Análisis de las Fuentes del Derecho Constitucional I (1) PDF

María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Tema 1: El sistema normativo y las fuentes del Derecho 1.1. Consideraciones introductorias sobre el sistema normativo El proceso de formación y actuación de las normas se puede explica...

María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Tema 1: El sistema normativo y las fuentes del Derecho 1.1. Consideraciones introductorias sobre el sistema normativo El proceso de formación y actuación de las normas se puede explicar mediante un esquema integrado por tres círculos concéntricos: o Sistema social: unidad organizada de convivencia que funciona sobre la base de unas pautas de comportamiento. Sociedad. o Sistema jurídico: conjunto de entes, órganos y personas que se ocupan del proceso oficial de formación y aplicación del derecho. Operadores jurídicos. o Sistema normativo: conjunto de normas, principios y valores que regulan y organizan la convivencia entre los miembros de una sociedad. Son proposiciones lingüísticas dotadas de autoridad creadas por el sistema jurídico. Incluye las normas escritas, los precedentes judiciales, la costumbre, los principios y valores. Las normas provienen de distintos poderes y siguen distintos procesos de elaboración. Entre las normas existen principios que las ordenan y hacen posible su aplicación como sistema (cuando aparece una nueva norma se debe someter a lo que determinan las demás). El Derecho solo puede comprenderse a partir de la agrupación de las normas en sistemas. o El sistema permite reconocer la vigencia o existencia de una norma. o La indagación del significado de cada norma se debe hacer por referencia al contenido de las normas restantes. o La eficacia y aplicabilidad de cada norma depende de una organización que la aplica y sanciona su incumplimiento. Características del sistema normativo: o Es un conjunto de elementos interactivos que condicionan la existencia y contenido de los demás elementos. 1. Condiciona la existencia: una ley será válida si se ha dictado por el órgano competente con arreglo a la Constitución, y no ha sido derogada por otra posterior. 2. Condiciona el contenido material: el significado íntegro de una norma jurídica solo puede hallarse complementándolo con otras normas jurídicas. o Es un sistema articulado, las normas se relacionan entre sí y con el sistema obedeciendo a reglas sobre la formación y cambio de normas. o Es dinámico, ya que permite cambios o la introducción de nuevas normas. o Es un sistema autorregulado: parte de normas que lo integran aseguran la eficacia de las restantes y permiten la corrección de errores y desviaciones del sistema. o Está en permanente conexión con el sistema social y el sistema jurídico. o Es una realidad plural y heterogénea. 1 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda 1.2. Las Fuentes del Derecho La regulación de las fuentes del derecho ha estado tradicionalmente establecida en el Artículo 1 del Código Civil, que dispone que “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho.” La Constitución, como norma suprema, regula la producción normativa, quién es competente para dictar cada norma, qué materias regulan, qué procedimientos han de seguirse y cómo se estructura el sistema de fuentes. Encontramos normas escritas y no escritas. La mayoría de los sistemas normativos (más del 99%) son de normas escritas, pero antiguamente no lo eran debido a su carácter de derecho de costumbre, que cambia con el surgimiento del estado moderno al terminar la Edad Media. Dentro de las fuentes escritas hay un orden: 1. Constitución Española de 1978: es la norma superior, que se complementa con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: órgano que la interpreta y garantiza su cumplimiento. Tiene un valor normativo: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (art 9.1 CE). Tiene el rango jerárquico superior y todas las normas se someten a ella. El jurista austriaco Kelsen del S.XX establece la teoría de la pirámide normativa. 2. Normas con rango de ley: o Leyes de origen parlamentario: - De ámbito estatal: las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado) ejercen la función legislativa (art 66 CE) y elaboran leyes ordinarias (más síes que noes para su aplicación) y leyes orgánicas (requieren mayoría absoluta, art 81 CE). - De ámbito autonómico: las Asambleas legislativas autonómicas elaboran leyes conforme a lo previsto por sus Estatutos de Autonomía y Reglamentos parlamentarios autonómicos. o Normas gubernamentales con rango de ley: las que provienen del Gobierno central son los Reales Decretos-Leyes (art 86 CE) y Reales Decretos Legislativos (art 85 CE). Y a su vez, los ejecutivos autonómicos elaboran Decretos-Leyes y Decretos-Legislativos. o Reglamentos parlamentarios del Congreso de los Diputados y el Senado y reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Regulan las cámaras (ley procesal del parlamento) y son normas especiales que, sin ser leyes, tienen ese rango. 3. Normas con rango reglamentario: disposiciones administrativas de carácter general que dependen de las normas con rango de ley. Son normas escritas elaboradas por el Gobierno estatal o por la Administración central, y también por los ejecutivos 2 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda autonómicos o por las administraciones autonómicas. También, las administraciones independientes han sido facultadas por ley para dictar normas con rango reglamentario para el mejor funcionamiento de su vigilancia y regulación. 4. Tratados internacionales: son aplicables por los órganos administrativos y judiciales una vez publicados oficialmente en el BOE (art 96 CE). Para que sea aplicable en el ordenamiento español, se requiere su incorporación al mismo mediante los procedimientos previstos en los arts. 93 y 94 CE. 5. Ordenamiento de la Unión Europea: normas producidas por las instituciones europeas. Este ordenamiento tiene como normas constitutivas y fundacionales los Tratados (ej. el de Lisboa), que contemplan la producción de: - Reglamentos: normas de aplicación directa, no requieren trasposición. - Directivas: normas que apuntan los objetivos comunes que cada estado de la UE debe alcanzar. Han de ser traspuestas al ordenamiento interno utilizando un instrumento normativo estatal. - Decisiones: su ámbito ha sido ampliado por el Tratado de Lisboa. Es un acto de las instituciones comunitarias, en virtud del cual se aplican normas a un supuesto concreto. 6. Normación autónoma y estatutaria: producidas por organizaciones sociales de naturaleza privada en uso de su autonomía normativa (convenios colectivos) o de habilitaciones singulares conferidas por la ley (estatutos de colegios profesionales). Para ser exigibles requieren el reconocimiento de los poderes públicos. Estas fuentes escritas se completan con otras no escritas: 1. La costumbre, es fuente del derecho en defecto de ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral u orden público y que resulte probada (art 1.3 CC). Es una reiteración de conductas que reúne cuatro requisitos: generalidad, uniformidad, frecuencia o continuidad y perdurabilidad en el tiempo. En el derecho constitucional tiene un campo de aplicación muy limitado dada la prevalencia casi exclusiva de la norma escrita. 2. Los principios generales del derecho, reglas expresadas en fórmulas simples o expresiones abreviadas que no responden a la estructura de una norma y pretenden guiar la actuación de los sujetos públicos y privados. También cabe mencionar la jurisprudencia, que como dice el art 1.6 del Código Civil, es la fuente complementaria del ordenamiento jurídico. Es la doctrina sentada por los Tribunales Superiores al interpretar y aplicar el Derecho. De forma paralela, aparece la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tiene como finalidad interpretar las normas constitucionales y velar por su aplicación. Ningún tribunal inferior, ni ningún juez tienen la facultad de contradecir las sentencias del Tribunal Constitucional. 3 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda 1.3. Los principios de relaciones entre las normas del sistema normativo España es un estado descentralizado. El poder político se reparte entre el Estado, las Comunidades autónomas y Entidades Locales. Además, cada uno de estos niveles cuenta con un subsistema normativo distinto, ya que emanan leyes. Por tanto, en el ordenamiento jurídico español podemos distinguir: - El subsistema normativo estatal: formado por las normas generadas en las instituciones centrales del Estado, que son de aplicación a todo el territorio nacional y tienen superioridad frente a los autonómicos. La Constitución está en la cúspide de la pirámide normativa estatal y de ella derivan las Leyes y los reglamentos estatales dictados por el Gobierno y la Administración central. - Los subsistemas autonómicos: hay uno en cada comunidad y están integrados por las normas generadas por las instituciones autonómicas (17). La norma institucional básica es el Estatuto de Autonomía, que es una norma estatal (ley orgánica) que regula sus poderes públicos y está subordinada a la CE. Pueden darse conflictos entre distintos sistemas normativos y dentro de ellos, de ahí surgen los principios de relaciones entre normas, que proporcionan un marco para interpretar y aplicar las normas de manera coherente y sistemática. Estos están enumerados en el art 9.3 CE y en el CC. El TC indica que “no son compartimentos estancos, sino que cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho.” 1.3.1. Principio de legalidad: España es un estado de derecho (art 1.1 CE), y este principio se recoge en la acepción de sometimiento al derecho en el art 9.1 CE. Todos los poderes públicos quedan sujetos a la ley no hay espacio exento de la acción del Derecho. Se recoge en los arts. 9.3 y 10.1 de la CE, como fundamento del orden político y la paz social, manifestación que participa del valor esencial de la Ley, producto del parlamento (órgano que representa al pueblo español). Se expresa en distintos planos jurídicos: penal (art 25 CE), en las funciones del Gobierno (art 97 CE), en actuación administrativa (art 103 CE), tributaria (art 133 CE), jurisdiccional (art 117 CE), parlamentaria (art 72 CE) y en las competencias de la Jefatura de Estado (art 61 CE). Este principio tiene consagración constitucional en la reserva de Ley, que supone que la CE para garantizar determinadas materias obliga a que éstas sean reguladas por Ley. 1.3.2. Principio de jerarquía normativa: Supone el reconocimiento de distinto rango a las normas que componen el sistema normativo, de modo que unas prevalecen sobre otras. La estructura es piramidal y en la cúspide está la Constitución. Una norma puede derogar todas las que se encuentren en niveles inferiores y las 4 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda de mismo rango dictadas con anterioridad. Es nula la norma inferior que contradice/se opone a lo dispuesto en la de rango superior. Históricamente el rango venía determinado por el rango del órgano del que emanaban, pero ahora está en el art 9.3 CE. Este principio solo opera dentro de un mismo sistema normativo, con excepciones como las Leyes de transferencia o delegación, y las de armonización. Los subsistemas son esferas competenciales distintas por lo que se configuran con el principio de competencia. 