Análisis de política pública en educación: línea de investigación PDF

Análisis de política pública en educación: línea de investigación Pedro Flores-Crespo 1a edición, 2008 D.R. © Universidad Iberoamericana, A.C. Prol. Paseo de la Reforma 880 Col. Lomas de Santa Fe 01219 México, D.F. ISBN 978-607-417-014-6 Impreso y hecho en Méxic...

Análisis de política pública en educación: línea de investigación Pedro Flores-Crespo 1a edición, 2008 D.R. © Universidad Iberoamericana, A.C. Prol. Paseo de la Reforma 880 Col. Lomas de Santa Fe 01219 México, D.F. ISBN 978-607-417-014-6 Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra sin la autorización expresa de la Universidad Iberoamericana. ÍNDICE Introducción 5 I. ¿Qué justifica el análisis de política pública en educación? 7 II. Objetivos generales 18 III. Proyectos de estudio específicos 18 ANEXO 1. Análisis de la literatura sobre política educativa 21 ANEXO 2. Análisis de enfoques y teorías sobre el análisis de política pública 32 El Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México (INIDE) nació en 2002 con el propósito de analizar la situación educativa del país y proponer so- luciones a sus problemas, los cuales afectan, principalmente, en lo social, cultural y económico a las personas más desfavorecidas. Para ello, el INIDE busca enfocarse en cinco áreas de estudio: (1) políticas públicas y de- sarrollo educativo; (2) educación básica y sociedad; (3)educación y desarrollo integral del país; (4)educación, trabajo y pobreza, y (5)educación y organizaciones civiles. INTRODUCCIÓN La educación tiene una capacidad intrínseca y real de cambio y transformación, siempre y cuan- Los resultados de las políticas educativas en Méxi- do se asiente en formas y reglas institucionales, le- co están lejos de reflejar las esperanzas de bienes- gales, racionales, culturales, políticas, financieras tar, cambio y transformación que sobre la edu- y democráticas que contribuyan a potenciar su cación y el conocimiento se ciernen. La brecha efectividad. Mientras estas formas o reglas no entre lo que el sistema educativo, en general, y la se conozcan, analicen, discutan y afinen a la luz escuela, en particular, pueden ofrecer, y lo que las de sus repercusiones sobre los actores políticos, niñas, niños, jóvenes y adultos pueden llegar a ser habrá pocas posibilidades de aminorar o erradicar y hacer gracias a sus aprendizajes, tal parece que se las contradicciones que arriba se exponen y que, sigue ensanchando. El grado de importancia que en última instancia, afectan más profundamente el gobierno y la sociedad han asignado a través a los individuos y grupos marginados del país. El de la historia a la educación, pierde sentido en la estudio de las políticas públicas comprende pre- medida que se conocen las graves y paradójicas cisamente el análisis de estas formas y reglas, así consecuencias de la política educativa en nuestro como sus combinaciones variadas, lo que podría país. Programa sectoriales vistosos pero poco efi- llevarnos a comprender mejor lo que ocurre con caces; avances en materia de cobertura educativa los cursos de acción que implícita y explícitamente y revelación de escandalosas desigualdades; gasto surgen primordialmente desde el gobierno, pero que público considerable y penosos resultados en tér- son constantemente recreados por los diversos actores so- minos de comprensión lectora y matemática; ciales y políticos con el propósito de cumplir con las aumento de la escolaridad e incapacidad para finalidades que el Estado se va fijando. ampliar las posibilidades de vida de los alum- Los propósitos de esta línea de investigación nos; creación de nuevas modalidades educativas son, por un lado, estudiar y desarrollar esquemas y bloqueo de aspiraciones sociales; introducción de análisis de política pública que permitan un de nuevas tecnologías educativas y ampliación de mejor entendimiento del modo en que los gobier- la brecha entre ricos y pobres; firma de flaman- nos y la sociedad proceden para tratar de resol- tes alianzas políticas e impericia para revertir la ver los problemas educativos del país y, por otro, situación educativa de los grupos marginados; identificar y analizar las diversas formas y reglas adopción de modelos educativos y universitarios institucionales, legales, racionales, políticas, finan- de frontera, y subestimación del desarrollo edu- cieras y democráticas, así como sus combinaciones cativo de los pueblos indígenas. ¿Qué pasa con la variadas que dotan de efectividad a las políticas y educación pública en México, tan ineficaz pese a los programas en todos los tipos, niveles y mo- los logros y avances? ¿Será que la educación como dalidades del Sistema Educativo Nacional. Bajo el factor de cambio ha perdido su brillo dado por enfoque de política pública, esto es perfectamente las teorías filosóficas, políticas y sociales, así como posible porque, como afirma Luis F. Aguilar, re- económicas de los últimos años? ¿Es tiempo de presenta: dejar de atribuir a la educación y al sistema edu- [...] una disciplina o profesión que posee los cativo su capacidad de cambio y transformación? métodos analíticos apropiados para mejo- 5  rar la calidad cognoscitiva de las decisiones expone los marcos teóricos y enfoques de análisis de gobierno y asegurar así su causalidad, la de política pública. eficacia social y la eficiencia económica, se Deseo agradecer su apoyo al Consejo Nacio- centra en el proceso decisorio del gobierno nal de Ciencia y Tecnología (Conacyt) para la rea- y puede cuestionar numerosas decisiones lización de este proyecto, y a los colegas del Ins- por considerar que no están estructuradas tituto de Investigaciones para el Desarrollo de la cognoscitivamente (información imperfec- Educación (INIDE) del Departamento de Edu- ta, análisis económico deficiente, supuestos cación de la Universidad Iberoamericana Ciudad causales inciertos).1 de México, que con sus críticas y comentarios en- riquecieron versiones previas de este documento. En la Primera Parte de este documento se des- Me refiero a Enrique Pieck, Marisol Silva, Javier cribe la problemática a la que responde esta línea Loredo, Francisco Alvarado, Mercedes de Agüero, de investigación, y para ello se identifican tres Carlos Muñoz Izquierdo, Mercedes Ruiz y Sylvia vertientes: (1) el reto de la política pública ante Schmelkes. nuevos contextos; (2) la necesidad de la reno- Otra fuente de útiles observaciones surgió del vación teórica y analítica, y (3) la búsqueda de simposio organizado junto con Aurora Loyo den- la efectividad de las políticas. Esta Parte es la más tro del IX Congreso del Consejo Mexicano de extensa, y se destacan puntos como: la necesi- Investigación Educativa (COMIE), en el cual par- dad de fundamentación teórica de los análisis de ticiparon Leonel Zúñiga, Teresa Bracho, Fran- política educativa en nuestro país, y de rebasar el cisco Miranda y Silvia Ortega. Agradezco tam- modelo “estatocentrico” que sugiere que la políti- bién a Claudia Santizo, Maríanela Núñez, René ca (policy) es el mero resultado de la decisión de González Cantú, Silvia Ortega, María de Ibarro- un solo actor: el gobierno. También sobresale la la, Juan Carlos Barrón, Sylvia Schmelkes, Aurora definición de política que guía este trabajo y las Loyo y Marisol Silva por su participación en el razones para enfatizar lo “público” de las políti- seminario organizado para hacer los ajustes fina- cas. En el apartado tres se ofrecen algunas explica- les al documento y comenzar la definición de una ciones de la débil efectividad de las políticas, lo agenda futura de investigación. Gracias a Dulce que contribuye a planear el trabajo empírico de C. Mendoza por su ayuda en la recopilación de in- la línea. formación, sus esclarecedores comentarios y, sobre La Segunda Parte describe los tres objetivos todo, su firme compromiso con el desarrollo del generales que persigue esta línea de investigación, análisis de política pública en educación (APPE). mientras que la Tercera Parte abre una amplia A Marisol Rueda por su lectura y corrección de gama de posibilidades de análisis al proponer estilo. Lógicamente, toda esta invaluable ayuda no cinco áreas de estudio específicas sobre las que se me exime de los errores que aún pudiesen existir. podría encauzar el trabajo de esta línea de inves- tigación: (1) teoría política y modelos de política pública; (2) estudios sobre implementación; (3) análisis comparativo de políticas; (4) uso del co- nocimiento en los procesos de política educativa, y (5) evaluación integral de políticas y programas. El documento incluye al final un anexo sobre el análisis pormenorizado de los trabajos que com- pusieron la revisión de literatura, y otro anexo 1 Aguilar, L. F. “El aporte de la política pública y la Nueva Gestión Pública a la gobernanza”. Conferencia en el XII Con- greso Internacional del Centro Latinoamericano de Adminis- tración para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 30 octubre-2 de noviembre de 2007, p. 12. 