Cursus Grondwettelijk recht 2023-24 PDF

GRONDWETTELIJK RECHT PROF. DR. AUBE WIRTGEN ACADEMIEJAAR 2023-2024 1 I. ALGEMENE INLEIDING: SITUERING EN OMSCHRIJVING VAN HET GRONDWETTELIJK RECHT A. Het onderscheid tussen het publiekrecht en het privaatrecht. Van ou...

GRONDWETTELIJK RECHT PROF. DR. AUBE WIRTGEN ACADEMIEJAAR 2023-2024 1 I. ALGEMENE INLEIDING: SITUERING EN OMSCHRIJVING VAN HET GRONDWETTELIJK RECHT A. Het onderscheid tussen het publiekrecht en het privaatrecht. Van oudsher wordt het recht onderverdeeld in publiekrecht en privaatrecht. Deze klassieke basisindeling tussen het publiek en het privaatrecht werd reeds in het Romeins recht gemaakt: Publicum jus est, quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem.1 Het publiek recht is het recht dat het handelen van de overheid regelt. Het regelt: - de verhouding tussen de overheid en haar onderdanen, - de interne organisatie van de overheid, - de verhouding tussen de onderscheiden overheden, - en de verhouding tussen staten. Het privaatrecht is het recht dat de relatie tussen de burgers onderling, tussen burgers en private entiteiten (bv. een naamloze vennootschap, een feitelijke vereniging zoals een actiecomité) of tussen private entiteiten onderling vastlegt (huwelijk, eigendom, erven, adopteren, contracten, kapitaalsverhoging in een vennootschap…). 1. Privaatrecht. Het privaatrecht kan worden onderverdeeld in volgende takken: - burgerlijk recht (gemeen recht) - gerechtelijk privaatrecht - verbintenissenrecht - handelsrecht – economisch recht - sociaal recht: arbeidsrecht en sociaal zekerheidsrecht - internationaal privaatrecht 1 P. DE VROEDE en J. GORUS, Inleiding tot het recht, Mechelen, Kluwer, 2007, 365. Publiekrecht is het recht dat betrekking heeft op de Romeinse zaak (= aangelegenheden van de Romeinse overheid), privaatrecht het recht dat de belangen der individuen betreft. (C. DE KONINCK, Beknopte Encyclopedie van het Romeinse recht, Antwerpen, Maklu, 2000, 275). 2 Het privaatrecht gaat er van uit dat burgers hun onderlinge verhoudingen in beginsel zelf mogen regelen.2 De vrijheid en gelijkheidsgedachte van de Franse Revolutie doordringt dan ook het Burgerlijk Wetboek, zoals het werd opgesteld in 1804. Beginselen als wilsautonomie, contractvrijheid, testeervrijheid3 kenmerken het privaatrecht. 2. Publiekrecht sensu lato. Het publiek recht omvat het geheel van regels betreffende het statuut van de bewindvoerders, hun macht en de interactie met elkaar en met de particuliere personen. Particulieren of private personen worden in hun relatie met de overheid ‘de burgers’ genoemd. Het publiek recht valt op zijn beurt uiteen in volgende takken: - grondwettelijk recht (publiekrecht sensu stricto; staatsrecht; constitutioneel recht) - administratief recht - budgettair recht (m.i.v. de regels betreffende de rijkscomptabiliteit) - strafrecht - strafprocesrecht - fiscaal recht - internationaal (publiek)recht (dit is grotendeels recht dat besloten ligt in internationale verdragen) Anders dan bij het privaat recht, vertrekt het publiek recht vanuit de premisse dat de burger een inherent ondergeschikte positie inneemt ten opzichte van de overheid. De overheid kan hen immers binnen de wettelijke grenzen, zaken opleggen/ontnemen indien zij dit nodig acht voor het algemeen belang. De overheid beschikt en de burgers zijn gebonden door hetgeen de overheid eenzijdig, dit is zonder instemming van de burgers, beslist. De overheid beschikt vaak over “exorbitante” bevoegdheden (bv. onteigening; corona-maatregelen). 3. Onderscheid privaatrecht en publiekrecht: nuancering. Het klassieke onderscheid tussen het privaatrecht en het publiekrecht moet in de werkelijkheid om meerdere redenen worden genuanceerd. 2 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2015-2016, Cursusdienst Universitas, 228. 3 Dit is de vrijheid om bij testament te beschikken over zijn eigendom en dus te bepalen wat er met je goederen moet gebeuren na overlijden. 3 Zo geldt het publiekrecht enkel ten aanzien van de overheid indien zij optreedt in haar hoedanigheid van overheid. De overheid kan evenzeer in haar hoedanigheid van privé-persoon - los van haar overheidsmacht - optreden, waarbij zij in de regel onderworpen is aan het privaatrecht. (vb. bij het huren van een gebouw) Bovendien kunnen privé-personen evenzeer bekleed worden met een overheidstaak (vb. concessie van een openbare dienst) 4. In een dergelijk geval wordt de rechtsverhouding tussen de overheid en de privé-persoon (bv. de concessiehouder) beheerst door bepalingen uit het publiekrecht.5 Er doet zich daarenboven een toenemende vervlechting tussen publiekrecht en privaatrecht voor. De overheid behartigt immers steeds meer van haar taken via privaatrechtelijke weg (bv. privaatrechtelijke concessies, deelname in privaatrechtelijke verenigingen).6 Terzelfdertijd worden bepaalde publieke taken toegekend aan privaatrechtelijke organisaties (instelling van openbaar nut, reglementering van vzw’s die zich bezighouden met overheidstaken). De autonomie van de burger in het privaatrecht en de beschikkingsvrijheid van de overheid in het publiek recht zijn beide relatief. In het privaatrecht wordt de autonomie van de burger begrensd door dwingende rechtsregels. (vb. verbod op discriminatie bij aanwerving of verhuren van een woonst; beperkingen aan de mogelijkheid om een personeelslid te ontslaan) Bovendien zijn er heel wat situaties waarin de contractvrijheid van de partijen in werkelijkheid niet bestaat. (bv. vaak heeft een werkzoekende weinig of geen onderhandelingsmarge in het kader van een sollicitatie) Zoals verder meer uitgebreid wordt toegelicht, impliceert de rechtsstaat dan weer dat de overheid onderworpen is aan het recht. Dit betekent dat ook de vrijheid van de overheid in belangrijke mate aan banden is gelegd. Het onderscheid tussen het publieke en het private vindt zijn oorsprong in de liberale staatsopvatting van de negentiende eeuw. De orthodoxe liberale staatsfilosofieën vertrokken van het primaat van het individu dat houder was van alle rechten en vrijheden. De overheid nam slechts een beperkt aantal taken op zich. Haar rol was te vergelijken met die van een “nachtwaker”, zo o.m. instaan voor de interne en externe veiligheid; collectieve basisinfrastructuur. 4 De concessie van een openbare dienst wordt omschreven als “een administratief contract waarbij de overheid, een particulier (natuurlijk persoon of rechtspersoon) of een publiekrechtelijk orgaan tijdelijk ermee belast, onder haar gezag en, mits naleving van de door haar bepaalde voorwaarden, een openbare dienst op eigen kosten en risico te exploiteren tegen een vergoeding die normaliter op de gebruikers wordt verhaald.” (A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Kluwer, Mechelen, 2014, 168) 5 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2015-2016, Cursusdienst Universitas, 228. 6 Deels onder druk van de Europese eengemaakte vrije markt. 4 Gaandeweg is de nachtwakersstaat geëvolueerd tot een sociale verzorgingsstaat, die behept is met een zeer ruim takenpakket. De overheid vaardigt regels uit die het sociaal en financieel-economisch leven sturen en regelen (vb. arbeidsrecht, sociaal zekerheidsrecht, handelsrecht, economisch recht, bankrecht, verzekeringsrecht). Ze neemt thans ook actief deel aan het economisch leven door goederen te produceren en diensten aan te bieden (openbaar vervoer, radio en televisie). De overheid staat in voor een aantal basisbehoeften van de burgers (gezondheidszorg, onderwijs). D.m.v. publieke investeringen en subsidies worden bepaalde private initiatieven ondersteund en aangemoedigd, wanneer de overheid meent dat hiermee ook het algemeen belang wordt gediend (vb. investeringen in windenergie, subsidies voor zonnepanelen, straathoek- en jeugdwerking). Waar vroeger de overheid zonder veel kritiek het behartigen van het algemeen belang niet door overleg met haar burgers als gelijken, maar door het uitoefenen van macht (onteigening, verplichte militaire dienst…) kon verwezenlijken,7 wordt nu steeds vaker verwacht van de overheid dat zij de burgers bij de besluitvorming betrekt. (vb. openbaar onderzoek voorafgaand aan stedenbouwkundig project). Dit verklaart waarom de overheid steeds meer in besluitvormingsprocedures de mogelijkheid tot inspraak en participatie dient te geven aan burgers. Dit fenomeen wordt de “wederkerigheid van het bestuursrecht” genoemd. Daarnaast is de overheid steeds meer in besluitvormingsprocedures verplicht adviezen van deskundige instanties te betrekken. Steeds vaker heeft de overheid ook te maken met burgers die het gezagsoptreden van de overheid in vraag stellen. (vb. overkapping van de Antwerpse ring; betwistingen rond project Uplace/Broeklin; maatregelen in het kader van de gezondheidscrisis) Door de toenemende “wederkerigheid van het bestuursrecht” en de toenemende mondigheid van de burger wordt de overheid steeds vaker gedwongen in haar besluitvorming direct rekening te houden met de wil van de burger. De verhouding tussen de overheid en de maatschappij werd daardoor op fundamentele wijze hertekend. Steeds vaker is de overheid genoodzaakt met de burger samen te werken. B. Het grondwettelijk recht. Het grondwettelijk recht wordt ook aangeduid met de term ‘staatsrecht’ of ‘constitutioneel recht’. 7 R. DE CORTE, Inleiding tot het Recht & Privaat Recht, Gent, Mys&Breesch, 1994, 44 p. De overheid beschikt binnen een bepaald grondgebied en ten aanzien van bepaalde personen over het monopolie van geweld. (M. HOECKE en B. BOUCKAERT, Inleiding tot het recht, Leuven, Acco, 2001, 39 p) 5 Het wordt ook geduid met de term publiekrecht sensu stricto, dus publiekrecht in de strikte zin van het woord. Het grondwettelijk recht wordt immers gezien als het fundament van het publiekrecht. 8 Het grondwettelijk recht houdt de fundamentele regels in voor de inrichting en de werking van de staatsmachten, hun onderlinge relaties en hun relaties tot de burgers (grondrechten).9 Het grondwettelijk recht bestudeert bijgevolg de inrichting, organisatie en werking van de staatsmachten, de verhouding tussen de onderscheiden entiteiten binnen de staat, en de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers. Voornaamste beginselen. De voornaamste beginselen van het (Belgisch) grondwettelijk recht - die ook verder in de cursus worden besproken-, zijn de volgende: - Een rechtsstaat – bescherming van de mensenrechten - Een federale staat - Een representatieve democratie – de nationale soevereiniteit - Een parlementaire monarchie - Een parlementaire democratie - De scheiding van de machten – de onafhankelijke rechterlijke macht - De scheiding van kerk en staat - Het principe van de exclusieve bevoegdheden en de uitzonderingen daarop in het kader van de bevoegdheidsverdeling - Het territorialiteitsbeginsel - Het beginsel van de federale loyauteit Het grondwettelijk recht bestudeert ook de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers. C. Grondwettelijk recht en politieke wetenschap. Samenvatting van M. Van Damme, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 23-28. 8 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2008, 3 p. 9 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2015-2016, Cursusdienst Universitas, 241. 