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Manual de Derecho Administrativo TEMARIO LIBRO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 1 Manual de Derecho Administrativo CONTENIDO Capitulo1 Introd...

Manual de Derecho Administrativo TEMARIO LIBRO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 1 Manual de Derecho Administrativo CONTENIDO Capitulo1 Introducción al Derecho 1. Fuentes Del Derecho. 2. Organización del Estado Peruano. Funciones específicas de los poderes del Estado. Teoría del ordenamiento jurídico. 3. El sistema jurídico peruano. 4. Teoría de la interpretación jurídica. 5. Los Contratos: Formación del contrato. Limitaciones a la autonomía privada de la voluntad. La contratación masiva. 6. El sistema de responsabilidad por daños. 7. El régimen económico constitucional. 8. Las garantías constitucionales. 2 Manual de Derecho Administrativo Capítulo 2 Elementos Básicos de Derecho Administrativo 1. El Derecho Administrativo. Principios del Derecho Administrativo. 2. Relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional. Relaciones con otras ramas del derecho. 3. La Administración Pública: Definición, composición y funciones. El servicio público. 4. Régimen Jurídico de la Función Administrativa. La Responsabilidad de la Función Pública. 5. El Orden Normativo Administrativo. Fuentes e interpretación del Ordenamiento Jurídico Administrativo. 6. El Acto Administrativo. a. Aspectos generales. b. Eficacia del acto administrativo. c. Nulidad y conservación de los actos administrativos. 7. El procedimiento administrativo. a. Principios del procedimiento administrativo. b. Los sujetos del procedimiento administrativo. c. Estructura del procedimiento administrativo. d. Plazos en el procedimiento administrativo. e. Conclusión del procedimiento administrativo. f. Revisión de los actos en la vía administrativa. g. Impugnación judicial de decisiones administrativas. 8. Procedimiento Administrativo Trilateral. 9. Procedimiento Administrativo Sancionador. 10. El contrato administrativo. 11. La licitación pública. 3 Manual de Derecho Administrativo CAPÍTULO 1 Introducción al Derecho 1. Las Fuentes del Derecho La noción de fuente del derecho nos remite al origen del derecho, a su proceso de formación y a su expresión final. Las fuentes del derecho pueden clasificarse en: a. Fuentes materiales: Son los hechos del hombre o de la naturaleza que inciden en la generación de normas jurídicas. Una fuente material del derecho puede ser un desastre natural, una protesta social o un acuerdo político, para citar algunos ejemplos. Estos hechos, de distinta naturaleza cada uno de ellos, han motivado que se ponga en movimiento el procedimiento de generación de la norma jurídica. b. Fuentes formales: Son los procedimientos a través de los cuales se genera la norma jurídica, así como la forma como se manifiesta. Pueden ser de cuatro clases: - La Ley o legislación - La costumbre - La jurisprudencia - La doctrina 4 Manual de Derecho Administrativo La Ley o Legislación La ley, en tanto sea fuente formal del derecho, debe ser entendida en su sentido amplio de legislación. Es decir, se trata del conjunto de normas legales emitidas por el Estado a través de sus órganos competentes. La ley es la principal fuente formal del derecho contemporáneo. Su importancia radica en que el Estado emite continuamente normas legales a través de sus órganos, para establecer deberes, derechos y regular todo tipo de conductas. En ese sentido, es el Estado quien a través de su actividad normativa constituye y renueva continuamente el derecho. La legislación está constituida por normas de distinto tipo, emitidas por las entidades de la administración pública según las competencias de cada una de ellas. Un análisis más detallado de estas normas lo veremos más adelante al analizar al sistema jurídico peruano. La Costumbre La costumbre es sin duda la más antigua fuente formal del derecho. Está constituida por actos que se repiten en el tiempo de manera uniforme en circunstancias similares. La costumbre es jurídica cuando reúne las siguientes características:  Uso generalizado entre los integrantes de un grupo social.  Conciencia de su obligatoriedad por el grupo social.  