القانون الإداري (1) - جامعة الحواش الخاصة

‫جامعة الحواش الخاصة‬ ‫كلية الحقوق‬ ‫القانون‬ ‫اإلداري‬ ‫(‪)1‬‬ ‫المبحث الثاني‬ ‫الالمركزية اإلدارية‬ ‫أولا‪ -‬تعريف الالمركزية اإلدارية‪:‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬...

‫جامعة الحواش الخاصة‬ ‫كلية الحقوق‬ ‫القانون‬ ‫اإلداري‬ ‫(‪)1‬‬ ‫المبحث الثاني‬ ‫الالمركزية اإلدارية‬ ‫أولا‪ -‬تعريف الالمركزية اإلدارية‪:‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما المقصود بـ "الالمركزية اإلدارية" ؟‬ ‫تقوم الالمركزية اإلدارية على أساس توزيع الوظيفة اإلدارية بين السلطة المركزية‬ ‫وهيئات إدارية تخضع للسلطة المركزية في مباشرتها الختصاصاتها‪.‬‬ ‫تودثد هيئثات محليثة يإقليميثة‬ ‫وقد يتم توزيع االختصاصات على أساس إقليمي بحيث‬ ‫مستقلة أو على أساس موضوعي يمرفقي ينتج عنه ودود هيئات مصثلحية أو مرفقيثة‬ ‫مستقلة عن اإلدارة المركزية‪.‬‬ ‫سؤال‪ -‬كيف نميز بين المركزية اإلدارية والالمركزية اإلدارية؟‬ ‫والمعيار الذي يميز المركزية اإلدارية عن الالمركزية اإلدارية‪ :‬هو وحدة السلطة‬ ‫اإلدارية أو تعددها‪.‬فإذا كانت هناك سلطة إدارية واحدة نكون أمام نظام مركزي‪.‬أما‬ ‫تودد سلطات ال مركزية تتمتع بالشخصية المعنوية‬ ‫إذا تعددت السلطات اإلدارية بحي‬ ‫واالستقالل المالي في ممارسة اختصاصاتها تحت إشراف السلطة المركزية نكون‬ ‫بصدد المركزية إدارية‪.‬‬ ‫ثانيا ا‪ -‬الالمركزية اإلدارية والالمركزية السياسية‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما الفرق بين الالمركزية اإلدارية والالمركزية السياسية؟‬ ‫الالمركزية اإلدارية تقتصر على النواحي اإلدارية‪ ,‬وهي تودد في الدول االتحادية أو‬ ‫الدول الموحدة يالبسيطة ‪.‬أما الالمركزية السياسية تقوم على أساس توزيع‬ ‫تتعدد فيها السلطات‬ ‫االختصاصات السياسية بين الدولة االتحادية والواليات بحي‬ ‫العامة الثال التشريعية والتنفيذية والقضائية‪.‬‬ ‫بمعنى آخر‪ :‬ال يؤدي شكل الدولة من الناحية الدستورية أي دور في تحديد األسلوب‬ ‫اإلداري المتبع في تقديم الخدمات العامة ‪/‬علل‪ /‬فالالمركزية اإلدارية ليست حكرا ً على‬ ‫الدول االتحادية‪ ,‬بل يمكن أن تودد في الدول البسيطة الموحدة أيضاً‪.‬‬ ‫ومن أهم الفروقات القائمة بين الالمركزية اإلدارية والالمركزية السياسية نذكر‪:‬‬ ‫الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫‪.1‬تقثثوم علثثى توزيثثع االختصاصثثات اإلداريثثة بثثين السثثلطة المركزيثثة للدولثثة والوحثثدات‬ ‫اإلدارية الالمركزية سواء المرفقية منها أو اإلقليمية‪.‬‬ ‫‪2‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪.2‬إنها تعبر عن نظام إداري‪.‬‬ ‫‪.3‬تخضع الوحدات اإلداريثة فثي الالمركزيثة اإلداريثة لثذات القثوانين المطبقثة فثي دميثع‬ ‫أرداء الدولة‪.‬‬ ‫أما الالمركزية السياسية‪:‬‬ ‫‪.1‬فتقوم على توزيع االختصاصات السياسية بثين الدولثة االتحاديثة ياالتحثاد والواليثات‪,‬‬ ‫يالتشريعية القضائية التنفيذية ويكون لكثل واليثة‬ ‫يتولى االتحاد السلطات الثال‬ ‫بحي‬ ‫سلطات تشريعية وتنفيذية وقضائية خاصة بها تمارسها في نطاقها الدغرافي‪.‬‬ ‫‪.2‬إنها تعبر عن نظام سياسي‪.‬‬ ‫‪.3‬تتمتع الواليات في الدولة االتحادية بالحق في تطبيق قوانينها الخاصة التي سنتها سلطتها‬ ‫التشريعية وتمارس صالحياتها من دون رقابة إال بحدود ما يفرضه الدستور االتحادي‪.‬‬ ‫مالحظة‪ :1‬أن الهيئات الالمركزية اإلقليمية والمرفقية تخضع لرقابة الحكومة المركزية‬ ‫في مباشرتها الختصاصاتها اإلدارية‪.‬‬ ‫مالحظة‪ :2‬إن اختصاصات االتحاد واختصاصات الدويالت يتم توزيعها بمودب نص‬ ‫دستوري‪ ,‬أما االختصاصات اإلدارية التي تتوالها الهيئات الالمركزية المحلية فيتم‬ ‫منحها إما بمودب نص دستوري‪ ,‬أو بواسطة تشريع داخلي عادي‪.‬‬ ‫ثالثا ا‪ -‬أركان الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫هناك اتفاق فقهي حول أركان الالمركزية اإلدارية ومن أهم هذه األركان نذكر‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي أركان الالمركزية اإلدارية؟