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El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis The State and public policies: A theoretical map for its analysis Por Clarisa Inés Fernández* Fecha de Recepción: 01 de febrero de 2021. Fecha de Aceptación: 24 de abril de 2021. RESUMEN acción estatal a través de sus políticas concre- El presente artículo de investigación consis- tas. Este recorrido se propone a partir de la ar- te en una elaboración en clave teórica de los ticulación de dichos aportes en un entramado principales debates y aportes respecto del Esta- explicativo, que intenta esclarecer los orígenes do y las políticas públicas. A partir de una serie de estos intercambios, sus contribuciones y de problemáticas que observamos en el uso de críticas dentro del campo de la Ciencia Políti- las herramientas teóricas dentro de las inves- ca, buscando contribuir a una lectura accesible tigaciones de este campo, el objetivo de este y contextualizada de cada uno de los autores. artículo es contribuir al conocimiento de las La metodología utilizada para la realización principales perspectivas que reflexionaron en de este trabajo incorpora las técnicas lógico- torno al concepto de Estado y sus modelos de discursivas propias de la investigación teórica gestión, el campo de las políticas públicas, sus (Barahona Quesada, 2013) como el análisis y características y definiciones, y el ciclo de las la síntesis. Por otro lado, dentro de esta ge- políticas públicas. En ese sentido, este trabajo nealogía, buscamos referenciar el contrapunto recupera y pone en relación los aportes de los de ciertas propuestas de origen europeo y esta- principales referentes que, desde el surgimien- dounidense con el escenario Latinoamericano to de este campo de estudio han intentado dar y más específicamente argentino. Esperamos respuestas respecto de cómo debe pensarse la que este artículo de investigación funcione como un material accesible y claro para aque- * Doctora y Magíster en Ciencias Sociales por la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación por la Universidad Nacional de La Plata. Especialista en Producción de textos críticos y Difusión Mediática de las Artes por la Universidad Nacional de las Artes. Licenciada y Profesora en Comuni- cación Social con orientación en Periodismo por la Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la Universidad Nacional de La Plata. Investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investiga- ciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico: [email protected] Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 177 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” llos investigadores, investigadoras y docentes Keywords: State, Management Models, Pu- que comienzan a incursionar en este campo, blic Policies, Public Policy Cycles. y puedan encontrar allí claves de lectura enri- quecedoras para sus trabajos y prácticas. Introducción Palabras clave: Estado, Modelos de Gestión, El presente artículo de investigación surge a Políticas Públicas, Ciclos de Política Pública. partir de una serie de problemáticas que obser- vamos en ciertas investigaciones del campo de ABSTRACT la Ciencia Política y de las políticas públicas. The present work consists of a theoretical elab- Tal como apuntan Graffe y Ramírez (2013), oration of the main debates and contributions se pueden distinguir confusiones conceptuales regarding the State and public policies. Based respecto de las especificidades de los térmi- on a series of problems that we observe in the nos propios del campo, a la vez que hay poco use of theoretical tools in research in this field, acuerdo sobre lo que la investigación de polí- the objective of this article is to contribute to ticas es o debería ser (Valenti Nigrini y Flores the knowledge of the main perspectives that Llanos, 2008). En ocasiones, estos elementos reflected on the concept of the State and its problematizan una adecuada utilización de las management models, the field of public poli- herramientas teóricas en los trabajos de inves- cies, their characteristics and definitions, and tigación, a partir de la inclusión de autores the public policy cycle. In this sense, this work cuyos marcos explicativos fueron pensados recovers and relates the contributions of the para contextos disímiles a los que se aplican. main referents who, since the emergence of Tal como apuntan Valenti Nigrini y Flores this field of study, have tried to give answers Llanos (2008: 180), “los estudios de políticas regarding how state action should be thought públicas en América Latina han tendido más through its specific policies. This tour is pro- a