6 Er bestaat een duidelijke verwantschap tussen staatsrecht en politieke wetenschap: beiden richten zich immers in belangrijke mate op het functioneren van de Staat. Toch is pas recent sprake van wederzijdse bevruchting. Dit is te verklaren doordat het staatsrecht traditioneel op positivistisch-formalistische wijze werd benaderd; d.w.z. dat het werd bestudeerd vanuit een strikt juridisch oogpunt en zich dus hoofdzakelijk toelegde op de studie van de rechtsregels. Daartegenover staat een meer causale benadering door de politieke wetenschap. De politicoloog legt zich toe op de werkelijk bestaande verhoudingen en invloedssferen binnen het staatkundige bestel en bestudeert de werkelijke verhoudingen tussen de gezagsdragers en de burgers. De politieke wetenschap heeft in essentie een ruimer studieobject: ook bv. partijsystemen, electorale procedures, etc., komen aan bod. Pas de laatste decennia is het besef gegroeid dat beide disciplines verweven zijn. In de loop van de 20ste eeuw ruimt de traditionele beoefening van het grondwettelijk recht baan voor de meer realistische beoefening ervan: bij de studie van het staatsrecht gaat ook aandacht naar de politieke en maatschappelijke machtsverhoudingen zonder dewelke men bepaalde evoluties niet kan vatten. Zo bv. kan men de betekenis en draagwijdte van de Belgische Staatshervormingen niet vatten zonder deze te bestuderen in het licht van de politieke realiteit. Ook voor de politieke wetenschapper is kennis van de institutionele regels evenwel essentieel. Inzicht in politieke gebeurtenissen en ontwikkelingen vereist ook inzicht in de rechtsregels die de werking en samenstelling van de politieke organen beheersen. Zo ook is inzicht in de grondrechten van de burgers vereist omdat deze de verhouding tussen de Staat en de burgers (zouden moeten) determineren. Enerzijds kan niet geloochend worden dat de rechtsregels betreffende de institutionele structuren het product zijn van een bepaalde (politieke) geschiedenis. De politiek gaat aan het grondwettelijk recht vooraf, verklaart bepaalde, soms complexe regelingen (bv. faciliteitengemeenten). Anderzijds, bepaalt het staatsrecht op zijn beurt deels hoe verder politiek kan worden bedreven, zodat het juridisch kader op zijn beurt het politiek gebeuren mede determineert. Enkele voorbeelden: - de kloof tussen de verdragen over mensenrechten die de USSR had ondertekend en de feitelijke sovjetpraktijken - de Belgische Grondwet gaat nog steeds uit van de juridische voorrang van de wetgevende macht. Door het toenemende overheidsoptreden en de nood aan een efficiënt bestuursoptreden heeft de uitvoerende macht evenwel de feitelijke voorrang verworven. - de uitholling van de nationale soevereiniteit door de toenemende internationalisering en de opkomst van subnationale bewegingen. 7 - de tijdelijke uitschakeling van de eerste twee fasen van de herzieningsprocedure voor specifieke grondwetsbepalingen in het kader van de Zesde Staatshervorming (zie de bespreking van de procedure tot herziening van de Grondwet en de tijdelijke uitschakeling daarvan in het kader van de Zesde Staatshervorming). - de zgn. Pacificatiewet van 9 augustus 1988 dat de communautaire problemen die ontstaan waren na de Staatshervorming van 1980 moest wegwerken (de kwestie ‘Voeren’ – burgemeester Happart). Deze wet bevestigde het speciaal statuut van de faciliteitengemeenten en voerde unieke bepalingen in voor de faciliteitengemeenten, vooral voor Voeren, Komen-Waasten en de zes Brusselse Randgemeenten. 8 II. HISTORISCHE INLEIDING. Bron: J. VANDE LANOTTE, Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 5-69. A. Periode vóór 1831: Vóór Franse Revolutie: vorstelijk absolutisme Oppermachtig staatshoofd (l’État, c’est moi) Macht van de standen (burgerij, adel, clerus) Franse Revolutie (1789) Principe van een verkozen parlement, doch beperkt stemrecht Scheiding der machten Déclaration de droits de l’homme et du citoyen – overheid moet grondrechten en de eigen rechtsregels respecteren – beginsel van de rechtsstaat Franse periode (1795-1814) en Nederlandse periode (1815-1830): opnieuw absolutisme; o.m. “Conflictenbesluit” waardoor Willem I, wanneer de overheid in een geschil was betrokken, de zaak aan de bevoegdheid van de rechters kon onttrekken en zelf kon beslissen. B. Belangrijkste tendensen in de periode vanaf 1831. 1. Proces van democratisering. 1831-1893: cijnskiesrecht – om stemgerechtigd te zijn diende de burger een bepaalde cijns te betalen; geen stemplicht 1893: algemeen meervoudig stemrecht voor mannen – herziening van de Grondwet Iedere man ten minste één stem, sommige mannen twee of zelfs drie stemmen (censitair en capacitair stemrecht) Invoering van de stemplicht Resulteert in verschuiving in de partijverhoudingen: einde van het tweepartijenstelsel 1899: afschaffing van het meerderheidsstelsel; invoering van de evenredige vertegenwoordiging 9 1921: grondwetsherziening voor de invoering van het algemeen enkelvoudig stemrecht (one man, one vote) – eerder toegepast bij de eerste naoorlogse verkiezingen Mogelijkheid om vrouwenstemrecht in te voeren (pas gebeurd in 1948) 2002: invoeging van artikel 11bis Gw.: “De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen voor vrouwen en mannen de gelijke uitoefening van hun rechten en vrijheden, en bevorderen meer bepaald hun gelijke toegang tot de door verkiezing verkregen mandaten en de openbare mandaten. De Ministerraad en de Gemeenschaps- en Gewestregeringen tellen personen van verschillend geslacht. De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel organiseren de aanwezigheid van personen van verschillend geslacht binnen de bestendige deputaties van de provincieraden, de colleges van burgemeester en schepenen, de raden voor maatschappelijk welzijn, de vaste bureaus van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn en in de uitvoerende organen van elk ander interprovinciaal, bovengemeentelijk, intercommunaal of binnengemeentelijk territoriaal orgaan. Het voorgaande lid is niet van toepassing wanneer de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de rechtstreekse verkiezing organiseren van de bestendig afgevaardigden van de provincieraden, van de schepenen, van de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn, van de leden van het vast bureau van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn of van de leden van de uitvoerende organen van elk ander interprovinciaal, bovengemeentelijk, intercommunaal of binnengemeentelijk territoriaal orgaan.” (eigen onderlijning) → grondwettelijke basis voor maatregelen ter bevordering van deelname van vrouwen aan politieke mandaten Stemrecht voor niet-Belgen: 1992: Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992 (Verdrag betreffende de Europese Unie) – “burgerschap van de Europese Unie” voor “eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit” – o.a. kiesrecht bij verkiezingen voor Europees Parlement en gemeenteraden ↔ art. 8, tweede lid Gw.: stemrecht aan de Belgen voorbehouden 1998: herziening van artikel 8 Gw. Tweede lid e.v. Gw.: “De Grondwet en de overige wetten op de politieke rechten bepalen welke de vereisten zijn waaraan men moet voldoen, benevens de staat van Belg, om die rechten te kunnen uitoefenen. 10 In afwijking van het tweede lid kan de wet het stemrecht regelen van de burgers van de Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, overeenkomstig de internationale en supranationale verplichtingen van België. Het stemrecht bedoeld in het vorige lid kan door de wet worden uitgebreid tot de in België verblijvende niet-Europese Unie onderdanen, onder de voorwaarden en op de wijze door haar bepaald.” → betreft stemrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen → uitgebreid tot de in België verblijvende niet-EU-onderdanen voor gemeenteraad en OCMW- raad 2. Taalstrijd en –wetgeving. 1795-1814: Franse overheersing zorgt voor verfransing Frans werd taal van bestuur, gerecht en akten 1815-1830: taalpolitiek Willem I stelt Nederlands op de voorgrond – één van de aanleidingen tot Belgische Revolutie Grondwet 1831: Art. 30: “Het gebruik van de in België gesproken talen is vrij; het kan niet worden geregeld dan door de wet en alleen voor handelingen van het openbaar gezag en voor gerechtszaken.” Onder invloed van Vlaamse bewustwording ontstaan eerste taalwetten; echter nagenoeg alle, eerste taalwetten verleenden enkel taalrechten aan de Nederlandstaligen in Vlaanderen – behoud bevoorrechte positie van de Franstaligen in het Nederlandstalige en het Franstalige gebied, geen gelijkheid tussen de twee landstalen Wet 31 juli 1921 op het taalgebruik in bestuurszaken: voor het eerst een wet die gold voor geheel het land en dus niet enkel voor het Nederlandstalige gebied. Erkenning van het territorialiteitsbeginsel: de bestuurstaal wordt bepaald door het gebied waar de bestuurshandeling wordt gesteld of een communicatie met de overheid plaatsvindt. Bestuurshandelingen gesteld in het Nederlandse taalgebied dienen in het Nederlands te gebeuren, bestuurshandelingen gesteld in het Franse taalgebied dienen in het Frans te gebeuren. Veranderlijke taalgrens op basis van tienjaarlijkse talentelling. 11 Wet 28 juni 1932 op het gebruik der talen in bestuurszaken: centrale plaats voor beginsel van regionale eentaligheid + andere wetten betreffende taalgebruik in onderwijsaangelegenheden, in gerechtszaken en in het leger; o.a. erkenning van het beginsel “streektaal is onderwijstaal”; beginsel van de streektaal als voertaal van het gerecht. Taalwet van 8 november 1962: verleent de taalgrens een vast karakter – overheveling van Komen en Moeskroen van Vlaanderen naar Wallonië en overheveling van de Voerstreek van Wallonië naar Vlaanderen – uitbreiding van het aantal taalgrensgemeenten met faciliteiten voor de anderstalige inwoners Taalwet van 2 augustus 1963: erkenning van 4 taalgebieden in België – bevestiging van het territorialiteitsbeginsel met nuancering in de zogenaamde “faciliteitengemeenten” Gecoördineerde wetten 11 juli 1966 op het taalgebruik in bestuurszaken Grondwetsherziening van 23 december 1970: art. 4 Gw. – beginsel dat elke gemeente deel uitmaakt van een taalgebied en beginsel dat er in België 4 taalgebieden bestaan Grondwettelijke basis voor territorialiteitsbeginsel met vaste grenzen Grondwettelijke waarborg voor de voorrang van een taal in de eentalige gebieden en voor de gelijkwaardigheid van twee talen in Brussel-Hoofdstad Taalgrenzen kunnen enkel met een bijzondere meerderheidswet worden gewijzigd 1988: regeling van de faciliteitengemeenten kan slechts worden gewijzigd door een bijzondere meerderheidswet – “betonnering” van de faciliteiten Staatshervorming 2001: bijzondere beschermingsregeling voor faciliteitengemeenten in BWHI. Nog veel discussie over territorialiteitsbeginsel – uitgegroeid tot één van de grondslagen van de Belgische staatsinrichting, ook bepalend voor de bevoegdheidsverdeling in het federale België Raad van State en Grondwettelijk Hof zien in art. 4 Gw. de bevestiging van het territorialiteitsbeginsel, in die zin dat in de eentalige gebieden de taal van het betrokken gebied voorrang moet genieten op andere talen. Taalfaciliteiten in een bepaalde gemeente ten behoeve van de inwoners, mogen nooit de dominantie van de streektaal tenietdoen. Volgens de rechtspraak van het EHRM is het territorialiteitsbeginsel – op details na – in overeenstemming met het EVRM 12 3. Evolutie van de nachtwakersstaat naar een verzorgingsstaat. Voorlopig eindpunt: grondwettelijke verankering van de sociaaleconomische rechten – invoering in 1994 van art. 23 Gw. (aangevuld in 2014): “Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid : 1° het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen; 2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand; 3° het recht op een behoorlijke huisvesting; 4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu; 5° het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing; 6° het recht op gezinsbijslagen.” (zie verder bij de bespreking van de rechten en vrijheden) 4. Federalisering. Voornaamste gebeurtenissen die de federalisering op de (politieke) agenda hebben geplaatst: - de koningskwestie - de eenheidswet Vanaf begin jaren 60 van de vorige eeuw vond een herschikking van de partijverhoudingen plaats Evolutie van eenheidspartijen naar splitsing in Nederlandstalige en Franstalige politieke partijen Opkomst van politieke stromingen en partijen die waren gebaseerd op de communautaire tegenstellingen (VU, Vlaamse Volksbeweging, Mouvement Populaire Wallon, le Rassemblement Wallon en le Front des Francophones) 13 Klassieke politieke partijen waren genoodzaakt om meer aandacht te besteden aan de communautaire problematiek. Studentenacties naar aanleiding van de splitsing van de Leuvense en de Brusselse universiteit in een Franstalige en een Nederlandstalige afdeling (1968-1969) Eerste Staatshervorming: 1970 Zie verder voor de bespreking van de verschillende staatshervormingen 5. Internationalisering. - Ontstaan en evolutie van de Europese Unie: zie cursus Inleiding tot het recht - Internationale bescherming van de mensenrechten: Verdrag van Versailles van 28 juni 1919: oprichting van de Volkenbond Na WOII vervangen door de Verenigde Naties “Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens” van 10 december 1948 van de VN; veeleer intentieverklaring dan juridisch afdwingbaar instrument. 1949: oprichting Raad van Europa 1950: Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden – juridisch afdwingbaar in de nationale rechtsorde; mensenrechten met directe werking; toezicht door Europees Hof voor de Rechten van de Mens 18 oktober 1961: Europees Sociaal Handvest binnen de Raad van Europa (+ 3 mei 1996: Herziene Europees Sociaal Handvest) December 1966: internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR, ook wel BUPO) en internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (ook wel ECOSOC-verdrag) - verdragen geïnitieerd door de Verenigde Naties, gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: geen toezicht door internationaal rechtscollege, wel door internationale comités; o.m. Comité voor de Mensenrechten 14 + nog een aantal “gespecialiseerde” mensenrechtenverdragen – zie ook verder bij de bespreking van de rechten en vrijheden Algemeen: vrij zwakke internationale jurisdictionele controle op de naleving van de mensenrechten Internationaal Gerechtshof: actief binnen de VN maar enkel bevoegd voor geschillen tussen staten Belangrijke stap voorwaarts in 1998 met oprichting van Internationaal Strafgerechtshof 6. Toenemend belang dat gehecht wordt aan de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Preventieve rechtsbescherming: Biedt bepaalde waarborgen aan de burger in zijn relatie tot het bestuur Eerder gericht op het voorkomen van geschillen tussen burger en bestuur o.m. algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de wetten van de openbare dienst, verplichting tot formele motivering van bestuurshandelingen, openbaarheid van bestuur, ombudsdiensten. Curatieve rechtsbescherming: Wanneer de burger zich effectief gekrenkt ziet in zijn rechten of belangen door het handelen of nalaten van de overheid, wanneer dus effectief een geschil tussen een burger en het bestuur bestaat. Rechtsbescherming door de justitiële rechter: ontwikkeling van het leerstuk van de overheidsaansprakelijkheid passieve en actieve censuur van bestuurshandelingen op grond van art. 159 Gw. Rechtsbescherming tegen het optreden van de wetgever door het Grondwettelijk Hof Rechtsbescherming tegen het optreden van de uitvoerende macht door de Raad van State en de overige administratieve rechtscolleges 15 III. DE BRONNEN VAN HET GRONDWETTELIJK RECHT. A. Overzicht. Het grondwettelijk recht wordt beheerst door geschreven en ongeschreven bronnen. Het betreft een rechtstak die bij uitstek ook door ongeschreven recht wordt beheerst. Tot de geschreven bronnen behoren: - internationale en de supranationale normen (vb. EVRM, BUPO-Verdrag) - Grondwet - de Bijzondere wetten (houdende staatshervorming) – bijzondere decreten – bijzondere ordonnanties - de wetten (vb. de Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State), decreten en ordonnanties - de koninklijke besluiten en de besluiten van de regeringen van de deelstaten - de ministeriële besluiten - de verordeningen van gedecentraliseerde besturen en van openbare instellingen - rechtspraak (vb. het zogenaamde Smeerkaasarrest) - rechtsleer Tot de ongeschreven bronnen behoren de grondwettelijke gewoonten (vb. de lopende zaken, de consensus regel in de besluitvorming van de Ministerraad) en de algemene rechtsbeginselen van grondwettelijke aard (vb. de scheiding van de machten). B. De hiërarchie van de rechtsnormen. Alle rechtsregels/normen - gebiedende of verbiedende, dwingende of aanvullende - zijn afdwingbaar en moeten worden nageleefd. Er bestaan evenwel talrijke regelgevers die rechtsregels maken, waardoor het risico bestaat dat de normen die zij tot stand brengen afwijken van of tegenstrijdig zijn met de normen die door een ander overheidsorgaan zijn uitgevaardigd en dat er m.a.w. normconflicten ontstaan. In voorkomend geval rijst de vraag welke rechtsregel moet worden nageleefd.10 10 G. MARTYN en R. DEVLOO, Een kennismaking met recht en rechtspraktijk, Brugge, die Keure, 2008; M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 31. 16 De Grondwet schenkt weinig aandacht aan dit probleem. Een aantal bepalingen bevatten wel een regeling voor specifieke (norm)conflicten: - Artikel 108 Gw. bepaalt dat de koninklijke besluiten de wetten nooit mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering mogen verlenen. - Artikel 159 Gw. bepaalt dat de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke verordeningen en besluiten alleen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen. - Artikel 188 Gw. bepaalt dat met ingang van de dag waarop de Grondwet uitvoerbaar wordt, alle daarmee strijdige wetten en andere akten worden opgeheven. Voor het overige bevat de Grondwet evenwel geen oplossingen voor (andere) normconflicten.11 Teneinde normconflicten te voorkomen of, als ze zich voordoen, op te lossen is naar een criterium van onderscheid gezocht tussen de normen van de diverse overheidsorganen. 12 Aldus werd de leer van de hiërarchie der rechtsnormen ontwikkeld. Deze leer vertrekt bij de vaststelling dat de rechtsnormen niet alle dezelfde waarde hebben. Zij gaan uit van organen die elk hun eigen taak en bevoegdheden hebben, hetgeen een hiërarchie binnen die rechtsnormen veroorzaakt.13 In de hiërarchie van de rechtsnormen zit bv. ook het leerstuk verweven dat de wetgevende macht juridisch voorrang heeft op de uitvoerende macht. (zie verder in de cursus bij de bespreking van de federale machten) Kort gesteld, houdt de leer van de hiërarchie van de rechtsnormen in dat er een hiërarchische verhouding bestaat tussen de normen die van de diverse overheidsorganen afkomstig zijn en dat de normen die lager gerangschikt staan op de hiërarchische ladder, en die m.a.w. een geringere juridische waarde hebben, de hoger gerangschikte normen moeten respecteren. 14 Uit die hiërarchische verhouding leiden we de volgende principes af:15 - Normen die lager gerangschikt staan op de hiërarchische ladder (die dus een geringere juridische waarde hebben) moeten de hoger gerangschikte normen respecteren.16 Lagere normen mogen de hogere normen enkel uitvoeren, specificeren of verduidelijken;17 11 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, II, Brugge, die Keure, 2015, 70. 12 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 31. 13 M. DE JONCKHEERE, Inleiding tot het recht, Brugge, die Keure, 2010, 13; M. DE JONCKHEERE, Inleiding tot het recht, Brugge, die Keure, 2014, 13. 14 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 31. 15 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 32. 16 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 31. 17 G. MARTYN e.a., Kennismaking met recht en rechtspraktijk, Brugge, die Keure, 2016, 107. 17  - Op de lagere regelgever rust de principiële verplichting volgens de hogere rechtsnorm te handelen; - Bij een conflict tussen twee normen moet de rechter de voorrang geven aan de hiërarchisch hogere norm. De hiërarchie is in principe juridisch afdwingbaar. In beginsel mag de rechter de lagere norm slechts toepassen wanneer die norm in overeenstemming is met de hogere norm; - Wanneer een norm onduidelijk is, dient deze op zo een wijze te worden geïnterpreteerd dat hij in overeenstemming is met de hogere norm (bv. een wet moet grondwetsconform worden gelezen). Kan de lagere norm op verschillende manieren worden geïnterpreteerd dat moet voor die interpretatie worden gekozen die in overeenstemming kan worden geacht met de hogere norm. Voor alle duidelijkheid, de leer van de hiërarchie van de rechtsnormen heeft betrekking op een verhouding tussen normen (rechtsregels) die worden gekenmerkt door hun onpersoonlijk karakter en hun toepasbaarheid op een onbepaald aantal gevallen. Deze leer heeft dus geen betrekking op de verhouding tussen normen en individuele beslissingen, zijnde beslissingen die neerkomen op de toepassing, in een concreet geval, van de betrokken normen.18 De leer van de hiërarchie van de rechtsnormen wordt traditioneel gebaseerd op het beginsel van de rechtsstaat (zie verder).19 In de rechtspraak van de Raad van State20 en van het Grondwettelijk Hof21 wordt de hiërarchie van de rechtsnormen uitdrukkelijk erkend als een algemeen rechtsbeginsel. Het Hof van Cassatie omschrijft de hiërarchie van de rechtsnormen als een algemeen rechtsbeginsel met grondwettelijke waarde.22 18 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 31. 19 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, II, Brugge, die Keure, 2015, 73; M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 32. 20 RvS 20 december 1983, nr. 23.832, Steeno; RvS, 25 maart 1998, nr. 72.718, gemeente Heusden-Zolder; RvS 10 september 1998, nr. 75.710, vzw Gemeenschappelijk Verbond van de Verenigingen voor natuurbescherming, APT 1999, 207, verslag en advies I. KOVALOVSKY, JT 1999, 63, noot D. LAGASSE, Amén. 1999, 55, noot M. QUINTIN. 21 GwH 14 december 1988, nr. 70/88; GwH 20 november 2008, nr. 159/2008. 22 Cass. 21 april 2011, RW 2011-2012, 1385. Zie ook Cass. 8 april 2003, Arr.Cass. 2003, 815, nr. 233, NJW 2003, 778, noot. 18 Het algemeen rechtsbeginsel van de hiërarchie van de rechtsnormen is onderhevig aan enkele meer recente evoluties, zijnde de federalisering, de tempering van de soevereiniteit van de wetgever en de internationalisering (zie verder). C. Internationale en supranationale normen. Dit hoofdstuk werd samen met July Mollin geschreven. 1. Begrip ‘verdrag’. De rechtsleer omschrijft een verdrag als een overeenkomst die, met het oog op het regelen van hun onderlinge verhoudingen, door twee of meer internationaalrechtelijke subjecten (zoals twee of meer staten of internationale instellingen) wordt gesloten. 