‬ ‫‪ -1‬االعتراف بودود مصالح ذاتية محلية متميزة عن المصالح المركزية‪.‬‬ ‫‪ -2‬ودود هيئات مستقلة إلدارة المصالح الذاتية‪.‬‬ ‫‪ -3‬خضوع الهيئات الالمركزية لرقابة السلطة المركزية‪.‬‬ ‫الركن األول‪ -‬العتراف بوجود مصالح ذاتية محلية متميزة عن المصالح المركزية‪:‬‬ ‫تتولى السلطة المركزية إدارة المصالح والمرافق العامة القومية‪ ,‬ويترك للهيئات‬ ‫‪ -‬حي‬ ‫المحلية إدارة المرافق المحلية يالسلطات المحلية إدارة المرافق المحلية…‪.‬وهنا يطثر‬ ‫السؤال نفسه حول‪:‬‬ ‫‪3‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪ -‬والدول تتبع أسلوبين في تحديد المصالح المحلية المستقلة‪ ,‬ومعايير فصلها عن‬ ‫المصالح القومية‪:‬‬ ‫األسلوب األول‪( :‬أسلوب التعدد الحصري) األسلوب التشريعي‪:‬‬ ‫وهو يتمثل في تحديد المشرع اختصاصات الهيئات الالمركزية على سبيل الحصر‪,‬‬ ‫ال يدوز لها أن تباشر أي نشاط آ خر إال عن طريق تشريع دديد‪ ,‬وأن تمارس‬ ‫بحي‬ ‫اختصاصاتها في الحدود التي وضعها المشرع‪.‬‬ ‫األسلوب الثاني‪( :‬األسلوب العام)‪:‬‬ ‫يحدد المشرع اختصاص الهيئات الالمركزية بصفة عامة مبهمة طبقا ً للقاعدة‬ ‫حي‬ ‫العامة‪ ,‬كأن ينص المشرع بأن تختص الوحدات المحلية بممارسة دميع االختصاصات‬ ‫ذات الطابع المحلي‪.‬‬ ‫الركن الثاني‪ -‬وجود هيئات مستقلة إلدارة المصالح الذاتية‪:‬‬ ‫‪ -‬ينتج عن االعتراف بودود مصالح ذاتية متميزة عن المصالح القومية‪ ,‬إسناد إدارة‬ ‫هذه المصالح إلى هيئات معترف لها بالشخصية المعنوية المستقلة‪ ،‬وما يترتب على هذا‬ ‫االعتراف من استقالل عن شخصية الدولة ومن التمتع بالحق في اكتساب الحقوق‬ ‫وتحمل االلتزامات‪.‬‬ ‫‪ -‬وبذلك‪ :‬تتمتع الشخصية الالمركزية باالستقالل عن الدولة يمثل مشفى األسد‬ ‫الدامعي في دمشق‪ ،‬ويكون لها الحق في المبادأة بالنسبة لالختصاصات الداخلة في‬ ‫اختصاصاتها‪ ,‬واعتبار القرارات الصادرة منها قرارات ذاتية‪ ،‬ولها حق التعاقد‪ ،‬ولها‬ ‫حق التقاضي‪.‬‬ ‫الركن الثالث‪ -‬خضوع الهيئات الالمركزية لرقابة السلطة المركزية‪:‬‬ ‫ممارسة الرقابة على الوحدات الالمركزية ياإلقليمية والمرفقية ‪:‬‬ ‫‪ -1‬األسلوب اإلنكليزي في ممارسة الرقابة على الوحدات الالمركزية (اإلقليمية منها‬ ‫والمرفقية)‪:‬‬ ‫‪4‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫أ‪ -‬تمارس الوحدات المحلية صالحيات واسعة وحرية كبيرة في اتخاذ القرارات‪.‬‬ ‫ب‪ -‬تخضع لرقابة سياسية يمارسها البرلمان‪ ,‬ورقابة قضائية‪ ,‬ورقابة من السلطة اإلدارية‬ ‫المركزية‪.‬‬ ‫ت‪ -‬تتجلى رقابة البرلمان في‪ :‬إنشاء الوحدات الالمركزية‪ ,‬ومنحها الشخصية المعنوية‬ ‫وبيان اختصاصاتها‪ ,‬ويتولى إلغاء وتعديل القوانين الخاصة بها‪.‬‬ ‫‪ -‬أما الرقابة القضائية ‪ :‬فتتم من خالل مخاصمة الحكومة المركزية للهيئات الالمركزية‬ ‫أمام القضاء‪.‬‬ ‫‪ -2‬األسلوب الفرنسي‪:‬‬ ‫أ‪ -‬تخضع الهيئات اإلدارية الالمركزية هنا إلى رقابة دقيقة ومحكمة ‪.‬‬ ‫ب‪ -‬تشمل الرقابة األشخاص الالمركزية وأعمالها‪.‬‬ ‫ت‪ -‬أما الرقابة على أشخاص الهيئات الالمركزية فتتضمن‪ :‬حق حل المدالس المحلية‪،‬‬ ‫ووقفها‪ ،‬حق تعيين أعضائها‪ ،‬وحق حدب الثقة عنها‪.‬‬ ‫‪ -‬الرقابة على أعمال الهيئات الالمركزية‪ ,‬و تشمل الوسائل اآلتية‪:‬‬ ‫‪ ‬اإلذن في اتخاذ التصرف‪.‬‬ ‫‪ ‬التصديق على األعمال الصادرة عنها‪.‬‬ ‫‪ ‬إلغاء بعض القرارات الصادرة عنها وسحبها‪.‬‬ ‫‪ ‬الحلول محلها في اتخاذ بعض التصرفات‪.‬‬ ‫مالحظة‪ :‬إن تصرفات سلطة الرقابة تعد قرارات إدارية خاضعة لرقابة القضاء‬ ‫اإلداري‪ ,‬الذي يمكنه إلغاؤها في حال كان فيها تداوز االختصاصات المنصوص عنها‬ ‫في القوانين النافذة‪.