1.3.3. Principio de publicidad: Las normas se destinan a los ciudadanos por lo que es obligada su publicidad, solo así se consigue el conocimiento por los destinatarios, lo que permite la certeza del derecho y accesibilidad al mismo. En cambio, este aspecto es irrelevante a efectos de cumplimiento, como afirma el art 6.1 CC, “La ignorancia de las Leyes no excusa su cumplimiento”. Debe ser materialmente posible conocer la existencia de la norma, aunque se aplicará sea conocida o no. La regla general de entrada en vigor de la ley viene recogida en el art 2 CC, “Las Leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispusiera otra cosa”. Las Leyes Autonómicas siguen una similar disposición, siendo obligada su publicación en Boletines Autonómicos. 1.3.4. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos: La irretroactividad se refiere a la imposibilidad de aplicar una norma a hechos anteriores a la publicación de la misma. Supone la imposibilidad de que las normas tengan efectos hacia atrás en el tiempo, y asegura que tales efectos comiencen en el momento de su entrada en vigor con la finalidad de dotar al ordenamiento de seguridad. Son irretroactivas: - Las disposiciones sancionadoras no favorables (a sensu contrario, si la ley penal es favorable, se puede aplicar retroactivamente). - Las disposiciones restrictivas de los derechos individuales y las libertades públicas. Fuera de estos supuestos, nada impide que el legislador dote a la Ley del ámbito de retroactividad que estime oportuno, ya que como indica el TC la prohibición absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones congeladoras del ordenamiento, contrarias al art 9.2 CE. 1.3.5. Principio de responsabilidad de los poderes públicos: Los poderes públicos son los responsables por los daños causados en su actuación, y, en consecuencia, se establece en el art 106 CE el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los supuestos de fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. 5 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda El artículo 121 se refiere a este principio referido al ámbito judicial: “los daños causados por error judicial, así como los causados por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado”. La única irresponsabilidad reconocida constitucionalmente queda reservada para el Rey en el art 56.3 CE. 1.3.6. Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos Lo arbitrario es aquello que no se acomoda a la legalidad. La arbitrariedad es una infracción de la norma y ante una actividad no reglada, conlleva una desviación de poder. Un acto o declaración es arbitrario cuando carece de explicación racional o es contrario a la justicia y leyes, basándose únicamente en la voluntad o capricho del poder público. Se prohíbe que cualquier poder público actúe arbitraria o caprichosamente en sus funciones. En relación con el poder legislativo, el acto es arbitrario cuando engendra desigualdad, no referida a discriminación sino a las exigencias que el art 9.2 CE conlleva a fin de promover la igualdad. El TC ha establecido que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de sus decisiones anteriores en casos sustancialmente idénticos, a no ser que: - Ofrezca una fundamentación razonable y suficiente que motive el cambio. - Resulte patente que la diferencia tiene su fundamento en la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externos que así lo indiquen. 1.3.7. Principio de competencia: Presenta dos alcances: 1. La habilitación a un ente territorial para regular o actuar en una determinada cuestión es lo que se llama competencia. Un ente es competente cuando la norma le ha encomendado dicha función, debiendo hacerlo dentro de su territorio. La distribución competencial es abordada por la Constitución y otras Leyes, así el art 149.1 CE enumera las competencias que le corresponden al Estado y el art 148 CE las de cada Comunidad Autónoma (si estas no han sido incorporadas en sus Estatutos, corresponderán al Estado). Por su parte, las competencias de los entes locales son de configuración y determinación legal, no constitucional (las que las CCAA o leyes sectoriales le hayan dado). Así queda repartida la competencia sobre las materias que cada ente ejercerá en su territorio, de manera que los conflictos entre subsistemas de distinto nivel se resolverán mediante el principio de competencia. En las materias en que cada ente es competente solo este puede dictar normas, ningún otro podrá modificar ni derogar las normas de otro subsistema. En algunos casos hay materias compartidas en las que tanto el Estado como las CCAA tienen poder normativo, en dos modalidades distintas: - Materias en las que el Estado dicta la legislación básica pudiendo las CCAA regular esas materias dentro del respeto a la regulación estatal. - Materias de regulación estatal y mera ejecución o gestión autonómica. 6 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda En cuanto a la perspectiva interna de cada subsistema, la competencia alude al reparto de la potestad atribuida a un ente entre los órganos que lo componen, asignando a cada uno un conjunto de funciones según su ubicación en la estructura administrativa (jerarquía). Para crear un órgano administrativo, sus funciones no pueden estar siendo realizadas por otro. 2. También es aplicable a normas de la misma jerarquía que tienen ámbitos competenciales distintos: (Leyes ordinarias, orgánicas, y de armonización son todas aprobadas por las Cortes, pero su ámbito competencial es distinto). Las materias para cuya regulación se establece un determinado tipo de normas, solo pueden ser reguladas por ese tipo de norma (ej: las materias recogidas en el art 81 CE solo pueden ser reguladas por Ley Orgánica). Así los distintos tipos de normas no pueden regular las materias correspondientes a otros. El principio de competencia a nivel interno se puede llamar “reserva material”. 1.3.8. Principio de sucesión cronológica o posterioridad Se aplica cuando hay una contradicción entre normas de igual rango, de modo que la ley posterior modifica o deroga la anterior. El art 2.2 CC señala que “Las Leyes solo se derogan por otras posteriores”. Pero para ello, debe tratarse de normas del mismo rango, pertenecientes a un mismo subsistema normativo y que hayan seguido un mismo procedimiento de elaboración y aprobación. 1.3.9. Principio de especialidad Implica la preferente aplicación de la norma especial sobre la general. Se aplicará a la norma general, a menos que exista un conflicto entre 2 normas de igual rango que regulan la misma situación de hecho: se aplica la que tenga una relación más directa con el hecho que se trata. No se trata de invalidar la norma general, sino que se trata de una derogación de la parte de norma general que es incompatible con la norma especial. 1.3.10. Principio de seguridad jurídica La seguridad jurídica según el TC es la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, equilibrados de tal modo que permiten promover en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad. Además, el TC ha señalado la importancia de la claridad de las normas, para que los ciudadanos sepan a qué atenerse. El legislador debe perseguir la claridad y huir de provocar situaciones confusas. Sin seguridad jurídica no existe Estado de Derecho. 7 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda 1.4. La crisis del sistema normativo El sistema normativo tradicional, basado en normas escritas provenientes de un conjunto de autoridades públicas, ha experimentado cambios en su concepción originaria, que se concretan en distintos aspectos que permiten afirmar que el sistema está en crisis. El ordenamiento se ha hecho mucho más complejo que en s. XIX porque las estructuras políticas y administrativas se han hecho más abundantes y entre las normas encontramos una enorme diversificación en cuanto al origen y la denominación. Los conceptos de Ley y de Reglamento han dejado de ser unívocos: cada uno ha experimentado una notable diversificación por el mayor número de entes y de órganos que dictan normas, o por la aparición de distintos subtipos de formas y contenidos distintos. Además, el poder Ejecutivo ha adquirido hegemonía frente al Legislativo, habiendo absorbido la función de producción de normas (hay más reglamentos que Leyes), a lo que se añade la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con rango de ley. Por último, el Gobierno ha adquirido un creciente protagonismo en cuanto a la iniciativa parlamentaria para la tramitación de Leyes. La Ley ha quedado como mero “marco regulador”. Los cambios constitucionales en cuanto a la distribución de las atribuciones entre los poderes públicos suponen que resulte insuficiente el planteamiento clásico que atribuía las funciones ejecutiva, legislativa y judicial a órganos distintos. - La identificación de los poderes legislativo y ejecutivo debilita la eficacia de los controles del primero sobre el segundo, así los que apoyan al Gobierno en las Cortes permiten que la iniciativa gubernamental siga adelante y la oposición interviene escasamente en el proceso de creación de normas. - Los compromisos del Estado social han convertido a las Administraciones públicas en centros de poder, lo que provoca que el equilibrio constitucional se fundamenta en una pluralidad de órganos que ejercen un poder limitado y en la necesidad de que surjan nuevos mecanismos de control que garanticen el Estado de Derecho. Por último, no solo los poderes públicos dictan normas, se pueden encontrar normas elaboradas y aprobadas al margen de las organizaciones públicas porque el Estado cede poderes normativos a entes de base privada, o porque se sustituye la norma unilateral por la regulación pactada. 