23 Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (hierna: WVV) omschrijft een verdrag als “een internationale overeenkomst in geschrifte tussen Staten gesloten en beheerst door het volkenrecht, hetzij nedergelegd in een enkele akte, hetzij in twee of meer samenhangende akten, en ongeacht haar bijzondere benaming.” (artikel 2, punt 1, sub a) Uit voorliggende omschrijving dienen vijf verschillende elementen te worden onderscheiden. 1) Het dient te gaan om een overeenkomst.24 2) Een letterlijke lezing van de definitie in het WVV vereist tevens een schriftelijke neerslag van wat overeengekomen is. Artikel 3 WVV nuanceert deze al te letterlijke bepaling door te stellen dat het vereiste “in geschrifte” geen intrinsieke voorwaarde is voor de hoedanigheid van een verdrag. De bewijsmoeilijkheden die mondelinge akkoorden echter met zich mee brengen, verklaren waarom in de praktijk slechts een zeer gering aantal niet-schriftelijke overeenkomsten tot stand komt.25 23 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 37. 24 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen- Oxford, intersentia,2006, randnr. 12. 25 G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, Internationaal en Europees Recht- Compendium voor de rechtspraktijk, Antwerpen, Kluwer, 1987, 96 p. 19 3) Vervolgens dient deze overeenkomst rechtsgevolgen teweeg te brengen. Gentlemen’s agreements26 en politieke beslissingen zijn bijgevolg geen verdrag. 4) De overeenkomst dient gesloten te worden tussen subjecten van het internationaal recht. Dit zijn staten en internationale organisaties, zoals bv. de VN, de EU. Hoewel de definitie van het WVV enkel over Staten spreekt, kunnen internationale organisaties onderling en internationale organisaties en Staten evenzeer verdragen sluiten. Zo zal een internationale organisatie een overeenkomst sluiten met het gastland over de status van de gebouwen en de staf van de organisatie.27 Een afzonderlijk verdrag28 regelt het sluiten van verdragen tussen internationale organisaties. Artikel 6 WVV kent elke staat de verdragsluitende bevoegdheid toe. Uit de voorbereidende werken van het WVV blijkt duidelijk dat het internationaal recht een verdragsluitende bevoegdheid aan deelstaten in een federale staat niet uitsluit.29 In België voorziet artikel 167, §3 Gw. uitdrukkelijk in de mogelijkheid voor Gewesten en Gemeenschappen tot het sluiten van internationale verdragen. Het Belgisch constitutioneel recht past bijgevolg het beginsel in foro interno, in foro externo toe (wie intern bevoegd is, is ook extern bevoegd). Dit beginsel stelt dat de Gemeenschappen en Gewesten ook op het internationale vlak bevoegd zijn om verdragen te sluiten voor die aangelegenheden waarvoor zij intern bevoegd zijn.30 5) De overeenkomst dient beheerst te worden door het internationaal recht. Het internationaal recht kent bijgevolg eigen bronnen (nationale regels zijn niet toepasselijk). Het verdrag is hierbij de belangrijke formele rechtsbron bij uitstek.31 Algemene terminologische opmerking: 26 Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten tussen twee partijen. Het kan zowel mondeling als schriftelijk bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar, maar doet het beroep op het eergevoel van de partijen om de overeenkomst na te leven. Vb. Hitlers herenakkoord met de Oostenrijkse overheid in 1937 waarin de onafhankelijkheid van Oostenrijk wordt gegarandeerd. 27 H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, Internationaal en Europees Recht- Compendium voor de rechtspraktijk, Antwerpen, Kluwer, 1986, 112 p. 28 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen Staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties van 21 maart 1986. 29 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2005, 49 p. 30 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2006, randnr. 14. 31 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen- Oxford, intersentia, 2005,38 p. 20 Voor de rechtskracht van een internationale overeenkomst doet de naam niet ter zake.32 In het algemeen wordt er van Constitutie of Handvest gesproken indien het een oprichtingsverdrag betreft. (vb. Handvest van de Verenigde Naties, dit is het verdrag waarmee de VN werd opgericht) Verdragen die worden gesloten binnen internationale organisaties heten meestal Conventies. Een Protocol is doorgaans een verdrag dat is bedoeld om een reeds bestaand verdrag aan te vullen.33 2. Begrippen ‘internationale’ en ‘supranationale’ normen. Met internationale normen worden verdragen bedoeld. De supranationale normen zijn een bijzondere categorie van de internationale normen. Het betreft nl. de normen die uitgaan van supranationale instellingen, zoals de Europese Unie. In supranationale organisaties worden bepaalde bevoegdheden van de nationale staten overgedragen naar een autoriteit die boven de nationale staten staat. 3. Het begrip ‘directe werking’ (ook ‘rechtstreekse toepasselijkheid’).34 De internationale normen hebben niet allen dezelfde rechtskracht in de interne (nationale) rechtsorde. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen internationale normen die ‘directe werking’ hebben (of self-executing zijn) en internationale normen die geen directe werking hebben (of die niet self-executing zijn). Wanneer een verdragsbepaling directe werking heeft, worden de erin beschreven rechten en plichten onmiddellijk, en zonder verdere tussenkomst van de gezagsorganen van de ondertekenende verdragspartij, toegekend of opgelegd aan de burgers van de betrokken verdragspartij. Bovendien kunnen die rechten en plichten voor de interne rechtscolleges worden afgedwongen.35 32 H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, Internationaal en Europees Recht- Compendium voor de rechtspraktijk, Antwerpen, Kluwer, 1987, 95 p. 33 G. WERNER en A. WESSEL, Internationaal en Europees Recht- verkenning van grondslagen en kenmerken, Groningen, Europa Law, 2005, 61 p. 34 P. DE VROEDE en J. GORUS, Inleiding tot het recht, Mechelen, Kluwer, 2007, 183 e.v. 35 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 43. 21 Schematisch voorgesteld komt dit op het volgende neer. Verdragen zonder directe werking: - Verdragen zonder directe werking scheppen enkel rechten en verbintenissen tussen de staten of internationale organisaties die ze hebben afgesloten. - De partijen bij dergelijke verdragen verplichten er zich toe bepaalde zaken te regelen. - De partijen voldoen slechts aan hun verdragsverplichtingen wanneer zij een bepaalde wettelijke regeling in hun eigen rechtsorde hebben getroffen. - Verdragen zonder directe werking zijn niet van toepassing op de rechtsonderhorigen zolang de inhoud van het verdrag niet door een wetgevende akte in de interne rechtsorde van de staat werd opgenomen. Verdragen zonder directe werking hebben dus geen normerend karakter t.a.v. individuen, scheppen geen subjectieve rechten, leggen enkel plichten op aan de staten. Verdragen met directe werking: - Verdragen met directe werking hebben rechtstreeks uitwerking in de interne rechtsorde. - Ze zijn toepasselijk op de rechtssubjecten wanneer zij door een wet of een decreet werden goedgekeurd en in het Belgisch Staatsblad werden bekendgemaakt. - Verdragen met directe werking kennen rechtstreeks rechten en plichten toe aan de burgers, zonder dat ze door een nationale wet zijn omgezet in de rechtsorde; de burgers kunnen zich op deze rechten en plichten beroepen voor de nationale rechter, die er toepassing van zal maken. Hoe het onderscheid maken? In sommige gevallen is het meteen duidelijk dat een verdragsbepaling directe werking heeft, bv. de bepalingen van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) hebben directe werking. Maar vaak ligt het niet voor de hand of een verdragsbepaling al dan niet directe werking heeft. In voorkomend geval komt het aan de 22 rechter toe daarover te oordelen. Dit gebeurt aan de hand van subjectieve en objectieve beoordelingscriteria. Subjectieve criteria: Hierbij wordt gekeken naar de bedoelingen van de verdragspartijen: hadden zij de bedoeling om een bepaling directe werking te geven? (bv. door raadpleging van voorbereidende documenten van organen die bij het totstandkomingsproces van een verdrag waren betrokken) Objectieve criteria36: - De verdragsbepaling moet rechten of verplichtingen tot stand brengen ten aanzien van de burgers die onder het gezag van de verdragsluitende partij staan; - De verdragsbepaling moet voldoende precies, duidelijk en onvoorwaardelijk zijn, zodat ze rechtstreeks toepassing kan vinden in het intern recht; - De verdragsbepaling moet in overeenstemming met de Belgische Grondwet zijn tot stand gekomen en goedgekeurd; - De verdragsbepaling moet op regelmatige wijze zijn bekendgemaakt (i.e. in België in het Belgisch Staatsblad samen met de goedkeuringswet). Deze criteria zijn terug te vinden in het arrest Thonon van 21 april 1983 van het Hof van Cassatie: “Dat het begrip rechtstreekse toepasselijkheid van een verdrag ten opzichte van de onderdanen van een Staat die het heeft gesloten, impliceert dat de verbintenis van die Staat volledig en nauwkeurig wordt uitgedrukt en dat de verdragsluitende partijen de bedoeling hadden de toekenning van subjectieve rechten en het opleggen van verplichtingen aan personen tot voorwerp van het verdrag te maken.”37 4. Het sluiten van verdragen volgens het internationaal recht38: a. Begrip. 36 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 44. 37 Cass. 21 april 1983, RW 1983-84, 2316. 38 P. DE VROEDE en J. GORUS, Inleiding tot het recht, Mechelen, Kluwer, 2007, 174 e.v. 23 In ruime zin duidt het sluiten van verdragen op het geheel van de procedure waardoor internationale verdragen tot stand komen. In enge zin kan een verdrag slechts als “gesloten” worden beschouwd wanneer de Staten hun definitieve wil om gebonden te zijn, hebben uitgedrukt.39 b. Procedure. Onderhandelingen, aannemen en authentificatie van de tekst. Verdragen zijn doorgaans het resultaat van een onderhandelingsproces. Bij multilaterale onderhandelingen gebeurt de onderhandeling in het kader van een diplomatieke conferentie dan wel in het kader van een internationale organisatie. Tijdens deze procedure wordt elke staat vertegenwoordigd door een onderhandelaar (d.i. de staatshoofden, regeringsleiders, ministers van buitenlandse zaken…; artikel 7 WVV) De onderhandelaars dienen de tekst aan te nemen. Dit gebeurt in beginsel - bij multilaterale verdragen – via een stemming. Een tweederde meerderheid van de aanwezige en stemuitbrengende onderhandelaars dient de tekst aan te nemen (artikel 9 WVV).40 De handeling die erin bestaat de opgestelde tekst definitief vast te leggen wordt authentificatie genoemd. Doorgaans gebeurt dit via ondertekening of parafering (artikel 10 WVV). Wilsuiting- bekrachtiging/ratificatie. Staten zijn slechts gebonden door een verdrag indien ze hun instemming tot uiting hebben gebracht. Deze instemming kan gebeuren door ondertekening, door uitwisseling van akten, door goedkeuring of toetreding of “door ieder ander overeengekomen middel” (artikel 11 WVV).41 Indien een verdrag in vereenvoudigde vorm (executive agreement) wordt gesloten, doet de ondertekening (signature) zowel dienst als authentificatie en als uitdrukking van de wil. Naar Belgisch grondwettelijk recht, zijn akkoorden in vereenvoudigde vorm niet mogelijk (zie verder). Artikel 14, §1 WVV stelt dat de instemming van een staat door een verdrag gebonden te worden tot uiting wordt gebracht door bekrachtiging (d.i. ratificatie). Bekrachtiging is de volkenrechtelijke handeling volgend op de ondertekening (uitgewerkt door de vertegenwoordiger) waardoor het hoogste staatsgezag, dat over de grondwettelijke 39 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2005, 49 p. 40 Elke staat bezit een stem. Er wordt eerst per artikel gestemd en dan over de tekst in zijn geheel. 