‬‬ ‫رابعا ا‪ -‬صور الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫هناك إدماع فقهي لدى كتاب القانون اإلداري في فرنسا وألمانيا ومصر وسورية‬ ‫وغيرها على أن لالمركزية اإلدارية صورتين اثنتين هما‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي صور الالمركزية اإلدارية؟‬ ‫‪5‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪ -1‬الالمركزية اإلدارية المحلية‪.‬‬ ‫‪ -2‬الالمركزية اإلدارية المرفقية‪.‬‬ ‫الصورة األولى‪ -‬الالمركزية اإلدارية المحلية‪:‬‬ ‫‪ -‬تتدسد هذه الصورة في النطاق اإلقليمي للدولة عندما يمنح المشرع الشخصية‬ ‫القانونية المعنوية ألدزاء محددة من إقليم الدولة تتمثل في يالمحافظات –المدن‪ -‬البلدات‬ ‫–البلديات ‪ ,‬بكل ما يترتب على ذلك من ممارسة الحقوق المعترف بها للشخص‬ ‫المعنوي وتحمله لبعض االلتزامات‪.‬‬ ‫‪ -‬والهدف من هذا التجاه التشريعي‪ :‬هو قيام األشخاص بإدارة المرافق والمصالح‬ ‫المحلية التي يعينها المشرع في النطاق اإلقليمي بوساطة مدالس محلية منتخبة تتمتع‬ ‫باالستقالل إزاء السلطة المركزية مع خضوعها لرقابتها في الحدود التي يبينها القانون‪.‬‬ ‫وقد أخذ الكثير من الدول بهذه الصورة‪ ,‬وطبقها ورسمت أنظمة قانونية متكاملة‬ ‫لتدسيدها بشكل قانوني‪ ,‬ويعبر عنها من الناحية العملية باإلدارة المحلية ياإلدارة‬ ‫الذاتية ‪.‬‬ ‫الصورة الثانية‪ -‬الالمركزية اإلدارية المرفقية‪:‬‬ ‫‪ -‬ظهر هذا النوع من الالمركزية اإلدارية حديثا ً عندما تدخلت الدولة المعاصرة في‬ ‫العديد من المداالت االقتصادية التي كانت تحدم عن ممارستها سابقاً‪ ،‬فكثرت المشاريع‬ ‫والمرافق والمصالح العامة‪ ,‬وظهرت الحادة إلى منح بعض المرافق والمشاريع‬ ‫الشخصية المعنوية من أدل إدارة شؤونها بشكل مستقل عن الدولة‪ ,‬وبعيدا ً عن‬ ‫التعقيدات الحكومية‪ ,‬مع خضوعها إلشراف السلطة المركزية‬ ‫‪ -‬وقد نشأ هذا النوع العتبارات موضوعية تردع إلى طبيعثة النشثاط‪ ,‬ونثوع المرافثق‬ ‫والمشثثاريع التثثي يتعلثثق بهثثا هثثذا النشثثاط‪ ,‬ويعبثثر عثثن الالمركزيثثة المرفقيثثة عثثادة‪ :‬بـــ‬ ‫تمارس المؤسسة العامة أو الهيئثة العامثة‬ ‫"المؤسسات العامة والهيئات العامة"‪ ،‬بحي‬ ‫نشاطا ً واحدا ً أو أنشطة متدانسة على عكس الالمركزية المحليثة التثي تثدير العديثد مثن‬ ‫المرافق واألنشطة‪.‬‬ ‫‪6‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫سؤال‪ -‬ميّز ما بين الالمركزية اإلقليمية والالمركزية المرفقية؟‬ ‫‪ )1‬الالمركزية اإلقليمية ينظمها قانون واحد يتضمن أحكام موحدة تُطبق على دميع‬ ‫األشخاص اإلقليمية يقانون اإلدارة المحلية في سورية ‪ ,‬أما األشخاص المرفقية فتخضع‬ ‫من دهة لنظام قانوني واحد يقانون المؤسسات العامة رقم ‪ /2/‬لعام ‪2005‬في سورية ‪,‬‬ ‫إضافة إلى إنه ينطبق على كل مؤسسة أو هيئة عامة األحكام التي تضمنها قانون إحداثها‪.‬‬ ‫‪ )2‬الالمركزية المرفقية تعود إلى افتراضات فنية تتمثل في حماية نشاط معين من تعقيدات‬ ‫الدهاز اإلداري المركزي‪ ,‬وترك أهل الخبرة يديرونه بقدر من الحرية واالستقالل‪ ,‬أما‬ ‫الالمركزية اإلدارية المحلية فتردع نشأتها إلى افتراضات إدارية ودغرافية وسياسية‪.‬‬ ‫خامسا ا‪ -‬تقدير الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫ويعني ذلك تلخيص مزايا وعيوب الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫(مسوغات األخذ بها)‪:‬‬ ‫ّ‬ ‫مزايا الالمركزية اإلدارية‬ ‫‪)1‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي مسوغات (مبررات) األخذ بنظام الالمركزية اإلدارية؟‬ ‫‪ -1‬مسوغات سياسية‪ :‬تعد الالمركزية اإلرادية تطبيقا ً للديمقراطية في المدال اإلداري‬ ‫‪/‬علل‪ /‬ويتدلى ذلك في إشراك سكان الوحدات المحلية في تشكيل المدالس والهيئات‬ ‫الممثلة لهم عن طريق االنتخاب‪ ,‬وما يحققه ذلك من مزايا تتدسد في تدريب السكان‬ ‫على ممارسة حق االنتخاب‪ ,‬وعلى اختيار أفضل العناصر التي تصلح إلدارة المرافق‬ ‫المحلية‪ ,‬وبذلك تعد الالمركزية اإلدارية مدرسة للديمقراطية وتحمل المسؤوليات‪.