Aula 2 - Teoria do Estado e Formação dos Estados Nacionais-36-55 PDF

MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro O Ato Institucional Número Dois, ou AI-2, foi baixado em outubro de 1965 como resposta aos resultados das eleições ocorridas no início do mês, sob o pretexto de que certos dispositivos da Constituição de 1946 não eram compatíveis com a nova ordem "revolucionári...

MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro O Ato Institucional Número Dois, ou AI-2, foi baixado em outubro de 1965 como resposta aos resultados das eleições ocorridas no início do mês, sob o pretexto de que certos dispositivos da Constituição de 1946 não eram compatíveis com a nova ordem "revolucionária". O AI-2 extinguiu o pluripartidarismo, desativando todos os partidos políticos, e criando somente dois; o primeiro, partido situacionista, chamado de Aliança Renovadora Nacional, ARENA, o segundo, um partido para fazer oposição ao primeiro, chamado de Movimento Democrático Brasileiro, MDB. Tornou indireta a eleição do Presidente da República, transferindo-a para o Congresso Nacional (dominado pela ARENA), mas também tornou o presidente Castelo Branco inelegível para este pleito. Com o AI-2, o Poder Judiciário sofreu intervenção direta do Poder Executivo. O Presidente precisava de mais poderes para fazer aprovar leis; a Justiça Militar precisava entrar na competência da Justiça Civil; o número de ministros do Supremo Tribunal Federal foi aumentado de onze para dezesseis, proporcionando ao governo a maioria no STF. Dessa forma, civis poderiam ser presos e processados por crimes contra a segurança nacional, a justiça ordinária era sobreposta pela justiça revolucionária, os julgamentos das ações dos golpistas deixam de ser competência da justiça civil, a legislatura passa a ser em causa própria, o Estado entra num regime de exceção ainda mais excludente dos direitos individuais do cidadão. Foi reativado o poder presidencial de cassar e banir da vida pública os "subversivos", o estado de sítio poderia ser decretado por 180 dias sem consulta ao Congresso. Poderiam ser demitidos sumariamente funcionários civis e militares que tivessem suas atividades consideradas incompatíveis com a revolução22. A autonomia dos entes federativos também foi violada, pois a intervenção federal nos estados e municípios poderia ser decretada 22 De acordo com a constituição, os funcionários públicos, não poderiam ser demitidos sumariamente, este dispositivo, havia sido criado pelo Estatuto do Funcionário Público para evitar as perseguições políticas. Com o advento do AI-2, estas garantias foram canceladas e deixou de existir o dispositivo de ampla defesa do funcionário público na constituição, ficando seu emprego falível. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 36 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro sem prévio aviso. O Congresso Nacional poderia ser fechado a qualquer momento. Desta forma, toda e qualquer resistência ao regime no país era cancelada pelo dispositivo institucional, se o presidente assim o decidisse, qualquer cidade ou estado poderiam ser isolados do resto da nação. Foram institucionalizados os Atos Complementares que poderiam ser baixados juntamente com decretos-lei, a qualquer momento, sob a alegação de assuntos relativos à segurança nacional. Desta maneira, todas as instituições ficavam subordinadas ao Conselho de Segurança Nacional, que passaria a baixar diretrizes, aconselhando o Presidente da República. O Ato Institucional Número Três, ou AI-3, foi baixado pelo Presidente Humberto de Alencar Castelo Branco em 5 de fevereiro de 1966. A edição deste ato se fez necessária porque a derrota da ARENA, partido situacionista, nas eleições dos governos de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, estados onde se concentrava a maior população do Brasil, era iminente. Novamente violando o princípio federativo da legitimação própria, o AI3 determinava que a eleição de governadores e vice governadores seria indireta, executada por colégio eleitoral estadual, os prefeitos das capitais e dos municípios considerados “de segurança nacional” (por estarem na “faixa de fronteira, abrigarem instalações nucleares, de telecomunicações, hidrelétricas, etc.) e instâncias hidrominerais não seriam mais eleitos e sim indicados por nomeação pelos governadores. Em seu artigo sexto excluía de ... (sic) apreciação judicial os atos praticados com fundamento no presente Ato institucional e nos atos complementares dele. Não se poderia contestar judicialmente a legalidade ou não da decisão tomada, reforçando a tese de que o regime estava aos poucos endurecendo. O Ato Institucional Número Quatro, ou AI-4 foi baixado por Castelo Branco em dezembro de 1966 convocando o Congresso Nacional para a votação e promulgação do projeto de Constituição, que revogava definitivamente a Constituição de 1946. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 37 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Em 24 de janeiro de 1967, foi promulgada pelo Congresso Nacional uma nova Constituição, a sexta do Brasil, quinta do período republicano. Essa Constituição, que dava grandes poderes ao presidente da República, seria modificada pela Emenda Constitucional N° 1, de 17 de outubro de 1969, que tornou o poder político ainda mais centralizado nas mãos do Executivo. O AI-2 continuou em vigor até 15 de Março de 1967, quando Costa e Silva tomou posse e a nova Constituição de 1967, proposta pelo Executivo e ratificada pelo Congresso, entrou em vigor. Em 13 de dezembro der 1968 foi baixado o Ato Institucional Nº 5 ou AI-5, sobrepondo-se à Constituição de 24 de janeiro de 1967, bem como às constituições estaduais, dando poderes ainda mais extraordinários ao Presidente da República e suspendendo várias garantias constitucionais, tendo como primeira consequência o fechamento do Congresso Nacional por quase um ano. Pelo artigo 2º do AI-5, o Presidente da República podia decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e das Câmaras de Vereadores, que só voltariam a funcionar quando ele próprio os convocasse. Durante o recesso, o Poder Executivo federal, estadual ou municipal, cumpriria as funções do Legislativo correspondente. Ademais, o Poder Judiciário também se subordinava ao Executivo, pois os atos praticados de acordo com o AI-5 e seus Atos Complementares excluíam-se de qualquer apreciação judicial (artigo 11). Conforme o artigo 4°, o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e "sem as limitações previstas na Constituição", podia decretar a intervenção nos estados e municípios, podia suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos por 10 anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais23. Pelo 23 Além disso, "outras restrições ou proibições ao exercício de quaisquer outros direitos públicos ou privados poderiam ser estabelecidas à discrição do Executivo. O Presidente da República podia também, conforme o artigo 8º, decretar o confisco de bens em decorrência de enriquecimento ilícito no exercício de cargo ou função pública, após a devida investigação - com cláusula de restituição se provada a legitimidade da aquisição dos bens. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 38 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro artigo 5°, a suspensão dos direitos políticos, significava: I - cessação de privilégio de foro por prerrogativa de função; II - suspensão do direito de votar e ser votado nas eleições sindicais; III - proibição de atividades ou manifestação sobre assunto de natureza política; IV aplicação, pelo Ministério da Justiça, independentemente de apreciação pelo Poder Judiciário, das seguintes medidas: a) liberdade vigiada; b) proibição de frequentar determinados lugares; c) domicílio determinado. O artigo 10 suspendia a garantia de habeas corpus, nos casos de crimes políticos, contra a segurança nacional, a ordem econômica e social e a economia popular. Durante a vigência do AI-5, a censura prévia se estendeu à imprensa, à música, ao teatro e ao cinema. O AI-5 vinha na esteira de ações e declarações que expressavam o confronto da classe política com o regime, e assim fortaleceu a chamada “linha dura” do regime militar. Os militares assumiram definitivamente que não estavam dispostos a ser um poder moderador e sim uma ditadura. 6.2.2 O Decreto-Lei Uma das peculiaridades da ditadura militar brasileira foi o fato de que, diferentemente das ditaduras militares da Argentina e do Chile, no Brasil o Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias estaduais e Câmaras de Vereadores) não foram impedidos de funcionar, muito embora operassem num ambiente de severos constrangimentos autoritários. O fato de o Poder Legislativo continuar funcionando e de ser admitida uma oposição – ainda que simbólica - fez com que o regime militar criasse um instrumento próprio para lidar com as eventuais tentativas de decisão autônoma dos parlamentares: o decreto-lei. Assim, além dos Atos Institucionais, o regime militar governava por intermédio dos decretos-leis, fundados nos Atos Institucionais nº 2, de 27 de outubro de 1965 e nº 4, de 7 de dezembro de 1966, no artigo 58 do texto original da Constituição de 24 de janeiro de 1967, do artigo 55 da mesma Constituição de 1967, com a redação que lhe foi dada Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 39 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969 e, editados com base no Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968. A expedição do decreto-lei pressupunha alternativamente urgência ou interesse público relevante. O decretolei não podia implicar aumento de despesa e restringia-se a determinadas matérias. Em caso de rejeição pelo Congresso, era como se o decreto-lei tivesse sido revogado (art.55, §2º da Emenda n° 1 à Constituição Brasileira de 1967: A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência). O decreto-lei só podia ser rejeitado na sua totalidade, não poderia sofrer emendas. Em caso de ausência de manifestação do Congresso Nacional, o decreto-lei era considerado definitivamente aprovado por decurso de prazo, num período de 30 dias. 6.3 O Governo Militar24 24 Humberto Alencar Castelo Branco (1964-1967) Criou o SNI – Serviço Nacional de Informações, o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central. Aprovou o Estatuto da Terra, que instituía a reforma agrária. Em 1966 o governo instituiu o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).Em 1967, estabeleceu duas leis essenciais para deliberar os limites do novo sistema político vigente: a Lei de Imprensa, que abrandava a liberdade de expressão, e a Lei de Segurança Nacional. Foi formulado e implementado o PAEG – Plano de Ação Econômica do Governo –, o qual tinha por objetivo refrear a inflação e recuperar o crescimento econômico do país. Artur da Costa e Silva (1967-1969) Combateu a inflação, revisou a política salarial e ampliou o comércio exterior. Iniciou uma reforma administrativa (Decreto-Lei 200) e expandiu as comunicações. Deu máxima atenção à política de transportes, iniciando a construção