlino mentación interna del clero cuando el jefe carismático ha desaparecido. Y, de este modo, se acerca cada vez más a un régimen autoritario civil, que conserva empero una alta potencialidad de movilización. La Figura 2 sinte- tiza los diversos tipos de autoritarismo tratados en esta sección, con el agre- gado de la pseudo-democracia (Morlino 2003). III. Totalitarismos Por la importancia de los países que de un modo habitual e indiscuti- ble son ubicados en esta categoría, la Alemania nazi y la Unión Soviética esta- linista, los estudios y las investigaciones son numerosas en cantidad y notables en calidad. Sin embargo, las dimensiones señaladas a propósito del régimen autoritario y de sus subtipos son también útiles para dar las indicaciones definitorias esenciales. En efecto, se puede sostener que los regímenes totalita- rios se distinguen por: a) ausencia de pluralismo (es decir, monismo), caracte- rizado por el papel preeminente del partido único, que es una estructura burocrática y jerárquica, articulada a través de una serie compleja de organiza- ciones que sirven para integrar, politizar, controlar, y empujar a la participa- ción a toda la sociedad civil; y por otro lado, subordinación completa de todos los otros actores posibles (los militares, la burocracia, la Iglesia) al partido único que, por lo tanto, ocupa una posición verdaderamente central y deter- minante; b) presencia de una ideología articulada y definida con precisión, destinada a la legitimación y al mantenimiento del régimen, y a dar conteni- do a las políticas de movilización y a las mismas políticas sustantivas; c) pre- sencia de una movilización alta y continua, sostenida por la ideología y por las organizaciones partidarias y sindicales, aunque estas últimas subordinadas al partido; d) un pequeño grupo o un líder en la cúpula del partido único; e) límites no previsibles al poder del líder y a la amenaza de sanciones. A estos elementos de base se pueden agregar algunas precisiones. Ante todo, “la ideología totalitaria es un núcleo proyectual (...) de transforma- ción total de la realidad social” (Fisichella 1976: 209). Pero no basta con subrayar las formas de acentuada represión a la cual recurre tal régimen, hay que señalar además que el terror totalitario se expresa también respecto de los “enemigos potenciales”, “enemigos objetivos”, “autores de posibles deli- tos”, e inclusive de los secuaces, es decir respecto de todos aquellos que, de un modo u otro, independientemente de sus intenciones subjetivas, pue- dan constituir un obstáculo a las políticas del régimen, o mejor dicho del líder, aun cuando se trate de miembros de la propia elite dirigente. Tal 174 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData terror se materializa en una suerte de “universo concentracionista”, caracte- rizado tanto por la cantidad de personas implicadas como por la existencia de “una estructura política de desgarramiento del tejido social”, que hace sentir sus consecuencias sobre todo el cuerpo social (Fisichella 1976: 61- 94). Estas consideraciones llevan también a señalar que si en el régimen autoritario existe una previsibilidad de la sanción, por el contrario, en el régimen totalitario la imprevisibilidad es absoluta. Por último, tocando el aspecto más visible, el régimen totalitario presenta un alto grado de movili- zación junto a los otros rasgos ya mencionados, pero tales procesos se desta- can por el objetivo de buscar una profunda transformación, y en este senti- do se puede hablar de institucionalización del desorden revolucionario: “la estructura organizativa y la mecánica funcional del Estado totalitario repro- ducen el mismo principio de desorden civil y de inestabilidad permanente” (Fisichella 1976: 119). A esta altura se pueden observar las diferencias entre los dos ejem- plos totalitarios de mayor envergadura, entre la Alemania nazi y la Unión Soviética estalinista. Este problema ha sido tratado por diversos autores (por ejemplo, Talmon 1967: 14-17). Aquí se pueden subrayar las diferencias entre las ideologías: nacionalista la nazi (o fascista), internacionalista la so- viética; con un contenido y objetivos de transformación profunda la segun- da muy superiores a la primera; dispuesta a subrayar el papel