6 I. ¿QUÉ JUSTIFICA EL ANÁLISIS DE POLÍTICA conceptos (p.e. gobernanza) hasta teorías y prác- PÚBLICA EN EDUCACIÓN? ticas (nueva gestión pública) para tratar de me- jorar el ejercicio de las funciones del gobierno La problemática que justifica la relevancia del aná- hasta el grado de hacerlas mucho más manejables lisis de política pública en educación puede verse y eficientes. Sobre estos puntos se hablará más ex- desde tres vertientes generales, la primera de na- tensamente en la Segunda Parte, ya que lo que se turaleza “macrocontextual”. quiere subrayar ahora es que las nuevas realidades van construyendo nuevos marcos para ir pensan- 1. El reto de la política pública ante nuevas do los problemas sociales y educativos, así como problemáticas sus formas de solución. APPE se justifica debido a los complejos y no poco Dentro de estos grandes cambios contextuales interesantes cambios en el entorno político, social en México, podría señalarse la transformación y económico del país. En otro espacio se ha sos- de los tradicionales esquemas de la democracia tenido que el tablero político de México y, con- representativa y, específicamente, la firme inten- secuentemente, la forma en que se formulan las ción de cambiar mediante el voto, el anquilosado políticas educativas ha cambiado considerable- sistema PRI-gobierno. Vemos que, mientras que mente desde hace 20 años.2 Sería erróneo soslayar en 1994 el 89% de los municipios del país era la apertura a nuevas y diversas fuerzas políticas de gobernado por el PRI, para 2007 este porcentaje finales de la década de 1970 que, entre otras co- se redujo a casi 34%.6 Aunado a ello, la escena sas, abrieron caminos para una “oposición real” política nos ha revelado la existencia de fuertes (en palabras de Gilberto Rincón Gallardo).3 La contrapesos legislativos7 y judiciales al poder “disidencia” sindical, al igual que los movimien- Ejecutivo, el avance del derecho a la libre expre- tos ciudadanos, hicieron su aparición en las déca- sión, así como la posibilidad de tener –aunque das de 1970 y 1980, respectivamente. aún de manera muy desigual– libre acceso a la Con la crisis económica y política de la década de información gubernamental.8 Todos estos cam- 1980, fue evidente que se debilitó la capacidad bios han modificado los ambientes de la política del Estado para enfrentar las demandas sociales y pública en diferentes direcciones, y coincidimos su forma de operación,4 muchas de ellas basadas que “[l]a propagación de las libertades políticas y en el clientelismo y corporativismo. La “década económicas de la sociedad, plantean al Estado –y a pérdida” de 1980 “exhibió al gobierno como fac- la sociedad misma– problemas cruciales de orga- tor de desgobierno”, como diría Luis F Aguilar. nización política, de orden gubernamental y de Esto significa que este agente no sólo puede im- gestión pública”.9 pulsar beneficios sociales sino también ocasionar Sin embargo, la ampliación de las condiciones daños y costos sociales severos. Ante tales hechos, democráticas y libertades políticas no está exen- era lógico que las tesis sobre la “capacidad/eficien- ta de contradicciones, movimientos accidentados cia directiva de los gobiernos”5 empezaran a ser y regresiones. Para algunos analistas,10 aunque se cuestionadas y revisadas, y se propusieran desde 6 Aguayo, S. El Almanaque Mexicano, México: Aguilar, 2007. 2 Flores-Crespo, P. “Participación social y ciudadana”. Cua- 7 Para mayor información, véase Peschard, J. “De la mutua in- derno de Trabajo para los Foros Regionales organizados por comprensión entre el Ejecutivo y el Legislativo en los tiempos el Observatorio Ciudadano de la Educación, México (OCE), de la alternancia” en Sánchez, A. (comp.) ¿Qué país nos deja Fox? 2006. Los claroscuros del gobierno del cambio. México: Norma, 2006. 3 Citado en Woldenberg, J. (conductor) “México: La histo- 8 En mayo de 2004 se expidió el decreto que presenta la Ley ria de su democracia”. Documental 3 vols., México: Televisa, Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública 2004. Gubernamental, cuyo objetivo era, entre otros, “Favorecer la 4 Muñoz, A. El sindicalismo mexicano frente a la Reforma del rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que pue- Estado. El impacto de la descentralización educativa y el cambio dan valorar el desempeño de los sujetos obligados”. Estos político en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Edu- sujetos eran desde el poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cación 1992-1998, México: UIA, 2004. Véase Schettino, M. hasta cualquier otro órgano federal. Cien años de confusión. México en el Siglo XXI, México: Taurus, 9 Lerdo de Tejada, S. y Luis A. Gomina. El Lobbying en Méxi- 2007. co, México: Porrúa, 2004. 5 Aguilar, L. F. “El aporte de la política pública y la Nueva 10 Schettino, M. Propuestas para elegir un futuro. México en el Gestión Pública a la gobernanza”..., op. cit., p. 4. siglo XXI, México: Océano, 1999. 7 desea construir un régimen democrático, a veces la ponen en tensión los procesos de políticas educati- sociedad y algunos grupos políticos y actores so- vas. Pensemos en el fenómeno de la migración, que ciales vuelven a inclinarse por prácticas total- es creciente en nuestro país, y que para el Con- mente contrarias a ese deseo. La perseverancia sejo Nacional de Población es el “signo del siglo del paternalismo, la búsqueda y otorgamiento de XXI”. La migración nos enfrenta a nuevos retos prebendas como mecanismo de cohesión de los en materia educativa que hace 30 años no se ha- grupos, la inclinación por mantener privilegios o brían pensado. Por ejemplo, ahora se sabe que dejar intactos poderosos intereses económicos,11 la migración tiene entre sus efectos desincenti- así como el deseo de tener un “hombre fuerte” var la inversión en la educación media y supe- que establezca las reglas para todos, “hacen dudar rior en comunidades con tradición migratoria.15 de la verdadera voluntad democrática de la socie- ¿Qué políticas educativas se tendrán que diseñar dad mexicana”.12 Es sintomático que en México, e implementar para estos contextos? La respuesta 42% de las personas entrevistadas para el Lati- no puede ser única ni inequívoca, sobre todo si nobarómetro declaró nunca haber participado en seguimos la idea de que “el paso por la escuela no una organización política o social mientras que el es la única forma de desarrollar competencias y promedio regional en Latinoamérica es 11 pun- habilidades”.16 Es decir, no se tendrían sólo que tos menor (31%). Además, de 2006 a 2007 bajó abrir bachilleratos o universidades sino pensar en seis puntos el número de mexicanos que le dio qué hacer como sociedad y gobierno para tratar de su apoyo a la democracia: de 54% a 48%.13 revertir el desinterés de las comunidades migran- Estas transformaciones, parte de la construc- tes en la educación. Nuevas modalidades de aten- ción de un régimen político diferente, pueden ser ción a esta elusiva demanda, así como un claro sustancialmente útiles como marco de análisis énfasis en la pertinencia del conocimiento en la para el estudio de las políticas públicas en edu- sociedad actual, parecen hacerse cada vez más cación. Sin embargo, la labor del analista político necesarios en el México de hoy. no se agota en la comprensión del régimen políti- En resumen, la renovación de los movimien- co. Si en verdad se desea comprender con mayor tos opositores, el fuerte cuestionamiento a la ca- amplitud lo que sucede dentro del sistema edu- pacidad gubernamental, el cambio de reglas entre cativo nacional, hay que poner atención a otras actores políticos, los avances en términos de li- transformaciones de igual trascendencia, como la bertades civiles y políticas, las pugnas en cuanto demográfica, económica y cultural. a los medios para alcanzar el bien común, las Los cambios recientes en términos demográ- transformaciones demográficas, el surgimiento ficos ilustran esta necesidad de ampliar la mirada. de complejos fenómenos sociales, y una necesaria Por ejemplo, en México, mientras la población renovación sobre las finalidades de la educación, de menos de 15 años disminuye cada vez más, el conforman un escenario que, inexorablemente, grupo de personas en edad laboral, es decir, de 15 tendrá que empujar la reformulación de los esque- a 64 años, ha aumentado considerablemente.14 mas y marcos para el análisis y diseño de políticas Esto genera demandas al sistema educativo y a la educativas en México. sociedad, en un sentido diferente al de principios Pasemos ahora a discutir la segunda vertiente del siglo XX, en donde el objetivo primordial era de la problemática que sustenta esta línea de in- ampliar los servicios educativos en el nivel básico. vestigación. Aunado a los cambios demográficos, han surgido fenómenos sociales, culturales y económicos que 2. La necesidad de la renovación teórica y analítica Si la realidad es cambiante, las formas de acer- 11 Peschard (2006) ha observado que pese a la pluralidad en el Congreso, el poder político se ha rendido ante los intereses de camiento a la misma tendrán que modificarse. En grandes consorcios, como el de los medios de comunicación, por ejemplo. 12 Schettino, op. cit. p. 29. 15 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. México 2006- 13 Informe Latinobarómetro 2007, Chile: Corporación lati- 2007. Migración y desarrollo humano. México: PNUD, 2007. nobarómetro, www.latinobarometro.org 16 SEP. Equidad, Calidad e Innovación en el Desarrollo Edu- 14 Calderón, F. Primer Informe de Gobierno. Anexo Es- cativo Nacional. Colección Editorial del Gobierno del Cam- tadístico: México: Poder Ejecutivo Federal. 2007. bio. México: SEP-FCE, 2005, p. 11. 