8 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Tema 2: La Constitución 2.1. El concepto de Constitución Los orígenes del término Constitución proceden de la Antigüedad clásica, con Aristóteles, que distinguía entre Politeia (estructura de la sociedad) y nomos (leyes). La idea de que deba haber una norma suprema es antigua, proviene del derecho romano. Etimológicamente el término Constitución hace referencia a algo que nace con vocación de permanecer un largo tiempo: si se pretende que la Constitución ordene la vida social y política durante una larga etapa, deberá: - Ser un texto abierto: que se pueda ir adaptando a las nuevas circunstancias sin apartarse de sus principios esenciales. - Contener no solo reglas, sino también principios. - Ser una norma de consenso (apoyada por una considerable mayoría). El hecho de ser un texto abierto ha originado el siguiente dilema: quien ha de completar e interpretar la constitución (¿El parlamento o los jueces?). Nuestra Constitución ha optado por un modelo mixto, que queda representado por el Tribunal Constitucional, elemento clave para la integración de este texto abierto. La idea de Constitución inicia la era contemporánea, época en la que se dictan los primeros textos constitucionales, un concepto que procede del pensamiento ilustrado y que recoge los ideales de la revolución americana y francesa de finales del XVIII. Se trata de un ideario debido a las aspiraciones de la burguesía liberal, que trataba de recoger en un texto único los principios fundamentales del Estado: soberanía nacional, derechos y libertades, división de poderes y que el poder legislativo radicara en una asamblea representativa. El objetivo era establecer un modelo de Estado que rompiera con el poder absoluto del monarca y la sociedad estamental (elementos esenciales del Antiguo Régimen, cuya estructura política y social se fue disolviendo). Este fue el sentido del art. 16 de la Declaración francesa de los Derechos del hombre y del ciudadano de 1789, al proclamar que “toda sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de poderes no tiene Constitución”. En este contexto político se promulgaron las Constituciones Americana de 1787 y francesa de 1791. En España, este constitucionalismo liberal originario, se encuentra en la Constitución de 1812 (que proclama como Rey de España a Fernando VII, que deja la corona en manos de Napoleón, y al que limitaron sus poderes, situando el poder legislativo en unas Cortes representativas). Este modelo de Constitución sufre en el S.XIX dos tipos de agresiones (García de Enterría): 9 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - Tras las invasiones napoleónicas se instauraron los principios del liberalismo doctrinario o moderado (soberanía compartida entre el Rey y el Parlamento, con cartas otorgadas por la Corona). - La izquierda hegeliana socavó los ideales de los derechos fundamentales y las libertades públicas para hablar de relaciones sociales “reales” (manifestaciones jurídicas parte de la superestructura de la sociedad). Se comienza a desvalorizar el concepto de Constitución y hubo que esperar al fin de la Primera Guerra Mundial para encontrar un despunte del concepto de Constitución que se consolida tras la Segunda Guerra Mundial. Tras esto, comienzan a dictarse nuevas Constituciones europeas que buscan garantía para la Paz y el respeto a los derechos humanos. La Constitución española de 1978, se encuadra en la última línea de constitucionalismo renovado. El autor de la Constitución es la Nación española, que “en uso de su soberanía”, decide elaborar un texto en virtud del cual “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. La Constitución establece el principio de limitación de poder, crea un sistema político parlamentario, y reconoce y garantiza los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, derechos de participación en los asuntos públicos y derechos sociales. 2.2. La supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico La Constitución es la norma suprema, cúspide del ordenamiento. Su supremacía se proclama en el art 9.1 CE: “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. La supremacía de la CE está implícitamente afirmada por la existencia de una jurisdicción constitucional con competencias para invalidar normas y actos que contradigan los preceptos constitucionales. 1. Supremacía formal: o La Constitución es creadora de normas y decide los procedimientos para su elaboración. La Constitución designa los órganos que gozan de potestad legislativa y reglamentaria y establece los principios sobre los procedimientos de producción y vigencia, decidiendo las relaciones entre el resto de las normas del ordenamiento. o La rigidez constitucional exige un procedimiento especial de reforma del texto, diferenciado del establecido para el resto de las Leyes. Así, la CE queda apartada de la actividad legislativa ordinaria y de las decisiones de mayorías parlamentarias. La Constitución establece dos procesos de reforma (Título Preliminar, Título II y Sección 1ª del capítulo 2º del Título I, gozan de protección especial). 10 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda 2. Supremacía material: o El contenido de la Constitución es superior al del resto de las normas, esto se aprecia en la relación existente entre Constitución y Ley. A pesar de la superioridad de la Ley, los titulares del poder legislativo están sometidos a los preceptos constitucionales. Las Leyes que no se ajusten a los contenidos constitucionales podrán ser sancionadas con nulidad y expulsión del ordenamiento, conforme a las facultades que la Constitución otorga al TC. o La superioridad también se expresa a partir del “principio de interpretación conforme”, se trata de que todas las normas sean interpretadas conforme a los preceptos constitucionales. Así lo ha exigido el TC desde sus primeras sentencias y así lo demanda el art 5.1 LOPJ (Ley Orgánica del Poder Judicial). Si un órgano judicial considera que los preceptos de una Ley no pueden interpretarse ajustándose al contenido de la Constitución, deberá presentar ante el TC una cuestión de inconstitucionalidad conforme al procedimiento establecido en el art 163 CE y arts. 35 y siguientes LOTC (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Cuando la norma a aplicar sea reglamentaria, el juez no la aplicará. El juez es soberano ante el reglamento, pero no ante la Ley. Los Jueces y Tribunales son competentes para declarar la nulidad de un reglamento debido a inconstitucionalidad o ilegalidad y a no aplicarlo. Art 6 LOPJ: “los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”. 2.3. Contenido de la Constitución 2.3.1. La eficacia directa de la Constitución La eficacia directa de la Constitución ha sido puesta en duda (su carácter de norma jurídica directamente aplicable). Esto suponía que los órganos que aplicaban el ordenamiento jurídico no debían aplicar las normas constitucionales. Estas quedaban reducidas a un mandato dirigido al legislador y que solo afectaba a los demás órganos del Estado en la medida que dicho contenido fuera incorporado a las Leyes. Eficacia indirecta: la Constitución no era considerada fuente del Derecho, tiene valor programático. Sin embargo, partiendo de la posición jerárquica de la Constitución, ésta tiene eficacia directa, ya que el principio de jerarquía normativa exige su aplicación a las relaciones jurídicas. - Cualquier juez tendrá que aplicar la Constitución, aunque el legislador no haya dado cumplimiento de sus prescripciones. Art 9.1 CE: “los poderes públicos están sujetos a la Constitución” (sin excepciones). 11 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - Los derechos reconocidos en la Constitución son inmediatamente operativos, aun cuando no exista regulación legislativa de desarrollo. Art 53.1 CE: “los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos”. 2.3.2. Efecto derogatorio La disposición derogatoria establece el efecto derogatorio de la CE. La derogación se extiende a todas las disposiciones anteriores que contradigan lo dispuesto en la Constitución. La entrada en vigor del texto constitucional no supone la derogación de las normas anteriores por haber sido aprobadas por procedimientos no reconocidos por la CE. La normativa anterior a la Constitución seguirá siendo válida cuando su contenido no sea contrario al de la constitución (si no se hubiera derogado todo el ordenamiento jurídico anterior). El TC ha desarrollado el concepto de “inconstitucionalidad sobrevenida”, que une los principios de derogación e inconstitucionalidad, aplicable a las normas anteriores a la CE. El juez inaplicará las normas que considere derogadas por la CE sin necesidad de solicitar el parecer del alto Tribunal. El juez puede interponer recurso de inconstitucionalidad de leyes anteriores a la CE e inferiores a ella, que supone su derogación y nulidad. - Disposiciones anteriores contrarias a la CE: derogadas. - Disposiciones anteriores no contrarias a la CE: siguen siendo válidas, la CE no derogó todo el ordenamiento jurídico anterior, solo el contrario. - Inconstitucionalidad sobrevenida: juez no aplicará normas que considere contrarias a CE sin interponer recurso al TC. Si considera que una ley aplicable al caso es contraria a la CE no la aplicará. 2.3.3. El bloque de constitucionalidad La distribución competencial que establece la Constitución entre normas del mismo rango se debe a que España es un Estado plural descentralizado. Las CCAA gozan de potestad legislativa. Por ello surgen los subsistemas normativos, que conviven en el ordenamiento español mediante las relaciones de jerarquía, competencia y procedimiento que se producen entre normas. En el ordenamiento hay normas que establecen la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas que también han de tenerse en cuenta en un juicio de constitucionalidad. Este conjunto de leyes se llama “bloque de constitucionalidad”. Art 28.1 LOTC: “Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas”. 12 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda El TC ha reiterado la posición de determinadas Leyes, cuyo respeto a otras normas con rango de Ley, condiciona su constitucionalidad. Por ejemplo, Leyes autonómicas están sometidas al contenido del Estatuto de Autonomía. 2.4. La reforma de la Constitución Según LOEWENSTEIN, la Constitución ideal sería aquella que se adaptase a los cambios de forma natural, sin reforma. Los cambios que se producen en la vida pública exigen que los textos constitucionales se reformen para adaptarse una sociedad dinámica. Por ello, los textos constitucionales incluyen entre sus preceptos disposiciones para la reforma del texto. Si las Constituciones no se someten a una revisión de sus preceptos, se podría desembocar en una verdadera reforma constitucional encubierta: la “mutación constitucional”, por vía interpretativa se modifican preceptos constitucionales sin que los cambios se recojan en el propio texto constitucional. Si los cambios afectan a principios esenciales de la Constitución, podría perder su sentido como norma suprema e integradora del ordenamiento. Distinción entre Constituciones (Bryce): - Flexible: se reforman por el mismo procedimiento que las demás leyes. - Rígida: deben reformarse mediante procedimientos complejos, distintos a los del resto de leyes. La Constitución española de 1978 exige un procedimiento rígido de reforma. Si es la norma suprema del ordenamiento debe ser rodeada de garantías que aseguren que ninguna reforma se realice sin la aprobación del pueblo, depositario de la soberanía. Respecto a la legitimación para la iniciativa de la reforma constitucional: - Regímenes autoritarios: iniciativa del Gobierno. - Constituciones democráticas: iniciativa del poder legislativo. En España, la iniciativa de la reforma corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las CCAA (aparece en arts. 87.1 y 2 CE, al que se remite el art 166 CE). Se excluye la iniciativa popular: en el Anteproyecto constitucional era admitida, pero se suprimió por la Comisión Constitucional del Congreso a propuesta del grupo parlamentario UCD, apoyada por los grupos del PSOE y PCE. La CE establece una preponderancia del Congreso de los Diputados sobre el Senado en todos los procedimientos legislativos, y también en la reforma constitucional. Deberá presentarse un proyecto de reforma con los requisitos del art 88 CE: una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. Igualmente se necesita dictamen del Consejo de Estado. 