‬‬ ‫‪ -2‬مسوغات إدارية‪ :‬تخفف الالمركزية اإلدارية من العبء الواقع على عاتق الدولة‬ ‫المعاصرة في إدارة المرافق والمشروعات العامة باستمرار ‪/‬علل‪ /‬نتيدة الزدياد تدخل‬ ‫الدولة في مداالت وأنشطة دديدة‪ ,‬كما أنها تحقق مبدأ اإلدارة عن قرب‪.‬‬ ‫مالحظة‪ :‬تمتاز الالمركزية اإلدارية بأن الهيئات الالمركزية تكون أقدر من السلطة‬ ‫المركزية في إدارة المصالح والمرافق المحلية بعيدا ً عن التعقيدات واإلدراءات اإلدارية‬ ‫المعقدة التي تعرفها اإلدارة المركزية‪.‬‬ ‫مساوئ الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫‪)2‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي مساوئ (عيوب) الالمركزية اإلدارية؟‬ ‫‪7‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪ -1‬المساس بوحدة الدولة السياسية القانونية ‪.‬‬ ‫‪ -2‬تحتاج إلى نفقات كبيرة تتحملها خزانة الدولة‪.‬‬ ‫‪ -3‬تفتقر الالمركزية المحلية للخبرة والدراية مقارنةً مع اإلدارة المركزية‪.‬‬ ‫‪ -4‬تتداهل الالمركزية المرافق القومية‪ ,‬وتهتم بالمصالح المحلية‪.‬‬ ‫الرد على انتقادات الالمركزية اإلدارية‪:‬‬ ‫‪ -1‬فيما يتعلق بالمساس بوحدة الدولة‪ ,‬فهي غير مهددة على اإلطالق‪ ,‬ألننا بصدد تطبيق‬ ‫المركزية إدارية ولم نصل بعد إلى الالمركزية السياسية‪ ،‬ناهيك عن أن الرقابة التي‬ ‫تمارسها السلطة المركزية التي تهدف إلى الحفاظ على الوحدة القانونية للدولة تكفل إلى‬ ‫حد كبير هذه الوحدة‪.‬‬ ‫‪ -2‬أما القول‪ :‬أن الهيئات المحلية تفتقر إلى الخبرة والدراية فهذا أمر طبيعي‪ ,‬إذ ال يعقل أن‬ ‫تقاس خبرة هذه الهيئات بخبرة اإلدارة المركزية‪ ,‬ولكن يفترض أن تقوم السلطة‬ ‫المركزية بتقديم المساعدة الفنية والقانونية والمادية لإلدارة الالمركزية‪ ,‬وهذا يؤدي إلى‬ ‫اكتسابها قدر معقول من الخبرة في الشؤون اإلدارية‪.‬‬ ‫‪ -3‬أما بالنسبة للقول إن الالمركزية اإلدارية تحمل خزانة الدولة نفقات كبيرة هي في غنى‬ ‫عنها‪ ,‬فهو غير مقبول‪ ,‬فالهيئات الالمركزية تحقق واردات ذاتية يالضرائب والرسوم‬ ‫المحلية التي تفرضها على سكان اإلقليم ‪ ,‬تنفقها عند ذلك على مشاريعها‪ ،‬األمر الذي‬ ‫يحقق عدالة في توزيع الحصيلة الضريبية‪ ,‬كما يشدع األفراد على االمتناع عن التهرب‬ ‫الضريبي‪.‬‬ ‫الباب الثالث‬ ‫التنظيم اإلداري في سوريا‬ ‫الفصل األول‬ ‫اإلدارة الحكومية المباشرة (اإلدارة المركزية وأشخاصها)‬ ‫سؤال‪ -‬مما يتألف التنظيم اإلداري المركزي في سوريا؟‬ ‫‪8‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫يتألف من ثالثة مستويات‪:‬‬ ‫‪ -1‬اإلدارة العليا‪.‬‬ ‫‪ -2‬اإلدارة الوسطى‪.‬‬ ‫‪ -3‬اإلدارة الدنيا‪.‬‬ ‫المستوى األول‪ -‬اإلدارة العليا‪:‬‬ ‫‪ -‬تتمثل اإلدارة العليا بث (رئيس الجمهورية‪ ،‬مجلس الوزراء‪ ,‬والوزراء)‪ ,‬وهذه‬ ‫اإلدارات تقوم ليس فقط بوظائف إدارية‪ ,‬بل تقوم بأعمال الحكومة‪ ,‬والتمييز بين هذين‬ ‫النوعين من أعمال اإلدارة العليا‪ ،‬ألن الوظائف اإلدارية من قبل اإلدارة العليا تتمثل‬ ‫بالقيادة والتنسيق‪ ,‬لذلك هي ترتبط ارتباطا ً وثيقا ً بأعمال الحكومة‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬يوصف الوزراء بأنهم سلطات إدارية متخصصة مثل وزارة الدفاع‬ ‫والمالية والداخلية‪.....‬إلخ؟ ألن الوزراء يقومون بوظائف تخصصية كل حسب حقيبته‪.‬‬ ‫‪ -‬وتعمل هذه المستويات اإلدارية وفق وحدة اإلدارة والتنسيق‪ ,‬وهذا يمكن تحقيقه من‬ ‫خالل توديهات رئيس الدمهورية ومدلس الوزراء‪.‬‬ ‫المستوى الثاني‪ -‬اإلدارة الوسطى‪:‬‬ ‫‪ -‬وهي تتدلى بث (المحافظ) كممثل للسلطة المركزية‪ ,‬والذي يقوم بممارسة دميع أعمال‬ ‫اإلدارة العامة على مستوى محافظته‪.‬‬ ‫‪ -‬أي إنه يمثل السلطة المركزية قي محافظته‪ ،‬لذا فالمحافظ يخضع إداريا ً ليس فقط‬ ‫لوزير اإلدارة المحلية‪ ,‬بل يخضع لباقي الوزراء كل حسب حقيبته‪ ,‬يمثال)‪ :‬في مدال‬ ‫حماية اآلثار يخضع لتوديهات وزير الثقافة‪ ،‬وفي مدال الطرق والنقل يخضع‬ ‫لتوديهات وزير النقل وهكذا‪.....