importar enfoques de políticas públicas sin posed from the articulation of said contri- debatir sus implicaciones y adecuaciones al butions in an explanatory framework, which contexto regional”. También sucede que las tries to clarify the origins of said exchanges, teorías no se interpretan en un marco histó- their contributions and criticisms within the rico determinado, a cuya coyuntura específica field of political science, seeking to contribute dicha teoría busca dar respuesta. to an accessible and contextualized reading of A partir de la detección de estas proble- each of the authors. The methodology used máticas, el presente artículo de investigación to carry out this work incorporates the log- intenta contribuir al desarrollo de un análi- ical-discursive techniques typical of theoreti- sis de las propuestas teóricas de los referentes cal research (Barahona Quesada, 2013) such del campo, desde una mirada que establezca as analysis and synthesis. On the other hand, vínculos conceptuales entre las perspectivas within this genealogy we seek to reference the teóricas, pero también las ubique en el marco counterpoint of certain proposals of European contextual de su surgimiento. Por otro lado, and American origin with the Latin American se buscará referenciar los aportes o pertinen- scene, and more specifically Argentine. We cias de estas propuestas en el escenario polí- hope that this article works as an accessible tico Latinoamericano, particularmente con el and clear material for those researchers and contexto argentino. La reconstrucción con- teachers who are beginning to venture into catenada de definiciones y caracterizaciones this field and can find there enriching reading que proponemos, parte de la idea de Estado, keys for their work and practices continúa con los modelos de gestión, aborda el concepto de política pública y los debates 178  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 sobre su clasificación, para finalizar con el ci- bién en la dimensión crítica, porque si bien clo de la política pública y la revisión crítica no se encarga de evaluar la coherencia interna de sus etapas. de una teoría particular, permite identificar in- consistencias, establecer pertinencias de uso y Decisiones metodológicas habilitar la elaboración de nuevas herramien- A partir del reconocimiento de la complejidad tas conceptuales que surgirán a la luz de una teórica que reviste nuestra área de interés, sur- mirada crítica sobre las corrientes existentes. ge la necesidad de contar con materiales acce- Con respecto a las técnicas o métodos uti- sibles que permitan una interpretación correc- lizados, trabajamos principalmente con el aná- ta y contextualizada de los referentes teóricos. lisis y la síntesis, dos operaciones propias de la De esta manera, recuperamos la importancia investigación teórica. Con respecto a la prime- que adquiere la revisión sistemática, como ra, nos centramos en dar cuenta del contexto “una modalidad de síntesis de investigación intelectual en el cual cada teoría fue formulada que da prioridad al valor del conocimiento y las fuentes en las que se fundamenta. En rela- existente para el diseño de políticas, procesán- ción a la segunda –la síntesis– tal como afirma dolo de tal forma que sea útil y entendible a Barahona Quesada: “busca reunir bajo criterios quienes toman decisiones” (Valenti Nigrini y de coherencia y consistencia elementos concep- Flores Llanos, 2008: 183). Tal como afirma tuales que se encuentran desvinculados entre Roth (2008), hay una tendencia reciente en el sí, o hallar principios más generales que permi- campo de las políticas públicas a darle relevan- tan reducir el número de instancias teóricas en cia a las metodologías que trabajan en el orden favor de la robustez de conocimiento” (2013: de lo discursivo, a partir de comprender que 12). En ese sentido, el mismo autor señala que existen pluralidad de teorías explicativas para ambos métodos no pueden ir aislados, y que la los mismos fenómenos. síntesis resulta fundamental para la dimensión En línea con lo anterior, nuestra propues- organizativa de la investigación teórica. ta metodológica adscribe a los postulados de la investigación teórica como “la actividad I. Estado moderno y sistemática de elaborar, construir, reconstruir modelos de gestión explorar y analizar críticamente los cuerpos El Estado moderno está “intrínsecamente liga- conceptuales en los que se enmarcan las dis- do a la constitución de la sociedad capitalista” tintas áreas del saber” (Barahona Quesada, (Thwaites Rey, 2005: 3), y si bien su función 2013: 8). El mismo autor reconoce que la in- es reproducir la dominación para