13 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda La iniciativa de las Cámaras tiene diferencias respecto a las restantes proposiciones de ley: - Congreso de los Diputados. Reforma constitucional: dos grupos parlamentarios o una quinta parte de la cámara (art 146 RCD). Proposiciones de legislación ordinaria: firma de un diputado con 14 miembros de la Cámara, o un grupo parlamentario con la firma de su portavoz (art 126 RCD). - Senado. Reforma constitucional: 50 senadores que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario (art 152 RS). Legislación ordinaria: un grupo parlamentario o 25 senadores (art 108.1 RS). La iniciativa de las Asambleas Legislativas de las CCAA no presenta diferencias entre la iniciativa de reforma constitucional y la ordinaria. Podrán tramitarse ambas a través del Gobierno, o presentando la proposición ante la Mesa del Congreso (art 87.2 CE). En cuanto al procedimiento de reforma, la Constitución prevé dos sistemas: - Art 167 CE: procedimiento circunscrito a reformas parciales que no afecten a las materias especialmente protegidas (art 168 CE). - Art 168 CE: para la revisión total de la Constitución, o a una revisión que afecte al Título Preliminar; a la Sección primera del Capítulo segundo del Título I, o al Título II. Esto es, modificaciones que afecten a la reforma total de la Constitución, a los principios político-constitucionales que proclama el Título Preliminar, a los derechos y libertades públicas, y a la Corona. El hecho de que la propia Constitución admita (con art 168) su reforma total y la modificación o supresión de determinados principios y valores consagrados no se corresponde con lo previsto en muchas constituciones de nuestro entorno. Esta posibilidad de reforma ha provocado que para muchos autores la Constitución tenga un excesivo “indiferentismo ideológico” y consecuencias constitucionales. Cuando el TC se ha enfrentado al conflicto sobre si nuestro sistema, al amparo de la libertad ideológica, admite ideologías o expresiones contrarias a la Constitución, ha declarado que en nuestro sistema no cabe una “democracia militante”. No cabe un control sobre la ideología de los partidos políticos (sus fines), sino solo de las actividades que hace para lograrlos. No existe un deber constitucional de respeto o defensa de determinados valores de la Constitución, y ello, por la inexistencia de límites materiales a la reforma y por la previsión explícita de reforma total que recoge el art 168 CE. Si la Constitución pone en duda la intangibilidad de sus propios valores, ¿cómo puede imponer límites a las ideologías que se expresen en contra o quieran acabar con los mismos? Algunos autores se han mostrado contrarios a esta interpretación, y consideran que sí existen límites materiales a la reforma total pese a que la Constitución la admita. 14 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - Principios de Estado social y democrático de Derecho, los de unidad y soberanía nacional y el de autonomía de las nacionalidades y regiones (Santamaría Pastor). Revenga: estimar que no hay límites es una anomalía que ha provocado incongruencias teóricas en la interpretación de la Constitución e indeseables consecuencias prácticas. Respecto a los procedimientos de reforma: 1. Procedimiento de reforma ordinaria (art 167 CE) El texto de la Ley de reforma constitucional deberá ser aprobado por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. En caso de no lograrse dicha mayoría “se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado” (art 167.1 CE). En la segunda votación se aprecia la preeminencia del Congreso, ya que, si no se logra la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, siempre que el texto hubiese obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podría aprobar la reforma (art 167.2 CE). La revisión constitucional, aprobada por las Cortes Generales, deberá ser sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras” (art 167.3 CE). 2. Procedimiento “agravado” (art 168 CE). Tras la aprobación del Congreso y Senado por mayoría de dos tercios de cada Cámara, se deberá proceder a la disolución inmediata de las Cortes (art 168. 1 CE). A continuación, y tras la convocatoria de elecciones, se constituirían nuevas cortes, “que deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras” (art 168.2 CE). El referéndum en este caso es obligado. “Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación” (art 168.3 CE). REFORMAS CONSTITUCIONALES LLEVADAS A CABO a) La primera reforma se llevó a cabo por el procedimiento del art 167 CE. Consistió en añadir en el art 13.2 CE, la expresión “y pasivo” referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales. Fue exigida por la firma del Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht. El 7 de julio de 1992 los Grupos Parlamentarios Socialista, Popular, Catalán, Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya, CDS, Vasco y Mixto presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del art 13.2 CE. 15 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda El debate en el Pleno del Congreso de los Diputados tuvo lugar el 22 de julio de 1992 y el resultado de la votación fue unánime, de los 332 votos emitidos todos fueron afirmativos. El debate en el Pleno del Senado se celebró el 30 de julio de 1992. De los 238 votos emitidos, fueron favorables 236, con un voto en contra y una abstención. El Rey sancionó y promulgó la reforma el 27 de agosto de 1992 y se publicó en el BOE al día siguiente. b) En el verano del 2011, como consecuencia de la crisis económica y financiera de 2008 y de las exigencias del control del déficit público en un modelo de organización territorial complejo, se llevó a cabo la segunda reforma de la Constitución. Se reformó el art 135 a efectos de recoger explícitamente en la Constitución un principio y procedimiento de control del gasto público, exigencia derivada de los acuerdos suscritos por España en su condición de miembro de la Unión Europea. En un acuerdo sin precedentes, el 26 de agosto de 2011, los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso de los Diputados, presentaron conjuntamente una proposición de reforma constitucional. El art 135 situado en el Título VII debía someterse al procedimiento ordinario, establecido en el art 167 (no era un precepto constitucional reservado a la reforma agravada), sin embargo, la proposición de reforma se tramitó por el procedimiento de urgencia y su aprobación fue en lectura única, según solicitaron a la Mesa los Grupos Parlamentarios. El Pleno en reunión de 30 de agosto de 2011 acordó tomar en consideración la proposición. El debate del Pleno tuvo lugar el 2 de septiembre de 2011 y se rechazaron todas las enmiendas, admitiéndose solo una corrección gramatical. El resultado fue: 321 votos emitidos, de los que 316 fueron favorables y 5 en contra. Tras la aprobación del texto de reforma en el Congreso, fue remitido al Senado, pasando a la Comisión Constitucional, que abrió un plazo de presentación de enmiendas que finalizó el 5 de septiembre. La Comisión y el Pleno del Senado rechazaron todas las enmiendas. Se aprobó el texto definitivo el 7 de septiembre de 2011 por 233 votos de 236 (3 en contra). Transcurrido el plazo de 15 días del art 167 CE sin que un décimo del Congreso ni Senado solicitaran referéndum para su ratificación, la reforma fue sancionada por el Rey el 27 de septiembre de 2011. El procedimiento seguido para esta reforma ha sido objeto de críticas por 2 motivos: 1. Por haberse tramitado como procedimiento de urgencia y lectura única. 2. Por el déficit democrático de la reforma: pese a haber contado con amplia mayoría en el Parlamento, al haberla votado favorablemente el partido en el poder y el principal partido de la oposición dejaba fuera del acuerdo a otras fuerzas políticas. 16 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda c) En 2024 se reformó el tenor del art 49 CE. El término disminuidos que empleaba la Constitución se vio sustituido por el de personas con discapacidad. Además, se ha añadido un texto en el primer párrafo y un nuevo segundo párrafo que recoge el nuevo paradigma sobre la capacidad de obrar de las personas con discapacidad: o Tradicionalmente, la protección de estas personas se obtenía mediante la exclusión de estas en la toma de decisiones, atribuyéndose ésta a sus familiares y representantes, un modelo de protección. o Ahora, el modelo se basa en el reconocimiento de una capacidad plena, muy similar a la que ostentan las personas con capacidad, un modelo de autonomía. Esta modificación deriva de la Convención de Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006 (Convención Nueva York). El objetivo era remover los límites que impidieran que las personas con discapacidad pudieran adoptar por sí mismas las principales decisiones. Esta aprobación supone un hito en la promoción de los derechos y libertades de las personas con discapacidad, pasando a considerárselas como ciudadanos de pleno derecho. Así, se reafirma la universalidad, indivisibilidad e indiscriminación, promoviendo la libertad y autonomía. Con esto se garantiza la participación plena y efectiva de etas personas en la sociedad. o Debate actual sobre la necesidad de reformar o no la CE. Más de cuarenta años desde la aprobación de la Constitución, resurge el debate de si es necesario o conveniente hacer una reforma de más calado en la Constitución. Frente a los que postulan la reforma como camino para superar la crisis política de la segunda década del S.XXI, otros apuntan que los problemas a los que se enfrenta nuestra democracia no derivan directamente de la Constitución. Como ha señalado el profesor Aragón, los problemas no derivan de la Constitución, sino de las mañas prácticas políticas que parecen haber olvidado que el régimen parlamentario exige una predisposición permanente al pacto y al compromiso. Sin una cultura de régimen parlamentario, difícilmente funcionará nuestra democracia. Casi todos los problemas derivan del defectuoso funcionamiento de los partidos políticos y de los casos de corrupción. Es necesario combatir estos fenómenos para relegitimar la democracia representativa. El profesor Aragón añade que hay problemas de funcionamiento del Estado que podrían solucionarse sin necesidad de reformar la Constitución, sino cumpliéndola y desarrollándola normativamente de manera más adecuada. Es más indispensable propiciar cambios en la práctica política, ya que el Derecho no puede hacerlo todo si no va acompañado de los partidos políticos. 