‬‬ ‫فهو فعالً إدارة وسطى ‪/‬علل‪ /‬ألنه يعد الوسيط والمنسق بين اإلدارة العليا واإلدارة‬ ‫الدنيا‪.‬‬ ‫المستوى الثالث‪ -‬اإلدارة الدنيا‪:‬‬ ‫‪9‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫يقوم مدير المنطقة ومدير الناحية ك ٍل‬ ‫وتتمثل هذه اإلدارة بث (المنطقة والناحية)‪ ,‬حي‬ ‫حسب اختصاصه المكاني بإنداز دميع المهام اإلدارية التي يوكلها له المشرع‪ ,‬أو التي‬ ‫يمارسها بتفويض من المحافظ‪.‬‬ ‫ المركز القانوني المزدوج للمحافظ‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬تكلّم عن المركز القانوني المزدوج للمحافظ؟‬ ‫يتميز المحافظ في التنظيم اإلداري السوري بمركز قانوني مزدوج ‪/‬علل‪ /‬فهو من دهة‬ ‫يمثل اإلدارة العليا في محافظته‪ ,‬غير أنه من دهة ثانية يرأس المكتب التنفيذي‬ ‫للمحافظة‪ ,‬فهو بذلك يعد شخص إداري يتبع السلطة المركزية ياإلدارة الوسطى ‪ ,‬ومن‬ ‫دهة ثانية يتبع السلطة المحلية‪.‬‬ ‫وإن هذه المؤسسة الحقوقية من مؤسسات القانون اإلداري مودودة ليس فقط في‬ ‫سورية‪ ,‬بل في شتى النظم اإلدارية‪ ,‬يمثال)‪ :‬ففي ألمانيا االتحادية يقابل مفهوم المحافظ‬ ‫مفهوم مشابه يدعى (مفوض الحكومة) ‪ ,‬و الذي يمارس االختصاصات اإلدارية على‬ ‫مستوى إقليم ي أو محافظة ما ‪ ,‬ويعد صلة الوصل بين اإلدارة العليا واإلدارة الدنيا‪.‬‬ ‫ويندم عن الربط بين اإلدارة المركزية واإلدارة المحلية بوساطة المحافظ "إدارة فعالة"‬ ‫تراعي المصالح المركزية والمصالح المحلية‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬وجود إدارة فعالة تراعي المصالح المركزية والمصالح المحلية؟‬ ‫بسبب الربط بين اإلدارة المركزية واإلدارة المحلية‪ ,‬وهذه اإلدارة الفعالة تراعي‬ ‫المصالح المركزية والمصالح المحلية‪.‬‬ ‫ البناء التسلسلي لإلدارة المركزية‪:‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬تتميز اإلدارة المركزية من الناحية التنظيمية ببنائها التسلسلي؟‬ ‫وذلك يظهر من خالل صالحيات الرقابة والتوديه الذي تتواله اإلدارة العليا على‬ ‫اإلدارة الدنيا‪ ,‬وتهدف هذه الرقابة بالدرجة األولى إلى‪:‬‬ ‫‪ -1‬تنسيق المهام اإلدارية وتوحيدها‪.‬‬ ‫‪10‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪ -2‬إلى رقابة السلطات كل على حدة‪.‬‬ ‫‪ -3‬تُمكن من ممارسة نوع من الرقابة البرلمانية‪ ,‬حتى ولو كانت رقابة غير مباشرة‪.‬‬ ‫وسنقوم بشر المركز القانوني للمستويات اإلدارية الثالثة يالعليا والوسطى والدنيا في‬ ‫سورية بشيء من التفصيل من خالل المباح اآلتية‪:‬‬ ‫المبحث األول‬ ‫رئيس الجمهورية‬ ‫أولا‪ -‬موقع رئيس الجمهورية في نظام الحكم‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هو موقع رئيس الجمهورية في نظام الحكم؟‬ ‫‪ -‬يجب أن نفرق بين النظام البرلماني والنظام الرئاسي‪:‬‬ ‫‪ )1‬إذا كانت الحكومة مرتبطة فقط بالبرلمان ‪ :‬نكون أمام نظام برلماني‪.‬‬ ‫‪ )2‬إذا كان هناك ارتباط للحكومة برئيس الدولة‪ :‬نكون أمام نظام رئاسي‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬نظام الحكم الجمهوري في سورية يعتمد على النظام الرئاسي‬ ‫والبرلماني معا ا ؟‬ ‫صح‪ ,‬ألن الحكومة تكون مسؤولة عن أعمالها سواء أمام البرلمان ينظام برلماني ‪ ,‬وأمام‬ ‫رئيس الدمهورية ينظام رئاسي ‪ ,‬وهذا األمر أكده دستور البالد الدديد لعام ‪2012‬م‪.‬‬ ‫‪ -‬إن موقع رئيس الدمهورية والسلطات الواسعة التي منحه إياها الدستور يُعد نتيدة‬ ‫مباشرة لقرار المشرع الدستوري باعتماد النظام الرئاسي‪ ,‬وبهذا يختلف موقع رئيس‬ ‫الدمهورية في سورية عن موقع رئيس الدولة في الدول التي اعتمدت النظام البرلماني‬ ‫إن وظيفة رئيس الدولة في هذه‬ ‫يألمانية‪-‬بريطانية‪-‬السويد‪-‬هوالندة‪000‬إلخ ‪/‬علل‪ /‬حي‬ ‫األنظمة تقتصر على النواحي التمثيلية‪.