legitimar- vestigación teórica contribuye a la gestación se, en cada coyuntura adquiere una forma de conocimiento académico al menos en tres diferente según las condiciones contextuales. dimensiones: organizativa, productiva y crí- En ese sentido, el Estado debe garantizar las tica. Ubicamos este trabajo como un aporte condiciones de reproductibilidad del orden orientado a la dimensión organizativa del co- social capitalista y para ello utiliza la coerción. nocimiento —a partir de una sistematización Pero por otro lado, debe legitimarse como ordenada, coherente y articulada de las pro- poder para que su mandato sea estable y para puestas teóricas— cuya función integradora ello, debe encontrar cierto consenso. Esa do- podrá habilitar abordajes transdisciplinarios al ble condición genera una contradicción que presentar de manera integrada distintos mar- es señalada por la autora como origen de las cos explicativos (Barahona Quesada, 2013). crisis, cuya resolución depende de “la fuerza Por otro lado, reconocemos que este trabajo se y aptitud de las clases con intereses confron- constituye como un aporte que impacta tam- tados para imponer soluciones que les sean 179 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” más favorables” (Thwaites Rey, 2005: 5). Esto II. Modelo burocrático/weberiano le otorga al Estado una condición estructural- y Nueva Administración Pública mente conflictiva, donde su posicionamiento No haremos una reconstrucción exhaustiva nunca es neutral porque está atravesado por del concepto de Estado, y aunque reconoce- múltiples grupos antagónicos. mos que las variables conceptuales están inevi- Por otro lado, el aparato institucional tablemente ligadas a los contextos históricos, del Estado —es decir, su forma material— identificaremos –a modo de ejercicio intelec- condensa tensiones y contradicciones que se tual– ciertos elementos distintivos de distintos generan entre la función de dominación del modelos de gestión para poder pensar desde Estado y el establecimiento de los temas en la allí la política pública. A lo largo de la historia agenda pública. La administración pública es las estructuras gubernamentales han estable- una parte del Estado que comprende “a todos cido diversas formas de administrar la “cosa los organismos de los tres poderes de gobierno pública”, pero “fue recién a principios del siglo (...) es el ámbito en donde el poder del Estado XX que la administración pública, como teo- se hace visible a partir de un conjunto de orga- ría y como práctica, comenzó a ser formaliza- nizaciones que tienen un basamento jurídico da” (Hughes en Abal Medina, 2012: 69). estatuido” (Blutman, 2016: 71). Uno de los grandes pensadores sobre el Es imperioso preguntarse por los “mode- Estado fue Max Weber; de hecho, uno de los los” de Estado, o más específicamente, por las primeros modelos que podemos reconocer diferentes direcciones que el Estado ha toma- en el estudio del Estado es el modelo llama- do para ser garante del sistema capitalista, tal do burocrático/weberiano (Cao et al., 2016). como lo plantea Thwaites Rey. Estas direc- Tal como lo indica su nombre, en este modelo ciones presentan diversas alternativas en sus toma relevancia la figura de la burocracia. Este gestiones y parten de distintos presupuestos e “cuerpo burocrático que no es dueño de los idearios. Por lo tanto, entendemos que un mo- medios materiales del Estado como en formas delo de gestión es “un artefacto organizacional previas de la dominación” (Jaime et al., 2013: que combina diferentes tecnologías de ges- 12), está conformado por personas que, si bien tión, cultura organizacional y liderazgo para se ocupan de administrar y ordenar las tareas satisfacer fines/resultados organizacionales del Estado, son independientes de él. Cao et requeridos” (Felcman y Blutman, 2012: 60). al. (2016) señalan que los elementos más im- Los modelos de gestión son tipos ideales que portantes del modelo burocrático/weberiano se construyen con el fin de analizar la práctica son el predominio del principio de legalidad gubernamental; es preciso aclarar que no se y la administración, la asignación de un rol presentan en estado puro, sino que general- central a la burocracia, la separación entre po- mente coexisten y hasta entran en tensión. De lítica y administración, el compromiso con el hecho, la Argentina es un país federal donde se modelo de presupuesto incremental y la hege- entrecruzan la administración pública nacio- monía de la profesionalidad en el sistema de nal, la provincial y la municipal, lo cual genera gestión de los servicios públicos. un Estado complejo (Blutman, 2016) donde En este modelo, el Estado se reduce