Repetición a lo largo del tiempo. La importancia de la costumbre como fuente del derecho deriva no solamente de su carácter histórico, sino de su aplicación continua en las relaciones cotidianas. Por ejemplo, actualmente encuentra su expresión en materia de contratos cuando se hace referencia a la buena fe o a la diligencia ordinaria de los contratantes. En qué consiste la buena fe o la diligencia ordinaria dependerá de las costumbres predominantes en un momento y en un lugar determinado. Asimismo, cabe destacar que en muchos casos la costumbre deviene en ley cuando el Estado considera que debe tener carácter general y que debe ser puesta en práctica con su respaldo y con una clara definición de sus límites y de su forma de aplicación. La Jurisprudencia La jurisprudencia está constituida por los fallos expedidos por los magistrados judiciales o por funcionarios que integran tribunales administrativos, al momento de resolver los procesos a su cargo. El valor de fuente del derecho de estas decisiones está dado por la originalidad de la interpretación que hace el magistrado o funcionario de lo que señala la ley. De este modo, lo expresado a través de la legislación puede ser desarrollado en su aplicación a casos concretos. En su sentido estricto, el término jurisprudencia se refiere a las decisiones expedidas por las máximas instancias, tales como la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional o los Tribunales Administrativos. A través de estos fallos es posible establecer criterios de interpretación que podrán ser aplicados a 5 Manual de Derecho Administrativo muchos otros casos similares. La jurisprudencia puede ser dividida en dos clases: a) Jurisprudencia en sentido estricto: La emitida por los tribunales de justicia. b) Jurisprudencia administrativa: Aquella expedida por los tribunales administrativos. Esta última, a diferencia de la anterior, no necesariamente es definitiva, toda vez que puede ser impugnada ante el Poder Judicial. La Doctrina La doctrina está compuesta por las opiniones, criterios, teorías y explicaciones aportadas al mundo del derecho a través de escritos, conferencias, clases o por cualquier otro medio. Mediante la doctrina se pretende sistematizar, formular críticas y establecer propuestas sobre temas jurídicos. Es una fuente sumamente útil para la aplicación del derecho, en tanto provee de fundamentos para la interpretación de las normas o para la emisión de nuevas normas. En ese sentido, lo que expresan los autores sobre un determinado tema jurídico puede ser utilizado por el legislador para analizar un problema y luego emitir una norma. Asimismo, el juez recurrirá a la doctrina para encontrar criterios de interpretación aplicables al caso que debe resolver. 2. Organización del Estado Peruano. Funciones Específicas de los Poderes del Estado. Teoría del Ordenamiento Jurídico. La organización del Estado Peruano se encuentra diseñada en la Constitución Política. El Estado está organizado a partir de distintos planos de gobierno: el gobierno central, el gobierno regional y el gobierno local. Asimismo, la Constitución contempla la existencia de organismos autónomos con funciones específicas. Adicionalmente a los organismos establecidos en la Constitución, existen otros organismos creados por normas de nivel inferior a la Constitución, así como las empresas del Estado. Gobierno Central 1. Poder Legislativo El Poder Legislativo del Estado reside en el Congreso, el cual está constituido por una cámara única integrada por ciento veinte congresistas elegidos para un período de cinco años. La principal atribución del Congreso es emitir, modificar y derogar leyes. Además, el Congreso realiza una labor de control político del Poder Ejecutivo a través de distintas funciones detalladas en la Constitución como la de aprobar el presupuesto y la cuenta general o la atribución de realizar investigaciones y velar por el cumplimiento de la Constitución y de las leyes. 2. Poder Ejecutivo 6 Manual de Derecho Administrativo El Poder Ejecutivo está encabezado por el Presidente de la República e integrado por los ministros de Estado. El Poder Ejecutivo es el encargado de la dirección política del Estado. Las decisiones que adopta son ejecutadas a través de los Ministros, quienes asumen la responsabilidad por tales actos. A través de los ministerios las decisiones del Poder Ejecutivo son plasmadas en distintos sectores de nuestra sociedad. Para tal efecto, es de suma importancia la actividad normativa que realiza el Poder Ejecutivo, a través de decretos y resoluciones. Por otra parte, en lo concerniente a la emisión de normas, es importante resaltar que el Poder Ejecutivo tiene la facultad de proponer al Congreso la emisión de leyes, así como la atribución de promulgar las leyes aprobadas por el Poder Legislativo. 3. Poder Judicial El Poder Judicial tiene como principal función la de administrar justicia. Para ello cuenta con funcionarios a nivel nacional que administran justicia en distintos niveles y en distintas materias. El Poder Judicial está estructurado en cinco niveles: 1. La Corte Suprema de la República que cuenta con jurisdicción a nivel nacional y constituye la última instancia en los procesos judiciales. 