Tema 2. Definición del problema y entrada en agenda PDF

Tema 2. Definición del problema y entrada en agenda María Bustelo Dpto. de Ciencia Política y de la Universidad Complutense Administración, UCM Asignatura: Políticas Públicas  Plan La formación de la agenda pública La definició...

Tema 2. Definición del problema y entrada en agenda María Bustelo Dpto. de Ciencia Política y de la Universidad Complutense Administración, UCM Asignatura: Políticas Públicas  Plan La formación de la agenda pública La definición de los problemas La detección de los problemas La filtración de los problemas El Análisis Crítico de Marcos 2 La formación de la agenda pública 3  La formación de la agenda La agenda es –como dice el nombre agendum- algo sobre lo que se debe actuar (Aguilar) Agenda incluye demandas que decisoras de políticas han elegido para actuar Formación de la agenda: proceso en el cual demandas de grupos se transforman en asuntos que compiten por la atención seria de autoridades públicas (Cobb-Elder) 4  Atención de ciudadanía por temas públicos Según Downs (1972) tiene comportamiento cíclico del descubrimiento entusiasta inicial al olvido (a veces sin haberse solucionado): agenda volátil, temas intermitentes, presión de medios de comunicación En Downs medios tienen papel clave, por esto volatilidad; pero hay temas crónicos (economía, empleo) Tres áreas predominan en agendas europeas: economía, seguridad interna, estado de bienestar (Carrillo, Tamayo, Nuño 2013): cuanto más recursos, menor preocupación – Nivel de renta, cultura, normas de género afectan: a mayor nivel de riqueza de un país, menor atención por la economía y mayor para políticas sociales y medioambiente (postmaterialistas) 5  Atención de ciudadanía por temas públicos Variaciones en cada contexto, agenda española frente a europeas (Carrillo, Tamayo, Nuño 2013): – Menor interés por la política, las políticas sociales, menos diferencia entre agenda de H y M Diferencia entre mujeres y hombres en la prioridad dada a temas en agendas europeas (Carrillo, Tamayo, Nuño 2013) – a los H les preocupan más los temas de seguridad económica, a las M las políticas sociales/estado de bienestar y seguridad interna (por: condiciones materiales, normas culturales, división sexual del trabajo) 6 Formación de la agenda y definición de problemas (Elder y Cobb) Como existen una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en la formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino también su definición Actores distintos construirán el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus definiciones sus intereses y valores 7  Tipos de agenda (Tamayo; Cobb y Elder) No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para decisores/as Agenda sistémica o pública: conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado (ej sondeos CIS) Agenda política o institucional: problemas que gobernantes públicos/as consideran prioritarios en un momento determinado Entrada de problema en agenda política es condición necesaria pero no suficiente para que haya política pública sobre ello Evolución de la agenda (ej educación) 8  La formación de la agenda (Elder y Cobb) ¿Cómo llegan los problemas a ser‘públicos’? Según Cobb y Elder (72, 83) para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir con 3 requisitos: – Ser objeto de atención o conocimiento amplio del público: el papel de los medios – Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción – Que a los ojos de la comunidad la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental 9  La formación de la agenda (Elder y Cobb) ¿Cómo llega a la agenda en EEUU la política hacia las personas mayores? Antes de entrar en agenda los problemas de las mayores eran de carácter individual, no público Nueva definición de vejez como una categoría social de personas que en razón de su edad merecen derechos especiales (se fija en Ley Seguro Social 1935 y programas sociales 1965) 10  La formación de la agenda (Elder y Cobb) Implica elecciones importantes: es un proceso de toma de decisiones Cobb y Elder usan modelo de toma de decisiones ‘garbage can’ (cubo de basura) de Cohen-March-Olsen: personas, problemas, soluciones y oportunidades de elección se mezclan en estructura informal y laxa para que un problema entre en agenda 11  Contexto (Elder y Cobb) Importancia de tener en cuenta el contexto en los procesos de formación de la agenda, pero también en todas las