8 otras palabras, los esquemas analíticos, teorías o taría de Educación Pública (SEP), empezaba a ser modelos también deberán ajustarse para poder disfuncional, por lo que “la investigación de la explicar de una manera más profunda y realista siguiente década tendrá que abordar los sujetos lo que ocurre con las acciones públicas.17 Ésta de la sociedad civil (iglesias, partidos políticos, es la segunda vertiente que justifica el desarrollo movimientos sociales, al igual que Agencias In- de una línea de investigación como APPE, y que ternacionales)”.19 se llamaría la vertiente de “renovación teórica y A doce años de distancia de esta observación, analítica”. la SEP reconoció también la necesidad de ampliar la mirada en el análisis de política, al afirmar que A. Los Estados de Conocimiento del COMIE: un el “cambio de paradigma de la política educativa primer acercamiento consiste en enfrentar los desafíos desde la óptica Un primer acercamiento a esta vertiente se deriva de la demanda y dejar de abordarlos solamente desde de la revisión a los estados de conocimiento so- la perspectiva de la oferta”. Esto significa “avan- bre política educativa, elaborados por el Consejo zar en la democratización del sistema, reconocer Mexicano de Investigación Educativa (COMIE). A la diversidad e incluir a quienes permanecen en el principios de la década de los noventa del siglo margen. En resumidas cuentas, se trata de poner XX, el COMIE afirmaba que “la política educativa, en acción, por diversas vías, la premisa de que la como un proceso político, aparecía como gran educación es asuntos de todos, no sólo porque debe incógnita al iniciar la década [de los ochenta]”. extender sus beneficios sin exclusiones, sino por- Los investigadores que participaron en este ejer- que requiere el concurso de todos aquellos que cicio también argumentaron que en casi todos los puedan aportar algo a la educación”.20 estudios aparecen como tópicos de análisis tanto Pero, volviendo a los hallazgos del estado de el Estado como el régimen político, y agregan: conocimiento sobre políticas educativas de 1993, “En todos los casos destaca la problematización los investigadores hacen otras dos precisiones im- de la política en función de la acción del Estado portantes. La primera es que el tema más socorri- y, particularmente, la política educativa se plan- do de las investigaciones en política educativa es tea como un área específica de esta acción [...]”.18 el de descentralización. Este “monopolio temáti- Es decir, se enfatiza en estas investigaciones el co” obedece, según los autores, al peso de este carácter “burocrático-corporativista” de la política proyecto durante el decenio 1982-1992, y a que educativa del Estado mexicano. Pese a este én- se ha mantenido como una “política de Estado”. fasis, los investigadores también apuntan que el La segunda precisión es que el “desarrollo teórico modelo de análisis de política basado en dos acto- de algunos trabajos hace referencia a conceptos res burocráticos, como el Sindicato Nacional de globalizadores como Estado, régimen, actores, Trabajadores de la Educación (SNTE) y la Secre- etc.” y, más adelante, sugieren “reelaborar teóri- camente” los ámbitos y niveles analíticos de la política educativa y, de ser posible, hacerlo desde 17 Es importante aclarar que un esquema (framework) no es lo una perspectiva multidisciplinaria, con referen- mismo que una teoría o un modelo. Elinor Ostrom, promo- tes empíricos que sustenten las reformulaciones tora del análisis y desarrollo institucional (AID) ayuda a definir teóricas. más claramente cada uno de éstos, y dice que un esquema ofrece un conjunto de variables que pueden ser usadas para Diez años más tarde, en 2003, el COMIE hizo el análisis de políticas. Las teorías, en cambio, se enfocan en otro “corte” para indagar qué se había publicado algún esquema y generan conjeturas para diagnosticar un en la década posterior al primer estado de cono- fenómeno, explicar su proceso y predecir sus resultados. Las cimiento, y los resultados fueron sorprendentes.21 teorías son usualmente compatibles con cualquier esquema. Por último, los modelos realizan suposiciones más precisas acerca de un limitado conjunto de parámetros y variables, y aquí podríamos encontrar a la lógica, las matemáticas, la 19 Op. cit., p. 24. teoría de juegos, la experimentación y la simulación. Ostrom, 20 SEP, op. cit., p. 21. E. “An assessment of the Institutional Analysis and Develop- 21 Este trabajo solamente incluyó el nivel de educación básico ment Framework” en Sabatier, P. Theories of the policy pro- y el medio superior. No se realizó un estado de conocimiento cess, segunda edición, EUA: Westview Press, 2007. sobre políticas educativas en el nivel superior, que presenta 18 COMIE. “Estados de conocimiento: políticas educativa y mayores avances teóricos en el campo del análisis de políticas; científicas”. Cuaderno 19. México: COMIE, 1993, p. 17. véase por ejemplo, la magnífica iniciativa llamada, Alliance 9 Se dijo que la investigación de políticas educativas rizada sobre los diferentes modelos, esquemas y orientadas a la educación básica “continúa siendo, teorías de análisis de política pública y su uso, así como en la década de los años ochenta, un ob- como su pertinencia en la realidad de México. jeto de estudio poco frecuente en la investigación Seguimos sin conocer en qué medida ciertos ele- educativa” (COMIE, 2003: 20). Sin embargo, esta mentos de los diferentes encuadres teóricos-abs- observación admite un matiz. Margarita Zorrilla y tractos ayudan a explicar mejor lo que ocurre con Lorenza Villa, autoras del estado del conocimiento las políticas educativas. sobre política educativa, observan que el ensayo El balance del estado de conocimiento sobre de opinión –tan común en los años de la década de políticas educativas de 2003 resalta un punto de 1980– dejó de ser la “única expresión” de los inves- interés: se sugiere realizar un trabajo de sistema- tigadores educativos y, entonces, se reportaron más tización de investigaciones de política educativa trabajos analíticos que, según ellas, mostraban “re- que se refieran a los niveles meso y micro, pues ferentes teóricos”, metodológicos y técnicos. lo que aquí se presenta es sólo a nivel macro. Este En su trabajo, observan que el proceso de des- último, para la investigadora responsable del ba- centralización (conocido como “federalización”) lance, significa “el sistema en su conjunto cuya concentró un gran número de trabajos, algo que representación son las secretarías de educación a resulta coincidente con lo observado por el COMIE nivel nacional o en los estados”, mientras que lo en 1993. Esta coincidencia implica algunas pre- meso lo define como aquello que tiene que ver guntas: ¿qué avances en materia de conocimiento con las “instancias intermedias de la gestión del hubo sobre el proceso de descentralización en diez sistema educativo como serían la supervisión o años?, ¿qué estudios habría que emprender en el los cuerpos técnicos, entre otros”. El nivel micro futuro? Las metodologías para la elaboración de hace referencia a las instituciones educativas, en estos estudios variaron en el tiempo, así como este caso a la escuela de enseñanza básica. sus responsables, y no es posible contestar cabal- Esta clasificación de niveles es útil en la me- mente a tales incógnitas. dida que permite una mejor identificación de los La revisión de trabajos en el estado de cono- niveles de decisión, pero no parece que la realidad cimiento de 2003 se organiza en nueve apartados. funcione así23 o que, siguiendo a Claudia Santizo, En la primera parte se presenta una introducción los instrumentos de análisis para cada etapa se pue- que permite “situar el estado de conocimiento”, y dan utilizar de manera generalizada para las otras. en seguida se presentan las investigaciones locali- “Cada ámbito tiene un significado según la teoría zadas que fueron agrupadas en ocho capítulos: (1) que se utilice”.24 diagnósticos que orientan el diseño y la operación Los tres niveles o ámbitos propuestos por de las políticas; (2) análisis de las políticas de Zorrilla parecen estar interconectados por reglas cobertura, calidad y equidad; (3) de las políticas implícitas y explícitas, y esto es lo que se propone de federalización educativa; (4) de la política de explorar una línea de investigación como la pre- financiamiento educativo; (5) sobre las políticas y sente. Identificar, como bien resume Santizo, los las reformas educativas; (6) el papel de los actores elementos de cada ámbito, y reconocer las influen- en las políticas educativas y la participación so- cias que cada uno tiene sobre los otros para ofre- cial; (7) planeación y evaluación del sistema edu- cer mejores explicaciones de lo que ocurre con las cativo, y (8) políticas para el magisterio. políticas educativas en México. Los resultados de Como se observa, las categorías analíticas es- las políticas y, por lo tanto, de su efectividad, se tán mezcladas. La primera responde al campo de asientan en un marco de decisión cuyos orígenes análisis para la política pública, mientras que la múltiples apuntan hacia la participación de dis- segunda es lo más cercano a APPE,22 sólo que en este documento se resaltan ejes temáticos. Ante esta situación, no se encuentra una reflexión pormeno- 23 Las categorías de macro, meso y micro de Zorrilla (2003) no deben confundirse con los niveles meta, meso y delivery analysis, que propone Wayne Parsons (1995) como alternati- for Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS) va al tradicional modelo por etapas (definición del problema, http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/aiheps/research.html formulación de política, implementación y evaluación). 22 Véase más adelante la sección 111: “Definiciones de políti- 24 Santizo, C. Comentarios al proyecto: Análisis de Política ca y enfoque para una distinción”. Pública en Educación, 9 de mayo de 2008. Mimeografiado. 