17 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Tema 3: Las Leyes de producción parlamentaria 3.1. Los tipos básicos de leyes estatales 3.1.1. La ley ordinaria Las Leyes ordinarias constituyen el tipo genérico y común de las disposiciones legislativas. Emana de las Cortes Generales (debe ser aprobada por el Congreso y el Senado). Este tipo de ley puede versar sobre cualquier materia que no esté expresamente asignada a otro tipo legislativo. Su procedimiento de elaboración es el procedimiento legislativo común. El art 66 CE indica que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado”. En virtud de esta manifestación hay que hacer dos precisiones: 1. Aunque son el centro de gravedad del sistema jurídico, no son norma suprema por el principio de la supremacía de la Constitución y por ser una Ley del Estado, de tal forma que dentro del sistema de fuentes existe una limitación horizontal, ya que cada Comunidad Autónoma tiene atribuidas competencias legislativas según sus Estatutos de Autonomía. 2. Todas las materias pueden ser reguladas por Leyes ordinarias salvo cuando existan reservas determinadas que determine la Constitución. El procedimiento legislativo común u ordinario El procedimiento legislativo común es un procedimiento reglado, en un Estado de Derecho es el conjunto de actos que se llevan a cabo, con especial relevancia del poder legislativo, con la finalidad de aprobar una Ley. En nuestro sistema constitucional existe un procedimiento básico común u ordinario, y variedades de ese que se adoptan para la aprobación de otros tipos de leyes parlamentarias. 1. La iniciativa legislativa Abre el mecanismo legislativo. Requiere que uno de los órganos constitucionalmente legitimados para ello realice un acto con la finalidad exclusiva de que se apruebe una norma con rango de Ley. El art 87 CE reconoce la iniciativa legislativa al Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado, Asambleas Legislativas de las CCAA y el pueblo, mediante un mínimo de 500 mil firmas acreditadas. 1.1. Iniciativa gubernamental Se concede preferencia a la iniciativa que proviene del Gobierno. La Constitución emplea el término “proyecto” para referirse a la iniciativa del Gobierno, mientras que para los demás casos utiliza la expresión “proposición”. 18 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda La iniciativa del Gobierno se regula en el art 88 CE: “Los proyectos de Ley serán aprobados en el Consejo de Ministros que los someterá al Congreso de los Diputados, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. Los antecedentes a los que se refiere son una memoria económica, informe preceptivo del Consejo de Estado e informe de impacto de género. En ambos casos se trataría de que el Gobierno presentara las razones que justifican la necesidad de aprobación o modificación de una norma. La Resolución de 28 de julio de 2005, de la subsecretaría, da publicidad al acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa. En estas Directrices se establece que la exposición de motivos tiene la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Resumirá el contenido de la disposición para lograr una mejor comprensión del texto. En su redacción se irá siempre de lo general a lo particular. Estas directrices inciden en que una adecuada técnica normativa supone tener especial cuidado con 5 cuestiones: - El título o denominación de las normas jurídicas. - La parte expositiva de las mismas. - Los criterios para la redacción y estructura de las normas. - Las remisiones normativas. - La parte final de las normas. La aprobación del proyecto de Ley se realiza en el Consejo de Ministros, pero antes debe pasar por la tramitación de otros órganos, especialmente por el Ministerio que se convierta en ponente del texto en reunión de Consejo (arts. 5 a) y 26 LG). Una vez aprobado el proyecto de Ley por el Consejo de Ministros, deberá presentarse ante la Mesa del Congreso de los Diputados, aunque va dirigido a ambas Cámaras, considerándose que la Mesa puede reclamar al Gobierno para que presenten los antecedentes y la exposición de motivos. En la tramitación del proyecto, la primacía de la iniciativa gubernamental se manifiesta en dos campos: - Prioridad que se les concede (art 89.1 CE) - Exclusividad en la iniciativa legislativa en dos supuestos: o Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE), o Proyectos de ley destinados a planificar la actividad económica general (art 131.2 CE). Recibido un proyecto de Ley, la Mesa del Congreso ordena su publicación en el Boletín del Congreso de los Diputados, la apertura del plazo de enmiendas y la remisión a la comisión correspondiente. 19 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Los proyectos de Ley, excepto los Presupuestos Generales del Estado, van directamente a fase de deliberación en comisión, salvo que se presenten enmiendas de devolución o de totalidad en cuyo caso sí se sustancia el trámite de debate de totalidad. Finalmente se prevé la posibilidad de que “el Gobierno retire un proyecto de ley en cualquier momento de su tramitación ante la Cámara” (art 128 RCD), para lo que será necesario que presente ante la mesa del Congreso acuerdo de Consejo de Ministros. v 1.2. Iniciativa del Congreso de los Diputados y del Senado La Constitución atribuye la facultad de iniciativa a las Cámaras y no a sus miembros, es decir, no a diputados o senadores individualmente o en grupos. En el caso del Congreso, “las proposiciones de Ley podrán ser adoptadas por iniciativa de un diputado con la firma de otros 14 miembros de la Cámara, o un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz” (art 126.1 RCD). En el Senado, “las proposiciones de Ley que se deban a la iniciativa de los senadores deberán ser formuladas en texto articulado acompañado de una exposición justificativa y, en su caso, de una memoria en la que se evalúe su coste económico. Deberán ir suscritas por un grupo parlamentario o 25 senadores” (art 108.1 RS). En ambos casos se exige que se presente la iniciativa de proposición de Ley ante la Mesa correspondiente, acompañada de la exposición de motivos (arts. 124 RCD y 108 RS). La Mesa la publicará en el Boletín de la Cámara y la remitirá al Gobierno para que emita su parecer al respecto y para que se cumpla lo previsto en el art 134.6 CE: “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá́ la conformidad del Gobierno” para su tramitación. En caso de admisión, la proposición de Ley puede seguir el trámite legislativo ordinario. Se constituye en proposición de Ley del Congreso o del Senado, pasando el trámite de “toma en consideración” en su Pleno, siendo enviadas posteriormente a la Comisión del Congreso. 1.3. Iniciativa de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas En virtud del art 87.2 CE: “Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de Ley, o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de Ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa”. Dos posibilidades: 1. Solicitud al gobierno: la iniciativa de las Comunidades Autónomas gozaría de la prioridad de cualquier otro proyecto de Ley. 2. Remisión a la mesa del Congreso: cada Estatuto de Autonomía establece el procedimiento de presentación de proposiciones de Ley ante el Congreso. 20 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Una vez admitida, la iniciativa, se convierte en proposición de ley y seguirá el trámite legislativo ordinario, permitiéndose la defensa de la proposición en el trámite de “toma en consideración” a una Delegación de diputados de la Asamblea Legislativa (art 127 RCD). En lo que se refiere a las materias sobre las que puede versar la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas, aunque la Constitución no trata este asunto, podrán ser aquellas en que no tengan atribuidas competencias por sus Estatutos de Autonomía. 1.4. Iniciativa legislativa popular El art 87.3 CE regula la iniciativa legislativa popular, que exigirá “no menos de 500.000 firmas acreditadas”. El art 1 de la LO 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular establece que pueden ejercer esa iniciativa “los ciudadanos españoles mayores de edad que se encuentren inscritos en el Censo Electoral”. La iniciativa popular se ejerce mediante la presentación de proposiciones de Ley suscritas por las firmas autentificadas de al menos 500.000 electores. En este sentido, la autentificación la puede llevar a cabo - “Un Notario, un Secretario Judicial o el Secretario municipal correspondiente al municipio en cuyo censo electoral se halle inscrito el firmante” (art 9.2 LO 3/1984). - Fedatarios especiales, que “podrán ser los ciudadanos españoles que, en plena posesión de sus derechos civiles y políticos y careciendo de antecedentes penales, juren o prometan ante las Juntas Electorales Provinciales dar fe de la autenticidad de las firmas de los signatarios de la proposición de Ley”. Una vez cumplimentadas, las firmas deben enviarse a la Junta Electoral Central, que las remitirá a la Oficina del Censo Electoral, con la finalidad de que se compruebe que los firmantes de la iniciativa están inscritos en el Censo y cumplen con el requisito de ser mayores de edad (art 11 LO 3/1984). La Oficina del Censo Electoral remitirá la certificación, en el plazo de 15 días a la Junta Electoral Central, con la finalidad de que realice la comprobación de las firmas, declare inválidas las que no reúnan los requisitos y eleve a la Mesa del Congreso de los Diputados la certificación acreditativa del número de firmas válidas (art 12 LO 3/1984). El escrito de presentación debe contener el texto de la proposición de ley precedido de una exposición de motivos y la relación de los miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa con los datos personales de todos ellos (art 3 LO 3/1984). Reunidos estos requisitos, el procedimiento se iniciará con la presentación de la documentación ante la Mesa del Congreso de los Diputados (art 4 LO 3/1984), que examinará la documentación, y se pronunciará sobre la admisión en el plazo de 15 días (art 5 LO 3/1984), debiendo ser incluida en el orden del día del Pleno en el plazo máximo de seis meses para su toma en consideración (art 13 LO 3/1984). 