‬‬ ‫‪ -‬وبما أ ن رئاسة الدمهورية تعد واحدة من المؤسسات الدستورية‪ ,‬فإننا نحيل إلى‬ ‫مؤلفات القانون الدستوري للتعرف على دقائق األمور المتعلقة بمنصب رئيس‬ ‫الدمهورية‪ ،‬سوا ًء لدهة شروط المترشح لمنصب رئيس الدمهورية أم لدهة كيفية‬ ‫‪11‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫اختياره‪ ,‬أم لدهة مدة واليته أم لدهة مسؤوليته ومحاكمته أو حتى لدهة السلطات التي‬ ‫يتمتع بها‪.‬‬ ‫لكن هذا ال ينبغي أن يمنع التعرض لبعض األحكام الدستورية المتعلقة بمنصب رئيس‬ ‫الدمهورية في مؤلفات القانون اإلداري ‪/‬علل‪ /‬ألن رئيس الدمهورية يعد رئيس السلطة‬ ‫التنفيذية في النظام السياسي المختلط يالبرلماني‪ -‬الرئاسي ‪ ,‬ويمارس انطالقا ً من ذلك‬ ‫الكثير من االختصاصات ذات الطابع اإلداري الصرف‪ ,‬إضافةً الختصاصاته‬ ‫الدستورية‪.‬‬ ‫ثانيا ا‪ -‬الختصاصات اإلدارية والتنفيذية لرئيس الجمهورية‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي الختصاصات التنفيذية واإلدارية لرئيس الجمهورية؟‬ ‫يمارس رئيس الدمهورية مدموعة من االختصاصات اإلدارية‪ ,‬وهي اختصاصات‬ ‫مشتقة مباشرة ً من الدستور‪ ،‬وهذا يؤكد أن رئيس الدمهورية يعد مؤسسة دستورية‬ ‫بامتياز إلى دانب باقي المؤسسات الدستورية األخرى المتمثلة بمدلس الشعب‬ ‫والحكومة‪ ,‬بما في ذلك رئيسها و أعضائها والمحكمة الدستورية العليا‪.‬‬ ‫وبالعودة إلى النص الدستوري النافذ لعام ‪ 2012‬ندد أن يالمواد من ‪ /83/‬إلى ‪/117/‬‬ ‫قد نظمت المركز القانوني لرئيس الدمهورية واختصاصاته‪.‬‬ ‫ومن خالل األحكام الدستورية نستنتج أن رئيس الدمهورية يمارس العديد من‬ ‫االختصاصات اإلدارية الصرفة‪ ,‬لدردة أنه يأتي في قمة الهرم اإلداري في الدولة‪ ,‬بل‬ ‫إنه يمارس السلطة التنفيذية نيابةً عن الشعب‪ ,‬ويساعده في ذلك الحكومة التي تتألف من‬ ‫مدلس الوزراء ورئيسه ونوابه‪ ,‬والوزراء ونوابهم‪.‬‬ ‫سؤال‪ -‬عدد الختصاصات اإلدارية الصرفة التي يمارسها رئيس الجمهورية بالستناد‬ ‫إلى الدستور؟‬ ‫يحق له طلب تقارير‬ ‫‪ -1‬إنه يمارس السلطة الرئاسية على دميع الدهات العامة في الدولة‪ ,‬حي‬ ‫من الوزراء‪ ,‬ودعوة مدلس الوزراء لالنعقاد برئاسته يالمادة ‪ 99‬من دستور عام‪. 2012‬‬ ‫‪ -2‬إصدار القوانين التي يقرها مدلس الشعب‪ ,‬وإعداد مشاريع القوانين وإحالتها إلى مدلس‬ ‫الشعب للنظر في إقرارها يالمادة‪ 112 ,100‬من دستور عام‪. 2012‬‬ ‫‪12‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫‪ -3‬تعيين كبار الموظفين العسكريين والمدنيين‪ ,‬وإنهاء خدماتهم وفقا ً للقانون يالمادة‪107‬‬ ‫من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -4‬وضع كل األنظمة الخاصة بالضابطة اإلدارية بصفته ساهرا ً على األمن العام‬ ‫يالمادة‪ 96‬من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -5‬إصدار دميع القرارات واألوامر الالزمة لمنصبه بوصفه القائد األعلى للديش والقوات‬ ‫المسلحة يالمادة ‪ 105‬من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -6‬تشكيل الهيئات والمدالس واللدان المتخصصة يالمادة ‪ 115‬من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -7‬تفويض بعض اختصاصاته ألحد نوابه يالمادة ‪ 91‬من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -8‬وضع السياسة العامة للدولة بالتعاون مع مدلس الوزراء يالمادة ‪ 98‬من الدستور ‪.‬‬ ‫‪ -9‬ممارسة بعض السلطات االستثنائية يالمادة ‪. 114‬‬ ‫ثالثا ا‪ -‬األدوات التي يستخدمها رئيس الجمهورية في ممارسة صالحياته‬ ‫الدستورية‪:‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬يصدر رئيس الجمهورية مراسيم وقرارات وأوامر؟‬ ‫صح ‪ ،‬يصدر رئيس الدمهورية المراسيم والقرارات باعتباره رئيس السلطة التنفيذية‪,‬‬ ‫كما أنه يصدر األوامر باعتباره القائد األعلى للديش والقوات المسلحة‪.‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي األدوات التي يستخدمها رئيس الجمهورية في ممارسة صالحياته الدستورية؟‬ ‫نصت المادة ‪ /101/‬من دستور عام ‪ 2012‬على أنه‪" :‬يصدر رئيس الجمهورية‬ ‫المراسيم والقرارات واألوامر وفقا ا للقوانين"‪.