de um extensa rede de rodovias, implantou o Plano Nacional de Habitação, mas não enfrentou os problemas da Educação. Em setembro de 1969, sofreu um derrame cerebral. Como não havia nenhuma previsão constitucional para tal situação de emergência, foi sucedido por uma Junta Governativa Provisória, também conhecida como a Segunda Junta Militar. Costa e Silva faleceu em dezembro de 1969, deixando vago o cargo de presidente. A Junta Militar recusou-se a entregar a presidência para o vice-presidente, o civil Pedro Aleixo. Os ministros militares elegeram Emílio Médici como novo Presidente do Brasil. Emílio Garrastazu Médici (1969-1974) Foi no Governo Médici que a economia brasileira alcançou o maior crescimento (o chamado Milagre Brasileiro), que foi interrompido com a primeira crise do petróleo, em 1973. Ao mesmo tempo, ocorreu o endurecimento do regime, caracterizando o período chamado “anos de chumbo”, uma fase de violenta Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 40 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro O regime militar durou 20 anos (1964-1985), teve cinco governos e quatro fases. A primeira, de constituição do regime militar corresponde, grosso modo, aos governos Castello Branco e Costa e Silva (de março de 1964 a dezembro de 1968); a segunda fase, de consolidação do regime , coincide com o governo Medici: (1969-1974); a terceira fase, de transformação do regime, ocorre no governo Geisel(1974-1979); a quarta fase, consiste na desagregação do regime militar, durante o governo Figueiredo (1979-1985). Um eixo central do regime militar era o combate ao “comunismo”, visto como uma ameaça ao Brasil e à América Latina na década de 1960, auge da Guerra Fria entre os Estados Unidos e a União Soviética (URSS). Outros eixos eram o nacionalismo e o desenvolvimentismo. A concepção central do regime militar era “desenvolvimento com segurança”, formulada pela Escola Superior de Guerra (ESG). O modelo econômico replicava o nacional-desenvolvimentismo vigente desde a Era Vargas e incluía um componente de integração territorial, com o slogan “integrar para não entregar”. Nesse sentido, a ocupação do território, especialmente mediante a “marcha para o oeste” e a conquista da Amazônia (através da construção da Transamazônica), durante o regime militar, foram momentos relevantes da formação do Estado brasileiro. repressão tanto à oposição política como aos movimentos clandestinos de orientação socialista ou comunista. Ernesto Geisel (1974-1979) No Governo Ernesto Geisel iniciou-se a “distensão” ou “abertura política” do Brasil que seria “lenta, gradual e segura”. Em outubro de 1978, no governo Ernesto Geisel, foi promulgada a emenda constitucional nº 11, cujo artigo 3º revogava todos os atos institucionais e complementares, no que fossem contrários à Constituição Federal, "ressalvados os efeitos dos atos praticados com bases neles, os quais estão excluídos de apreciação judicial" , restaurando o habeas corpus. A emenda constitucional entrou em vigor em 1º de janeiro de 1979. João Batista Figueiredo (1979-1985) O Governo Figueiredo prosseguiu com a redemocratização, concedendoa anistia aos presos políticos e reestabelecendo as eleições diretas para governadores. Figueiredo se tornaria o ultimo presidente do regime militar. Pelo Movimento das Diretas Já, de apoio à Emenda Dante de Oliveira, a oposição exigiu a realização de eleições diretas para o cargo de presidente. Esta emenda não foi aprovada, mas mesmo assim através do Colégio Eleitoral, foi eleito um civil, candidato da oposição, como presidente do Brasil: Tancredo Neves, que adoeceu e faleceu sem tomar posse. Em seu lugar, assumiu o vice, José Sarney. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 41 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Um conceito importante para o entendimento da atuação dos militares na política brasileira é o de “pretorianismo”25. Elaborado pelo cientista político Samuel Huntington, o conceito descreve situações nas quais o sistema político mostra-se pouco capaz de processar as demandas e conflitos, tornando-se presa fácil de aventuras autoritárias. A ausência ou deficiência de canais institucionalizados de participação, especialmente quando o sistema partidário é instável e carece de legitimidade, a atuação política de grupos sociais como os militares acaba por levar a crise de governabilidade. Para Huntington, é a fragilidade das instituições políticas que faz com que as instituições que não têm função política como os militares, mas não somente eles; também sindicatos, igrejas, universidades, etc.) se tornem fortemente politizadas e usem seus recursos de poder na defesa dos seus interesses. Como os militares destacam-se por controlar os meios de violência, eles acabam por sobrepujar os demais atores, impondo-se pela força. Outro importante conceito para a análise do regime militar no Brasil foi desenvolvido por Guillermo O’DONNELL(1982): o “regime burocráticoautoritário”. O regime burocrático-autoritário (BA) pode ser entendido a partir de três dimensões: (1)a ação dos atores,(2) a exclusão política e o processo de despolitização e (3)a exclusão econômica e aprofundamento do capitalismo periférico e dependente. Na primeira dimensão, O’DONNELL focaliza os atores envolvidos com a função de “gerenciamento”, sustentando que os regimes burocráticoautoritários formaram-se pela intervenção atores que possuíam, em comum, um histórico de atuação burocrática. Os países que adotaram tal modelo possuíram, no alto comando do governo, indivíduos com sólida carreira em organizações complexas e burocratizadas, como são os casos das Forças Armadas, de grandes empresas privadas e de áreas administrativas do próprio Estado. A segunda dimensão compreende a atividade política. O’DONNELL afirma que os regimes BA compõem sistemas de exclusão política, pois fecham os canais de acesso da sociedade e impõem, através da repressão, controle vertical sobre instituições representativas, principalmente sobre os sindicatos. Afirma também que o regime BA 25 Segundo Daniel R. Headrick, o pretorianismo consiste em um militarismo desenvolvido não em torno de campanhas militares (guerra) mas destinado a manter a influência militar no sistema político, controlar as decisões que afetemos interesses dos próprios militares ou apoiar uma facção política. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 42 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro procura despolitizar o ambiente político, direcionando para um “ambiente técnico”, as questões sociais e as políticas públicas. Por fim, a dimensão econômica é caracterizada pela exclusão das camadas populares nas decisões sobre questões econômicas, o que aprofunda as desigualdades próprias do capitalismo. Este fato gera forte contradição ao ser comparado com o desenvolvimento industrial já que provoca desigualdades provenientes da exclusão econômica, compondo uma importante transformação dos mecanismos de acumulação existentes nas sociedades de classe. Assim, acaba por se aprofundar um capitalismo periférico e dependente, mas dotado de uma extensa industrialização. 7. O PROCESSO DEMOCRÁTICO A PARTIR DE 1985 Durante os regimes autoritários que se instalaram na América Latina nos anos 1960 e 1970, iniciou-se um processo de resistência democrática em diferentes esferas sociais, incluindo vários atores e instituições sociais. Esse processo – genericamente denominado “transição” - foi essencial para a volta à democracia, bem como para as conquistas26 que marcaram a volta ao “Estado de Direito”27. A transição pode ser definida como o intervalo entre um regime político e outro (e não apenas um governo e outro), que pode ocorrer de diversas formas, dependendo essencialmente da natureza do regime anterior e dos processos históricos de cada país. A transição pode assumir uma de três diferentes formas: (1) quando as elites do poder resolvem iniciar um processo de abertura; (2)quando grupos da oposição derrubam o regime ou este cai; (3) quando a democratização resulta de uma ação conjugada do regime e da oposição. 26 A reorganização dos partidos políticos, do movimento sindical e do movimento estudantil, o recrudescimento das pressões civis pela punição aos militares e pelo reconhecimento oficial dos mortos e desaparecidos durante o regime, as reivindicações populares no ambiente de recessão econômica, dentre outras. 27 Na década de 1980 mais de uma dezena de países latino-americanos viveram a transição democrática. Na América do Sul, por exemplo, o fim do regime militar ocorreu em 1982, na Bolívia; em 1983, na Argentina; em 1984, no Uruguai; em 1985, no Brasil , e em 1988, no Chile. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 43 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Ao tratar do processo de mudança dos regimes ditatoriais para a democracia, Guillermo O’Donnell distingue (...) duas formas clássicas de transição: uma, rápida, com forte ruptura com o autoritarismo vigente, denominada transição por colapso; outra, lenta e gradual, segura para as forças até então no poder, fruto de acordo entre os setores conservadores no poder e as forças moderadas na oposição. Esta seria denominada transição pactuada. O primeiro tipo ocorreu na Grécia, Argentina e Bolívia. O segundo tipo (...) deu-se na Espanha, Chile e Brasil. A transição brasileira apresenta três características. (1)O processo de mudança, inicialmente chamado de “distensão política”, depois “política de abertura” e, por fim, “transição política”, foi iniciado pelos militares - mais especificamente por uma das suas correntes político-ideológicas - e não por pressão da sociedade. (2) Esse processo teve sua natureza, andamento e objetivos também determinados pelos militares, que negociaram entre si e com os políticos civis. (3) Essa mudança resultou da necessidade dos próprios militares resolverem problemas internos à corporação, e não de uma súbita conversão democrática de parte do oficialato. Por tudo isso, fica claro que o Brasil teve uma “transição pactuada” na qual os membros do regime anterior não foram derrubados, mas negociaram as condições de sua saída do poder. É bem ilustrativo do caráter conservador da redemocratização brasileira, o fato de a responsabilidade pela transição democrática ter ficado a cargo de José Sarney, um dos políticos civis mais influentes da ditadura militar e que, apenas dez meses antes de se tornar presidente da República, era o presidente do partido de apoio ao regime militar28, a ARENA. Vitor Amorim de Angelo, Nova República: Transição democrática, Figueiredo e Tancredo Neves. IN http://educacao.uol.com.br/disciplinas/historia-brasil/nova-republica-1-transicao-democraticafigueiredo-e-tancredo-neves.htm Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 44 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Por isso, há autores que sustentam ter havido uma quinta fase do regime autoritário, que seria, justamente, a de transição do regime autoritário militar para um regime liberal-democrático, tendo como presidente José Sarney (1985-1989). Outros