41 Ten aanzien van de exclusieve verdragen tekent de bevoegde Minister terzake, resp. de vertegenwoordiger (bevoegde Minister) van de Gewest- of Gemeenschapsregering. Bij gemengde verdragen zal de Minister van Buitenlandse Zaken en de door de gemeenschaps- en gewestregering aangewezen Minister ondertekenen. 24 verdragsluitende bevoegdheid beschikt, bevestigt ermee in te stemmen dat het verdrag definitief bindend wordt en er zich plechtig toe verbindt het namens de staat na te leven.42 In België gebeurt de bekrachtiging doorgaans schriftelijk door middel van een akte ondertekend door de Koning en medeondertekend door de Minister van Buitenlandse Zaken. Indien verdragen uitsluitend betrekking hebben op Gemeenschaps- of Gewestbevoegdheden, worden ze geratificeerd door de betrokken Gemeenschaps- of Gewestregering (art. 167, §2 juncto art. 167, §3 Gw.). Gemengde verdragen worden bekrachtigd door de Koning (art. 167, §2 Gw.).43 Bij bilaterale verdragen worden bekrachtigingsakten (of ratificatieoorkonden) uitgewisseld door de verdragsluitende verdragen. Bij multilaterale verdragen worden zij meestal bij de depositaris gedeponeerd.44 Aanvaarding, goedkeuring en toetreding hebben dezelfde rechtsgevolgen als de bekrachtiging, maar zijn minder plechtige wilsuitingsvormen (artt. 14, §2 en 15 WVV). De term toetreding wordt gehanteerd indien een staat partij wordt bij een verdrag dat hij vooraf niet heeft ondertekend (d.i. een open verdrag45). Voorbehouden of reserves (artikelen 19-23 WVV) Artikel 2, §1, sub d WVV omschrijft een voorbehoud als “een eenzijdige verklaring, ongeacht haar bewoording of haar benaming, afgelegd door een Staat wanneer hij een verdrag ondertekent, bekrachtigt, aanvaardt of goedkeurt of daartoe toetreedt, waarbij hij te kennen geeft het rechtsgevolg van zekere bepalingen van het verdrag in hun toepassing met betrekking tot deze Staat uit te sluiten of te wijzigen.” Het maken van een voorbehoud of een reserve is derhalve de techniek die erin bestaat om als verdragsluitende partij niet gebonden te zijn door alle verdragsbepalingen. Het geeft een staat als het ware een “amenderingsrecht”. 42 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2005, 56 p. 43 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2006, randnr. 26. 44 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2006, randnr. 26. 45 Open verdragen zijn multilaterale verdragen waarbij andere staten zich op ieder ogenblik kunnen aansluiten. (vb. Kinderrechtenverdrag). Gesloten verdragen daarentegen, zijn bi- of multilaterale verdragen die niet voor andere staten openstaan. (M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2005, 46 p.) 25 Daar de tekst van een multilateraal verdrag slechts door tweederde van de (aanwezige en stemuitbrengende) onderhandelaars dient te worden aangenomen, kan er bijgevolg een minderheid zijn die zich niet helemaal in de (interpretatie van de) gehele tekst terugvindt. Vaak voorziet het verdrag zelf in een regeling inzake de toelaatbaarheid van voorbehouden. Het WVV stelt dat een staat op het ogenblik van ondertekening, bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring van, of toetreding tot, een verdrag een voorbehoud kan maken tenzij: (1) dit voorbehoud verboden is door het verdrag; (2) het verdrag slechts bepaalde voorbehouden toelaat, waaronder niet het voorbehoud in kwestie of (3) in de andere gevallen, het voorbehoud niet verenigbaar is met voorwerp en doel van het verdrag (artikel 19 WVV). In de regel dient een voorbehoud niet te worden aanvaard door de andere verdragsluitende partij, tenzij (1) het voorliggend verdrag anders bepaalt; (2) uit het beperkt aantal staten dat aan de onderhandelingen heeft deelgenomen en uit het voorwerp en doel van het verdrag blijkt, dat de toepassing van het verdrag in zijn geheel tussen alle partijen een wezenlijke voorwaarde is voor de instemming van allen om door het verdrag gebonden te worden. In dit tweede geval dienen alle verdragsluitende partijen het voorbehoud te aanvaarden. (3) Indien een verdrag een oprichtingsakte is van een internationale organisatie, en indien niets terzake is geregeld, dient het bevoegd orgaan van het internationaal orgaan het voorbehoud te aanvaarden. (4) In de andere gevallen en wanneer het verdrag terzake zwijgt, geldt dat (a) de aanvaarding van een verdragsluitende staat maakt dat de staat die het voorbehoud heeft gemaakt, partij is bij het verdrag t.a.v. deze andere staat; (b) het bezwaar van een andere verdragsluitende partij t.a.v. het voorbehoud de inwerkingtreding van het verdrag tussen beide staten niet verhindert, behoudens bij “gekwalificeerd” bezwaar (d.w.z. tegengestelde bedoeling is uitgedrukt door niet aanvaardende staat), (c) een voorbehoud wordt bij stilzwijgen – geen reactie binnen twaalf maanden na kennisgeving van het voorbehoud- geacht te zijn aanvaard (artikel 20 WVV). Inwerkingtreding (artikel 24 WVV).46 46 Een terminologisch belangrijk onderscheid is deze tussen een Verdragsluitende staat enerzijds en een Verdragspartij anderzijds. Een Verdragsluitende staat is een staat die heeft ingestemd door het verdrag gebonden te zijn, ongeacht of het verdrag in werkelijkheid in werking is getreden. Een Verdragspartij is een staat die heeft ingestemd door het verdrag gebonden te zijn én voor dewelke het verdrag in werking is getreden. (M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2005, 70 p.) 26 Een verdrag treedt in werking op de wijze en dag zoals bepaald in de verdragsbepalingen, of krachtens overeenstemming tussen de onderhandelende staten. De meeste multilaterale verdragen eisen een minimumquorum deelnemende staten vooraleer het verdrag in werking kan treden. Nog voor zijn inwerkingtreding kan een verdrag reeds rechtsgevolgen met zich meebrengen.47 Zo dient een staat zich te onthouden van handelingen die het verdrag van zijn voorwerp en doel zouden beroven (art. 18 WVV). De verdragsbepalingen betreffende vraagstukken die zich noodzakelijkerwijze stellen vóór de inwerkingtreding van het verdrag, zijn toepasselijk vanaf het aannemen van de tekst (art. 24, punt 4 WVV). Bekendmaking. Naar Belgisch recht leggen noch de Grondwet noch de wet een algemene verplichting op tot bekendmaking van een verdrag.48 Artikel 8 Wet van 31 mei 1961 betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken en bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen49 luidt als volgt: “Is er aanleiding50 tot bekendmaking van een verdrag waarbij België partij is, dan wordt dat verdrag in een oorspronkelijke tekst in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt met de Nederlandse of de Franse vertaling. Bestaat er geen oorspronkelijke tekst in het Nederlands of in het Frans, dan wordt de vertaling in beide talen insgelijks in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.” Artikel 14 van het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen51 stelt op haar beurt dat: “Eens de formaliteiten van de inwerkingtreding van een gemengd verdrag zijn vervuld wordt de tekst samen met de wet van instemming, de referenties m.b.t. de decreten/ordonnanties van instemming en informatie over de bekrachtiging of toetreding en inwerkingtreding, door toedoen van de Minister van Buitenlandse Zaken in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.” 47 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2006, randnr. 33. 48 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2006, randnr. 19. 49 BS 31 juni 1961. 50 Van zodra het verdrag normatieve bepalingen bevat is er aanleiding tot bekendmaking ervan. (J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 62 p.) 51 BS 17 december 1996. 27 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie en volgens gevestigde praktijk van de overheid, bindt een verdrag de rechtsonderhorigen pas persoonlijk indien het behoorlijk is bekendgemaakt. Opdat een verdrag tegenstelbaar is ten opzichte van particulieren, dient de tekst integraal in het Belgisch Staatsblad te verschijnen.52 1.5. Het sluiten van een verdrag in het federale België. In België beschikken de deelstaten over volwaardige verdragsbevoegdheid, maar de Koning behoudt de leiding van de buitenlandse betrekkingen53: Artikel 167, § 1, eerste lid Gw.: “De Koning heeft de leiding van de buitenlandse betrekkingen, onverminderd de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om de internationale samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van verdragen, voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn.” → gemeenschappen en gewesten zijn bevoegd om zelf initiatief te nemen en verdragen te sluiten over aangelegenheden die tot hun materiële bevoegdheden behoren → soorten verdragen in de Belgische federale context: - verdragen die uitsluitend betrekking hebben op ofwel federale, ofwel gemeenschapsbevoegdheden ofwel gewestbevoegdheden - gemengde verdragen: hebben betrekking op zowel federale, gemeenschaps- als gewestbevoegdheden Eenheid in de buitenlandse betrekkingen: - de leiding van de buitenlandse betrekkingen blijft bij de Koning berusten54 52 J. WOUTERS, Internationaal recht in kort bestek, Antwerpen-Oxford, intersentia, 2006, randnr. 19. 53 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 1206 e.v. 54 Zie ook art. 107, tweede lid Gw.: de Koning is de bevoegde instantie om de ambtenaren bij de buitenlandse betrekkingen te benoemen. 28  bv. de federale overheid bepaalt welke staten al dan niet erkend worden en met welke staten diplomatieke betrekkingen worden onderhouden. - informatiemechanismen - het recht van verzet van de federale overheid op basis van objectieve criteria - de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid (hierna ICBB) - samenwerkingsakkoorden55 a. Verdragen die uitsluitend betrekking hebben op federale, gemeenschaps- of gewestbevoegdheden:56 Worden gesloten door of in naam van de betrokken UM + onderhandelingen: Koning, gemeenschaps- of gewestregering Mogelijkheid van verzet van de federale overheid tegen het initiatief van de gemeenschappen en gewesten: artikel 81 Bijzondere Wet Hervorming Instellingen: procedure: 1. informatieplicht: gemeenschaps- en gewestregeringen informeren de Koning over het voornemen om onderhandelingen aan te vatten en over elke daaropvolgende rechtshandeling 2. betekening door de Ministerraad van bezwaren tegen het voorgenomen verdrag binnen 30 dagen aan de betrokken regering en aan de Interministeriële Conferentie voor het Buitenlands Beleid → voorlopige schorsing van de voorgenomen procedure 3. beslissing van de Interministeriële Conferentie binnen 30 dagen over de zaak → procedure van de consensus – indien consensus kan de procedure tot het sluiten van een verdrag worden verdergezet 4. geen consensus: einde aan de voorlopige schorsing 60 dagen na het betekenen van de bezwaren Tenzij: definitieve bevestiging van de schorsing van de door de gemeenschaps- of gewestregering voorgenomen procedure door de Koning bij met redenen omkleed en in Ministerraad overlegd besluit: 55 Zie artikel 92bis, § 4bis, BWHI: “De federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten sluiten, elk wat hen betreft, in ieder geval één of meer samenwerkingsakkoorden over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties en over de procedure in verband met de standpuntbepaling en met de bij gebreke van consensus aan te nemen houding in deze organisaties.” 