21 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Causas de inadmisión de la iniciativa popular (art 5.2 LO 3/1984) - Materias excluidas en la Constitución (art 87.3 CE) y en la Ley Orgánica (art 2 LO 3/1984): iniciativa en materias de Ley Orgánica, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional, las referentes a la prerrogativa de gracia, las que son exclusiva iniciativa gubernamental (arts. 131 y 134 CE) y la iniciativa de reforma constitucional. - No se hayan cumplimentado los requisitos de presentación a los que se refiere el art. 3 LO 3/1984, aunque la Comisión promotora a instancias de la Mesa del Congreso podrá subsanar esos defectos en un mes (art. 5.2 b) LO 3/1984). - Proposiciones que versen sobre materias no homogéneas entre sí (art. 5.2 c) LO 3/1984). - Iniciativas que versen sobre la misma materia que un proyecto o una proposición de Ley que ya esté en trámite en el Congreso o Senado (art 5.2 d) LO 3/1984). - Iniciativa reproducción de otra ya presentada (art 5.2 e) LO 3/1984). En cualquier caso, si la Mesa del Congreso decide inadmitir la iniciativa, cabe la posibilidad de que los promotores presenten recurso de amparo ante el TC (art 6 LO 3/1984). 2. Debate de totalidad o toma en consideración Todas las iniciativas se presentan en la Mesa del Congreso de los Diputados, salvo las iniciativas de proposiciones de Ley del Senado, que se presentan en la Mesa del Senado. En ambos casos, la Mesa correspondiente abrirá un plazo de enmiendas y decidirá su envío a la Comisión competente de la materia, así como su inclusión en el orden del día del Pleno que ha de realizar el debate de totalidad o toma en consideración. Existe absoluta libertad de los parlamentarios para presentar enmiendas, en cuanto a número y contenido. Sin embargo, esta fase del procedimiento legislativo presenta peculiaridades de tramitación en atención al órgano del que provenga la iniciativa. I) Cuando se haya presentado un proyecto de Ley (iniciativa gubernamental). Sólo se realizará un debate de totalidad en el Pleno del Congreso en el supuesto de que se hubieran presentado, dentro del plazo reglamentario, enmiendas a la totalidad. En este caso no se emplea el término “toma en consideración”, sino “debate de totalidad”, puesto que es un trámite que habitualmente no se realiza, salvo en el supuesto de una enmienda a la totalidad, que debe ser presentada por un grupo parlamentario de la oposición al Gobierno. Se trata de un debate de fondo político, ya que estas enmiendas versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de Ley o proponen un texto completo alternativo al del proyecto. - En el caso de que se apruebe una enmienda de devolución, el proyecto quedaría rechazado. 22 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - En el caso de que prospere una enmienda de texto alternativo al del proyecto presentado por el Gobierno, el nuevo proyecto pasará a la fase de Comisión. En definitiva, la diferencia de tratamiento que reciben los proyectos de Ley en esta fase se debe a que el Gobierno goza del apoyo de la Cámara, por lo que sería un trámite redundante, ya que la relación de confianza que existe entre Gobierno y mayoría parlamentaria supondría que todos los proyectos superaran esta fase. II) Cuando se ha presentado una proposición de Ley en el Congreso de los Diputados, ya sea por iniciativa del mismo Congreso, de una Asamblea autonómica o de iniciativa popular y haya sido admitida por la Mesa. Se incluye en un orden del día del Pleno para que se efectúe un debate previo sobre su contenido. Este trámite es la “toma en consideración” (art 126.5 RCD) y sirve para eliminar las iniciativas no oportunas o que incluyan principios no apoyados por la mayoría parlamentaria. La Mesa se encargará de la publicación de la proposición y la remitirá al Gobierno, para que se cumpla lo previsto en el art 134.6 CE: “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno” para su tramitación. Transcurridos los 30 días sin que el Gobierno hubiera negado su conformidad, la proposición quedará en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. Aceptada su tramitación en la toma de consideración (votación favorable en el Pleno), la proposición es remitida por la Mesa a la Comisión competente para el dictamen y la apertura del plazo de enmiendas, no admitiéndose enmiendas a la totalidad (art 126.5 RCD). En caso de que el Pleno del Congreso rechace la “toma en consideración”, termina el procedimiento legislativo. El voto favorable de la Cámara para tramitar la iniciativa supone que la proposición de Ley no puede retirarse, puesto que sólo puede desistirse de la iniciativa antes de que se realice la “toma en consideración” (art 129 RCD). III) Si la iniciativa de la proposición de Ley proviene del Senado. Se presenta ante la Mesa de la Cámara. Se publicará la iniciativa en el Boletín del Senado y se abrirá un plazo no superior a 15 días en el que “podrán presentarse otras proposiciones de Ley, que deberán versar sustancialmente sobre el mismo objeto o materia” (art 108.2 RS). Se incluirán en el orden del día del Pleno para su “toma en consideración” y se debatirán. Aprobada una de ellas, el presidente del Senado la remitirá al Congreso para su trámite como proposición. Una vez el Congreso la recibe, la Mesa lo remitirá a la Comisión correspondiente para la apertura de plazo de enmiendas. 23 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda En caso de que el Pleno del Senado rechace la “toma en consideración”, termina el procedimiento legislativo. También cabe la posibilidad de que los autores de una proposición de Ley la retiren antes de su “toma en consideración”. 3. Deliberación en Comisión Finalizada “la toma en consideración” o el debate de totalidad de los proyectos, la Mesa del Congreso envía el texto a la Comisión legislativa competente (art 46.1 RCD), en la que se nombra una Ponencia compuesta por diputados de diferentes grupos parlamentarios (papel importante como centro de negociación entre grupos políticos). Al mismo tiempo, se abre el plazo de enmiendas durante 15 días (art 113 RCD), aunque suele ser prorrogado. La Ponencia elaborará, en el plazo de 15 días desde que finaliza el plazo de presentación de enmiendas, un informe sobre el texto y las enmiendas que se han recibido, y propondrá que se comience el debate en el seno de la Comisión, artículo por artículo (art 114 RCD). El dictamen de la Comisión (que suele ser un texto diferente al inicial por las enmiendas aprobadas) firmado por su Presidente y por uno de los Secretarios se remitirá al Presidente del Congreso para su tramitación (art 116 RCD). Según el art 75.2 CE, las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. Esta situación suele ser la habitual, a fin de descargar el trabajo del Pleno. La CE también señala que por razón de la materia hay proyectos o proposiciones indelegables: “la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado” (art 75.3 CE). El art 148.1 RCD señala que: “El acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa en las Comisiones, se presumirá para todos los proyectos y proposiciones de Ley que sean constitucionalmente delegables”, aunque se permite que el Pleno recabe la deliberación y votación final de los proyectos o proposiciones de Ley, cuando lo haya acordado en el debate de totalidad o en la toma en consideración (art 149.1 RCD). 4. Debate y votación en el Pleno del Congreso de los Diputados En caso de que no se haya producido la delegación, el dictamen se debatirá en el Pleno, en el que sólo se admitirán enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones (art 118.3 RCD). Aprobado un proyecto o una proposición de Ley en el Pleno, se prevé que “si el texto resultante pudiera ser incongruente en alguno de sus puntos, la Mesa de la Cámara podrá enviarlo a la 24 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Comisión para que, en el plazo de un mes, efectúe una redacción armónica que deje a salvo los acuerdos del Pleno” (art 119 RCD). En este caso, sería necesario que el proyecto o proposición sea nuevamente votado en el Pleno, que lo aprobará o rechazará en su conjunto, para que se verifique lo realizado por la Comisión si no se han producido modificaciones que puedan variar su significado. Esta situación es inédita en la práctica, pues lo habitual es que la Comisión legislativa permanente haya recibido delegación legislativa del Pleno. Sin embargo, la Constitución también señala proyectos o proposiciones indelegables: “la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado” (art 75.3 CE). - La reforma constitucional de los arts. 167 y 168 CE exige la mayoría cualificada del Pleno, por lo que la Comisión no puede aprobarla. - En las cuestiones internacionales se exige intervención del Pleno en los casos de los arts. 93 CE y 94.1 CE aunque, cuando se trate de transposición de directivas comunitarias, la Comisión tiene competencia legislativa plena. - Las Leyes Orgánicas son aprobadas por mayoría absoluta del Pleno del Congreso (art 81.2 CE). También las Leyes de bases (art 82 CE), aquellas que delegan en el Gobierno la facultad para elaborar un Decreto Legislativo, que no son aprobadas plenamente en Comisión, sino por el Pleno. - Los proyectos de Presupuestos Generales del Estado se debaten en el Pleno de la Cámara puesto que la CE los separa de la competencia legislativa de las Cortes. 5. Remisión al Senado y vuelta al Congreso, en su caso Aprobado en el Congreso un proyecto o proposición de ley, el Presidente del Congreso lo remite al Senado, donde se sigue un procedimiento similar, pero más rápido, regulado en el art 90 CE y en los Reglamentos de ambas Cámaras. La tramitación en el Senado supone el envío por parte de la Mesa del proyecto o proposición de Ley a la Comisión legislativa correspondiente (art 49.2 RS), donde se presentarán las enmiendas, se nombrará una Ponencia y se debatirá el texto artículo por artículo. - Se realizará debate en el Pleno sólo cuando éste no haya delegado la competencia en la Comisión (art 75.3 CE). El Senado en el plazo de 2 meses desde la recepción del texto, puede oponer su veto o introducir enmiendas (art 90.2 CE). Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda, este se remite a sanción real. En el caso del veto, deberá ser aprobado por mayoría absoluta del Senado. El proyecto no podrá ser sometido a la sanción del Rey sin que el Congreso de los Diputados: 25 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - Ratifique, en caso de veto, por mayoría absoluta el texto inicial, o por mayoría simple, transcurridos dos meses desde la interposición - O se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. (Cuando hay veto: levantarlo en momento inicial con mayoría absoluta o simple pero dos meses desde el veto). Por otra parte, el art 90.3 CE permite reducir el plazo de 2 meses que dispone el Senado a 20 días en los casos en los que se haya declarado el proyecto urgente (art 133.1 RS). 