a una los modelos pueden superponerse y entrar en mirada meramente administrativa y formal de conflicto. A pesar de ello, el hecho de identi- orden institucional, instrumentalista y rígida, ficar estos modelos y a partir de ellos pensar abocada principalmente a cuestiones normati- las políticas públicas, nos permite reflexionar vas. Además, el mismo resultó ineficaz frente a en torno a cuáles son los modelos deseables en las problemáticas sociales que evidenciaban la nuestras democracias actuales. necesidad mayor flexibilidad y una reducción 180  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 de la capacidad de respuesta del Estado fren- de otros actores de la sociedad civil en la polí- te a las demandas ciudadanas. Más allá de sus tica pública con epicentro en la tecnificación y limitaciones, los autores identifican una forta- cada vez más en la preeminencia del mercado. leza de este enfoque, que estaría puesta en el Este modelo fue tomando lugar, despla- reconocimiento de “la naturaleza política de la zando simultáneamente los postulados del autoridad en la administración pública” (Cao keynesianismo –que enmarcaban al modelo et al., 2016: 3). Las críticas que suscitó el mo- burocrático acentuando la intervención del delo burocrático promovieron la emergencia Estado, la jerarquización y la norma–. Los pi- de nuevas alternativas para pensar el Estado. lares de esta visión postulaban, como dijimos, La nueva administración pública o New Public un rol central del mercado, donde el Estado Management (NPM) hizo su aparición –como ofrece servicios y las organizaciones de la so- modelo de reflexión– en la I Conferencia de ciedad civil se organizan de alguna manera Minnowbrook en la Universidad de Syracuse para beneficiar este contrato. Al igual que (Estados Unidos), en el año 1968. Su propues- con el modelo burocrático, Cao et al. (2016) ta estaba orientada a sintetizan las ideas centrales de este enfoque, las cuales apuntaban a la descentralización de la integración de mercados, gerentes y medi- los servicios públicos; la gestión orientada a ción, siendo una gestión enfocada en los resul- los resultados; la creación de agencias guber- tados, mediante la descentralización; el uso ac- namentales autónomas, el uso de técnicas de tivo del presupuesto en función del desempeño gestión basadas en la dinámica del mercado; y de considerar como clientes a la ciudadanía, el predominio de la relación contractual en quienes cumplían un rol accionista dentro del los vínculos entre lo público y lo privado, la “mercado” del sector público. Siendo el prin- preponderancia de la privatización y la desre- cipal propósito el de convertir una adminis- gulación de cargos gerenciales. tración pública estática y jerarquizada en una Vilas (2011: 124) apunta que para cada organización dinámica, eficiente y de mayor modelo de gestión puede pensarse una rela- transversalidad (Lizeth, 2016: 2). ción particular entre el Estado y la sociedad Dos referentes de este nuevo modelo fueron que lo habilita. Así, el modelo burocrático “es David Osborne y Ted Gaebler quienes en propio de escenarios sociopolíticos de relativa 1992 publicaron Reinventing Government, li- estabilidad y autonomía operativa del Estado bro que fue extensamente vendido y tuvo gran respecto de una sociedad de masas con con- popularidad, y cuyas ideas fueron expresadas juntos sociales relativamente homogéneos”. como “revolucionarias” (Hood, 1996). El sur- Por el contrario, lo que autor denomina como gimiento de la nueva administración pública “esquema de gestión de tipo gerencial” (Vi- postulaba que “no bastaba con el cumplimien- las: 125) está pensado para paliar situaciones to de las normas, sino que debían incorporarse contextuales y coyunturales de corta dura- valores democráticos y de servicio a la gestión ción, caracterizadas por la urgencia y escena- estatal” (Cao et al., 2016: 2). Así, el Estado rios cambiantes. Aquí la norma es más fácil empezaba a ser considerado como algo más de manipular y tiene un papel secundario al que mera administración, incorporando en el igual que la legalidad. Se privilegian las polí- debate de su constitución y funcionamiento ticas más focalizadas que responden a deman- elementos de índole moral y del bien común. das fragmentadas de los ciudadanos, consti- En este sentido, la nueva perspectiva de la ad- tuyendo un vínculo de tipo empresa/cliente. ministración pública desjerarquizó la partici- A partir de esta caracterización vemos que la pación estatal, proponiendo la incorporación nueva gerencia pública se ajusta a gobiernos 181 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” de tipo neoliberal. Algunas de las