2. Las Cortes Superiores repartidas a nivel nacional en distritos judiciales. 3. Los Juzgados Especializados inscritos en cada Corte Superior y especializados en distintas materias. 4. Los Juzgados de Paz Letrados. 5. Los Juzgados de Paz. Gobierno Regional Los Gobiernos Regionales son una expresión del proceso de descentralización de nuestro país. En esa medida son autónomos en lo político, económico y administrativo. El Presidente Regional y el Consejo Regional son elegidos por votación popular. Su función principal es promover el desarrollo y la economía regional, fomentar las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Para ello deben coordinar con los gobiernos locales a fin de no interferir en sus funciones. Gobierno Local El gobierno local está constituido por las municipalidades provinciales y distritales. Ellas cuentan con autonomía política, económica y administrativa. Los alcaldes y regidores son elegidos por el voto popular. Los gobiernos locales cumplen diversas funciones en sus respectivas jurisdicciones, entre las cuales podemos contar al desarrollo urbano y la zonificación, la regulación del transporte público y del tránsito vehicular, la limpieza pública, el desarrollo cultural, recreativo y deportivo de los vecinos, el ornato, el mantenimiento de parques, jardines y monumentos, etc. 7 Manual de Derecho Administrativo Organismos Públicos contemplados en la Constitución La Constitución se refiere a varios organismos con funciones específicas, los cuales están dotados de autonomía respecto del Gobierno Central. Son los siguientes: 1. El Tribunal Constitucional: Realiza una función de control de la Constitución. En ese sentido, conoce las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes y, en última instancia, las resoluciones denegatorias de Hábeas Corpus, Acción de Amparo, Hábeas Data y Acción de Cumplimiento. 2. El Ministerio Público: Su principal función es promover y seguir las acciones judiciales de carácter penal. De otro lado, en algunos procesos puede actuar como representante de la sociedad. También cuenta con iniciativa en la formación de las leyes, entre otras funciones que le asigna la Constitución y su ley orgánica. 3. El Consejo Nacional de la Magistratura: Su función central es la designación por concurso público de méritos de los jueces y fiscales de todos los niveles, así como su periódica ratificación. 4. La Defensoría del Pueblo: Su función es defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. 5. El Banco Central de Reserva del Perú: Su función principal es regular la moneda y el crédito del sistema financiero y administrar las reservas internacionales. 6. La Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones: Su función es ejercer el control de las empresas bancarias, de seguros y demás que forman parte del sistema financiero, así como de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. 7. El Jurado Nacional de Elecciones: Tiene por finalidad principal fiscalizar la legalidad del ejercicio del derecho de sufragio y la realización de los procesos electorales. 8. La Oficina Nacional de Procesos Electorales: Su función principal es organizar los procesos electorales. 9. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil: Tiene a su cargo la inscripción de nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y otros actos que modifican el estado civil. Expide además los documentos de identidad. 10. La Contraloría General de la República: Su función es supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones públicas. 8 Manual de Derecho Administrativo Organismos Públicos no incluidos en la Constitución Existen diversos organismos públicos que no se encuentran mencionados en la Constitución y cuyo origen se encuentra en una norma legal. Estos organismos tienen distintos niveles de autonomía y funciones particulares. Podemos mencionar a título ilustrativo al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV), entre muchos otros organismos que forman parte de la administración pública. Empresas Estatales Las Empresas del Estado son entidades a través de las cuales el Estado realiza actividades de producción y comercialización de bienes y de servicios. Se clasifican según la participación del Estado en su capital y según sus atribuciones. Pueden ser: - Empresas del Estado de accionariado único. - Empresas del Estado con accionariado Privado. - Empresas del Estado con potestades públicas. El accionariado estatal minoritario en empresas del Estado no constituye actividad empresarial del Estado. TEORÍA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO Las entidades que conforman el Estado, con excepción de las empresas estatales, emiten normas legales de distinto tipo. El conjunto de estas normas constituye el ordenamiento jurídico. El ordenamiento jurídico tiene como principal característica que es unitario. Es decir, sólo puede existir un ordenamiento jurídico en cada Estado. De ello se deriva que el ordenamiento jurídico cuenta con el respaldo del Estado para proveer el cumplimiento de las normas que lo componen. Aun cuando en la mayor parte de casos las normas son acatadas de manera voluntaria, existen mecanismos coactivos para asegurar su cumplimiento. 