56 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 1207 e.v. 29 Is alleen mogelijk in 4 volgende gevallen: - de verdragspartij is niet door België erkend - België onderhoudt geen diplomatieke betrekkingen met de verdragspartij - uit een beslissing of een handeling van de staat blijkt dat de betrekkingen tussen België en de verdragspartij zijn verbroken, geschorst of ernstig in het gedrang zijn gekomen - het voorgenomen verdrag is in strijd met internationale of supranationale verplichtingen van België - instemming / goedkeuring door de wetgevende macht: door de betrokken parlementen - op federaal niveau: indiening van ontwerp houdende goedkeuring van het gesloten verdrag in de Kamer van volksvertegenwoordigers57 - ratificatie: door de betrokken regeringen - opzegging: prerogatief van de UM b. Gemengde verdragen: hebben betrekking op zowel federale, gemeenschaps- als gewestbevoegdheden: - Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen - Onderhandelingen en sluiten van het verdrag: betrokken regering informeert de ICBB over het voornemen om onderhandelingen aan te vatten ICBB stelt de samenstelling van de delegatie en onderhandelingspositie vast Onderhandelingen gebeuren onder de coördinerende leiding van de FOD Buitenlandse Zaken - Ondertekening: door de minister van buitenlandse zaken en door minister, aangewezen door gemeenschaps- en gewestregering - Instemming/goedkeuring door de WM: instemming door de betrokken parlementen 57 Sinds de Zesde Staatshervorming is de goedkeuring van verdragen een monocamerale aangelegenheid geworden. De Senaat speelt inzake verdragen enkel nog een rol inzake het substitutierecht van de federale overheid om de naleving van internationale of supranationale verplichtingen te verzekeren. 30 - Ratificatie: door de Koning - Opzegging: door de Koning (met instemming van alle betrokken partijen in het kader van de ICBB) 3. Verhouding tussen het internationaal recht en het nationaal recht: De verhouding tussen het internationaal recht en het nationaal recht wordt niet geregeld in de Belgische Grondwet. In de Grondwet vindt men enkel artikel 34 Gw. terug dat luidt als volgt: “De uitoefening van bepaalde machten kan door een verdrag of door een wet worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen.” Dit is de grondwettelijke basis voor de overdracht van soevereiniteit aan internationale en supranationale instellingen. Dit artikel werd in 1970 in de Grondwet opgenomen teneinde elke twijfel weg te nemen over de grondwettigheid van de Europese verdragen en om de mogelijkheid te creëren opdat België verder aan de uitbouw van de Europese instellingen zou kunnen deelnemen.58 Artikel 34 Gw. maakt duidelijk dat enkel “de uitoefening” van “bepaalde” machten kan worden overgedragen. De soevereiniteitsoverdracht is dus niet algemeen. Hij kan slechts betrekking hebben op ‘bepaalde’ machten, wat logisch is omdat anders de Staat van zijn essentie zou kunnen worden ontdaan. De overgedragen machten moeten bovendien op voldoende wijze zijn omschreven.59 Daarmee verduidelijkte de grondwetgever dat geen afstand van de soevereiniteit zelf mogelijk is en dat ook geen verdragen kunnen worden gesloten die het de organen van de internationale instellingen zelf mogelijk maken om hun machten uit te breiden, ten nadele van de Staat.60 Artikel 34 Gw. stelt ook enkele voorwaarden aan een soevereiniteitsoverdracht, door te bepalen dat dit uitsluitend bij wet of bij verdrag kan gerealiseerd worden. Dit impliceert dat telkens de bevoegde wetgevende vergaderingen hun goedkeuring dienen te betuigen met de overdracht. Met artikel 34 Gw. wordt in de Grondwet evenwel geen antwoord gegeven over de verhouding tussen het internationaal recht en het nationaal recht. 58 Parl. St. Senaat, 1969-70, nr. 275, 1; Parl. St. Kamer, 1968, nr. 10-16/2, 3. 59 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 39. 60 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, Brugge, die Keure, 2019, I, 32-33. 31 In de rechtsleer worden ter zake grosso modo twee zienswijzen verdedigd: enerzijds de leer van het monisme en anderzijds de leer van het dualisme. Leer van het dualisme: Volgens deze leer kan een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde slechts betekenis krijgen en dus de status van geldig recht krijgen, wanneer die bepaling door een regel van nationaal recht is omgezet in het nationaal recht (transformatieleer). Wil een internationale rechtsregel gevolgen hebben voor de burger in de nationale rechtsorde, is dus vereist dat de internationale rechtsregel door een nationale wet wordt omgezet in een nationale rechtsregel. Volgens die opvatting heeft een omgezet verdrag voorrang op vroegere wetten, maar niet op latere wetten. 61 Latere wetten kunnen dus afbreuk doen aan een eerder gesloten verdrag. Leer van het monisme: Volgens deze leer vormt het recht een eenheid. De door de wetgevende macht goedgekeurde verdragen maken deel uit van de nationale rechtsorde, zonder dat de verdragsbepalingen inhoudelijk in nationaal recht moeten worden omgezet.62 Een bindend internationaal verdrag maakt automatisch deel uit van de nationale rechtsorde, zonder de tussenstap van een omzettingswet. Daartoe is wel vereist dat het verdrag geldig is tot stand gekomen in de internationale en de nationale rechtsorde.63 De burger kan door internationale en nationale rechtsregels rechtstreeks worden geraakt, d.w.z. dat ook een internationale rechtsregel rechten en verplichtingen voor de burger kan inhouden. De burger kan zich voor de nationale rechter rechtstreeks beroepen op de internationale rechtsregel, zonder dat deze laatste naar het nationaal recht werd omgezet. Wanneer een conflict rijst tussen de nationale en de internationale rechtsregels, zal de rechter voorrang aan deze laatste moeten geven en de voor hem hangende zaak moeten beslechten met toepassing van de internationale rechtsregel. Een en ander op voorwaarde dat de internationale rechtsregel vatbaar is voor directe werking. Het Hof van Cassatie heeft bij arrest van 27 mei 1971 – “Fromagerie Franco Suisse Le Ski”, beter gekend als het “Smeerkaasarrest”, duidelijk voor de leer van het monisme gekozen, zoals blijkt uit de volgende overwegingen: “Overwegende dat de regel volgens welke een wet de vroegere wet opheft in zover zij haar tegenspreekt geen toepassing vindt wanneer er een conflict is tussen een verdrag en een wet; 61 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 73; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 97-98. 62 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 98. 63 S. SOTTIAUX, Grondwettelijk recht, Antwerpen, Intersentia, 2016, 73. 32  Overwegende dat wanneer het conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, de door het verdrag bepaalde regel moet voorgaan; dat deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht; Overwegende dat zulks des te meer geldt wanneer, zoals hier, het conflict zich voordoet tussen een norm van het interne recht en een norm van het gemeenschapsrecht; Dat immers de verdragen die het gemeenschapsrecht hebben in het leven geroepen, een nieuwe rechtsorde hebben ingesteld, ten behoeve waarvan de Lid-Staten de uitoefening van hun soevereine machten in de bij deze verdragen omschreven gebieden hebben beperkt; Overwegende dat artikel 12 van het verdrag tot instelling van de Europese Economische Gemeenschap onmiddellijke gevolgen heeft en voor de rechtzoekenden individuele rechten schept die door de nationale rechtbanken moeten worden beschermd; Overwegende dat uit de voorgaande overwegingen volgt dat de rechter verplicht was de bepalingen van intern recht die strijdig zijn met deze bepaling van het Verdrag, buiten toepassing te laten”.64 Hieruit volgt dat zo de toepassing van een nationale wettelijke bepaling in een bepaald geval in strijd is met een rechtstreeks werkende internationale rechtsregel, de rechter moet weigeren de wet toe te passen. Een internationale rechtsregel met rechtstreekse werking prevaleert dus op de wettelijke bepalingen en staat als rechtsbron in de hiërarchie boven de wet. Het Hof van Cassatie erkent de voorrang van het internationaal en supranationaal recht met rechtstreekse werking op het nationaal recht als een algemeen rechtsbeginsel. In het Jaarverslag van het Hof van Cassatie van 2002-2003 wordt gesteld: “Het beginsel van de primauteit van het inter- en supranationaal beginsel is geen eigenlijk beginsel met grondwettelijke waarde maar is in werkelijkheid een rechtsbeginsel dat rechtstreeks zijn oorsprong vindt in het internationaal recht.”65 Wat de plaats van de internationale normen zonder directe werking in de normenhiërarchie betreft, kan kort gesteld worden dat ook internationale normen zonder directe werking een bevoorrechte plaats kunnen innemen in de hiërarchie van de rechtsnormen en dat deze in de hiërarchie hoger kunnen staan dan de internrechtelijke wetten en decreten. 66 64 Cass. 27 mei 1971, Arr. Cass. 1971, (959), 967. 65 Jaarverslag van het Hof van Cassatie van België 2002-2003, 129. Zie voor kritiek op deze stellingname J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, Brugge, die Keure, 2019, I, 33-34. 66 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 45. 33 (zie ook volgend hoofdstuk, De plaats van de Grondwet in de hiërarchie van de rechtsnormen – de hiërarchische verhouding tussen de Grondwet en de internationale normen) D. De Grondwet. 1. Definitie. In het Belgisch recht kunnen we de Grondwet omschrijven als een geheel van fundamentele rechtsregels die: 1° de werking en de organisatie van de instellingen bepalen; 2° de verhouding bepalen tussen de instellingen en de burger; en 3° de verhouding bepalen tussen de instellingen onderling. = de fundamentele wet die de inrichting, de werking en de onderlinge verhouding van de staatsmachten regelt, alsmede de essentiële grondrechten en vrijheden van de burgers vastlegt. 2. Belang. 67 De begrippen “staat” en “grondwet” zijn nauw met elkaar verbonden. Een staat ontstaat en evolueert met haar grondwet. Bij de oprichting van een nieuwe staat (bv. na verklaring tot onafhankelijkheid) zal men meteen overgaan tot het opstellen van een eigen grondwet. De Grondwet wordt beschouwd als het referentiekader, de stabiele en hoogste rechtsnorm die het institutioneel kader, instellingen en bevoegdheden van de staat regelt. Het is de juridische hoeksteen van de staat. 67 D. BATSELÉ, T. MORTIER en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 11. 