6. Sanción, promulgación y publicación de la Ley El procedimiento finaliza con la sanción y la promulgación de la Ley por el Rey. Así, lo establece el art 91 CE, determinando que el Rey dispone de un plazo de 15 días para proceder a la sanción de las Leyes aprobadas por las Cortes, acto obligado del Rey que tendrá que estar refrendado como señala el art 64.1 CE. Las normas necesitan una vez superado el procedimiento legislativo parlamentario: - La sanción del Rey, que en el caso de las Leyes de ámbito estatal es un requisito formal y no material, pues nuestro sistema constitucional no contempla el veto regio. - La promulgación, que es la proclamación formal de la Ley como tal. - La publicación, que es “requisito de eficacia frente a terceros”. Por último, el art 2.1 CC señala que “las Leyes entrarán en vigor a los 20 días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”. En este sentido, este precepto consagra el principio constitucional de publicidad de las normas recogido en el art 9.3 CE. 3.1.2. Las leyes orgánicas Naturaleza jurídica La promulgación de la Constitución de 1978 introdujo en el ordenamiento español un tipo de Leyes desconocido con anterioridad. El anteproyecto constitucional contemplaba en el apartado 1 del art 73 la existencia de Leyes Orgánicas, aquellas “relativas al desarrollo de los Títulos I y II de la CE, la organización de las instituciones centrales del Estado, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general”. Desde la inicial concepción de Constitución, existió la idea de establecer un tipo de Leyes diferenciadas de las ordinarias por las materias reservadas. Tras la promulgación de la Constitución, se manifestaron opiniones encontradas acerca de la posición de la Ley Orgánica en el sistema de fuentes español. - Los preceptos del art 81 CE parecían estar inspirados en el art 46 de la Constitución Francesa de 1958, que concibe las leyes orgánicas como superiores a las ordinarias. 26 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - El art 81.2 CE al exigir mayoría absoluta del Congreso de los Diputados para la aprobación de estas leyes, invitó a un sector a pensar que esta especial rigidez se traducía en una supremacía formal de la norma. El conflicto acerca de la situación de las Leyes Orgánicas no puede resolverse mediante el principio de jerarquía. El criterio diferenciador entre Leyes Orgánicas y Ordinarias es el principio de competencia. - Son Leyes Orgánicas las relativas a las materias expresamente reservadas por la Constitución a este tipo de ley. Se trata de una reserva de Ley Orgánica que se establece en el art 81.1 CE. - Las Leyes ordinarias no pueden modificar o derogar las Orgánicas porque se mueven en ámbitos competenciales distintos. El art 28.2 LOTC afirma que “el Tribunal Constitucional podrá declarar inconstitucionales por infracción del art 81 CE preceptos de un Decreto-Ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de Orgánicas o norma legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido”. Las normas que señala el art 28.2 LOTC serán inconstitucionales en caso de que invadan el territorio de las materias reservadas a Ley Orgánica. Existe un núcleo central o “necesario” que, por imperativo constitucional, ha de ser objeto de Ley Orgánica, pero, junto al núcleo central existen - Materias “de carácter secundario, instrumental o adjetivo” que pueden ser incluidas en la Ley Orgánica, o no serlo. - Materias “conexas”, que no son necesariamente objeto de Ley Orgánica, pero puede ser voluntad del legislador incluirlas en una Ley de esta naturaleza, con el fin de otorgar cierta unidad a la legislación. La cuestión fue abordada por la STC 5/1981 admitiendo que las Leyes Orgánicas regulen materias conexas, incluso aquellas que pudieran ser objeto de regulación reglamentaria dado que la Constitución no establece reserva de este carácter. Cuando en una misma Ley Orgánica concurran materias estrictas y conexas, las conexas quedarían sujetas al régimen del art 81.2 CE en defensa de la seguridad jurídica (art 9.3 CE). Además, la materia que no sea en sentido estricto objeto de Ley Orgánica podría perder este carácter por decisión del legislador, mediante indicación expresa en la propia Ley. 27 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda El ámbito material de las Leyes Orgánicas El ámbito competencial o la reserva de materias a las Leyes Orgánicas está definido en el art 81.1 CE, que señala tres ámbitos materiales, añadiendo que tendrán también el carácter de Ley Orgánica “las demás previstas en la Constitución”. 1. “Son Leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas…”. La cuestión es determinar qué extensión debe otorgarse a la materia “derechos fundamentales y libertades públicas”. La primera tentación de la doctrina fue identificar los preceptos recurribles en amparo constitucional (art 53.2 CE) con los que exigen regulación de Ley Orgánica. Los derechos susceptibles de amparo en sede constitucional son los contenidos en el art 14, en la sección 1ª del Capítulo II del Título I, y el art 30.2 CE. - Sección 1ª del Capítulo II: evidente su desarrollo mediante Ley Orgánica, puesto que se trata de derechos fundamentales y libertades públicas. - Art 14 y 30.2 CE: NO materia de ley orgánica por no estar en los arts. 15 al 29 CE (derechos y libertades fundamentales: que sí son materia de Ley Orgánica). No cabe identificar los derechos susceptibles de recurso de amparo ante el TC con los que son objeto de Ley Orgánica. La reserva de Ley Orgánica alcanza al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas: todos los derechos de la Sección 1ª del Capítulo II, Título I (arts. 15 al 29 CE). En cuanto al “desarrollo”, la jurisprudencia constitucional se ha decantó por una interpretación restrictiva del término. La Ley Orgánica constituye un instrumento jurídico “únicamente para supuestos tasados y excepcionales”. Por tanto, el art 81 CE se refiere al desarrollo directo de los derechos fundamentales. 2. “las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general”. En ambos casos, no existen dudas sobre la reserva. Los Estatutos de Autonomía son Leyes Orgánicas, con un procedimiento de elaboración especial. La reserva en “régimen electoral general” comprende tanto la regulación de los principios generales relativos al derecho de sufragio, como las elecciones generales, al Congreso de los Diputados y al Senado, las elecciones locales y las elecciones al Parlamento Europeo. 3. “las demás previstas en la Constitución” 28 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Amplia tabla de materias reservadas a la Ley Orgánica: - Las bases de la organización militar (art 8.2 CE) - El Defensor del Pueblo (art 54 CE) - El régimen jurídico de suspensión de derechos para las personas pertenecientes a bandas armadas o elementos terroristas (art 55.2 CE) - Las abdicaciones, renuncias, y dudas de hecho o de Derecho relativas a la sucesión de la Corona (art 57.5 CE) - La iniciativa legislativa popular (art 87.3 CE) - Las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum (art 92.3 CE) - La autorización para la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (art 93 CE) - Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad (art 104.2 CE) - La composición y las competencias del Consejo de Estado (art 107 CE) - Los estados de alarma, de excepción y de sitio (art 116.1 CE) - Las materias relativas a la organización y funcionamiento de los órganos del poder judicial (art 122.1 CE) - La composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (art 136.4 CE) - La alteración de los límites provinciales (art 141.1 CE) - La autorización de la constitución de la Comunidad Autónoma cuando se den las condiciones descritas (art 144 a), b) y c) CE) - La creación de cuerpos de policía autonómica y la coordinación y funciones de las policías locales por las Comunidades Autónomas (art 148.1 22ª y art 149.1 19ª CE) - Los términos del referéndum previsto para determinados supuestos de acceso a la Autonomía (art 151.1 CE) - La regulación de las competencias financieras relativas a los recursos de las Comunidades Autónomas, las normas para resolver los conflictos que puedan surgir y la colaboración financiera entre Comunidades Autónomas y Estado (art 158.1 CE) - El funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y el ejercicio de las acciones (art 165 CE) La lista manifiesta la carencia de un criterio único en las materias objeto de Ley Orgánica. 29 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Las peculiaridades del procedimiento legislativo de elaboración de Leyes Orgánicas La Constitución exige un procedimiento especial para la aprobación de las Leyes Orgánicas: “la aprobación, modificación o derogación de las Leyes Orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (art 81.2 CE). En lo demás, las Leyes Orgánicas no se diferencian de las ordinarias, ni en la iniciativa del Gobierno, ni en la de las Cámaras, ni en la de las CCAA. También es el mismo procedimiento en la intervención del Senado, sanción, promulgación y publicación de la Ley. Peculiaridades: iniciativa legislativa, trámite de clasificación, debate y votación del Pleno y enmiendas y veto del Senado. 1. Iniciativa legislativa El art 87.3 CE excluye como objeto de iniciativa legislativa popular las materias propias de Ley Orgánica. La iniciativa legislativa de las Leyes Orgánicas queda circunscrita a lo dispuesto en el art 87.1 y 2 CE. 2. El trámite de clasificación El procedimiento de elaboración queda supeditado a la calificación del proyecto o proposición. Tanto los proyectos como proposiciones se presentan en la Mesa del Congreso de los Diputados con la especificación de si se pretende la elaboración y aprobación de una Ley Ordinaria u Orgánica, en cambio, la Mesa puede rectificar el escrito inicial. El art 130 RCD otorga a la Mesa la competencia para calificar como proyectos de Ley Orgánica los proyectos y proposiciones que se presenten. Para ello, la Mesa ha de tener en cuenta el criterio razonado que exponga el Gobierno, el proponente o la Ponencia en trámite. La calificación del proyecto o proposición de Ley pueden ser modificadas una vez realizado el trámite de informe, ya que la Comisión puede solicitar que la Mesa estudie si el proyecto reviste forma de Ley Ordinaria u Orgánica. La decisión se hará con el criterio de la Mesa que redactó el informe. Si ya hubiera iniciado el debate en Comisión como Ley ordinaria y se cambiase la calificación, el procedimiento se retrotraerá al momento inicial de dicho debate (art 130.2 RCD). Es decir, el proyecto o proposición de Ley ha de ser nuevamente debatido. 3. Debate y votación del Pleno La tramitación de las Leyes Orgánicas (a excepción de las particularidades de la CE) se lleva a cabo según el procedimiento legislativo común u ordinario. En cambio, la Comisión no tiene competencia legislativa plena pues el art 75.3 CE prohíbe la delegación. 