10 tintos niveles de gobierno y variados ambientes ofrecer un entendimiento cabal del objeto de de ejecución entrelazados. estudio.27 En resumen, los estados de conocimiento so- bre políticas educativas en México ofrecen algu- B. Corroboraciones y ampliaciones: más vacíos de nos elementos que justifican, desde la vertiente la literatura teórica y analítica, la línea de investigación deno- Una vez revisados los estados del conocimiento minada como APPE. Entre estos elementos se en- del COMIE, y habiendo detectado sus limitaciones cuentran: para acercarnos a la problemática en este campo de estudio, fue necesario hacer una búsqueda más Es difícil establecer con claridad qué avances se profunda y actualizada de artículos científicos so- registraron en el campo de las políticas públi- bre “política educativa”. A través de la Red de Re- cas en educación, ya que las metodologías para vistas Científicas de América Latina y el Caribe, la elaboración de los estados de conocimiento España y Portugal (Redalyc), de 1999 a 2007 se variaron sustancialmente a lo largo del tiempo, detectaron 25 textos referidos a México. El análi- al igual que los autores. sis pormenorizado de estos artículos se encuentra Los estados del conocimiento parecen no iden- en el Anexo 1, mientras que las observaciones ge- tificar el objeto de estudio en una dimensión nerales de este ejercicio se presentan enseguida. amplia. ¿Es epistemológicamente válido centrar nuestra atención sólo en políticas con ejes te- La definición de “política” es confusa. El tér- máticos específicos? Esto se complica aún más mino se equipara con una reforma, ley o un cuando no se identifica una denominación clara programa, y a partir de esta interpretación se para el término de política educativa. Bajo ésta, emprende el análisis de política, lo que en oca- dicen los investigadores, se podrían incorporar siones conlleva a construir una visión limitada un “sinnúmero de estudios”.25 y fragmentada.28 Pese a que ambos estados del conocimiento Algunos trabajos tienden a perder el foco de (1993 y 2003) hablan de que tomaron en análisis que supuestamente es la política (poli- cuenta estudios de política educativa, que in- cy), y empiezan a ahondar en la descripción de cluyen etapas como las de formulación, instru- algunos elementos contextuales que poca rela- mentación e impacto, al final las observaciones ción tienen con el proceso de ésta. no retoman este punto. No sabemos qué estu- Predominan los trabajos analíticos y descripti- dios existen para cada etapa, y mucho menos vos y, en cambio, sorprende el bajo número de podemos evaluar si el modelo por etapas sigue trabajos con investigación empírica. Los análi- siendo útil en México. La hipótesis es que esta sis de este tipo se pueden ubicar en la etapa forma de análisis, cuyas críticas se empiezan a de evaluación de la política o de un programa, escuchar a finales de los años de la década de pero en ocasiones esta observación no se hace 1980, parece no ser del todo relevante y que, explícita en el texto, lo que podría resaltar la por consiguiente, requiere ser reemplazada por débil tradición de utilizar las herramientas del “mejores esquemas teóricos”, tal como sugieren enfoque de políticas públicas en el campo de la algunos estudiosos del tema.26 A este respecto, educación. Claudia Santizo adopta una visión más mati- Sólo un trabajo incluyó un marco teórico de zada, y opina que la separación por etapas del las ciencias políticas y sociales para analizar el proceso de política sólo se realiza como un proceso de política; aunque habría que aclarar recurso analítico; no obstante, al momento que, (1) sí existen referentes de teoría para ex- de explicar los resultados de política (policy plicar los fenómenos educativos o sociales (e.g. outcomes) sí es necesario integrar los elemen- tos que se separaron del marco analítico para 27 Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit. 28 Santizo insiste en que, al concentrarse sólo en una etapa del proceso de política y no integrar en los análisis de política los efectos de las otras etapas del proceso, se corre el riesgo de COMIE (1993), p. 7. 25 dar esta imagen fragmentada. Lo mismo pasa, dice, con los Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edición, 26 niveles macro, meso y micro que, en ocasiones, se presentan EUA: Westview Press, 2007. por separado y sin aparente conexión. 11  la teoría del capital humano para analizar rela- otra parte, en ocasiones los investigadores tende- ción educación-empleo), y (2) se presentan mos más a describir el contenido de los programas marcos conceptuales muy bien elaborados. gubernamentales que a entrar a la discusión por- Se habla muy escasamente del grado de partici- menorizada de los elementos que conforman el pación de otros actores diferentes al gobierno proceso de las políticas. Si bien esto es, en algún en el diseño e instrumentación de las políti- sentido esclarecedor para poder hablar de manera cas educativas. Esto revela un atraso teórico más precisa de “análisis de política educativa”, considerable si tomamos en cuenta que, desde habría que desarrollar estudios que pongan mayor 1993, el COMIE ya había sugerido la necesidad énfasis y hagan explícitas cuestiones como: la fi- de poner atención a otros actores para poder losofía que sustenta la acción pública; la forma en explicar qué ocurre con la política educativa de que se definen los problemas más graves del siste- nuestro país. ma educativo; el grado de participación de los Este ejercicio deja ver que existe una gama más distintos actores políticos y sociales; sus formas y amplia de temas y ya no sólo el “monopolio medios de negociación, y el grado y nivel en que temático” representado por la política de des- actúan los grupos de presión a lo largo del proceso centralización, tal como observaba COMIE en de política, entre otras. Obviar estas cuestiones sus estados de conocimiento. Bajo esta línea acarrearía problemas epistemológicos y prácticos argumentativa, habría ahora que preguntarse si que finalmente tienen fines negativos en la efec- gracias a los recientes cambios normativos intro- tividad de las políticas. Podríamos, por ejemplo, ducidos para algunos niveles educativos (e.g. adjudicarle eficacia a ciertas políticas a partir de obligatoriedad de preescolar), y a la visibilidad una simple evaluación de metas y, con ello, legiti- que el gobierno le desea dar a ciertas políticas mar políticas limitadas en la consecución del be- (e.g. educación media y tecnologías de la infor- neficio público y común.31 Recordemos que “[l]a mación), habrá un mayor número de análisis historia muestra que lo más práctico resulta ser, de política en estos temas tan cruciales. Ésta en última instancia, la teoría”.32 parece ser una buena pregunta que el próximo Siendo justos, la separación entre la teoría y la estado de conocimiento del Consejo Mexi- descripción de políticas no es un problema exclu- cano de Investigación Educativa tendría que sivo de México; esta observación es válida tam- formularse y responder. bién en contextos como el estadounidense y eu- Finalmente, se detectaron pocos estudios que ropeo. En su repaso sobre las teorías del proceso centren su atención en las políticas educativas de política, autores como Edella Schlager han de las diferentes entidades federativas y los mu- observado que este campo de estudio puede ase- nicipios. C. La necesidad del fundamento teórico y del en- la educación superior mexicana en Revista de la Educación Superior, XXXIV, 2(34), 2005, pp. 81-105. Otro trabajo que foque amplio e integral está encaminado en este sentido es el de Valenti, G. y del Cas- En otro lugar se ha señalado que, en México, el tillo, G. “Interés público y educación superior: Un enfoque análisis de política pública en educación era es- de política pública” en Mungaray, A. y Valentí, G. (coords.) caso.29 Son pocos los estudios sobre el tema que Políticas públicas y educación superior, México: ANUIES, 1997; Acosta, A. Estado, políticas y universidades en un periodo de utilizan como base de sus explicaciones modelos transición. Primera reimpresión, México: AUG-FCE, 2003; los teóricos o analíticos propios de la policy.30 Por trabajos de Rollin Kent y los académicos adscritos al proyecto denominado Alliance for Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/ 29 Flores-Crespo, P. “Política educativa en México” [Reseña aiheps/sp_index.html), y más recientemente, Santizo, C. y del libro, La SEP por dentro. Las políticas de la Secretaría de Cabrero, E. Transparency in education. Quality Schools Pro- Educación Pública comentadas por cuatro de sus secretarios gramme in Mexico. París: IIEP, 2004, específicamente véase el (1992-2004), de Pablo Latapí Sarre, 2004. México: FCE] en Capitulo 3 sobre redes de política (policy networks). Revista Mexicana de Investigación Educativa, 10(26), 2005, 31 Silva, M. Comentarios al documento base de la línea de pp. 957-964. investigación: Análisis de Política Pública en Educación, 12 30 Entre éstos se encuentran Latapí, P. Análisis de un sexenio de mayo de 2008. Mimeografiado. de educación en México, 1970-1976, México: Nueva Ima- 32 Latapí, P. El flanco débil de un gobierno pragmático en gen, 1980. Véase el cuadro 1, p. 38, o De Vries y Álvarez. Proceso, no. 1266, 04.02.01 [Consultado el 11.02.01 www. “Acerca de las políticas, la política y otras complicaciones en proceso.com.mx]. 