9 Manual de Derecho Administrativo 3. El Sistema Jurídico Peruano Las normas jurídicas no existen ni se aplican de manera aislada; por el contrario, se encuentran relacionadas entre sí. Por ello, la aplicación del derecho requiere concebir al conjunto de las normas jurídicas como un sistema jurídico, es decir como un conjunto organizado y coherente. Bajo esta premisa, las normas jurídicas no deben contraponerse o contradecirse entre sí. No obstante, es posible encontrar ocasionalmente normas jurídicas que se encuentran en esa situación. En estos casos, las reglas que rigen el sistema jurídico permitirán resolver los conflictos mediante la aplicación de principios y de métodos de interpretación. Uno de los principales criterios para organizar las normas legales es su jerarquía, es decir la relación de superioridad e inferioridad en la que se encuentra una norma respecto de otra. Esta relación permite establecer cuál de ellas debe prevalecer en caso de existir algún conflicto o contradicción. Las normas legales son emitidas por entidades del Estado en tres planos distintos: el gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. Cada uno de ellos emite distintas normas que se organizan jerárquicamente, de modo que en caso de existir conflictos entre ellas las normas de mayor jerarquía priman sobre las de rango inferior. A continuación analizaremos brevemente las principales normas del gobierno nacional, colocándolas en niveles jerárquicos, de mayor a menor importancia. a. La Constitución Política del Estado: Es la norma fundamental sobre la cual descansa todo el sistema jurídico. En la Constitución se señalan las normas básicas que rigen a la sociedad y los límites que el Estado y los particulares deben respetar en su actuación. La Constitución trata diversas materias, entre las cuales podemos resaltar las siguientes: 1. El Estado, su estructura y organización. 2. Los derechos fundamentales de las personas. 3. El régimen económico constitucional. b. La Ley y las normas con rango de ley: Se trata de normas expedidas en ejercicio de la potestad legislativa del Estado. En principio esta potestad es ejercida solamente por el Congreso de la República, sin embargo se admite que bajo distintas circunstancias otros órganos del Estado puedan expedir normas del mismo nivel. i. La Ley: El Congreso de la República es el Poder del Estado encargado de emitir leyes. Estas normas son las demás alto nivel y se encuentran únicamente por debajo de la Constitución. A través de ellas se puede normar sobre cualquier materia que se considere de importancia. ii. Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el Poder Ejecutivo en virtud a una delegación de funciones del Congreso. La delegación se realiza mediante una ley, por un período determinado y para que se legisle sobre temas específicos. El fundamento de los decretos legislativos es agilizar la emisión de normas en caso que se requiera la realización de reformas con rapidez y oportunidad. iii. Los Decretos de Urgencia: Son normas expedidas por el Presidente de la República en situaciones extraordinarias. Sólo pueden tratar sobre materias económicas o financieras, aun cuando no pueden contener normas tributarias. Se emiten con cargo a dar cuenta al 10 Manual de Derecho Administrativo Congreso, quien los puede modificar o derogar. iv. Los Decretos-Leyes: Se trata de normas expedidas por gobiernos de facto durante períodos en los cuales no ha funcionado el Poder Legislativo. En estas circunstancias el gobernante asume de hecho funciones legislativas y emite estas normas en lugar de las leyes. c. Los Tratados: Los tratados son acuerdos del Perú con otros Estados o con organismos internacionales. Forman parte del derecho nacional. De acuerdo a las disposiciones de la Constitución, pueden tener distintos rangos: - Tratados con rango constitucional: Son aquellos que afectan disposiciones constitucionales, por lo que su aprobación requiere seguir el mismo procedimiento aplicable para reformar la Constitución. - Tratados con rango de ley: Son aquellos que requieren aprobación por el Congreso de la República. Según lo establece la Constitución son los que versan sobre derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado; defensa nacional; obligaciones financieras del Estado; los que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución. - Tratados con rango de decreto supremo: Son todos aquellos que no requieren ser aprobados por el Congreso de la República. Estos tratados pueden celebrarse o ratificase mediante los decretos supremos que expide el Presidente de la República, luego de lo cual debe darse cuenta al Congreso de la República. d. Los Decretos Supremos: Son normas que emite el Presidente de la República. Son las normas de más alto rango en el Poder Ejecutivo. Su contenido normalmente es de carácter general, por ejemplo cuando se emplean para reglamentar leyes. e. Otras normas del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo a través de sus diversas instancias puede emitir distintas normas. Podemos mencionar las siguientes en orden jerárquico: - Resoluciones Supremas - Resoluciones Ministeriales - Resoluciones Vice Ministeriales - Resoluciones Directorales - Otras resoluciones f. Mención especial requieren las normas emitidas por distintas entidades de la administración pública. Estas normas pueden tener diverso rango y su contenido se relaciona con las competencias de cada entidad. Entre ellas podemos mencionar las resoluciones expedidas por los organismos reguladores o por entidades públicas descentralizadas. En el plano de los Gobiernos Regionales también encontramos normas, organizadas según la siguiente jerarquía:  Ordenanzas Regionales expedidas por el Consejo Regional;  Decretos Regionales expedidos por la Presidencia Regional. Por su parte, los Gobiernos Locales emiten las siguientes normas:  Ordenanzas  Decretos de Alcaldía 11 Manual de Derecho Administrativo 4. Teoría de la Interpretación jurídica La interpretación jurídica es un tema de suma importancia cuando ingresamos al terreno de la aplicación de la ley. No siempre la norma legal es clara en su sentido y en sus alcances. Podemos encontrar diversos problemas en su aplicación derivados de la oscuridad de la norma, de su redacción compleja o ambigua o de su relación con otras normas legales. La interpretación jurídica es de utilidad para tratar de desentrañar qué es lo que la norma quiere decir. Ello nos permitirá luego aplicarla correctamente. Existen diversos métodos de interpretación jurídica. Los métodos constituyen procedimientos que nos permitirán esclarecer el sentido de la norma utilizando cada uno de ellos diversas variables para alcanzar nuestro objetivo. Los principales métodos de interpretación son los siguientes: 1. Método literal o gramatical: Consiste en aplicar las reglas de la lingüística para tratar de entender cabalmente lo que la norma quiere decir. Aplicaremos este método averiguando el significado de las palabras, examinando la sintaxis y la puntuación utilizada. Este método es útil para realizar un primer acercamiento a la norma, pero será necesario complementarlo con otros métodos para comprender todos sus alcances. 2. Método Teleológico: A través de este método se pretende interpretar la norma a través de su fin. Se trata de entender la ley en relación con la finalidad para la cual existe. Algunos autores se refieren a la finalidad al referirse a la ratio legis, es decir, la razón de ser de la norma. No se trata de establecer las motivaciones que guiaron al legislador al emitir la norma o los efectos que quiso producir, toda vez que la norma una vez emitida se independiza de quienes la crearon. Se tratará más bien de encontrar el por qué y para qué existe la norma. Responder a estas preguntas implica un ejercicio de carácter valorativo por lo que debe evitarse caer en subjetivismos al aplicar este método interpretativo. 3. Método sistemático: Este método consiste en interpretar la norma utilizando para ello conceptos y contenidos presentes en otras normas que forman parte de un mismo grupo de normas, es decir, que regulan las mismas conductas o situaciones. De este modo, en la interpretación privilegiamos el carácter estructural del derecho y lo interpretamos de manera unitaria en lugar de hacerlo de manera aislada. 4. Método histórico: Este método consiste en recurrir a los antecedentes vinculados a la norma que se analiza para conocer la intención del legislador al emitirla. Para aplicar este método se examinan la exposición de motivos de la norma, los proyectos de ley, su fundamento y los debates que se generaron en torno a su emisión. Asimismo, puede recurrirse al examen de las normas derogadas que constituyen un valioso antecedente en cuanto a la evolución de la norma que nos permite conocer lo que fue modificado y lo que fue conservado en la norma que se examina. La utilidad de este método es materia de discusión porque no siempre se logrará desentrañar con certeza la intención del legislador y porque la norma, sin cambiar en su texto, debe adaptarse a las nuevas circunstancias en las que se deba aplicar. Esto último reduce el valor interpretativo de los antecedentes. 