fases de las políticas públicas. Dependiendo del área de la que hablemos o de la propia estructura del sistema político- administrativo, el proceso puede ser más estructurado y definido o menos estructurado y difuso. ¿Qué personas participan en formación de la agenda? (Elder-Cobb) Autoridades tienen control formal de agenda pero en democracia deben reflejar problemas de la sociedad en general Grupos con más recursos y organización Grupos numéricamente importantes desde el punto de vista electoral (ej personas mayores) ‘Comunidades de profesionales’ expertos (ej médicos/as, gerontólogos/as): subsistema de gobierno filtra acceso a la agenda de temas y soluciones 13  ¿Qué problemas entran en agenda? (Elder y Cobb) Asuntos actual o potencialmente conflictivos Acontecimientos sociales efecto‘disparo’ (catástrofes, sucesos socio-econ etc), y que actores sociales inician movilizándose Cuestiones definidas de manera más genérica y sencilla llegan al gran público más que técnicas Más amplio el acuerdo sobre definición del problema y más probable buen lugar en agenda Para entrar es suficiente aceptación de que existe un problema y que gobierno debe hacer algo 14  Ej: la violencia de género ¿siempre ha sido un problema público en España? ¿siempre ha merecido la atención de los poderes públicos?  La entrada en la agenda Ej1 Violencia de género 1. entra en la agenda pública: 1997 caso de Ana Orantes: se movilizan movimiento feminista, medios de comunicación, etc. 2. entra en la agenda institucional: pasa a ser un área de actuación de los poderes públicos (planes contra la violencia desde 1998, Ley 1/2004, Pacto de Estado 2017…)  ¿Qué soluciones entran en agenda? (Elder y Cobb) Límites ideológicos: valores aceptados en un determinado contexto socio-cultural (ej individualismo y desconfianza hacia autoridades típico de cultura de EEUU favorece estado de bienestar menos desarrollado que los Europeos) Solución a la espera (en busca) de problema (en el ‘cubo de basura’ de Cohen et al) Soluciones ya probadas: ajustes ‘incrementales’; ideas nuevas llegan después de periodo de incubación 17  ¿Qué oportunidades de elección? (Elder y Cobb) Ventanas de oportunidades para que se encuentren en mismo lugar y tiempo problema, solución, y personas son pasajeras Las elecciones y cambios de personas en puestos institucionales abren ventanas de oportunidad Eventos (dramáticos) pueden catapultar un tema en agenda (urgencia es construcción social) Oportunidades escasean: reformadores/as deben estar preparados para aprovecharlas 18  El diseño de la agenda (Tamayo) No todos los problemas de la agenda sistémica tienen la misma posibilidad de entrar en agenda institucional: según Tamayo los sesgos en la accesibilidad a la agenda inst. son: Sesgos negativos: – Poder y capacidad de presión de grupos de interés – Sesgos culturales y valores de decisores públicos – Peso de la tradición en las Administraciones Públicas 19  El diseño de la agenda (Tamayo) Sesgos positivos: – Medios de comunicación (sensibilizar sobre temas, ej violencia de género, ecología, etc) – Competencia política en procesos electorales (estimula inclusión de temas diferentes en agenda) – Deseos de crecer de las organizaciones públicas (ej Comisión Europea en años 90 amplia agenda de políticas sociales para obtener recursos y aumentar sus competencias) 20 Pensando sobre problemas públicos Con el problema que habéis escogido, preguntarse por: ¿Por qué la situación se considera problemática? ¿Cuáles son sus causas? ¿Quiénes son los que dicen que es un problema y qué razones ofrecen? ¿Para quiénes es realmente un problema? ¿Cuántos y qué importantes son los grupos de afectados? ¿Cuáles son las fuentes de información para diagnosticar el problema: son fuentes fiables, actualizadas? ¿Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas? ¿Es un problema gubernamentalmente tratable? ¿Existe normativa, recursos disponibles, conocimientos accesibles, estructuras gubernamentales que tengan entre sus objetivos o funciones el tratamiento de dicho problema? En Aguilar Villanueva, lo F., (Ed.). (1996). Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. México, Miguel Ángel Porrúa. Grupo Editorial. 