12 mejarse a un terreno de “islas montañosas”, cuya tinos cambios a iniciativas y programas propues- estructura teórica está interrelacionada y, ocasio- tos por el poder Ejecutivo federal.37 nalmente, unida por “bajas colinas” de métodos, La política, argumentan los estudiosos del tema, conceptos y trabajo empírico. Todas estas “islas” están es más que la decisión “suprema de las autoridades rodeadas de océanos de trabajo descriptivo, el cual legítimamente electas o designadas [...], la gran no necesariamente se adhiere a alguna de esas decisión está condicionada y limitada por las de- “montañas”.33 Jean-Claude Thöening apunta que cisiones precedentes de múltiples actores guberna- en Europa la mayoría de los estudios carece de ri- mentales, políticos y sociales, que en su interde- gor analítico y los trabajos son “en esencia, descrip- pendencia la preparan y configuran, la acotan o tivos y teóricamente inestables; semejan más estu- ensanchan”.38 El modelo de políticas “estatocén- dios prácticos o informes de consultoría”; por lo trico39”, el cual sugiere que lo que importa es lo tanto, “no producen mucho conocimiento nuevo que el Estado hace o deja de hacer, pues éste es el ni información rigurosa o teorías sólidas”.34 “centro”, y la sociedad, la periferia, necesita ser Otro de los factores que justifican teórica- sujeto de un amplio análisis antes de darlo como mente la existencia de una línea de investigación único y generalmente válido. como APPE es que, al haber tenido en México un APPE busca analizar y cuestionar tanto éste régimen presidencialista, comúnmente se piensa como otros esquemas, teorías y modelos con el que la política es el mero resultado de la voluntad ánimo de proponer acercamientos más amplios de la autoridad gubernamental. “No hay políticas, que nos expliquen mejor qué ocurre con las sólo decisiones”, expresó un alto funcionario del políticas educativas en México. Un primer paso sexenio 1989-1994 en una reunión del Consejo en este sentido fue hacer una selección de textos Consultivo de Educación Básica de la adminis- que centraban su atención en examinar esquemas tración actual (2006-2012). Si esto fuera cierto, y o teorías para el análisis de política. El análisis de- solamente se pusiera atención a la decisión gu- tallado de este ejercicio puede consultarse en el bernamental como unidad de análisis priorita- Anexo 2. Algunas observaciones de carácter ge- rio, caeríamos en graves errores epistemológicos neral son las siguientes: y ontológicos. Si la decisión fuera de un solo ac- tor, todas las intenciones de los gobiernos que Se resalta la necesidad de utilizar enfoques in- se traducen en decisión tendrían que cumplirse terdisciplinarios en el análisis de política. cabalmente, y esto está muy lejos de ser verdad. El modelo por etapas recibe fuertes críticas por Esta visión monofocal, y centrada en el gobierno ser demasiado simplista y no reflejar la realidad más que en “gobernar”,35 sigue siendo común en que trata de explicar. La policy es un proceso algunos círculos académicos y debe ser cuestiona- continuo, no lineal. da a la luz de los recientes desarrollos teóricos36 y, Se sugiere recurrentemente emprender estudios sobre todo, a la cambiante realidad descrita en la sobre el meso nivel que, según Wayne Parsons, sección 1 que puede explicar, en parte, los repen- es el nivel de análisis enfocado a las conexiones entre la definición de problemas, de la agenda, la toma de decisiones y el proceso de imple- mentación. 33 Citada en Sabatier, P. Op. cit., p. 323. 34 Thöening, J.C. “La actualización del conocimiento en el cam- No utilizar los distintos esquemas, teorías y po de la administración y las políticas públicas” en Del Pardo, modelos para el análisis va en detrimento del María del Carmen (comp.) De la administración pública a la gobernanza, México: COLMEX, 2004, p. 189. 35 Tomo esta idea de Aguilar, L. F. Op. cit. 37 Me refiero, específicamente, al hecho de que el congreso 36 Sobre este tema, véase, entre otros, Sabatier, P. Theories of determinó no otorgarle recursos al programa Enciclopedia, the policy process, segunda edición, EUA: Westview Press, que era unas de las propuestas “estrella” del presidente Fox 2007; Moran, M.; Rein, M.; Goodin, R. E. (eds.), The Oxford (2001-2006). También valdría la pena comentar las modifi- Handbook of Public Policy, Nueva York: Oxford University caciones hechas por los legisladores a las propuestas originales Press, 2006; Parsons, W. Public Policy: An introduction to the sobre el presupuesto educativo enviados por el Ejecutivo. theory and practice of policy analysis, Cheltenham, Northamp- 38 Aguilar, L. Evidencia, argumentación y persuasión en la ton, 1995; Edward Elgar; Pardo, M del Carmen (comp.) De formulación de políticas de Giandomenico Majone (Introduc- la administración pública a la gobernanza, México: COLMEX, ción), México: FCE/CNCPYAP, 2005, p. 24. 2004. 39 El término pertenece a Jean Claude Thöening, op. cit. 13  desarrollo teórico en el campo y de la claridad lo que comprueba la crítica de que “la secuencia sobre lo que ocurre con los cursos de acción; propuesta de las etapas de este modelo es fre- las posibilidades de corrección se pueden dis- cuentemente descrita de manera errónea”,41 o que persar o no ser las más efectivas. puede ser “lógicamente correcta pero se altera en Parece ser que el reto epistemológico es cues- la ejecución”;42 y tercero, Claudia Santizo afirma tionar los modelos funcionalistas, decisionistas con razón que la incorporación de los expertos y monocausales, para dar paso a esquemas de refiere a una forma de hacer política de arriba análisis más integrales. hacia abajo (top-down), mientras que dentro de una idea de gobernanza lo que se resalta es que el i. Nuevos actores, viejos problemas diseño sea a la inversa (bottom-up), para que los La incorporación de los distintos actores es un ejecutan programas y reciben servicios sean co- primer paso para un análisis comprensivo de la partícipes y corresponsables de la ejecución de política, pero ahí no se resuelve la problemática. tales acciones.43 En México, por ejemplo, la participación de ex- Otra hipótesis sobre el débil desarrollo del pertos en la formulación teórica o analítica ha campo de análisis de política pública en educación existido, sin embargo, la efectividad de las políti- es que la literatura sobre el tema podría estar des- cas no es la esperada. Al participar en el diseño ligada de los trabajos surgidos en las ciencias políti- de un programa nacional de educación, Silvia cas y sociales. Ya se ha dejado claro que no es que Ortega asentó: tengamos poca literatura en el campo educativo sobre políticas, sino que la forma de abordar el ob- Se dialogó con otros actores como la CONAEDU jeto de estudio ha sido deficiente. La forma en que [Comisión Nacional de Autoridades Educati- ésta falla podría irse resolviendo es que, entre otras vas], empresarios, sindicato; [además], se con- cosas, se ponga a “dialogar” permanentemente la cibió que los investigadores pudiesen hacer su rica literatura producida por las ciencias políticas propia reflexión sobre la eficacia de la política; y sociales con la vasta y enriquecedora literatura se generaron algunos sistemas de información en política educativa. demasiado agregados.40 ii. Ubicación temática resbaladiza A pesar de tener un programa de educación “muy Ya se dijo que la denominación de política edu- bien acabado, con fundamento filosófico y peda- cativa es elusiva y confusa, por consiguiente, bajo gógico”, esta colega observaba que no se tuvo ella podrían incluirse un “sinnúmero de estu- el resultado esperado en términos de desarrollo dios”44 e inscribirse diversos investigadores educa- educativo y, entonces, supone lo siguiente: “Mi- tivos. Al hacer una simple revisión de la base de ramos muy poco la parte de la ejecución, este datos del COMIE, se encontró que, de los 270 in- nivel intermedio de toma de decisiones es vital y vestigadores asociados, sólo 37 dicen trabajar el es más desconocido”. Algo pasó en el camino en- área de “política educativa”, aunque un porcen- tre la fase de diseño a la implementación y este taje significativo está enfocado al nivel universita- tema, dijo Ortega: “no se ha trabajado suficiente, rio (12 = 32%) y 40% (15) se ubican en el rubro no se encuentra en la literatura”. Sobre este punto de política educativa “general”. se pueden hacer tres observaciones: la primera, los La falta de precisión conceptual y desarrollo grupos que influyen directamente en el proceso teórico en el campo de política educativa podría, de implementación de las políticas no están bien entre otras cosas, explicar que el término haya identificados y mucho menos se conocen los re- deambulado por varios espacios dentro de la or- cursos y formas en que operan. De ahí se puede ganización de los campos temáticos del COMIE. explicar ese débil impacto; segundo, el proceso En 1993, por ejemplo, se le ubicaba junto con los de formulación de políticas no está desligado ni forma una etapa adicional al de implementación, 41 Sabatier, op. cit., p. 7. 42 Esta última observación pertenece a la Dra. Marisol Silva 40 Silvia Ortega. Simposio sobre Análisis de Política Pública (INIDE). en Educación, organizado por el autor en el marco del con- 43 Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit. greso del COMIE, Mérida, Yucatán, 7 de noviembre de 2007. 44 COMIE (1993), p. 7. 