del líder y de la elite la primera respecto de la segunda que, en cambio, se presenta como más “democrática”; por último, la acentuación del racismo en el primer caso, lo que no ocurre en el segundo. Muchas otras diferencias se pueden poner en evidencia parangonando las principales estructuras centrales de los dos regímenes, o los partidos únicos respecto a los diferentes orígenes socia- les de los grupos dirigentes o en cuanto a la posibilidad de institucionalizar organizaciones paramilitares en el caso nazi pero no en el soviético. Otra cuestión importante es qué otras realidades políticas pueden in- cluirse en el genus totalitario. Distintos autores han incluido la China de Mao en este genus. Si bien para este caso no han sido documentadas la aplicación de políticas de terror como las ya mencionadas, de todos modos, se pueden ob- servar una ideología desarrollada, un papel central del partido único y una movilización bastante acentuada, es decir, fundamentalmente todas las otras características propias del totalitarismo. También han sido citados como ejem- plos de totalitarismo Cuba, Vietnam del Norte y Rumania. Inclusive algunos autores han ubicado en esta categoría a la Italia fascista, pero en este caso debería abrirse un examen de los regímenes que están en el límite entre totali- tarismo y autoritarismo. 175 Leonardo Morlino IV. Regímenes tradicionales En ciertas áreas como el Medio Oriente se encuentran algunos casos, tales como Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos, que pertenecen a este modelo. Su base de legitimación se comprende bien si se piensa en el patrimonialismo del que habla Weber y en el papel de instituciones como la monarquía, o bien cuando se usa la expresión régimen sultanístico adoptada por Linz y Stepan (1996). Se trata, en consecuencia, de regímenes basados en el poder personal del soberano que tiene atados a sus colaboradores me- diante una relación hecha de miedos y recompensas; son típicamente regí- menes legibus soluti, donde las decisiones arbitrarias del soberano no están limitadas por las normas, ni deben ser justificadas en el plano ideológico. Por lo tanto, hay un uso del poder en forma particularista y para fines esen- cialmente privados. En estos regímenes el ejército y la policía juegan un papel central, mientras evidentemente falta tanto una ideología cualquiera como una estructura de movilización de masas, como es por lo común el partido único. En pocas palabras, es un ámbito político dominado por las elites y las instituciones tradicionales. V. Una conclusión parcial Este artículo ha analizado las principales alternativas no democráticas que han aparecido en el curso de las décadas precedentes. Algunas de ellas parecen haber terminado en forma definitiva, al punto que es difícil hoy pensar en una nueva instauración fascista en diversas áreas geográficas, o en un régimen de movilización comunista en Europa del Este, o en regímenes militares en América Latina. Otros regímenes no democráticos han caído, pero puede especularse con que sean capaces de renacer legitimándose nue- vamente. Esto último puede suceder sobre todo en el caso de los regímenes personales en distintas áreas del mundo, pero en especial en África: en el futuro previsible podrá haber siempre un líder que logrará convencer a ciu- dadanos y elites poco democráticas de su capacidad para resolver los proble- mas que aquejan al país en ese momento. Los regímenes de movilización de base religiosa continuarán presentán- dose como alternativas a los órdenes democráticos identificados con un Oc- cidente con el que no se comparten los valores y por el cual, inclusive, se sienten oprimidos. Hasta formas atenuadas de otros regímenes de moviliza- ción, excluyendo –como ya he señalado– los fascistas, son todavía capaces 176 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData de reclamar una legitimidad propia y se mantienen particularmente atentos a la modernización económica gradual y a la contemplación de los derechos. Estos regímenes basan la persistencia de su legitimidad en la promoción del crecimiento económico a través de una parcial y prudente aceptación de la economía de mercado y, al mismo tiempo, en el mantenimiento del orden, y en consecuencia, en un control