5. Método sociológico: Este método parte de la necesidad de observar la realidad social a la cual la norma será aplicada. Exige recurrir a diversas ciencias sociales para poder entender la realidad y tratar de adecuar nuestra interpretación de la norma a esa realidad. Existiendo varios métodos que nos permiten abordar la tarea de la interpretación jurídica con distintas herramientas, es recomendable y, en la práctica jurídica así suele hacerse, utilizar más de un método de interpretación y, de ser posible, todos ellos. De este modo tendremos mayores elementos para desentrañar el sentido de la norma que deseamos interpretar. 12 Manual de Derecho Administrativo 5. Los Contratos: Formación del Contrato. Limitaciones a la Autonomía Privada de la voluntad. La Contratación Masiva. Los contratos son acuerdos de dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial. El contrato se perfecciona a través del consentimiento, es decir cuando confluyen las voluntades de los contratantes. Específicamente podemos decir que el consentimiento se produce cuando la oferta formulada por una de las partes es aceptada por la otra y la primera toma conocimiento de la aceptación. Cuando los contratantes están presentes es poco importante determinar el momento exacto en el que el consentimiento se produce, toda vez que ambas partes expresan reunidas su voluntad. Sin embargo, cuando los contratantes no están presentes es necesario establecer el momento en que el consentimiento perfecciona el contrato. Este será el caso de los contratos celebrados entre ausentes, por ejemplo, a través del uso de cartas, fax, medios electrónicos o por otros medios que impliquen que no hay un contacto directo entre los contratantes. En estos casos establecer si el contrato llegó o no a perfeccionarse será necesario para determinar los derechos y obligaciones de los involucrados. De acuerdo a nuestra legislación, el consentimiento se produce cuando quien formuló la oferta toma conocimiento de que el otro contratante la ha aceptado. Es pertinente precisar que la aceptación para dar lugar al consentimiento no debe afectar las condiciones de la oferta. Si, por el contrario, la aceptación es tardía o a través de ella se modifican los términos de la oferta, estaremos ante una contraoferta que, a su turno, deberá ser aceptada por el ofertante inicial. Los contratos se forman por la expresión de la libre voluntad de las partes contratantes. Tradicionalmente, se ha considerado que las partes arriban a celebrar el contrato al cabo de un proceso de negociación en el cual se establecen sus términos y condiciones. De esta manera, el contrato constituye la expresión de las siguientes libertades de los contratantes: - La libertad de contratar o libertad de conclusión: Es la facultad de los contratantes de decidir si contratan o no y de elegir con quien contratan. - La libertad contractual o de configuración interna: Es la libertad que tienen los contratantes de elegir el tipo de contrato y de acordar el contenido o los términos del mismo. Sin embargo, en realidad estas libertades no son de carácter absoluto y, en algunos casos, inclusive podemos decir que están ausentes. En efecto, la voluntad de los contratantes enfrenta en primer lugar limitaciones derivadas de las normas legales de carácter imperativo. Por ello, las partes no pueden darle a sus contratos cualquier contenido, sino que deben cuidar que sus acuerdos no sean contrarios a las normas de orden público o a las buenas costumbres. Por ejemplo, ni en las cláusulas generales de contratación ni en los contratos de adhesión están permitidas cláusulas que establezcan a favor del que los redactó, exoneraciones o limitaciones de responsabilidad (artículo 1398º del Código Civil). 