14 temas de sociedad y cultura. En 2003, gozó de un educación como objeto de estudio primordial. espacio único en la estructura del congreso orga- Entonces, habrá buenas razones para otorgarle un nizado por esta entidad, pero en 2005 se le ubicó lugar central y bien definido dentro de la estruc- dentro del área seis, que se denominó vagamente tura del gremio científico de investigadores de la como “Educación, Políticas, Trabajo, Ciencia y educación. Tecnología”. Para 2007, le tocó compartir espacio con el tema de gestión dentro de la estructura del iii. Definiciones de política y enfoque Congreso de Investigadores Educativos. ¿Qué re- Por las razones expuestas con anterioridad, es nec- flejan estas ambigüedades e imprecisiones? ¿Mera esario repasar las definiciones de política (policy) y arbitrariedad para situar los temas dentro de una esclarecer qué se entiende por ésta en el proyecto estructura temática? ¿Carencia de desarrollo con- de APPE. Esta tarea no es nada fácil por la can- ceptual y teórico en el campo? ¿Qué podemos tidad de definiciones que existen y los variados esperar en el futuro? A medida que esta área de es- elementos que cada una de ellas incluyen (véase tudios impulse investigaciones sistemáticas y espe- Cuadro 1). cíficas, se podrá reconocer a la política pública en Cuadro 1. Definiciones de política (policy) Año Definición Autor Es más útil considerar a una política como un curso de acción o 1972 H. Heclo45 inacción que como decisiones específicas o acciones** 1992 Una forma y un medio de hacer las cosas, un modus operandi W. J. Raymond46 Conjunto de decisiones interrelacionadas que son tomadas por un actor político o un grupo de actores con respecto a la selección de 1978 metas y los medios para alcanzarlas, dentro de una situación específica William Jenkins47 en donde esas decisiones deberían estar, en principio, dentro del poder de esos actores [...] Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos públicos / Arte Real Academia 1992 o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para Española48 alcanzar un fin determinado 1995 Expresión de racionalidad política Wayne Parsons49 Acepción restringida de la política (politics) que significa “conjunto de planes”, “sistema”, “método”, “costumbre”, “conducta”, o “modo de pro- 1997 ceder” de un gobierno. Es la orientación, alcances y prioridades que él da Rodrigo Borja50 a su gestión; cursos de acción gubernativa; prioridades que señala el gobierno y los planes y proyectos que formula y aplica para atenderlas Es un proceso de decisión pública que conduce (o aparenta conducir) 1998 Peter John51 a acciones fuera del sistema político** Decisiones de gobierno que incorporan la opinión, participación, 2003 corresponsabilidad y el dinero de los privados en su calidad de Luis F. Aguilar52 ciudadanos electores y contribuyentes ** Traducción libre. 45 Citado en Hill, M. The public policy process. Cuarta edición, Malasia: Pearson Longman, 2005. 49 Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and 46 Raymond, W.J. Dictionary of Politics, Virginia: Brunswick, practice of policy analysis. Massachussets: Edward Elgar, 1995, 1992. p. 15. 47 Citado en Howlette, M. y Armes, M. Studying public policy. 50 Borja, R. Enciclopedia de la política, México: FCE, 1997. Policy cycles and policy subsystems. Segunda edición, Canadá: 51 John, P. Analysing public policy, Gran Bretaña: Continu- Oxford University Press, 2003, p. 6. um, 1998, p. 204. 48 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española, 52 Aguilar, L. El estudio de las políticas públicas, tercera edición, vigésima primera edición, Madrid: Espasa Calpe, 1992. México: Porrúa, 2003 , p. 36. 15  Año Definición Autor 2004 Modos concretos con que un gobierno cumple las funciones del Estado Aníbal D’Angelo53 2004 Ciertos modos constantes de proceder a los que se otorga prioridad Pablo Latapí Sarre54 El repaso de estas lúcidas definiciones nos lleva tivas, lo cual tiene varias razones. La primera es a afirmar que la política no puede considerarse que lo público es un espacio de todos: del Estado como una mera acción o actividad particular; en como ente abstracto, del gobierno como redes otras palabras, “es difícil tratarla como un fenó- de organizaciones (el Ejecutivo, el Congreso), y de meno concreto o demasiado específico”.55 Una la sociedad como tejido orgánico y ciudadano.57 definición de política más amplia sería entonces Entonces, hacer explícito este adjetivo es congru- concebirla como un curso de acciones implícitas ente con el hecho de concebir la política como y explícitas surgido primordialmente desde el go- una acción más amplia que el mero resultado de bierno, pero recreado de manera constante por los la voluntad gubernamental. APPE debe considerar diversos actores sociales y políticos con el propósi- esquemas de análisis que incorporen la actuación, to de cumplir con las finalidades que el Estado se intereses y recursos de los distintos actores políti- va fijando. Ésta es la definición que APPE acuña y cos y sociales, tales como el gobierno –en sus utilizará, pues permite una mejor identificación distintos niveles–, los grupos de presión, legisla- del objeto de estudio y, además, es congruente dores, organismos internacionales, especialistas, con el objetivo de mirar más allá de lo que dicta jefes de familia, las agencias de financiamiento la burocracia gubernamental. internacional, organizaciones de la sociedad civil, Una vez definido el concepto de policy, es ne- los empresarios, la Iglesia y los medios de comu- cesario hacer una siguiente aclaración. El análisis nicación, entre otros. Todos estos actores están di- de política difiere del análisis para la política, en recta o indirectamente involucrados en el proceso el sentido de que el primero busca explicaciones de política educativa, y negarlo llevaría a acotar el epistemológicas, mientras que el segundo enfoque objeto de estudio y reducir nuestro conocimiento se aboca a, en primer lugar, identificar o realizar sobre las políticas educativas de México. estudios e investigaciones que sirvan para la toma Aunado al argumento previo, es necesario de decisiones. Es decir, el análisis para la política también tomar en consideración otra razón ofre- utiliza técnicas analíticas y de investigación para de- cida por Luis F. Aguilar para hacer énfasis en el finir el problema, los cursos de acción, la evalua- adjetivo “público”. Este autor señala que, si las ción y la implementación.56 APPE, en cambio, se políticas de gobierno no tienen el propósito de aboca, en primera instancia, a estudiar cómo se de- cerrar las brechas de la desigualdad y marginación finen los problemas sociales, la agenda política, la social, es “difícil otorgarles la calidad de públi- policy, y a indagar cómo ésta se implementa y se cas”.58 Ligar una cuestión ética prioritaria, como evalúa. Lógico, a pesar de que estas dos perspec- la promoción de la igualdad y el carácter público tivas son distintas, no son mutualmente excluyen- de las acciones de gobierno, resulta particular- tes. El análisis del proceso de política puede servir mente pertinente para una línea de investigación como “lección aprendida” para nutrir el segundo como la que aquí se presenta, pues ya se ha dicho enfoque. que las consecuencias de las malas políticas edu- Como se ha visto, esta línea de investigación cativas afectan en mayor grado a los individuos o hace énfasis en lo público de las políticas educa- grupos en mayor desventaja. Por último, se describe la tercera vertiente pro- 53 D’Angelo, A. Diccionario político, Argentina: Claridad, 2004. blemática que justifica esta línea de investigación. 54 Latapí, P. La SEP por dentro..., op. cit. 55 Hill. Op. cit., p. 7. 56 Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and 57 Cabrero, E., “Usos y costumbres en la hechura de las practice of policy analysis. GB/EUA: Edward Elgar, 1995. En políticas públicas en México. Límites de las policy sciences los estados de conocimiento del COMIE, Zorrilla y Villa nom- en contextos cultural y políticamente diferentes” en Gestión y bran y utilizan el término “investigación” de política o para la Política Pública, Vol. IX(2), 2000, pp. 189-229. política en lugar de “análisis” (2003). 58 Aguilar. Op. cit., p. 31. 16 3. En busca de la efectividad de las políticas a mejorar el desarrollo educativo y los logros na- “La lectura es el plan maestro de todos los go- cionales de aprendizaje en los diferentes tipos, biernos que irremediablemente fracasa”. Así, con niveles y modalidades.64 esta fuerte aseveración, la revista Letras Libres59 En cada tema de la agenda educativa (e. g. cali- abre su número dedicado al tema. La capacidad dad, equidad, cobertura, financiamiento, partici- lectora, como es bien sabido, es una competen- pación social, etcétera), existen diversas políticas cia central para fortalecer las habilidades básicas y programas que no están dando el resultado que que el sistema educativo de México ha tratado de se espera. Tan es así que algunos como Prawda desarrollar a lo largo de su historia. Aunque hay y Flores han afirmado que el sistema educativo sólidas evidencias que permiten matizar lo ex- de México no está respondiendo a los recientes presado,60 lo importante es resaltar la percepción cambios del entorno nacional y global; que ha sobre la credibilidad que tienen algunas políti- perdido pertinencia y relevancia, y ha aumentado cas culturales y educativas. Éste no es un asunto su ineficiencia e ineficacia, lo que contribuye a menor pues, como bien señalan algunos expertos, elevar los niveles de inequidad.65 No en balde “la credibilidad se vuelve una condición esencial investigadores y comentaristas hablan que