sustancial sobre la sociedad. Otra pro- puesta plausible en regiones como Asia podría llegar a ser la de los regímenes burocráticos, que podrían mantener algún papel incluso poco visible para los militares, y que son o pueden convertirse en regímenes particularmente atentos, por un lado, a los derechos, a las libertades políticas y a la compe- tencia electoral, y por el otro, al crecimiento económico o, en todo caso, a la modernización económica. En este sentido, se puede observar una evolu- ción de ciertos modelos autoritarios que existen en áreas diferentes, como ha ocurrido con el régimen burocrático militar en América Latina. Sin embargo, probablemente la alternativa autoritaria más eficaz y con mayores probabilidades de éxito en la confrontación con la democracia de impronta occidental, será la de las pseudo-democracias, es decir regímenes que poseen algunos aspectos formales de la democracia, como constitucio- nes aparentemente garantistas, elecciones y más de un partido, en los cuales no existen garantías reales para el ejercicio de los derechos, participación efectiva y posibilidad de expresar el disenso político. Por ejemplo, en África, en este modelo se ubican un consistente número de países, cerca de 20 sobre 50 (los treinta restantes son alrededor de 10 regímenes autoritarios auténticos, una decena de democracias liberales, y otras tantas democracias electorales o, en mi terminología, democracias limitadas)2. Empero, las di- mensiones de esta categoría sugieren que en ciertas áreas del mundo, entre ellas precisamente África, la democracia está salteada de hecho, pero no es posible meterla en una discusión abierta en cuanto alternativa no aceptable para estas sociedades. En este aspecto, la diferencia con los regímenes perso- nales o con los de movilización, aunque débil, es evidente: estos regímenes reivindican en forma abierta una legitimidad propia que no es del tipo de- mocrático. 2 Véase Morlino (2003). Los datos citados han sido extraídos del informe de la Freedom House de 2001 con la ineliminable valoración clasificatoria de quien escribe. 177 Leonardo Morlino FIGURA 1 Dimensiones y variaciones relevantes en los regímenes no democráticos Burguesía industrial Socialismo africano o comercial, Humanismo, incluso transnacional Negritud Marxismo Leninismo Militares Coalición Ideología Maoísmo Dominante Legitimadora (cuáles y cuántos (cuál y cuán Burocracia actores) Iglesia articulada) ideología Tecnocrática, Partido único Líder/es en el “Racionalística” o hegemónico Poder Pueblo orden, Otros actores Institucionales Autoridad REGÍMENES NO DEMOCRÁTICOS Despolitización parlamento corporativo, Ninguna sindicatos verticales J efe de Estado, presidente Movilización Estructuración movilización desde arriba del régimen Aparatos de elitista, limitada (características y grado) (grado de innovación) seguridad juntas, consejos, partido único o hegemónico, movilización de masas, controlada comités articulaciones colaterales, locales y centrales 178 Data 10, Las alternativas no democráticas POSTData FIGURA 2 Los autoritarismos Régimen personal Tiranía militar Régimen militar militares moderadores Oligarquía militar militares guardianes militares gobernantes Régimen burocrático-militar Excl uyente Régimen cívico-militar Régimen corporativo Incluyente Régimen de ejército-partido Régimen nacionalista de movilización Régimen comunista de movilización Régimen de movilización Régimen fascista de movilización Régimen de movilización de base religiosa Pseudo-democracia 179 Leonardo Morlino Bibliografía Albright, D. 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Sin embargo, en el futuro la alterna- ción aparentemente garantista, elecciones, más tiva autoritaria más eficaz y con posibilidades de un partido político, a los cuales no corres- de éxito respecto de la democracia de impronta ponden una garantía real de derechos, partici- occidental, puede ser la pseudo-democracia, es pación efectiva y posibilidad de expresar el di- decir un régimen que tiene algunos aspectos senso político. Palabras clave régimen político - autoritarismo - totalitarismo - militares - fascismo Abstract This article analyzes the principal non- mobilizing regimes

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