21 La definición/construcción de los problemas públicos 22 Es necesario diferenciar entre situación problemática ‘objetiva’ y problema público Los problemas públicos No son objetivos, son construcciones sociales y políticas, responden a la voluntad de que existan Están vinculados a las soluciones Tienen relevancia pública Se definen de forma gubernamentalmente tratable 23 La definición de los problemas públicos (Tamayo; Elder y Cobb) Al principio de los estudios de políticas públicas se pensaba que los problemas se podían definir objetivamente Pero los problemas públicos no existen objetivamente, sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un/a observador/a Estas construcciones sociales reflejan concepciones específicas de la realidad 24 La definición de los problemas públicos (Hogwood y Gunn) Procesos en los que se definen los problemas de manera interesada por parte de diferentes actores, incluido cuáles son causas/soluciones según diferentes puntos de vista La selección de problemas que hacen decisoras/es y el valor que se les asigna están influenciados por juicios de valor (en competición) de decisores/as sobre lo que es relevante (ej competitividad económica vs igualdad social) 25 Los problemas públicos: ¿entidades objetivas o construidas? Diferentes perspectivas para mirar a un problema ¿Son los problemas políticos entidades objetivas? Literatura sobre agenda pública (ej Elder y Cobb 1984) y enfoque ‘¿Cuál es el problema?’ de Carol Bacchi (1999): los problemas públicos no existen independientemente de cómo se les representa en los debates o propuestas 26  ¿Descripción o interpretación? Cada descripción de un problema político es una interpretación que incluye, implícita o explícitamente, una solución Cada propuesta política contiene, implícita o explícitamente, un diagnóstico del problema (ej. formación a mujeres en política y empresa: ¿cuál es el diagnóstico del problema?) (Bacchi 1999) 27 La definición de los problemas públicos (Hogwood y Gunn) ‘Quien define, decide’ ya que la definición del problema influencia otras fases del proceso (ej crisis económica; desahucios…) El análisis político ayuda a mejorar la definición del problema y a tomar conciencia de valores de decisores Listas de preguntas para reflexionar sobre definición del problema (preguntas en Aguilar, 1996) 28  Marcos del problema y autocrítica de analista (Hogwood y Gunn) Analista debe ser consciente de cuáles son sus sesgos de análisis político (autocrítica) Valores, ideología, disciplina de estudios influyen en su marco y sesgos interpretativos Allison (71): los ‘marcos políticos’ que adopte para definir un problema influenciarán solución Analista tiene una tarea delicada de aclarar y cuestionar normas implícitas y marcos subyacentes en la visión del problema 29  Definición de problemas Seleccionar y destacar ciertas realidades y hacer valoraciones sobre ellas. Pero los hechos que se consideran relevantes dependen necesariamente del marco de referencia y de las teorías implícitas de las personas que evalúan la situación. (Elder y Cobb) Marcos interpretativos no son permanentes ni consensuados, compiten entre sí, acompañan o promueven conflictos entre actores de un dominio político, avalan o desafían las interpretaciones hegemónicas y sugieren cursos de acción alternativos (Araujo, Guzmán y Mauro, 2000) La detección de los problemas 31  La detección de los problemas (Tamayo): ¿qué recomendar al decisor? Importante detectar los problemas con antelación para controlar sus efectos, en vez que usar políticas reactivas cuando el problema ya es una crisis Administraciones públicas tienen mecanismos rutinarios para detectar problemas Decisor/a busca y analiza los cambios del exterior (información estratégica) para detectar problemas y prever cómo su organización deberá afrontarlos 32  La detección de los problemas (Tamayo) Participar en redes de gestión e intercambio de información sobre problemas Análisis de usuarios/as (estructura, comportamiento, valores, cambio, demandas) Evaluación de políticas y programas para detectar problemas de eficacia Resumen: búsqueda de información es clave para detectar problemas 33 La filtración de los problemas 34  La filtración de los problemas (Hogwood y Gunn) La filtración de problemas sirve para seleccionar sobre qué problemas o dimensiones del problema hay que detenerse y realizar un análisis detallado – ¿Qué problemas necesitan mayor consideración y estudio (consulta de expertxs)? ¿Qué problemas hay que decidir rápido? Analistas recomiendan enfoque sistemático y autoconsciente para filtrar problemas – Si no el riesgo es que ‘lo urgente echará lo importante’ 35  Análisis previo