‬‬ ‫وبنظرة تحليلية إلى هذه المادة نستنتج أن األداة الرئيسية التي يملكها رئيس الدمهورية‬ ‫هي المراسيم بشتى أنواعها‪ ,‬سوا ًء كانت مراسيم تشريعية‪ ,‬أم مراسيم تنظيمية‪ ,‬أم‬ ‫مراسيم عادية‪.‬ولكن هذا ال يعني أنه ليس بمقدوره إصدار قرارات إدارية أو حتى‬ ‫توديهات‪.‬بل على العكس تماما ً فهو يملك سلطة إصدار بعض القرارات اإلدارية في‬ ‫حاالت خاصة حدَّدتها التشريعات النافذة‪.‬واألمثلة على ذلك القرار الذي سيتخذه رئيس‬ ‫الدمهورية لحل المدالس المحلية المنتخبة استنادا ً إلى ما ورد عليه النص في‬ ‫يحق لرئيس‬ ‫المادة‪ /122/‬من قانون اإلدارة المحلية رقم‪ 107‬لعام‪ ،2011‬حي‬ ‫‪13‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫الجمهورية حل المدالس المحلية على دميع مستوياتها‪ ،‬على أن تتم الدعوة النتخابات‬ ‫دديدة خالل تسعين يوما ا من تاريخ الحل‪ ،‬وفي حال تم حل مدلس ما يقوم المكتب‬ ‫التنفيذي المختص بممارسة اختصاصات المدلس المعني إلى انتخاب مدلس دديد‪.‬‬ ‫أما المراسيم التي يستخدمها رئيس الدمهورية لدى ممارسته الختصاصاته اإلدارية‬ ‫والتنفيذية فهي بمعظمها مراسيم عادية ومراسيم تنظيمية‪.‬‬ ‫رابعا ا‪ -‬الطبيعة الحقوقية للمراسيم العادية والمراسيم التنظيمية‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي الطبيعة الحقوقية للمراسيم العادية والمراسيم التنظيمية؟‬ ‫‪ )1‬المراسيم العادية‪:‬‬ ‫ومدردة‪ ,‬أي‬ ‫َّ‬ ‫تخفي المراسيم العادية قرارات إدارية‪ ,‬أي إنها ال تتضمن قواعد عامة‬ ‫إنها ال تأخذ صفة التشريع بل يقتصر أثرها في مضمونها‪ ,‬فهي بهذه المنزلة ال تختلف‬ ‫عن باقي القرارات اإلدارية التي تصدرها الدهات اإلدارية التنفيذية األخرى يرئيس‬ ‫مدلس الوزراء والوزراء والمحافظون والمدراء العامون ورؤساء المدالس المحلية‬ ‫والمكاتب التنفيذية في وحدات اإلدارة المحلية ‪.‬فهي بهذه المنزلة تتناول شخصا ً معينا ً‬ ‫بذاته أو مدموعة أشخاص محدَّدين بذاتهم‪ ,‬كما تشمل حالة أو حاالت محدَّدة بذاتها‪.‬‬ ‫واألمثلة على ذلك كثيرة‪:‬‬ ‫‪ ‬مرسوم تعيين محافظ‪.‬‬ ‫‪ ‬مرسوم تعيين سفير‪.‬‬ ‫‪ ‬مرسوم تعيين رؤساء الدامعات‪.‬‬ ‫‪ ‬مرسوم تحديد أمالك الدولة العامة إلى أمالك دولة خاصة‪.‬‬ ‫يف هذه دميعها مراسيم عادية‪ ,‬وليست مراسيم تنظيمية أو تشريعية ‪.‬‬ ‫‪ )2‬المراسيم التنظيمية‪:‬‬ ‫‪ -‬يملك رئيس الدمهورية السلطة التنظيمية‪ ,‬ويمارسها بمودب مراسيم تنظيمية‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬تختلف المراسيم التنظيمية عن المراسيم العادية؟‬ ‫وذلك ألن المراسيم التنظيمية تتضمن قواعد عامة مدردة‪ ,‬فهي عكس المراسيم العادية‪,‬‬ ‫أي هي القوانين بالمعنى الموضوعي‪ ,‬وهي تختلف عن القوانين الشكلية فقط من حيث‬ ‫‪14‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫يقوم رئيس الدمهورية بصفته رئيسا ً للسلطة التنفيذية‬ ‫الجهة التي تصدرها ‪/‬علل‪ /‬حي‬ ‫بإصدار المراسيم التنظيمية‪ ,‬في حين يقوم البرلمان بسن القوانين الشكلية‪.‬‬ ‫‪ -‬وتكمن الحكمة في منح رئيس السلطة التنفيذية السلطة التنظيمية في أن هذه السلطة‬ ‫المشرع‬ ‫ِّ‬ ‫التنفيذية لديها الخبرة الكافية والدراية التامة في الشؤون الفنيِّة بشكل يفوق خبرة‬ ‫المشرع‬ ‫ِّ‬ ‫تركز على األمور التفصيلية التي يتعذَّر على‬ ‫العادي‪ ,‬أضف إلى ذلك فإنها ِّ‬ ‫العادي اإللمام بها‪ ,‬األمر الذي يدعل إسناد صالحية إصدارها للسلطة التنفيذية أمرا ً‬ ‫المشرع‪.‬‬ ‫ِّ‬ ‫معقوال ومنطقياً‪.‬فهي إذا ً مكملة لدور‬ ‫‪ -‬وال تختلف السلطة التنظيمية التي يملكها رئيس الدمهورية بمودب مراسيم تنظيمية‬ ‫خولهم القانون هذه‬ ‫عن تلك التي يمارسها رئيس مدلس الوزراء أو الوزراء‪ ,‬الذين َّ‬ ‫الصالحية يعلل فهي دميعها تعد قرارات تنظيمية‪ ,‬أو ما يطلق عليها لوائح أو‬ ‫تشريعات فرعيَّة‪ ,‬تمييزا ً لها عن التشريعات األصلية المتدسدة بالقوانين الشكلية التي‬ ‫تقوم السلطة التشريعية عادة ً بسنِّها‪.‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي أنواع المراسيم التنظيمية؟‬ ‫لقد درج الفقه على تقسيم المراسيم التنظيمية إلى عدة أنواع أهمها‪:‬‬ ‫أ‪ -‬المراسيم التنظيمية التي تتضمن أنظمة إدارية عامة‪:‬‬ ‫وهي التي يصدرها رئيس الدمهورية بمودب تفويض تشريعي‪ ,‬وينحصر هدفها في‬ ‫تفسير أحكام القانون الذي تسنه السلطة التشريعية‪ ,‬يمثال)‪ :‬المرسوم التنظيمي‬ ‫رقم‪ /250/‬لعام ‪ 2006‬م المتضمن الالئحة التنفيذية لقانون تنظيم الدامعات رقم‪ /6/‬لعام‬ ‫‪2006‬م‪.‬‬ ‫ب‪ -‬المراسيم التنظيمية التي تتضمن األنظمة العادية‪:‬‬ ‫وهذه المراسيم تأخذ بمودب القرار اإلداري‪ ,‬أي كان يدب أن تصدر من الوزير‬ ‫المختص‪ ,‬غير أن ظروف معينة فرضت إصدارها بصيغة مراسيم‪ ,‬لتفادي التناقضات‬ ‫التي يمكن أن تحصل بين الوزارة المختصة ووزارة أخرى فيقدم رئيس الدمهورية‬ ‫نفسه بوصفه الحكم بين الوزارتين‪.‬‬ ‫‪15‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫ويمن الممكن أن يعود السبب في إصدارها بصيغة مرسوم‪ ,‬إلى أن الوزارة المعنية قد‬ ‫تراخت عن إصدار القرار الالزم لتنظيمها‪ ،‬أو ألن الموضوع من األهمية بمكان األمر‬ ‫الدهات العامة ذات الطابع‬ ‫الذي يتطلب تنظيمه بمرسوم تنظيمي‪ ,‬يمثال)‪ :‬إحدا‬ ‫هذه الدهات بمرسوم تنظيمي استنادا ً ألحكام يم‪ /2/‬من‬ ‫يتم إحدا‬ ‫االقتصادي‪ ،‬حي‬ ‫القانون رقم‪ /50/‬لعام ‪ 2004‬المتضمن النظام األساسي للعاملين في الدولة‪.‬‬ ‫خامسا ا‪ -‬حدود السلطة التنظيمية التي يملكها رئيس الجمهورية‪:‬‬ ‫سؤال‪ -‬ما هي حدود السلطة التنظيمية التي يملكها رئيس الجمهورية؟‬ ‫حدود السلطة التنظيمية‪ :‬هي مدموعة القيود التي ترد على سلطة رئيس الدمهورية في‬ ‫إصدار المراسيم التنظيمية‪ ,‬وهي قيود تنبثق من "مبدأ تدرج القاعدة القانونية"‪ ,‬حي‬ ‫تأتي المراسيم التنظيمية وباقي القرارات اإلدارية التنظيمية في مرتبة تلي التشريع العادي‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬كل موضوع تأتي المراسيم التنظيمية لتنظيمه ينبغي أن يكون مسبوقا ا‬ ‫بنص تشريعي نافذ؟‬ ‫ألن الغاية من المرسوم التنظيمي أصالً هي تفسير أو تنفيذ قانون قائم‪.‬‬ ‫ومن هنا ال يتصور صدور مرسوم تنظيمي في موضوع لم يتطرق له التشريع النافذ‬ ‫إال في بعض الحاالت االستثنائية النادرة‪ ,‬ومن هذه الحالت‪:‬‬ ‫‪ -1‬السلطة التنظيمية لرئيس الجمهورية فيما يتعلق بتنظيم المرافق العامة‪:‬‬ ‫والتي يستمد رئيس الدمهورية اختصاصاته بشأنها من الدستور مباشرة ً كونه يسهر‬ ‫على تسيير مرافق الدولة بانتظام واضطراد يالمادة ‪ 96‬من دستور عام ‪. 2012‬‬ ‫‪ -2‬السلطة التنظيمية لرئيس الجمهورية فيما يتعلق بالضابطة اإلدارية‪:‬‬ ‫والتي يستمد رئيس الدمهورية اختصاصاته بشأنها من وضعه ساهرا ً على أمن الدولة‬ ‫يالمادة ‪96‬من دستور ‪. 2012‬‬ ‫لذا فال غرابة أن ندد مراسيم تنظيمية في هذين المدالين‪ ,‬من دون أن تكون مسبوقة‬ ‫بتشريعات أصلية يعلل ألن مصدر االختصاص في هذه الحالة هو الدستور‪ ,‬وليس‬ ‫التشريع العادي‪.‬أي عندما يصدر رئيس الدمهورية هكذا مراسيم‪ ,‬إنما يستند في‬ ‫‪16‬‬  ‫المحاضرة السادسة‬ ‫"القانون اإلداري(‪")1‬‬ ‫حيثيات إصدارها إلى الدستور مباشرة‪ ,‬وليس إلى التشريع العادي يعلل ألن هذا‬ ‫األخير غير مودود أصالً يفهي إذا ً سلطة تنظيمية أصلية ‪.‬‬ ‫سؤال‪/ -‬علل‪ /‬حدود السلطة التنظيمية حدود موضوعية؟‬ ‫ألنها تتدلى في أن سلطة إصدار المراسيم التنظيمية هي استثناء على المبدأ الذي يقوم‬ ‫على أن "المشرع هو سيد التشريع"‪ ,‬لذلك فإن هناك موضوعات ال يدوز أن تُنظم‬ ‫بمراسيم تنظيمية‪ ,‬بل يحتاج تنظيمها من الناحية الدستورية إلى قوانين عادية برلمانية‬ ‫يعلل نظرا ً لحساسية هذه الموضوعات وارتباطها مباشرة ً بكيان األفراد أو ملكياتهم‬ ‫عقوبات دديدة‪ ,‬فكال الموضوعين‬ ‫يمثال)‪ :‬موضوع فرض ضرائب دديدة‪ ،‬إحدا‬ ‫يحتادان إلى تشريع تسنه أصوالً السلطة التشريعية المختصة‪.‬‬ ‫انتهت المحاضرة السادسة‬ ‫‪17‬‬