en para la eficacia de las políticas”.61 nuestro país existe un “fracaso educativo”, una Fuera de apreciaciones apresuradas, la inves- “catástrofe silenciosa”, o que México es “un país tigación educativa producida en nuestro país, y de reprobados”. A esto se suman los resultados de fuera de él, ha documentado las fallas (y aciertos) evaluaciones nacionales e internacionales sobre la que diversas políticas educativas han presentado adquisición de competencias para la vida logra- a lo largo de nuestra historia contemporánea.62 das mediante el proceso escolar, que claramente Organizaciones gubernamentales y no guberna- muestran que la política educativa tiene que mentales63 también han apuntado hacia esta di- ser analizada a profundidad.66 Pero, ¿por qué la rección e, incluso, la SEP ha reconocido que no política educativa en México es tan poco efectiva? logra los resultados esperados y, por consiguiente, El Consejo de Especialistas para la Educación tra- plantea la necesidad de transformarse en una en- ta de dar una respuesta a dicho cuestionamiento. tidad “más estratégica”, cuya capacidad le permita formular planes, políticas e iniciativas orientados Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se han tomado con base en diag- nósticos sólidos y en procesos cuidadosos de dise- 59 Letras Libres, No. 104. Disponible en http://www.letraslibres. com/index.php?num=104&rev=1, consultado el 08.09.08. ño e implementación, como es necesario. A veces 60 Véase el reporte del Instituto Nacional de Evaluación de la han sido tomadas bajo presión o dentro de már- Educación (INEE) 2005, “La calidad de la educación básica genes estrechos impuestos por la realidad política en México”, el cual muestra avances significativos de 2000 limitando las posibilidades de mejoramiento.67 a 2005 en el área de lectura de los niños y jóvenes de sexto año de primaria y de tercero de secundaria, respectivamente. 61 Majone, G. “La credibilidad de las políticas: Por qué es Muchas veces, afirman los especialistas, las políti- importante y cómo lograrla”, en Del Pardo, María del Car- cas se diseñan sin aprovechar los conocimientos men (comp.) De la administración pública a la gobernanza, op. cit., p. 148. 62 Para un análisis reciente y pormenorizado de los obstácu- dades educativas. Véase www.observatorio.org y Observato- los que han enfrentado las políticas de formación de profe- rio Ciudadano de la Educación. La educación en México: Una sores (magisterio), descentralización, renovación curricular, propuesta ciudadana, México: Santillana, 2007. y participación social, véase Latapí (2005) y las referencias 64 SEP Op. cit., p. 118. incluidas ahí. Sobre temas relacionados con la equidad, véase 65 Prawda, J. y Flores, G. México educativo revisitado. Reflexio- Muñoz Izquierdo, C. (2005) “Análisis de los resultados de nes al comienzo de un nuevo siglo, México: Océano, 2001. México en el PISA–2003: una oportunidad para las políticas 66 Para una descripción detallada de evaluaciones como el públicas”, en Perfiles Latinoamericanos [en línea] [fecha de Programme for Internacional Students Assessment (PISA) o consulta: 19 de febrero de 2008]; o Muñoz Izquierdo. Origen las pruebas de Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos y consecuencias de las desigualdades educativas. Investigaciones (Excale), véase el portal del Instituto Nacional de Evaluación realizadas en América Latina sobre el problema, segunda reim- Educativa: www.inee.edu.mx Para consultar los resultados de presión, México: FCE, 1997. la prueba de Evaluación Nacional del Logro Académico en 63 Observatorio Ciudadano de la Educación ha destacado, Centros Escolares (ENLACE), ver: www.enlace.sep.gob.mx desde 1999, los aciertos y limitaciones de la política educativa 67 Consejo de Especialistas para la Educación. Los retos de Mé- y de sus programas en los diversos tipos, niveles y modali- xico en el futuro de la educación, México: SEP, 2006, p. 118. 17 disponibles,68 sin considerar las condiciones de de la viabilidad financiera y política; pero, ¿todas los actores que se encargan de implementarlas, la las políticas serían hechas bajo el mismo mode- complejidad de relaciones humanas, los factores lo?, seguramente no; porque cada acción, dentro políticos y los sistemas complejos en que operan del complejo mundo de la política educativa en las políticas educativas. México, tiene su periodo de madurez, grupos de Una acción política pierde sentido cuando presión, promotores y detractores, así como cen- no está dando resultados, lo que puede deberse a tralidad y espacio en ambientes específicos. En- factores como el menosprecio por los hallazgos de tonces, toda esta serie de eventos y procesos tiene la investigación, presión política, vagos y frágiles que ser estudiada sistemática y coherentemente procesos de implementación, desconocimiento de para responder a la pregunta de por qué una quiénes son los ejecutores de las políticas y los pro- política en educación funciona diferente a otra y gramas, así como la falta de claridad sobre cómo da ciertos resultados. Éste es, precisamente, uno de funcionan los sistemas en que operan las políticas los objetivos que persigue APPE. educativas. Seguramente hay más factores. En 2004, la SEP realizó un ejercicio de evalua- ción del Programa Nacional de Educación 2001- II. OBJETIVOS GENERALES 2006 para saber el grado de cumplimiento de sus metas. Encontró que las políticas educativas no En respuesta a la problemática identificada, se habían podido implementarse como se planearon plantean los siguientes objetivos para nuestra debido a cuatro factores: (1) ajuste presupuestal; línea de investigación. (2) desajuste entre lo propuesto por el programa y el trabajo cotidiano de los ejecutores; (3) falta de in- Estudiar y desarrollar enfoques, modelos y es- tegración con otros órganos públicos (Congreso, quemas de análisis de política pública que nos entidades federativas y Secretaría de Hacienda y permitan un mejor entendimiento de cómo Crédito Público), y (4) carencia de una estructura los gobiernos y la sociedad proceden para tratar técnico, logística y financiera que hiciera realidad de resolver los problemas educativos del país las propuestas de política.69 Otra explicación del que más afectan a los individuos y grupos en cumplimiento “parcial” de metas del programa mayor desventaja cultural, social y económica. educativo de la administración 2001-2006 fue que Mediante diversos marcos de evaluación de po- la SEP “modificó sus metas sectoriales sin ajustarse líticas, identificar y analizar los diversos factores a lo señalado en la Ley de Planeación”.70 que dotan de efectividad a las políticas y los Las observaciones del Consejo de Especia- programas en todos los tipos, niveles y modali- listas, de la Auditoría Superior de la Federación dades del Sistema Educativo Nacional. y de la propia SEP ayudan a plantear hipótesis Producir investigaciones que contribuyan al de- acerca de las causas de que las políticas educati- sarrollo y consolidación del análisis de política vas en México pierdan o ganen efectividad. Lo pública en educación como un campo de estu- que se sugiere, tanto por el Consejo como por la dio bien delineado y de utilidad para la realidad SEP, es que se han diseñado políticas sin un plan de México y América Latina. coherente de ejecución, que incluya un análisis III. PROYECTOS DE ESTUDIO ESPECÍFICOS 68 Esta crítica es vigente para el Programa Sectorial de Edu- cación 2007-2012, según Flores-Crespo, P. y Silva, M. Pro- Como un recurso para sistematizar el trabajo de grama Sectorial de Educación 2007-2012: ¿Esquema innova- indagación dentro de esta línea de investigación, dor de planeación educativa?, Suplemento Campus del diario Milenio, 7 de febrero de 2008, no. 259. http://www.campus- se sugieren cinco proyectos de estudio específicos milenio.com.mx/259/opinion/esquema.php a los que cualquier estudiante de posgrado o in- 69 SEP. Informe 2004. Programa Nacional de Educación vestigador podría adscribirse: 2001-2006, México: SEP, 2004, ISBN 970-9800-02-7 70 Auditoría Superior de la Federación. Informe de Resul- tados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta 1. Teoría política y modelos de política pública Pública 2005 Consultado 25.02.08 en: http://www.asf.gob. Es verdad de Perogrullo decir que una finalidad mx/trans/Obliga/Resumenejec05.pdf de los esfuerzos de investigación es el desarrollo de 18 la teoría, entendida como el conjunto de prin- 3. Análisis comparativo de políticas cipios que busca explicar o relacionar los hechos En países como México existe una marcada ten- de manera consistente. Si la realidad cambia, dencia a adoptar y aplicar de manera automática como arriba se expresa, necesariamente las formas enfoques que vienen de “otros horizontes –sobre de acercamiento a esta realidad tendrán también todo del norte”.72 Sin un análisis de por medio, que modificarse. estas importaciones en el campo de las políticas Congruente con ello, este proyecto de estudio pueden, por un lado, generar cambios que mu- podrá cobijar toda investigación que busque, me- chas veces no son los esperados, y pueden incluso diante el trabajo empírico o teórico, el desarrollo ser contraproducentes; por otro lado, contribu- de nuevos esquemas, enfoques y modelos de análi- yen a reforzar ideas que carecen de evidencias em- sis de política pública en educación. Se tratará de píricas y se convierten en dogmas.73 En épocas dar respuesta a preguntas de investigación tales de creciente globalización en todos los