34 Elke staat, zelfs een dictatuur, bezit een grondwet. Maar in de democratie wordt het meest naar de grondwet verwezen (in een democratie zijn de handelingen van de staatsleiders onderworpen aan de bepalingen van de grondwet en aan de scheiding der machten). In wezen is de grondwet een wet. Het is evenwel geen “gewone” wet omdat ze meestal in uitzonderlijke omstandigheden (zoals een revolutie, een onafhankelijkheidsverklaring, de oprichting van een nieuwe staat) tot stand komt. De grondwet onderscheidt zich ook van de gewone wetten doordat het wijzigen ervan in de regel gebonden is aan andere, veelal strakkere regels dan voor gewone wetten het geval is. De Belgische Grondwet is de belangrijkste wet: zij overstijgt de rechtskracht van de “gewone” wetten; zij is de hoogste norm in de Belgische rechtsorde. Luidens artikel 187 Gw. kan de Grondwet nooit worden geschorst, geheel noch ten dele (art. 187 Gw.) Deze bepaling heeft een algemene draagwijdte en verbiedt in wezen dat de overheid de waarborgen die de Grondwet biedt (waaronder de grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering) buiten werking zou stellen. Het Nationaal Congres wou aldus verhinderen dat de machthebbers een uitzonderingsregime zouden instellen dat, het weze tijdelijk, de grondrechten en de normale, democratische werking van de instellingen zou uitschakelen, zogenaamd in het belang van de Natie. De Belgische geschiedenis toont evenwel aan dat dit principe meermaals onder druk is komen te staan.68 3. Oorsprong.69 De idee van een grondwet, als tekst superieur aan de wetten, die niet zomaar door de Koning kan worden gewijzigd, ontstond in de XVIe eeuw. Terzake kan worden verwezen naar de onafhankelijkheid van de Amerikaanse koloniën. (Amerikaanse federale Grondwet – 1787) De grondwet van de Verenigde Staten is de oudst gecodificeerde geschreven nationale grondwet, die nog van kracht is. Deze grondwet werd voltooid op 17 september 1787. De grondwet werd in 1789 van kracht en heeft dienst gedaan als een model voor de grondwetten van vele andere landen, vooral in Latijns-Amerika. 68 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, I, Brugge, die Keure, 2019, III, 598. 69 D. Batselé, T. Mortier en M. Scarcez, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 11-12, 14-16 ; P. De Vroede en J. Gorus, Inleiding tot het recht, Mechelen, Kluwer, 2007, 190-191. 35 Tijdens de zogenaamde Belgische Septemberrevolutie kwamen de Nederlandse troepen in botsing met een Belgisch vrijwilligersleger. De leiding van de burgerwacht en enkele revolutionairen vormden een comité, dat erin slaagde de acties van de vrijwilligers te coördineren. In de nacht van 26 op 27 september 1830 blies het Nederlandse leger de aftocht. Het voorlopig comité vormde zich om tot Voorlopig Bewind, dat op 4 oktober 1830 de onafhankelijkheid van de Belgische provincies uitriep. Het Voorlopig Bewind benoemde een commissie voor de opstelling van een nieuwe grondwet. Op 10 oktober 1830 schreef het verkiezingen uit voor een Nationaal Congres. Het Congres kwam voor het eerst bijeen op 10 november 1830. Het Nationaal Congres had als eerste opdracht het opstellen en goedkeuren van een grondwet. De door het Voorlopig Bewind aangestelde commissie had een project voorbereid, waarover in het Nationaal Congres vanaf 25 november 1830 werd gedebatteerd. De nieuwe constitutie werd aangenomen op 7 februari 1831. De redactie van de Belgische Grondwet werd beïnvloed door de ideeën van de Verlichting (o.a. Montesquieu – scheiding der machten), grondwettelijke teksten uit de Franse Revolutie (o.a. Verklaring van de Rechten van de Mens) en middeleeuwse landkeuren (o.a. Blijde Inkomst uit 1356). De Grondwet van 1831 dient als een (voor die tijd) uitermate liberale grondwet te worden beschouwd, die de fundamentele vrijheden (vrijheid van mening, godsdienst, onderwijs, pers, vergadering, vereniging, taalgebruik), het beginsel van de scheiding der machten, de representatieve instellingen en de rechtsstaat bevestigt.70 Oorspronkelijk was de Belgische Grondwet alleen in het Frans opgesteld. Pas in 1967 hebben de Kamers, optredend als grondwetgevende kamers, de Nederlandse tekst van de Grondwet gestemd. Tot daarvoor had de Nederlandse versie slechts de status van vertaling. In 1991 werd ook een Duitstalige versie officieel aangenomen. Thans bepaalt artikel 189 Gw. dat de tekst van de Grondwet in het Nederlands, in het Frans en in het Duits is gesteld. De Grondwet bestaat dus in elke landstaal en elk versie is authentiek. 70 Uit Parlementaire infosteekkaart nr. 01.00 “Ontstaan van België”, 1, beschikbaar op http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?section=/pri/fiche&language=nl&cfm=/site/wwwcfm/info/info_fiche.c fm, raadpleging op 30 januari 2024. 36 4. Onderscheid grondwet in de formele zin en grondwet in de materiële zin. 71 Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de vormelijke en de inhoudelijke dimensie van het grondwetsbegrip - Formele grondwet – geschreven grondwet: hoe krijgt de grondwet vorm. De grondwet in de formele zin omvat het geheel van regels die als dermate belangrijk worden geacht dat het opstellen en de wijziging ervan aan speciale procedures worden onderworpen. Het geschreven karakter vormt een wezenskenmerk van het grondwetsbegrip vanuit vormelijk oogpunt. Opdat er sprake zou kunnen zijn van een staatsrechtelijk kader of grondwettelijk systeem, hoeft er niet noodzakelijk een geschreven grondwet te zijn. Een staat moet dus niet noodzakelijk over een geschreven grondwet te beschikken. Vb.: Er is in het Verenigd Koninkrijk geen document dat de naam Britse grondwet draagt. Het constitutioneel recht ligt er vast in wetten, gewoontes en rechtspraak. - Materiële grondwet (het materieel grondwettelijk recht): welke inhoud heeft de grondwet. De Grondwet in materiële zin is het geheel van fundamentele (geschreven en ongeschreven) regels die de bevoegdheden, de organisatie en de werking van de hogere openbare instellingen, alsook de rechten en vrijheden toegekend aan de burger bepaalt. De materiële grondwet is een ruimer begrip dan de formele, geschreven grondwet, omdat het ook andere wetteksten omvat (bv. de bijzondere wetten betreffende de institutionele hervormingen, de Bestuurstaalwet – deze behoren niet tot de formele grondwet, maar voor zover ze fundamentele beginselen over de werking van de instellingen vastleggen, behoren ze tot het materieel grondwettelijk recht), evenals andere normen en beginselen van grondwettelijke aard omvat, die niet zijn neergeschreven. Het betreft meer bepaald de grondwettelijke gewoonte (bv. leer van de lopende zaken) en de algemene rechtsbeginselen van grondwettelijke aard (bv. scheiding van de machten). 71 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 49; J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die keure, 2015, 75-76. 37 Regels die in de materiële zin als grondwettelijke bepalingen kunnen worden beschouwd, zijn niet noodzakelijk grondwettelijke bepalingen in de formele zin. Wanneer in deze cursus van Grondwet wordt gesproken, wordt de formele, geschreven grondwet bedoeld. 5. Kenmerken van de Grondwet.72 - Algemeenheid - Hoogste rechtsnorm - Stabiliteit 5.1. Algemeenheid (zie ook verder de bespreking van de interpretatie van de Grondwet): De Grondwet bevat algemeen geldende bepalingen, de basisprincipes van het staatsbestel. Ze wordt gekenmerkt door algemene begrippen en open normen (bv. federale loyauteit). De Belgische Grondwet is dus relatief kort, omdat het onmogelijk is de hele werking van het staatsapparaat in één enkele wet te regelen. De bepalingen van de Grondwet laten het vaak aan de wetgever over om, binnen de door de Grondwet bepaalde grenzen, de modaliteiten betreffende de werking van de instellingen en de rechten en vrijheden te bepalen. (vb. art. 8, eerste lid Gw.: “De staat van Belg wordt verkregen, behouden en verloren volgens de regelen bij de burgerlijke wet gesteld.”) De Belgische Grondwet wordt aangevuld met wetten betreffende de institutionele hervormingen (dit zijn meestal bijzondere meerderheidswetten, zie verder). Deze bevatten de regels betreffende de organisatie van de deelstaten en hun relatie met de federale overheid. Een substantieel deel van onze verschillende staatshervormingen werd immers niet gerealiseerd door middel van herzieningen van de Grondwet, doch wel middels bijzondere meerderheidswetten (zie verder). De vage en algemene bepalingen van de Grondwet laten ook ruimte voor wijzigende interpretaties rekening houdend met evoluties in de maatschappij. 5.2. Hoogste rechtsnorm: 72 D. BATSELÉ, T. MORTier en M. SCARCEZ, Grondwettelijk recht gevat, Brussel, Bruylant, 2009, 12-14. 38 De Grondwet bevat de fundamentele regels die de wil van de Natie uitdrukken → de Grondwet staat aan de top van de hiërarchie van de interne rechtsnormen. In theorie was de wil van de Natie gelijk aan de wil van het volk. In werkelijkheid bleek dat niet het geval te zijn. De Belgische Grondwet werd opgesteld door edelen en gegoede burgerij en bevat geen enkele bepaling betreffende de wil van het volk. De primauteit van de Grondwet steunt op het postulaat dat senatoren en volksvertegenwoordigers de effectieve vertegenwoordigers zijn van de Natie. 5.3. Stabiliteit: Er is voorzien in een bijzondere, complexe procedure om de Grondwet te herzien. Deze houdt garanties in om veelvuldige of haastige wijzigingen tegen te gaan; het kan niet de bedoeling zijn om de Grondwet om de haverklap te wijzigen. Het doel van de complexe procedure is de stabiliteit van de Grondwet verzekeren. Dit wordt gezien als een verzekering voor het overleven van de Natie. 6. De plaats van de Grondwet in een meergelaagd rechtssysteem: de plaats van de Grondwet in de hiërarchie van de rechtsnormen – de hiërarchische verhouding tussen de Grondwet en de internationale normen. Ingevolge de ontwikkeling van het internationaal en het Europees recht, enerzijds, en het recht van de deelstaten, anderzijds, bestaat in België een “meergelaagd” rechtssysteem (dit is een rechtssysteem dat uit verschillende rechtsorden bestaat). Tussen internationale en Europese rechtsregels, enerzijds, en de bepalingen van de Grondwet, anderzijds, kunnen conflicten ontstaan. De Grondwet zelf biedt geen oplossing voor dergelijke conflicten. Er bestaat nog steeds veel onenigheid in de rechtsleer over de verhouding tussen de Grondwet en de internationale normen. 39 In deze cursus wordt uitgegaan van de primauteit van het internationaal recht, welk standpunt teruggaat tot de rechtspraak van het Hof van Justitie en van het Hof van Cassatie in het zgn. Smeerkaasarrest.73 Argumenten pro de voorrang van de internationale normen met directe werking op de Grondwet74: - Het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht. Artikel 27: “Nationaal recht en naleving van verdragen. Een partij mag zich niet beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen. Deze regel geldt onverminderd artikel 46.” Artikel 46: “Bepalingen van het nationale recht met betrekking tot de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen. 1. Het feit dat de instemming van een Staat door een verdrag gebonden te worden, is gegeven in strijd met een bepaling van zijn nationale recht betreffende de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen, mag door die Staat niet worden aangevoerd ter ongeldigverklaring van die instemming, tenzij die strijdigheid onmiskenbaar was en een regel van fundamenteel belang van het nationale recht van die Staat betrof. 2. Een strijdigheid is onmiskenbaar indien zij bij objectieve beschouwing duidelijk is voor iedere Staat die zich ten dezen overeenkomstig het gangbaar gebruik en te goeder trouw gedraagt.” De bedoelde voorrang kan worden afgeleid uit het zogenaamde smeerkaasarrest van het Hof van Cassatie van 27 mei 1971 – “Fromagerie Franco Suisse Le Ski”: “Overwegende dat de regel volgens welke een wet de vroegere wet opheft in zover zij haar tegenspreekt geen toepassing vindt wanneer er een conflict is tussen een verdrag en een wet; Overwegende dat wanneer het conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, de door 73 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 41. 