a la toma de decisiones (Subirats) Formación de la agenda intervienen factores poco controlables para quienes toman las decisiones procesos de decisión condicionados por presionante realidad externa – Hay que mejorar la capacidad de decisión y análisis sobre los problemas a resolver Para mejorar sistema de decisión hacerse buenas preguntas – Así quienes toman decisiones pueden evaluar si deben hacer un análisis previo a dicha toma de decisiones 36  Criterios para filtrar problemas de Hogwood y Gunn Criterios para decidir qué temas requieren análisis político consideran: 1. Contexto del problema 2. Características del problema 3. Repercusiones del problema 4. Costes de acción y análisis (en CV, explicación de cada dimensión, tanto en Hogwood y Gunn 1984 Issue Filtration como en Subirats 1989 “Análisis previo a la toma de decisiones”) 37  Matriz para filtrar problemas (Hogwood y Gunn) (1) CRITERIOS PROBLEMAS A B C 1 CONTEXTO DEL PROBLEMA 1.1 ¿hay tiempo para el análisis? 🗶 1.2 ¿no muy politizado? 🗶 1.3 ¿no posturas fijas? 🗶 1.4 ¿es central? 🗶 2 CARACTERÍSTICAS DEL PROBLEMA 2.1 ¿hay posibilidad de elegir? 🗶 2.2 ¿hay consenso? 🗶 2.3 ¿complejidad? 🗶 2.4 ¿incertidumbre? 🗶 2.5 ¿excesivamente cargado de valores? 🗶 38  Matriz para filtrar problemas (2) CRITERIOS PROBLEMAS A B C 3 REPERCUSIONES DEL PROBLEMA 3.1 ¿son significativas? 3.2 ¿Nº de personas afectadas? 🗶 🗶 3.3 ¿importancia de las personas 🗶 afectadas? 3.4 ¿en qué grado se ven afectadas? 🗶 3.5 ¿tendencia a ramificarse y afectar 🗶 otros temas? 3.6 ¿acción limita decisiones futuras? 🗶 🗶 39  Matriz para filtrar problemas (3) CRITERIOS PROBLEMAS A B C COSTES DE ACCIÓN Y ANÁLISIS 4.1 ¿es costoso actuar? 🗶 4.2 ¿se incrementan los costes? 🗶 🗶 4.3 ¿compromete recursos durante tiempo? 4.4 ¿es caro el análisis? 🗶 🗶 4.5 ¿el análisis traerá beneficios? 🗶 TOTAL 16-4=+12 13-7=+6 9-11=-2 40  El análisis de marcos de política What’s the problema approach? (Bacchi) Critical Frame Analysis (CFA) 41  Marco interpretativo de política (policy frame) Frame/marco interpretativo: ‘es un esquema de interpretación que estructura el significado de la realidad’ (Goffmann 1974) Policy frame:‘Un principio de organización que transforma la información fragmentaria o casual en un problema político estructurado y significativo, en el que se incluye, implícita o explícitamente, una solución’ (Verloo 2005) 42  El papel de los discursos en la construcción de los problemas Problemas y soluciones se construyen en los discursos (lenguaje, conceptos y categorías que se utilizan para enmarcar un tema) En cada tema político es preciso preguntarse: ¿Cuál es el problema tal y como está representado en el debate político? ¿Cuáles son los supuestos de esta manera de representar el problema? 43  Las ausencias en los discursos Este enfoque ayuda a reflexionar sobre las ausencias en los discursos (ej. hombres en las políticas de conciliación o de violencia de género) Qué temas no se tocan debido a la manera en la que determinados problemas se representan y debaten (ej. la responsabilidad de banqueros en la crisis económica) Qué discursos consideran algo problemático o niegan el problema (ej. partidos que niegan infra- representación de mujeres en política) 44  El enfoque ‘¿cuál es el problema?’ Bacchi (1999) Cada propuesta política ofrece una determinada representación del problema Esta representación contiene supuestos e interpretaciones que a menudo pasan sin percebir y sin analizar Las representaciones moldean un tema de manera que limita las posibilidades de cambio La repr. revela ausencias y silencios en los discursos políticos, preguntando qué es lo que se queda sin problematizar en los discursos 45  ¿Cuál es el problema? Método Bacchi 1. ¿Cuál es el problema tal y como está representado? 2. ¿Qué supuestos están debajo de esta representación? 3. ¿Qué efectos o soluciones genera esta representación del problema? 4. ¿Qué se deja sin problematizar? 5. ¿Cómo variarían las respuestas si el problema se representase de otra manera? 