falencias que el ejercicio de los derechos. En ese marco, este presentó este modelo en los países donde se modelo busca el cumplimiento del rol del Es- implementó de manera más extrema –como tado como “facilitador de procesos sociales in- Nueva Zelanda o Gran Bretaña–, tuvieron que tegrativos, la democracia representativa como ver con método central para la toma de decisiones pú- blicas, y la ley administrativa para garantizar la discrecionalidad por parte de los funcionarios la igualdad, la seguridad jurídica y el control en la fijación de objetivos y toma de decisiones, sobre acciones y decisiones de los funcionarios falta de coordinación y trabajo conjunto entre públicos”1 (Flecman y Blutman, 2012: 61). las áreas, excesiva fragmentación de la admi- Otro de los nuevos modelos de gestión es nistración pública en unidades con sus propios el participativo o igualitario, cuyo horizonte objetivos y pérdida de coherencia en el accionar plantea la construcción de una sociedad abier- estatal (Kettl en Abal Medina, 2012: 42). ta, donde existan códigos y valores de orden En el caso de países como la Argentina el mo- colectivos que establezcan las reglas del juego delo de la NGP no tuvo el mismo impacto en y donde el Estado es el encargado de promover tanto no se había consolidado un Estado ad- la participación y articular los intereses parti- ministrativamente eficaz y los vínculos guber- culares. Cao et al. (2016: 6) destacan que, en namentales eran más informales y laxos. Sin este modelo, el concepto clave es el de lo pú- embargo, estas mismas condiciones pueden blico, porque no se circunscribe a lo guberna- promover que este modelo profundice la dis- mental, sino que incluye lo estatal, “el diálogo crecionalidad en las relaciones o la corrupción. inclusivo y la deliberación informada por los valores democráticos y constitucionales de la III. Modelo neo-weberiano, modelo sociedad. La administración pública guía las participativo y gobernanza redes de deliberación y distribución”. Cao et al. (2016) ubican el año 2008 como un Denhardt y Denhardt (2000) proponen momento de crisis en Latinoamérica y en Oc- analizar las críticas a la Nueva Gerencia Pú- cidente, cuando el modelo hegemónico de la blica a la luz de lo que ellos llaman “Nuevo Nueva Gerencia Pública comienza a cuestio- Servicio Público” (NSP). Esta categoría se narse. De hecho, Flecman y Blutman (2012) diferencia de la anterior en tanto incluye la afirman que a partir de ese año se desarrolla un “ciudadanía democrática, la comunidad y so- fenómeno –que denominan como “bing bang ciedad civil, el humanismo organizacional y paradigmático”– donde comienza a quebrarse la teoría del discurso” (Denhardt y Denhardt, el modelo organizacional de gestión pública 2000: 549). Algunos de los puntos que plan- dominante desde hace treinta años. Uno de los modelos emergentes es el lla- mado neo-weberiano. Retomando las ideas 1 Los autores despliegan una serie de transfor- básicas del modelo burocrático-weberiano, su maciones que el modelo neo-weberiano pro- versión actualizada resalta la importancia del pone para distinguirse de su antecesor: de una sistema administrativo y las relaciones de po- orientación interna de la cultura burocrática der hacia adentro de él. Reivindica el protago- hacia una externa que busca satisfacer los de- nismo estatal y sus mecanismos, pero se enfoca seos y necesidades de la ciudadanía; nuevos en los nuevos escenarios y las problemáticas dispositivos de consulta y representación di- actuales de orden global. A su vez, refuer- recta, modernización legislativa para reorien- za los beneficios de una normatividad fuerte tar resultados y profesionalización del empleo para garantizar la relación Estado-sociedad y público (Cao. et al., 2016: 5). 182  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 tea esta corriente es el énfasis en la construc- emprendedurismo”– que reafirma las bonda- ción de instituciones públicas marcadas por des de la gestión pública frente a los privados. la integridad y la responsabilidad. Los auto- Otro de los modelos que propone una res señalan que si bien hay múltiples críticas nueva forma de comprender el rol del Estado al modelo de Nueva Gerencia pública, pocos es el de gobernanza. Según esta perspectiva, la han presentado alternativas viables. El NSP complejidad de las relaciones sociales y del Es- es una propuesta que se nutre de varias líneas tado imponen la necesidad de incorporar en y teorías donde se destaca de manera priori- el juego político a una multiplicidad de acto- taria una participación ciudadana de mayor res, donde el gobierno es uno más. Adquieren alcance: donde se comparta la autoridad y se