13 Manual de Derecho Administrativo Por otra parte, la contratación masiva ha traído también como consecuencia recortes a la libertad contractual o de configuración interna. Debido a la producción en masa y a la necesidad de realizar con mayor rapidez y con menos costo las transacciones, los contratos se han estandarizado, es decir, se celebran prescindiendo de la etapa de negociación, mediante la aceptación por una de las partes de los términos que la otra establece. Pensemos por ejemplo en los contratos que se celebran para abrir una cuenta de ahorros o para obtener una tarjeta de crédito; o en los contratos que realizamos con las empresas prestadoras de servicios públicos. En estos casos no sólo está ausente un proceso de negociación, sino que los términos del contrato están predeterminados por una de las partes e incluso se encuentran impresos y no admiten ninguna modificación. De esta manera al otro contratante sólo le queda aceptar las condiciones establecidas si desea recibir el bien o servicio que es objeto del contrato. La contratación masiva se expresa a través de dos modalidades contempladas en nuestra legislación: a) El contrato de adhesión: Es aquel en el que una de las partes, colocada en la alternativa de aceptar o rechazar íntegramente las estipulaciones fijadas por la otra parte, declara su voluntad de aceptar. b) Las cláusulas generales de contratación: Son aquellas que redacta unilateralmente una de las partes, en forma general y abstracta, con el objeto de fijar el contenido normativo de una serie indefinida de futuros contratos particulares, con elementos propios de ellos. Estas cláusulas pueden ser aprobadas por la autoridad administrativa, en cuyo caso se incorporan automáticamente a todas las ofertas que se formulen para contratar. La contratación masiva tiene como consecuencia positiva la reducción de los costos de la celebración del contrato. Los contratos se establecen con mayor rapidez, lo cual permite una mayor cantidad de transacciones. Ello redunda en favor de ambos contratantes, toda vez que la reducción de costos para el proveedor del bien o servicio se traducirá en una reducción de lo que solicite a cambio al otro contratante. Sin embargo esta modalidad de contratación puede tener también efectos nocivos, en la medida que el contratante que fija los términos del acuerdo puede utilizar esa facultad de manera abusiva y causar perjuicios a su contraparte. Esta situación se presenta habitualmente en la relación entre proveedores y consumidores o usuarios y ha dado lugar a la legislación de protección al consumidor. 14 Manual de Derecho Administrativo 6. El Sistema de Responsabilidad por daños La responsabilidad civil se ocupa de los daños generados por la acción u omisión de un sujeto y de su reparación a favor del afectado. Nuestra legislación divide la responsabilidad civil en responsabilidad civil contractual y extracontractual: a. Responsabilidad Contractual: Es aquella que se deriva del incumplimiento de una obligación establecida en un contrato. Si el incumplimiento es imputable a uno de los contratantes por haber actuado con dolo o culpa, deberá indemnizar al afectado. El dolo se expresa en el incumplimiento deliberado de la obligación. La culpa en cambio consiste en el incumplimiento derivado de una grave negligencia (culpa inexcusable) o del incumplimiento por omitir la diligencia ordinaria requerida por las circunstancias (culpa leve). No obstante, quien haya actuado con la diligencia ordinaria requerida no será responsable por la inejecución de la obligación o por su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso. Tampoco será responsable del incumplimiento si este se deriva de caso fortuito o de fuerza mayor. La responsabilidad derivada de la inejecución del contrato puede ser resarcida mediante los propios medios establecidos en el contrato, por ejemplo, a través de la aplicación de las penalidades acordadas. No obstante, si las partes no hubiesen previsto como actuar en caso de incumplimiento, la indemnización deberá ser fijada por el juez en proporción al daño producido. b. Responsabilidad Extracontractual: Es aquella que se genera como consecuencia de una acción que causa daño a otra persona. No se deriva del incumplimiento de un contrato, sino de la aplicación de la ley ante el daño producido. Este tipo de responsabilidad puede dividirse en dos grupos: 1. Responsabilidad Subjetiva: Es aquella que se deriva de un daño causado a otro por dolo o culpa. Un ejemplo de este tipo de responsabilidad lo podemos encontrar en el daño causado cuando se quiebra el vidrio de una ventana con una pelota. 2. Responsabilidad Objetiva: Es aquella que se deriva del daño producido mediante un bien riesgoso o peligroso o por el ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa. Esta responsabilidad es la que le alcanza, por ejemplo, al propietario del automóvil involucrado en un accidente, quien asumirá responsabilidad aunque él no haya conducido el vehículo que causó el accidente. En estos casos no se podrá recurrir a la ausencia de dolo o de culpa para evitar la responsabilidad, pues el elemento subjetivo no es determinante de ella. En cambio, se podrá alegar que no hay responsabilidad si el daño ha sido consecuencia de un hecho fortuito, de fuerza mayor, del hecho determinante de un tercero o de la imprudencia de quien padece el daño. 15