46  El enfoque constructivista Desafía la idea de que los problemas existen ‘allí fuera’, independientes de nuestra interpretación, y que simplemente deben ser ‘arreglados’ por las políticas públicas Existen muchas condiciones sociales preocupantes en este mundo, pero una vez que se construyen como ‘problemas sociales’ se convierten en interpretaciones o construcciones de la realidad (ej violencia ‘doméstica’ en ES) 47  Análisis de marcos de política Metodología para el análisis cualitativo de los textos políticos que sirve para identificar los marcos interpretativos de política o diferentes interpretaciones que se dan de un determinado problema público (ej desigualdad de género) Se analizan los marcos de diagnóstico, es decir la manera en la que se construye el diagnóstico de un problema político, y los marcos de pronóstico, es decir la manera en la que se construyen soluciones políticas a un determinado problema Metodología de ‘preguntas guía’ del Proyecto europeo  Referencias teóricas del Análisis Crítico de Marcos Construcción de problemas públicos: enfoque de Bacchi ¿Cuál es el problema tal y como está representado? Marcos de diagnóstico y pronóstico: teoría de movimientos sociales (Snow & Benford) ‘Frame’ (Goffmann) aplicado a análisis político (Rein&Schön) Análisis discursivo de políticas de igualdad (Verloo; Ferree; Bacchi; Meier; Bustelo; Krizsan; Kantola; Rönnblom; Lombardo; MAGEEQ y QUING) 49  Conceptos centrales Marco interpretativo de política (Policy frame): ‘Un principio de organización que transforma la información fragmentaria o casual en un problema político estructurado y significativo, en el que se incluye, implícita o explícitamente, una solución’ En términos operativos: Un marco de política es una configuración de posiciones sobre un tema en las dimensiones de: diagnóstico y prognóstico del problema que se pretende solventar, la atribución de roles en el diagnóstico y el pronóstico las voces que se dan en conexión con el problema 50  El análisis de marcos y sus posibilidades como herramienta para la evaluación del diseño El ejemplo del proyecto MAGEEQ (2003-2005) ¿Qué es el MAGEEQ? http://www.ucm.es/info/mageeq/inicio.htm Un proyecto que describió y analizó las diferencias en la forma en la que se enmarca el problema de la desigualdad de género en diferentes países, para explicar las diferencias y las dificultades en la implementación del mainstreaming de género en Europa. Seguido por el QUING (www.quing.eu) 2006-2011 51  Objetivos del MAGEEQ 1. Construir un marco analítico de los diferentes marcos interpretativos de la desigualdad de género 2. Elaborar un método para supervisar las inconsistencias existentes en las políticas de género 3. Contribuir a mejorar la transparencia y coherencia de las políticas públicas, facilitando un análisis sobre las inconsistencias de dichas políticas 52  ¿Qué, dónde y cuándo? Análisis y comparación de marcos de política y de inconsistencias entre e intra marcos en documentos sobre (des)igualdad Temas: reconciliacion de la vida familiar y laboral, violencia doméstica, desigualdad de género en la política y un cuarto tema (en España derechos de lesbianas y gays) Unión Europea, Eslovenia, Hungría, Austria, Holanda, España, y Grecia Desde 1995 (Beijing) hasta 2004 53  La metodología MAGEEQ: El análisis crítico de marcos Dimensiones desarrolladas: voz, diagnóstico, pronóstico, atribución de roles, normatividad, equilibrio entre diagnóstico y pronóstico Proceso metodológico: selección de temas, selección de textos, preguntas guía, codificación, construcción de super- textos, estudios de caso (país) por tema, análisis comparado 54 ¿Cómo se analizan los textos? preguntas guía y códigos ¿Cuál es el ¿Cuál es la DIAGNÓSTICO SOLUCIÓN del problema? ¿Quién al problema? tiene VOZ? ¿Tiene que ver con el género y/o interseccionalidad? ¿Dónde están localizados? ¿Quién tiene el problema y ¿Quién debe solucionarlo y quién es el grupo sobre quién se actúa? normativo? EQUILIBRIO  Cuestiones cruciales Diagnóstico ¿Cuál es el problema tal y como se representa? ¿Qué es lo que se ve como causa? ¿Quién(es) es(son) responsable(s) del problema? ¿De quién(es) es el problema? 56  Cuestiones cruciales Pronóstico ¿Qué solución se ofrece al problema? ¿Quién(es) debe(n) hacer qué (o no hacer)? ¿Sobre quién(es) se debe actuar (grupos diana)? ¿Quién tiene voz en la definición del problema y a la hora de sugerir soluciones al problema? 57  Práctica de análisis de marcos Seleccionar un texto (legal, político, de debate parlamentario, o de algún movimiento social) en el que se represente el problema seleccionado por cada grupo y que apunte hacia o aporte alguna solución Utilizando las ‘preguntas guía del proyecto Mageeq’ analizar el texto seleccionado Explicitar las respuestas a las preguntas guía en documento aparte Responder a las preguntas desde el texto