protagonismo las redes como articuladoras de construya un nuevo sentido de comunidad. La intereses de diversos sectores, donde la inter- clave de que esto suceda radicaría en la cons- vención estatal es importante y necesaria, pero titución de instituciones mediadoras sanas y no suficiente. Han surgido, también, diversas activas. Denhardt y Denhardt (2000) retoman posturas dentro de la concepción de la gober- los trabajos de King y Stivers, quienes plan- nanza en donde el Estado tiene mayor o me- tean que el gobierno puede jugar un rol crítico nor peso. e importante en la creación, facilitación y so- Pagani y Arce (2017: 61) destacan que porte de las conexiones entre los ciudadanos y a fines de la década del ´80 surgió un nuevo sus comunidades (King y Sitvers en Denhart y enfoque opuesto a la considerada como “vie- Denhardt, 2000). ja gobernanza” llamado “del buen gobierno En el marco de lo anterior, Denhardt y o buena gobernanza” que implicaba: “el paso Denhardt (2000) plantean una serie de ele- de un estilo jerárquico centralizado a un es- mentos que caracterizan al NSP y lo diferen- tilo de gobernar asociado, complementario e cian de la antigua “administración pública” y interdependiente entre organismos estatales, “nueva gerencia pública”. Entre ellos encon- organizaciones privadas y sociales; la gestión tramos la idea de “servir en lugar de dirigir” a partir de redes y la coordinación inter e –la cual destaca el rol del servidor público y la intrajurisdiccional.” articulación del Estado con el sector privado y Para Abal Medina (2012: 46) si bien el la sociedad civil–; “el interés público es el obje- modelo de gobernanza es superador de la tivo no es sub-producto” –necesidad de cons- NGP, no debemos olvidar que “el Estado po- truir una noción colectiva de interés público see un rol indelegable, que no puede ser trans- y responsabilidades compartidas–; “Pensar es- ferido a ningún sector privado o de la sociedad tratégica y democráticamente” –donde desta- civil, para garantizar un principio de equidad ca que los programas deben ser abordados por y justicia social.” esfuerzos colectivos y colaborativos–; “Servir ciudadanos, no clientes” –construir lazos de IV. Políticas públicas: un confianza con la ciudadanía–, “La responsa- campo complejo bilidad no es simple” –los funcionarios deben Para comprender el surgimiento del campo de atender las demandas de todos los sectores–; estudios de la Ciencia Política, tenemos que “Valorar a las personas, no solo a la produc- entender en qué contexto comenzó a pensar tividad” –énfasis en procesos de colaboración sus teorías Harold Laswell (1951). Este autor y liderazgo compartido con una actitud de es considerado el padre de la Ciencia Políti- respeto hacia todas las personas– y “valorar la ca y quien ha hecho los aportes iniciales para ciudadanía y el servicio público por sobre el pensar la política en su construcción teórica de manera articulada con la práctica. En su 183 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” trabajo “La orientación hacia las políticas”, esta perspectiva “una vez conocidas cuáles eran este autor estadounidense afirma que se trata las relaciones de poder existentes en un sistema de una disciplina cuyo desarrollo se ha nu- social, se sabía a cuál lógica obedecía el proce- trido de otras áreas como la Administración so decisorio de cualquier política, cuál instru- Pública, la Economía y la Sociología (García mental iba a emplear, a cuáles restricciones se Montero, 2017). Sin embargo, la mayor pro- sujetaba” (Aguilar Villanueva, 1992: 18). liferación de trabajos científicos en esta área Uno de los referentes de la literatura acadé- la encontramos luego de la Segunda Guerra mica en el campo de la Ciencia Política sobre Mundial, cuando comenzaron a formarse en este tema es Lowi (1964), quien elaboró un las universidades “equipos multidisciplinarios modo de interpretar el proceso de la produc- para trabajar sobre problemas comunes con la ción de las políticas públicas buscando superar finalidad de revertir los efectos nocivos de la los marcos propuestos por el pluralismo, el eli- excesiva atomización del conocimiento” (Jai- tismo y el marxismo2. El autor norteamericano me et al., 2013: 69-70). define a las políticas públicas como arenas de Hay dos cuestiones relevantes que García poder, a partir de la idea de que en el campo Montero (2017: 581) resalta de aquel primer de la política, las expectativas de los actores se trabajo de Lasswell: en principio, que el autor definen por los “productos gubernamentales” parte de entender que los problemas públicos o políticas que se implementan. Por lo tanto, son multidimensionales, lo cual