autores, porém consideram que essa fase de “transição” seria a primeira da redemocratização, não somente por ter sido presidida por um civil, mas pelas diversas mudanças que apontariam nesse sentido, como: 1)abril-maio de 1985: faleceu o presidente eleito Tancredo Neves e o vice-presidente José Sarney assumiu normalmente o poder, com apoio do Congresso Nacional; em julho de 1985 é aprovada uma emenda constitucional que restabelece eleições diretas para Presidente da República e a Lei nº 7.332/85 implantou uma reforma política que restabelecia a eleição direta para o governo de todos os estados e municípios que tinham perdido o direitos de eleger seus governantes, reconhecia o direito de voto aos analfabetos e legalizava todos os partidos políticos inclusive os partidos comunistas; também em 1985 se realizaram as primeiras eleições diretas, após o fim do regime militar, para as prefeituras das capitais e municípios de segurança nacional e estâncias hidrominerais 2) novembro de 1986 marcou a vitória do PMDB nas eleições gerais e sua hegemonia na Assembleia Nacional Constituinte; em outubro de 1988 foi promulgada nova Constituição Federal. 3) março de 1989 traz o início da campanha eleitoral para a Presidência da República, uma “eleição solteira”, ou seja para esse único cargo, na esfera federal, sem correspondentes nas esferas subnacionais, nem nos cargos legislativos ; dezembro de 1989 Collor de Mello vence a eleição presidencial. Cabe ressaltar que esse período, geralmente denominado “transição democrática”, não levou necessariamente ao restabelecimento da democracia na sua plenitude: esse foi um processo muito lento, permeado de tensões, avanços e retrocessos. Por isso diversos estudiosos desse período utilizam o termo “transição negociada” para melhor traduzir as dificuldades, as pressões e concessões que Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 45 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro configuraram complexos jogos políticos envolvendo diversos setores da sociedade, em cada caso29. A “consolidação democrática” brasileira, por sua vez, ocorreu em um quadro institucional peculiar. O cenário resultante da nova Constituição conjugou o presidencialismo como forma de governo, o federalismo como fórmula de relação entre o Estado central e as unidades subnacionais (MAINWARING, 1997), a coalizão política como fórmula de governabilidade (ABRANCHES, 1988), tendo por base um sistema partidário fragmentado (NICOLAU, 1996), pouco institucionalizado e demasiadamente regionalizado (ABRUCIO, 1998). Essa combinação institucional levou ao seguinte resultado: uma democracia eleitoral, um Executivo imperial e um regime congressual que atua ora como colaborador, ora como sabotador das iniciativas do Presidente, ator central do sistema político30. A década de 1990 foi, de acordo com grande parte da literatura, o período da consolidação do regime liberal-democrático. Esse processo compreende os governos de Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-1995) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), cujos principais fatos foram: 1) março de 1990: posse do Presidente eleito, Fernando Collor de Mello; anunciado o Plano Collor I; janeiro de 1991 foi anunciado o Plano Collor II. 2) dezembro de 1992 ocorre o impeachment do Presidente Collor; o vice-Presidente Itamar Franco assume a Presidência da República; julho de 1994 foi lançado o Plano Real. 3) janeiro de 1995: posse do Presidente eleito, Fernando Henrique Cardoso; junho de 1997 foi aprovada a emenda que permite a reeleição do Presidente da República e dos titulares dos poderes Executivos estaduais e dos municípios com mais de 200.000 eleitores 29 Em alguns países, como o Chile, por exemplo, leis que imperaram durante o regime militar, mesmo após o fim deste continuaram em vigor durante muitos anos. Nessa mesma perspectiva podemos citar o Brasil, outro bom exemplo de “transição negociada”, onde só ocorreram eleições diretas para presidente em 1989, apesar dos militares teremperdido o controle da política desde 1985 e da grande mobilização civil em defesa da volta ao Estado de Direito. 30 CODATO, Adriano Nervo. UMA HISTÓRIA POLÍTICA DA TRANSIÇÃO BRASILEIRA: DA DITADURA MILITAR À DEMOCRACIA. Revista de Sociologia e Política Nº 25: 83-106 NOV. 2005. http://www.scielo.br/pdf/rsocp/n25/31113.pdf Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 46 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro 4) janeiro de 1999: posse do Presidente reeleito, Fernando Henrique Cardoso – outubro-novembro de 2000: vitória dos partidos de oposição nas eleições municipais. 5) julho de 2002: início da campanha para as eleições presidenciais – janeiro de 2003: posse do Presidente eleito, Luís Inácio Lula da Silva. Na década de 1990, a discussão pública e acadêmica sobre o Estado e da sua crise, tanto no Brasil como no mundo ocidental como um todo, esteve mais associada ao problema da eficiência dos gastos públicos e sua solução, a “reforma do Estado”, a uma perspectiva mais administrativa (ou “gerencial”)., enquanto, do ponto de vista político se discutia a “governabilidade”. De certa forma, a preocupação com as relações Executivo-Legislativo ou, mais propriamente, com a capacidade do Presidente de tomar decisões e implementá-la, sobrepôs-se às preocupações com o próprio poder Executivo. Uma dimensão importante da herança institucional da ditadura militar para os governos da década de 1990 foi a permanência de núcleos de poder específicos no Estado brasileiro, dotados de grande