30 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Terminado el debate en Comisión, hay que tener en cuenta la exigencia constitucional, que supone que para “la aprobación, derogación o modificación de las Leyes Orgánicas” hay que obtener la mayoría absoluta del Pleno del Congreso de los Diputados “en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (art 81.2 CE). Esta votación, deberá ser anunciada con antelación por la Presidencia de la Cámara (art 131.2 RCD). Si en el Pleno, la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara votan a favor del texto, el proyecto de Ley será remitido al Senado (art 90 CE y art 131.2 RCD). En cambio, si el Pleno del Congreso no aprueba por mayoría absoluta el proyecto, se enviará a la Comisión para que emita, en el plazo de un mes, un nuevo dictamen. Posteriormente, la Cámara deberá debatir el dictamen ateniéndose a las normas establecidas en los debates a la totalidad. Se entenderá rechazado si no obtiene en esta segunda votación la mayoría exigida. Si la obtuviera, es decir, si el Pleno del Congreso manifestase su aprobación al texto presentado por mayoría absoluta de los Diputados, será enviado al Senado por medio de sus presidentes (art 131.3 RCD). 4. Enmiendas y veto del Senado La tramitación de los proyectos de Ley Orgánica en el Senado se hace con el procedimiento legislativo ordinario. La Comisión legislativa del Senado tampoco tiene competencia legislativa plena (art 75.3 CE), por lo que la Ley Orgánica debe votarse en el Pleno. El Senado tiene la facultad, como en las Leyes ordinarias, para presentar enmiendas a los proyectos o proposiciones remitidos por el Congreso y a oponer su veto. El Congreso deberá aceptar o denegar las enmiendas introducidas por el Senado siguiendo el procedimiento legislativo común. Pero, al tratarse de la elaboración de una Ley Orgánica, el texto final deberá ser sometido a una votación de conjunto en el Pleno del Congreso. - Solo la obtención de mayoría absoluta otorgará la aprobación definitiva al proyecto, que deberá ser enviado al Rey para su sanción, promulgación y publicación. En el supuesto de que no se consiguiera dicha mayoría “quedará ratificado el texto inicial del Congreso y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado” (art 132.2 RCD). En caso de que el Senado oponga veto al proyecto o proposición de Ley Orgánica, el texto será devuelto al Congreso de los Diputados. En consecuencia, “la rectificación del texto inicial y consiguiente levantamiento del veto requerirá en todo caso el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara” (art 132.1 RCD). 31 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda 3.2. Las leyes del estado autonómico 3.2.1. Los estatutos de autonomía La Constitución instituye un Estado descentralizado, cuya realización exige la creación de entes superiores de carácter territorial. Estos entes son creados por los Estatutos de Autonomía, Leyes Orgánicas que gozan de un procedimiento especial de elaboración, aprobación y reforma. El carácter de Ley Orgánica queda establecido en el art 81.1 CE. El Estatuto es, además, una norma de carácter estatal, y así lo recoge el art 147.1 CE (Estado los reconoce como parte de su ordenamiento jurídico). La existencia de una Comunidad Autónoma depende de la entrada en vigor del Estatuto que, en el marco de la Constitución, establece su naturaleza, ámbito territorial, competencias, organización y funciones. Pero, en lo que se refiere a la naturaleza de la Ley Orgánica, los Estatutos gozan de una específica regulación constitucional. En cuanto al aspecto material, el art 147.2 CE señala el contenido mínimo obligatorio de los Estatutos. Además, el Estatuto ha de incluir el procedimiento para su reforma, aunque en ningún caso podrá suprimirse la aprobación final en las Cortes Generales, como Ley Orgánica (art 147.3 CE). Al ser Leyes Orgánicas, han de someterse a los actos formales de sanción, promulgación y publicación que exige el art 91 CE. Los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con lo previsto en el art 28.1 LOTC. Procedimiento de elaboración de los Estatutos de Autonomía La iniciativa para la elaboración de los Estatutos de Autonomía es objeto de regulación de la Constitución, que habla de “iniciativa del proceso autonómico” para referirse a los dos procedimientos previstos de acceso a la autonomía, el art 143 CE y 151 CE, procesos “extraparlamentarios” previos a la tramitación del Estatuto. Cada uno de ellos corresponde a un tipo de régimen autonómico. Los primeros Estatutos comenzaron aprobándose en diciembre de 1979 (al cumplirse un año de la entrada en vigor de la Constitución), el de País Vasco y Cataluña (las dos cuestiones territoriales que más preocupaban al Gobierno central). Los siguientes Estatutos en ser aprobados ya en 1981, fueron el gallego y el andaluz. Con excepción de estas 4 Comunidades, que lo hicieron por la vía del art 151 CE, las restantes se constituirán en Comunidades Autónomas por la vía del art 143 CE. 32 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda - También se excepcionó el caso de Navarra, que accedería a la autonomía plena a través de lo previsto en la Disposición Adicional Primera de la Constitución. - Valencia y Canarias pese a acceder a la autonomía por el art 143, recibieron otras competencias a través de Leyes Orgánicas de transferencias según el art 150.2 CE. En el proceso de elaboración de los Estatutos de las Comunidades uniprovinciales (Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid y Murcia) el pronunciamiento de “entidad regional histórica” fue ratificado por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado en el momento en que se aprobó el Estatuto. En cualquier caso, los Acuerdos Autonómicos firmados el 31 de julio de 1981, señalaban como fecha límite para que estuviera diseñado el mapa autonómico el 1 de febrero de 1983, reconociendo finalmente 17 Comunidades Autónomas. Además, se pactó que al concluir un periodo de cinco años se podrían reformar los Estatutos para ampliar su ámbito competencial. Según Muñoz Machado, estos acuerdos generalizaron en todo el territorio español las CCAA y uniformaron u homogeneizaron el contenido de la autonomía. La reforma de los Estatutos de Autonomía Una vez redactados y aprobados los Estatutos, su entrada en vigor conlleva la creación de un ente territorial superior con potestades legislativas: las Comunidades Autónomas. Los constituyentes acordaron proteger la estabilidad del Estado así creado (CCAA), de modo que los Estatutos gozan de un sistema de reforma rígido, sometido a un procedimiento diferenciado del de otras leyes. La peculiaridad más significativa es que la Constitución otorga a los Estatutos facultad para dotarse de un procedimiento especial de reforma (art 147.3 CE). Además, la reforma de los Estatutos aprobados por el procedimiento ordinario constituye la única vía para ampliar el grado de autonomía de la Comunidad (art 148.2 CE). De acuerdo con los preceptos constitucionales, todos los Estatutos de Autonomía incluyen en su contenido el procedimiento de reforma. Aunque los procedimientos difieren en determinados puntos, en todos se exige que el proyecto de reforma sea aprobado por la Asamblea Legislativa de la Comunidad mediante mayoría cualificada, por lo que estamos ante un supuesto de iniciativa legislativa de las CCAA (art 87.2 CE). Solo en caso de alcanzarse el acuerdo, el proyecto de reforma podrá ser enviado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley Orgánica. En cuanto a los Estatutos aprobados por el procedimiento de acceso directo a la máxima autonomía, la Constitución obliga la inclusión del proceso de reforma en el Estatuto, estableciendo, además, la obligatoriedad del referéndum (art 152.2 CE). 33 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda La necesidad de referéndum representa un paralelismo con los preceptos constitucionales, que exigen consulta popular para la aprobación del proyecto de Estatuto. El referéndum ha de realizarse con posterioridad a los trámites de reforma y en el plazo de seis meses desde su cumplimiento (art 10 LO 2/1980, de 18 de enero, que regula las modalidades de Referéndum). 3.2.2. Las leyes marco El art 150.1 CE las define: “Las Cortes Generales en materias de competencia estatal, podrán atribuir a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley de Cortes”. Añade el precepto de que cada Ley marco establecerá la modalidad de control de las Cortes sobre las Leyes autonómicas que se produzcan al efecto. Se prevé una atribución de competencias estatales a las CCAA de naturaleza extraestatutaria, a través de Ley Ordinaria y referida a la potestad legislativa autonómica. (Se trata de facultar a las CCAA la elaboración de disposiciones legislativas sobre materias de competencia estatal en el marco previsto por el Estado). Para SANTAMARÍA se trata de una modalidad de delegación legislativa atípica, ya que el legislador estatal en vez de agotar la regulación de una materia cede parte de ella a las CCAA. - Las Leyes autonómicas dictadas en este “marco” deberán ajustarse a los “principios, bases y directrices” establecidos en la propia Ley estatal, de modo que, el Estado mantiene una base legislativa uniforme, y no sería lícita una delegación sin límites que diera lugar a una diversificación legislativa absoluta. Las previsiones contenidas en el art 150.1 CE presentan algunas analogías con lo dispuesto el art 149.1 CE (materias de competencia exclusiva). En el art 149.1 CE se considera la competencia estatal para fijar las bases o legislación básica sobre una materia cuyo desarrollo legislativo queda en manos de las CCAA. - En las Leyes Marco no existe delegación legislativa, ya que la atribución de competencias no se produce por una Ley estatal. - Las leyes de bases son producto de un mandato del constituyente para establecer las bases estatales de unas materias cuyo desarrollo corresponde a las CCAA. Respecto a las materias susceptibles de delegación a través de Ley marco, se establece genéricamente que sean de “competencia estatal”. - No existe límite en las materias sobre las que el Estado tiene competencia en virtud del art 149.3 CE (las materias no asumidas en un Estatuto de Autonomía son del Estado, aunque constitucionalmente hubiera sido posible hacerlo). 34 María Portero Castillo. 1º E3-D. 24-25 Prof: Cuenca Miranda Deberán excluirse las competencias exclusivas del Estado que impliquen poderes soberanos, entre los que debe incluirse las competencias que el texto constitucional otorga a los órganos estatales para la distribución de potestades entre el Estado y las Comunidades. En el art 150.1 CE se exige el establecimiento de controles parlamentarios sobre la producción legislativa autonómica dictada en el ámbito de una Ley marco, que deberán instrumentarse de acuerdo con las previsiones establecidas en el Reglamento del Congreso de los Diputados para las Leyes de bases (arts. 153 y 167 RCD). Hay límites y controles, puesto que se trata de la delegación de una materia de titularidad estatal, transferida a las Comunidades Autónomas, y no de competencias estatutarias. - Por tanto, las Cortes Generales podrán modificar o revocar dicha delegación legislativa a través de la correspondiente Ley ordinaria. Las Leyes marco forman parte del bloque de constitucionalidad, puesto que se trata de Leyes que “dentro del marco constitucional”, delimitan las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art 28.1 LOTC). 3.2.3. Las leyes orgánicas de transferencia o delegación El art 150.2 CE admite que las Corte