ámbitos, como: ¿Qué modelo/esquema/teoría política po- no sólo el económico, difundir e importar una dría explicar mejor lo que ocurre con las policies política de un contexto ajeno (no sólo de un país en educación? ¿Es el neo-corporativismo la me- a otro) es un recurso muy común entre quienes jor manera de entender la formulación de políti- toman decisiones, cosa que tiene ventajas y limi- cas educativas en México? ¿En qué forma se han taciones.74 transformado las formas de intermediación entre Es importante aprender de experiencias exter- el Estado mexicano y los ciudadanos, y qué posi- nas y conocer por qué la política A funcionó en el bilidades de cambio existen para diseñar y operar contexto B, pero no es pertinente para el contex- mejores políticas educativas? ¿Qué categorías de to C y D. Igualmente primordial es saber de qué análisis contribuyen a entender mejor la comple- forma países con niveles de desarrollo similar al jidad del sistema político en México? ¿Son estas de México, abordan las problemáticas educativas categorías útiles para analizar de manera más pro- y qué resultados obtienen. Identificar transferen- funda y consistente la política educativa en Méxi- cias de políticas y programas fallidos, y tratar de co? ¿Qué tan útil es la literatura reciente sobre el explicar las causas de su falta de efectividad y per- sistema político en México, para entender mejor tinencia sería también una tarea de este proyecto. el proceso de política pública en educación? En este tipo de análisis se podrán circunscribir estudios referentes al análisis de actores, de sus me- 2. Estudios sobre implementación dios de influencia, de los recursos de negociación ¿Un mal diseño de políticas puede corregirse a utilizados para impulsar a los gobiernos a adop- medida que éstas se implementen? ¿Bajo qué tar tal o cual medida. Por ejemplo, ¿qué función condiciones? ¿Qué ocurre entre el diseño de la tienen los organismos internacionales en la defi- política y su implementación? ¿Qué factores de nición de agenda educativa?, ¿qué otros medios la implementación de la política habría que con- de presión/coerción/convencimiento/ existen?75 trolar y, desde dónde, para obtener mejores re- sultados? ¿Con qué modelos se pueden integrar los estudios de implementación para lograr una 71 Véanse, entre otros, Hill, M. y Hupe, P. Implementing Pu- mayor comprensión de nuestro objeto de estu- blic Policy, tercera reimpresión, Gran Bretaña: Sage, 2006; García, V. El proceso de comunicación en la implementación dio? Analizar los aspectos finos y temas subya- de la política pública. El caso de Enciclomedia en Tabasco, tesis de centes de estas preguntas sería el objetivo de este doctorado, sin publicar; FLACSO-México, 2007. proyecto, con el cual se podría contribuir a iden- 72 Rousseau, I. Comentarios a la ponencia de J.C. Thöen- tificar qué factores podrían explicar la efectivi- ing, en Del Pardo, María del Carmen (comp.) De la adminis- tración pública a la gobernanza, op. cit., p. 222. dad de las políticas educativas en México. Esto es 73 Adrián Acosta denomina estas visiones como “neocontrac- pertinente en virtud de: (1) los cuestionables re- tualistas”. sultados de las políticas educativas recientes; (2) lo 74 Este argumento aparece más desarrollado en Flores-Crespo relativamente joven de este subcampo (n. 1973), “Transferring higher education policies to Mexico: The case y (3) del interés científico que están despertan- of the Technological Universities” en Evans (coord.) Policy transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004. do los estudios sobre la implementación;71 por 75 Flores-Crespo y Ruiz de Chávez tratan estos aspectos en todo ello, es necesario apoyar y promover estu- “Globalización, gobierno y transferencias de política pública: dios sobre el tema. el caso de la educación superior en México”, en Education- 19 4. Utilización del conocimiento en los procesos de Fomentar estudios en forma de tesis e in- política educativa vestigaciones más a fondo, tiene que revelar de Los gobiernos de las democracias más avanzadas manera consistente qué elementos podrían expli- no dudan que el conocimiento otorga un valor car –y finalmente aumentar– la efectividad de las agregado a los procesos de toma de decisión. A raíz políticas educativas en México. de este reconocimiento se han fundado iniciativas para estrechar la relación entre el conocimiento 5. Evaluación integral de políticas y programas producido en los centros de investigación aca- Con estudios e investigaciones desarrolladas en démicos y las oficinas gubernamentales.76 ¿Qué este campo se tratará de examinar la distancia ha hecho México al respecto? En otro lugar ya he existente entre la política “declarada” y la “real”, hecho notar que en el terreno de la educación así como identificar y analizar los factores que también han proliferado sendos estudios que bus- condicionan la efectividad de las políticas. Es can explicar cómo ocurre el vínculo entre inves- decir, buscaremos indagar qué se planeó, qué se tigación/conocimiento y la práctica política.77 Sin obtuvo, y cuáles han sido las implicaciones para embargo, también he apuntado que quedan mu- los individuos y grupos que enfrentan mayor des- chas preguntas abiertas sobre el tema y que, por ventaja social. lo tanto, es necesario ir examinándolas de manera En este proyecto se podrán adscribir estudios de sistemática.78 Una de estas incógnitas es discutir tipo panel o longitudinales que busquen explicar qué innovaciones presentan los enfoques del evi- las repercusiones de reformas o políticas educativas dence-based policy para México, qué condiciones en los distintos ámbitos del desarrollo educativo. políticas y organizativas aumentan la probabilidad Los fines de este tipo de análisis pueden ser de utilizar el conocimiento de los especialistas en muy variados. En primer lugar, podemos encon- el proceso de políticas educativas; ¿o es que acaso trar los de tipo instrumental; es decir, la evalua- los especialistas son sólo utilizados cuando sus ción de las políticas y los programas pueden rea- estudios legitiman lo sugerido por la autoridad? lizarse a petición de alguna agencia o gobierno El uso del conocimiento en la hechura de políti- con el objetivo de rendir cuentas o decidir esque- cas, ¿renueva los enfoques tecnocráticos, elitistas mas de financiamiento. Por otra parte, la evalua- y positivistas de las políticas? ¿Qué otros actores, ción de políticas también representa un campo de aparte de los especialistas, podrían generar cono- estudio en sí mismo que puede, a través de sus cimiento útil para la hechura de políticas? ¿Sobre metodologías (e.g. análisis costo-beneficio, costo qué condiciones estos actores podrían enriquecer efectividad, enfoque de las capabilidades, etcé- los procesos de política educativa en México? tera) y sus hallazgos enriquecer los proyectos ya mencionados. Policy Analysis Archives, 10 (41), 2002, http://epaa.asu.edu/ epaa/v10n41.html. Para un análisis más profundo del es- quema de transferencias de políticas y sus aplicaciones, véase Evans. M. Policy transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004. 76 Véase, para una perspectiva general, Nutley, S.; Walter, I.; y Davies, H.T. Using evidence. How research can inform public services, Bristol: Policy Press, 2007. Otras iniciativas que mere- cen atención en este sentido son: The Evidence for Policy and Practice Information Centre (//.eppi.ioe.ac.uk); the Research Unit for Research Utilization (RURU) en University of St. An- drews, Scotland (www.ruru.ac.uk) y OECD. Evidence in educa- tion. Linking research and policy, París: CERI-OECD, 2007. 77 Flores-Crespo. “Conocimiento y política educativa en México. Condiciones políticas y organizativas” en Perfiles Educativos, 105-106, vol. XXVI, 2004, pp. 73-101. 78 Flores-Crespo. ”¿Qué futuro tienen los consejos de especia- listas de la educación? El complejo vínculo entre investigación y formulación de políticas educativas” en SEP Gobernabili- dad y gestión educativa, México: SEB-SEP, 2007. 20 ANEXO 1 ANÁLISIS DE LA LITERATURA SOBRE POLÍTICA EDUCATIVA Dulce C. Mendoza y Pedro Flores-Crespo Los artículos que a continuación se analizan se obtuvieron de la Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc). Los criterios de selección fueron: (1) que los textos hicieran referencia explícita a la política educativa en sus palabras clave; (2) que fueran referidos a México, y (3) que se hubieran publicado a partir de 1999. Cabe hacer notar que se hallaron textos que tuvieron que ser elimina- dos por alejarse demasiado de los criterios de se- lección, pese a que se decían estar inscritos en el campo de “política educativa”. Como se puede ver, las categorías que guiaron la revisión de estos estudios fueron: (A) propósi- tos; (2) abordaje metodológico; (3) identificación de elementos teóricos sobre análisis de política pública; (4) elementos de análisis; (5) conclusio- nes generales, y (6) relación de los estudios con las hipótesis planteadas en APPE. 21  Observaciones sobre Autor y año Revista en la Objetivo de Abordaje Marco teórico Elementos de cómo esos artículos Título Conclusiones de publicación que se publicó estudio metodológico o de referencia análisis corroboran o tensan lo propuesto en APPE Políticas de Plantear líneas de Estudio “¿Educación supe- ingreso a la reflexión sobre la descriptivo. No se utiliza teoría. rior como derecho universidad. problemática de Relata experien- Incentivar el debate, Estudio descriptivo de o como privilegio? María Andamios.