independência e nenhum controle, nem político , ou seja, parlamentar, nem social. Nos governos Cardoso (1995-1998; 1999-2002), houve três expressões desse fenômeno. Na área econômica continuou vigorando, assim como no arranjo ditatorial, o esquema do “superministério”, agora representado pela tríade Banco Central, Conselho de Política Monetária e Ministério da Fazenda. Na área militar foram mantidos três “feudos burocráticos” intocáveis: o Gabinete de Segurança Institucional (antiga Casa Militar), a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN, antigo Serviço Nacional de Informações (SNI) e a Justiça Militar. Por fim, na área “empresarial”, i. e., naqueles aparelhos de Estado em que, por sua natureza ou competência, se administram os “interesses do mercado” (política de privatizações, política de transportes, de comércio exterior, de comunicações, de educação etc.), a regra foi o contato direto de representantes influentes do mundo dos grandes negócios com decisores estratégicos, mecanismo muito pouco transparente e que, a propósito do “regime autoritário”, o sociólogo Fernando Henrique Cardoso (1975) conceituou como “anéis Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 47 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro burocráticos31 e que hoje se aproximariam das chamadas networks ou redes. Segundo Carlos Nelson Coutinho32, a redemocratização brasileira teria sido uma “transição fraca”. Havia um “risco contido nessa forma de transição relativamente ‘negociada’. Nela se verifica sempre (...) a combinação de processos ‘pelo alto’ e de processos provenientes ‘de baixo’; e, decerto, é o predomínio de uns ou de outros o que determina o resultado final”. Como naquela transição predominaram as forças do “alto”, ela “implicava certamente uma ruptura com a ditadura implantada em 1964, mas não com os traços autoritários e excludentes que caracterizam aquele modo tradicional de se fazer política no Brasil. 8. ACONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 No dia 5 de outubro de 1988 foi promulgada a Constituição Federal, que tinha como objetivo garantir os direitos sociais, econômicos, políticos e culturais, suspensos durante o regime militar. Também conhecida como a Constituição Cidadã, ela é a oitava na história do Brasil, sétima da República. Esta Constituição é considerada a mais completa, principalmente, no sentido de garantir ao povo brasileiro todos os direitos civis, políticos e sociais. A CF-88 nasceu para coroar um momento de redemocratização bastante aguardado e comemorado pela sociedade brasileira, logo após mais de 20 longos anos de ditadura militar. Logo, sintetiza a disputa de forças políticas e socioeconômicas existentes na sociedade brasileira, como quando estabelece como fundamento da república a livre-iniciativa com a valorização do trabalho, ou quando garante o direito de propriedade, condicionando-o, porém, ao cumprimento da função social. 31 Arranjos de poder pelos quais a política não passa pelas instituições abertas da democracia (partidos, legislativo, etc) mas pela rede de relações que se formam entre empresários e burocracias do setor privado e burocracias públicas, que trocam privilégios e controlam o processo de decisão. 32 COUTINHO, Carlos Nelson. Democracia e socialismo. São Paulo: Cortez, 1992, pág. 50 Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 48 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Elaborada por 558 constituintes é o texto constitucional que mais tempo demorou para ser formulado e aprovado (de fevereiro de 1987 até outubro de 1988), e é também o mais longo em número de dispositivos constitucionais. Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte envolveram diversas audiências públicas e emendas populares que contribuíram na confecção da versão final do documento, além das deliberações próprias do Congresso Constituinte. Títulos da Constituição de 1988 - Título I - Princípios Fundamentais - Título II - Direitos e Garantias Fundamentais - Título III - Organização do Estado - Título IV - Organização dos Poderes - Título V - Defesa do Estado e das Instituições - Título VI - Tributação e Orçamento - Título VII - Ordem Econômica e Financeira - Título VIII - Ordem Social - Título IX - Disposições Gerais Principais características: A nova Constituição reconheceu e ampliou os direitos sociais, instituindo o Sistema de Seguridade Social, de lógica universalista, compreendendo a Saúde, a Previdência e a Assistência Social, dotado de orçamento próprio. A classe trabalhadora adquiriu vários direitos, como de licença maternidade para 120 dias, licença paternidade de 5 dias, redução da jornada de trabalho de 48 horas semanais para 44 horas , além de direito à greve, liberdade sindical, abono de férias de um terço do salário e o 13o salário para os aposentados. Foi também instituída a igualdade entre os trabalhadores domésticos e os demais trabalhadores urbanos e rurais. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 49 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro A CF-88 prescreveu a extinção das desigualdades sociais, regionais, de etnia e gênero pela efetivação de um amplo sistema de direitos econômicos e sociais. A prática do racismo antes tratada com displicência torna-se crime inafiançável com reclusão, os indígenas foram reconhecidos como cultura, e o governo ficou incumbido de definir as terras reservadas a eles, além de garantir a sua proteção e de suas riquezas. Estabeleceu diversos mecanismos de proteção e garantia dos direitos das minorias. E instituiu como princípio o desenvolvimento econômico fundado no compromisso de maior justiça social e de proteção intransigente do meio ambiente. Foram realizadas mudanças para a consolidação da democracia como o direito de voto aos analfabetos e facultativo aos jovens com idade entre 16 e 18 anos; sistema eleitoral pluripartidário combinando eleições majoritárias com eleições proporcionais; eleições em dois turnos, para os cargos de presidente, governador e prefeito, de municípios com mais de 200 mil eleitores. Os mandatos desses cargos foi reduzido de 5 para 4 anos. Além disso, estabeleceram-se os direitos políticos de participação direta – o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular legislativa – como solução para a crise de representatividade. 8.1 Emendas ao Texto Constitucional Foram aprovadas várias emendas 33 ao texto constitucional e inclusive seis emendas do período de revisão, em 1994. 33 Todavia, a grande maioria destas emendas não operou grandes modificações, pois alteraram artigos do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - apenas para prorrogar o prazo de vigência de alguma regra provisória; outras modificaram apenas um artigo ou acrescentaram um único inciso a um artigo já existente, existindo até mesmo uma Emenda que foi aprovada somente para acrescentar uma palavra ao texto constitucional. Foi o caso da EC 64/2010 que acrescentou a “alimentação” como direito social ao art. 6º, da CF. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 50 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Emendas constitucionais de revisão Nº Data Publicação Ementa Principais alterações 01/03/94 02/03/94 Acrescenta os arts. 71, 72 e 73 ao Ato das Institui o Fundo Social de Disposições Emergência. Constitucionais Transitórias. 07/06/94 09/06/94 Estende aos demais titulares de órgãos diretamente Altera o caput do art. 50 e subordinados à Presidência da seu § 2º, da Constituição República a obrigação de Federal. comparecerem perante o Congresso Nacional quando chamados. ECR 3 07/06/94 09/06/94 Altera a alínea "c" do inciso I, a alínea "b" do Amplia hipóteses inciso II, o § 1º e o inciso nacionalidade. II do § 4º do art. 12 da Constituição Federal. ECR 4 07/06/94 09/06/94 Altera o § 9º do art. 14 da Requer lei complementar para Constituição Federal. casos de inelegibilidade. ECR 5 07/06/94 09/06/94 Altera para quatro anos a Altera o art. 82 da duração do mandato do Constituição Federal. Presidente da República. 07/06/94 09/06/94 Dispõe que a renúncia de Acrescenta o § 4º ao art. parlamentar não interrompe o 55 da Constituição processo de cassação de Federal. mandato. ECR 1 ECR 2 ECR 6 de A EC 16/199, reduziu o mandato do Presidente da República para quatro anos e instituiu a reeleição para mandatos dos chefes do poder Executivo federal, estadual e municipal, além de estabelecer as eleições gerais no primeiro domingo de outubro e a posse em 1º de janeiro do ano subsequente.( Nova redação do § 5º do art. 14, do caput do art. 28, do inciso II do art. 29, do caput do art. 77 e do art. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 51 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro 82 da Constituição Federal). Houve, posteriormente, um significativo número de emendas destinadas a disciplinar os sistemas partidário e eleitoral. Devido aos problemas de ajuste fiscal, a Previdência Social e as regras de aposentadoria foram matéria de diversas emendas constitucionais. • • • • • • • Emenda Constitucional nº 113, de 08 de dezembro de 2021 Altera a Constituição Federal e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para estabelecer o novo regime de pagamentos de precatórios, modificar normas relativas ao Novo Regime Fiscal e autorizar o parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios; e dá outras providências. Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019 Altera o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias. Emenda Constitucional nº 88, de 07 de maio de 2015 Altera o inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, relativamente ao limite de idade para a aposentadoria compulsória do servidor público, bem como acrescenta o art. 100 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT. Emenda Constitucional Nº 79, de 27 de maio de 2014 Altera o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, para prever a inclusão, em quadro em extinção da Administração Federal, de servidores e policiais militares admitidos pelos Estados do Amapá e de Roraima, na fase de instalação dessas unidades federadas, e dá outras providências. Emenda Constitucional nº 70, de 29 de março de 2012 Acrescenta o art. 6º-A à Emenda Constitucional nº 41, de 2003, para estabelecer critérios para o cálculo e a correção dos proventos da aposentadoria por invalidez dos servidores públicos. Emenda Constitucional nº 47, de 06 de julho de 2005 Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituição Federal, para dispor sobre a previdência social, e dá outras providências. Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003 Modifica os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituição Federal, revoga o inciso IX do § 3º do art. 142 da Constituição Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 52 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro • • • Federal e dispositivos da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, e dá outras providências. Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000 Altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A à Constituição Federal, que dispõem sobre limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal. Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998 Modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências. Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho 1998 Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. • Emenda Constitucional nº 18, de 05 de fevereiro de 1998 Dispõe sobre o regime constitucional dos militares. Igualmente importante, do ponto de vista da política fiscal, foi a promulgação da EC 95, de 15/12/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal (Teto dos Gastos Públicos). A pandemia ensejou diversas emendas constitucionais a fim de administrar as situações de emergência. Em 2022, foram promulgadas catorze emendas à Constituição, número recorde para um único ano desde que a Carta entrou em vigor. O número de promulgações de 2022 é quase o dobro do ano recordista anterior — 2014, quando oito emendas foram promulgadas. As emendas promulgadas em 2022 não seguiram um padrão temático único. Elas tocam em vários assuntos, como tributação, regras eleitorais, orçamento, administração pública e direitos trabalhistas (ver Quase todas elas se originaram no próprio Poder Legislativo, que assumiu um protagonismo que há muito não se via. Apenas uma EC fazia parte da agenda do Executivo: a EC 123, que reconheceu o estado de emergência em função dos preços dos combustíveis e abriu caminho para despesas excepcionais. Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 53 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro EMENDAS CONSTITUCIONAIS DE 2022 EC-115 Inclui a proteção de dados pessoais entre os direitos e garantias fundamentais (fevereiro) EC -116 Isenta templos religiosos do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) (fevereiro) EC -117 Determina percentual mínimo de recursos do fundo partidário para candidaturas de mulheres (abril) EC -118 Quebra monopólio estatal sobre produção de radioisótopos de uso médico (abril) EC- 119 Isenta estados e municípios de cumprir gastos mínimos com educação durante a pandemia de covid-19 (abril) EC -120 Estabelece piso salarial nacional comunitários de saúde (maio) EC -121 Retoma benefícios tributários para empresas de tecnologia da informação e comunicação e de semicondutores (maio) EC -122 Eleva limite de idade para a indicação de ministros de tribunais superiores e juízes de segunda instância (maio) EC -123 Reconhece estado de emergência e autoriza gastos fora do teto para combater alta do preço dos combustíveis (julho) EC -124 Prevê que lei federal deve instituir piso salarial nacional para os enfermeiros (julho) EC -125 Limita a apresentação de recursos no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ) (julho) EC -126 Autoriza gastos fora do teto para complementar o Orçamento de 2023 (dezembro) EC -127 Direciona recursos de fundos para financiar o piso salarial da enfermagem (dezembro) EC -128 Impede lei federal de criar despesa sem fonte de receita (dezembro) para os agentes Fonte: Agência Senado Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 54 MÓDULO: Formação do Estado Brasileiro Esse fato mostra uma balança política pendendo para o Legislativo expressando, de um lado, a falta de articulação e a fraqueza política do governo; e, de outro, uma simplificação do procedimento de aprovação de emendas constitucionais, o que leva a aprovações mais rápidas já que as ferramentas criadas durante a pandemia e que acabaram sendo incorporadas ao dia a dia do Congresso, como votações à distância e deliberações diretamente no Plenário. (Fonte: Agência Senado). É importante ainda destacar que relevantes alterações no texto constitucional vem sendo realizadas através de novas interpretações conferidas pelo STF. É o fenômeno chamado de mutação constitucional, ou seja, modifica-se o sentido do texto constitucional sem alterá-lo formalmente. 9. O MOVIMENTO DE CONCENTRAÇÃO DO PODER DO ESTADO NO BRASIL O processo de formação do Estado Moderno consistiu em dois grandes movimentos. Primeiro, a implantação de uma lei única e universal, de aplicação garantida em todo o território. Isso significou não somente na formulação das regras pela autoridade central, mas na garantia de aplicação da norma de maneira universal e no estabelecimento dos sistemas de sua imposição. Para isso, foi indispensável a criação de cortes de justiça para a aplicação de tal norma e o estabelecimento das forças de repressão e de punição à sua violação em todo o território do Estado. Resumidamente: a instituição de cortes judiciais, a formação das burocracias encarregadas da fiscalização do cumprimento da lei, e a implantação dos sistemas de penalização e as organizações policiais de enforcement. Segundo, a eliminação e subordinação de todos os poderes e ordenamentos concorrentes ao poder central. Somente assim é possível falar em poder soberano. O processo de formação do Estado brasileiro – com sua constante tensão entre o poder central e os poderes locais - estendeu-se desde a vinda da Corte Portuguesa para o Brasil, passou pela implantação da República e do seu peculiar arranjo federativo, pela centralização de poder em dois momentos autoritários – o período Getulista e o regime militar – e chegou pelo menos até a Constituição de 1988. O estudo do processo federativo brasileiro mostra, de maneira bem clara, a maneira como o poder central e os poderes locais ora se Câmara dos Deputados Ciência Política - [Pós-Edital 2023] - Prof. Dra. Maria das Graças Rua - www.igepp.com.br ‘ 55