74 J. VANDE LANOTTE e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die keure, 2015, 97-99. 40 het verdrag bepaalde regel moet voorgaan; dat deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht; Overwegende dat zulks des te meer geldt wanneer, zoals hier, het conflict zich voordoet tussen een norm van het interne recht en een norm van het gemeenschapsrecht; Dat immers de verdragen die het gemeenschapsrecht hebben in het leven geroepen, een nieuwe rechtsorde hebben ingesteld, ten behoeve waarvan de Lid-Staten de uitoefening van hun soevereine machten in de bij deze verdragen omschreven gebieden hebben beperkt; Overwegende dat artikel 12 van het verdrag tot instelling van de Europese Economische Gemeenschap onmiddellijke gevolgen heeft en voor de rechtzoekenden individuele rechten schept die door de nationale rechtbanken moeten worden beschermd; Overwegende dat uit de voorgaande overwegingen volgt dat de rechter verplicht was de bepalingen van intern recht die strijdig zijn met deze bepaling van het Verdrag, buiten toepassing te laten”.75 Kort samengevat: Zo de toepassing van een nationale wettelijke bepaling in een bepaald geval in strijd is met een rechtstreeks werkende internationale rechtsregel, moet de rechter weigeren de wet toe te passen. Een internationale rechtsregel met rechtstreekse werking prevaleert dus op de wettelijke bepalingen en staat als rechtsbron in de hiërarchie boven de wet. Het Hof van Cassatie maakt gewag van een internationaalrechtelijke norm met rechtstreekse gevolgen in de nationale rechtsorde die voorrang heeft op de nationaalrechtelijke norm. Ook de Grondwet is een nationaalrechtelijke norm. Of het arrest in die zin kan worden geïnterpreteerd, is vatbaar voor twijfel. Immers had het concreet geschil betrekking op een wet en niet op de Grondwet; het Smeerkaasarrest sprak zich dus uit over de verhouding wet-Unierecht. Evenwel heeft het Hof van Cassatie in 2004 geoordeeld dat een verdrag met directe werking voorrang heeft op de Grondwet.76 Argumenten contra de voorrang van de internationale normen met directe werking op de Grondwet 77 : - Artikel 195 Gw. : regelt de procedure van de grondwetsherziening, zie verder. 75 Cass. 27 mei 1971, Arr. Cass. 1971, (959), 967. 76 Cass. 9 november 2004; Cass. 16 november 2004. 77 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die keure, 2015, 99-101. 41 Hieruit blijkt dat het herzien van de Grondwet onderworpen is aan strikte procedureregels. Zo men ervan uitgaat dat de internationale normen primeren op de Grondwet, zou de strakke procedure van artikel 195 Gw. buiten spel kunnen worden gezet door eenvoudigweg een wet houdende goedkeuring van een verdrag te stemmen. - Artikel 187 Gw.: “De Grondwet kan noch geheel, noch ten dele worden geschorst.” Aangezien de Grondwet noch geheel noch ten dele kan worden geschorst, kan dit ook niet middels een internationaal verdrag gebeuren. Standpunt van de rechtspraak. - Het Hof van Cassatie heeft in een aantal meer recente arresten duidelijk standpunt ingenomen en uitdrukkelijk gesteld dat een verdrag met rechtstreekse werking, zoals het EVRM, voorrang heeft op de Grondwet. 78 Het Hof van Cassatie neemt deze voorrang aan zowel wat het EU-recht betreft, als wat het overige internationaal recht aangaat.79 - Het Grondwettelijk Hof lijkt zich op het standpunt te stellen dat de Grondwet boven het internationale recht staat.80 Behalve dan wat het Europese Unierecht betreft: het Grondwettelijk Hof lijkt de principiële voorrang van het Unierecht op de Grondwet wel te aanvaarden.81 In het inmiddels befaamde “Stabiliteitsverdrag-arrest” van 28 april 2016 gaat het Hof dieper in op de delicate verhouding tussen de Grondwet en een verdrag en stelt het grenzen aan de voorrang van het Europese Unierecht op de Grondwet op grond van artikel 34 Gw.: “B.8.5. Wanneer hij instemt met een verdrag mag de wetgever geen afbreuk doen aan de waarborgen waarin de wet voorziet. De Grondwetgever, die verbiedt dat de wetgever wettelijke normen aanneemt die in strijd zijn met de in artikel 142 van de Grondwet bedoelde normen82, kan immers niet worden geacht die wetgever toe te staan dat onrechtstreeks te doen, via de instemming met een internationaal verdrag.” Het Hof voegt daaraan toe dat artikel 34 Gw. niet kan worden geacht een veralgemeende 78 Cass. 9 november 2004, TBP 2005, 43, noot F. Meerschaut; Cass. 16 november 2004, RABG 2005, 511, advies P. Duinslaeger, noot F. Schuermans. 79 S. SOTTIAUX, “Het Stabiliteitsverdragarrest in het licht van de rechtspraak van de hoogste Belgische rechtscolleges”, TBP 2017, 305. 80 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die keure, 2015, 99-101. 81 S. SOTTIAUX, “Het Stabiliteitsverdragarrest in het licht van de rechtspraak van de hoogste Belgische rechtscolleges”, TBP 2017, 307 e.v. 82 Dit zijn de bepalingen waarover het Grondwettelijk Hof waakt: de bevoegdheidsverdelende regels en de mensenrechten. 42 vrijbrief te verlenen, noch aan de wetgever, wanneer hij zijn instemming verleent met het verdrag, noch aan de betrokken instellingen, wanneer zij de hun toegewezen bevoegdheden uitoefenen. In geen geval staat artikel 34 Gw. toe dat op discriminerende wijze afbreuk wordt gedaan aan de nationale identiteit die besloten ligt in de politieke en constitutionele basisstructuren of aan de kernwaarden van de bescherming die de Grondwet aan de rechtsonderhorigen verleent.83 - Wat specifiek het recht van de Europese Unie betreft, heeft het Hof van Justitie duidelijk gesteld dat dit recht voorrang heeft op de grondwetten van de verschillende lidstaten.84 De rechtspraak van het Hof van Justitie laat zich als volgt samenvattten: - Duidelijke en onvoorwaardelijke bepalingen van EU-recht hebben directe werking en maken automatisch deel uit van de nationale rechtsorde (arrest Van Gend & Loos, 1963) - Absolute en onvoorwaardelijke voorrang van het Europees recht op het interne recht van de Lidstaten (arrest Costa t. ENEL, 1964) - Ook voorrang van het Europees recht op de nationale Grondwet (arrest Internationale Handelsgesellschaft, 1970) - Elke nationale rechter moet strijdig nationaal recht buiten toepassing kunnen laten (arrest Simmenthal, 1978) 7. De (normale) procedure van grondwetsherziening. 85 De Belgische Grondwet wordt rigide genoemd omdat de grondwetgever de wijziging ervan heeft onderworpen aan strenge procedureregels. De procedure van grondwetsherziening wordt bepaald door de artikelen 195 tot 198 Gw. (opgelet: bedoeld wordt artikel 195 Gw. zonder de overgangsbepaling, ingevoerd door de grondwetsherziening van 29 maart 2012, zie hierna) Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen de oorspronkelijke grondwetgevende macht en de afgeleide grondwetgevende macht. De oorspronkelijke grondwetgevende macht is het op 3 november 1830 verkozen Nationaal Congres, dat op 7 februari 1831 de Belgische Grondwet heeft afgekondigd. 84 Zie bv. H.v.J. 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, nr. 11/70, Jur. H.v.J. 1970, 1125. 85 M. VAN DAMME, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 67 e.v.; A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2014, 114-117. 43 Latere wijzigingen aan de Grondwet werden doorgevoerd door de afgeleide grondwetgevende macht. Meer bepaald wordt de Grondwet gewijzigd door de na een verklaring tot herziening van de Grondwet nieuw verkozen Wetgevende Kamers (Kamer van volksvertegenwoordigers en Senaat) en de Koning. De afgeleide grondwetgevende macht is dus elke grondwetgevende macht die er sinds 1831 is geweest. De afgeleide grondwetgevende macht verschilt dus slechts van de (gewone) Wetgevende Macht door de wijze waarop de Kamers worden samengeroepen en de functie die zij tijdens de duur van de legislatuur uitoefenen. De afgeleide grondwetgevende macht wordt ook de Constituante genoemd. De grondwetgevende macht wordt in België dus uitgeoefend door de drie takken van de wetgevende macht, zijnde de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat en de Koning. In een “formule” gegoten wordt dit: GWM = Kamer + Senaat + Koning. 7.1. De drie fasen van een grondwetsherziening overeenkomstig artikel 195 Gw. Overeenkomstig artikel 195 Gw. dient een grondwetsherziening in 3 fasen te gebeuren. Kenmerkend is dat de herziening over twee zittingsperiodes van de Kamers wordt gespreid en een gekwalificeerde meerderheid vereist. De spreiding over twee zittingsperiodes is ingegeven door de idee dat de wil om de Grondwet te herzien enige continuïteit moet vertonen. Één parlement volstaat niet om de Grondwet te wijzigen; de medewerking van twee parlementen is vereist. Onrechtstreeks worden de kiezers ook bij de herziening betrokken, doordat de tweede fase verkiezingen inhoudt. De kiezers kunnen - althans in theorie - met de voornemens inzake de grondwetsherziening rekening houden, bij het uitbrengen van hun stem. Dit gegeven, samen met de gekwalificeerde meerderheid beoogt een democratisch draagvlak te garanderen.86 - Eerste fase van de grondwetsherziening: verklaring tot herziening van de Grondwet. 86 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, Brugge, die Keure, 2019, III, 672-673. 44 Een grondwetsherziening start met een verklaring tot herziening van de Grondwet. Daarmee geeft de preconstituante aan dat ze het opportuun acht om de Grondwet te wijzigen en geeft ze meteen aan op welke punten de Grondwet volgens haar in een volgende fase zou moeten worden herzien. Dit gebeurt door het aannemen van een verklaring tot herziening van de grondwet. Deze bestaat in werkelijkheid uit 3 onderscheiden verklaringen van elk der 3 takken van de federale Wetgevende Macht. Elke tak wijst in deze verklaring autonoom de artikelen of onderdelen van artikelen aan, die voor herziening in aanmerking komen. Tijdens de eerste fase treedt de Preconstituante op (= Wetgevende Kamers en Koning). Het initiatief tot grondwetswijziging komt toe aan elk van de drie takken van de wetgevende macht. Het komt dus toe aan elk lid van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat en aan de Koning. Parlementsleden dienen een voorstel in; de Koning dient een ontwerp tot herziening van de Grondwet in. Dit gebeurt in beide landstalen. In de praktijk wordt doorgaans een initiatief genomen door de federale Regering, dat wordt gesteund door een consensus tussen de meerderheidspartijen. Hieruit volgt dat de onderscheiden verklaringen een groot inhoudelijk parallellisme vertonen. In de praktijk wordt het ontwerp van de federale Regering meestal tegelijkertijd bij de Kamer en Senaat ingediend. Het wordt er dan veelal aangenomen, soms na lichte amendering, waarna één verklaring van de Wetgevende Kamers tot stand komt. Deze wordt dan samen met de eigen verklaring van de Koning gepubliceerd. Zie bv. de Verklaring tot herziening van de Grondwet dd. 25 april 2014, BS 2 mei 2019. Met de Verklaring van 20 mei 2019 (BS 23 mei 2019) werd hiervan afgeweken. Vooreerst waren de verklaringen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat niet identiek; bovendien was de verklaring van de Koning beduidend korter. De afdeling wetgeving van de Raad van State brengt geen advies uit over een voorstel of ontwerp van verklaring tot herziening van de Grondwet. In elke Kamer wordt over de inherzieningstelling van elk artikel gestemd bij gewone meerderheid, d.w.z. dat de meerderheid van de leden in de Kamer en de Senaat aanwezig moet zijn en dat de meerderheid van de uitgebrachte stemmen een j