implica abor- la relación política que se genere va a depen- darlos desde la multidisciplinariedad. En segun- der de la política pública que se desarrolle. Por do lugar, destaca que para Lasswell la Ciencia eso “si el poder se define como la posibilidad de Política debían necesariamente “contextualizar” participar en la elaboración de una política o las decisiones ya que “estas están enmarcadas asignación con autoridad, la relación política en dentro de procesos sociales mayores.” cuestión es una relación de poder y, con el tiem- En un estudio introductorio de un clásico po, una estructura de poder” (Lowi, 1992: 99). libro titulado La hechura de las políticas públi- Lo interesante del planteo de Lowi radica cas (1992), Aguilar Villanueva afirma que la en su comprensión del campo político como Ciencia Política poco se ha ocupado de pensar particularmente dinámico, donde múltiples el proceso de decisión y ejecución de políti- fuerzas participan, coaccionan, interceden, cas públicas, ya que las grandes teorías como disputan y negocian sin que haya un solo la sistemática, el marxismo, la teoría elitista actor que determine el curso de acción del o pluralista se enfocaron en tratar de enten- campo. Sin embargo, no podemos desconocer der las decisiones de gobierno ubicándolas en que en ese territorio de lucha asistimos a una la exterioridad del gobierno mismo. Es decir, contienda desigual. En palabras de Vilas, “el que se estudiaban más los procesos estructu- poder y la capacidad para actuar en la sociedad rales, la formación de consensos y situaciones capitalista tienen una distribución desigual y de conflicto, que los mecanismos decisorios esa desigualdad moldea el contexto en el que de políticas particulares. Al adoptar estos cri- terios, las construcciones teóricas vaciaban de politicidad al proceso mismo de toma de deci- 2 El autor realiza una ya canónica clasificación siones y toda la complejidad que lo atraviesa, de las políticas públicas: políticas de distribu- en tanto la relevancia del análisis teórico es- ción, de regulación y de redistribución. Cada taría puesta en actores y factores estructurales una de estas políticas configura de un modo externos, que serían su clave explicativa. Una particular las arenas de poder de la política consecuencia de esta postura indica que bajo (Lowi, 1992). 184  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 actúan los planificadores y los administradores rías de rational choice, permitieron hablar de la públicos” (2011: 114). No es lo mismo dispu- idea de políticas públicas. Desde esta mirada, tar recursos y poder siendo Estado –e incluso dice el autor, la literatura académica comenzó podemos pensar en distintos accesos dentro a incluir el estudio de decisiones colectivas o del mismo Estado–, que representante de una públicas: “aquellas que no tienen lugar como organización de la sociedad civil, de un grupo actos individuales y voluntarios orientados económico multinacional, de una ONG, de necesariamente por el sistema de precios y el un grupo comunitario, etc. Los accesos des- mercado, sino como procesos sociales” (Vilas, iguales atraviesan el proceso de elaboración 2011: 112). Esto le permite pensar al autor en de políticas públicas en todas sus etapas. Sin una diferencia entre lo que sería una política embargo, esto no inhabilita la intervención y gubernamental –decisiones desde arriba que la posibilidad de generar estrategias para mo- responden a demandas desde abajo– y una po- dificar e interceder en dicho proceso. lítica pública –en donde diversos actores pue- En el ahora vasto campo de las políticas den participar de la hechura de las políticas públicas, varios autores han planteado defini- públicas ya que habría una esfera compartida ciones de lo que es una política pública, bus- entre Estado y sociedad–. La apertura de di- cando darle especificidad concreta. La defini- versos sectores en los asuntos públicos habilita ción clásica es la Dye (1995: 2), quien afirma también nuevas formas de participación. que “una política pública es todo lo que los Oszlak y O´Donnell (1981) proponen gobiernos deciden hacer o no hacer.” Allí el estudiar a las políticas estatales a partir de la autor incorpora la inacción como parte de la identificación de “cuestiones” que se vuelven decisión política que atraviesa la política pú- relevantes para la sociedad y se convierten así blica. Para Oszlak las políticas públicas permi- en asuntos públicos que adquieren tratamien- ten ver al Estado “en acción” y las define como to a partir de la acción del Estado. Este modo de entender a las políticas públicas, las ubica la secuencia de posiciones tomadas por las insti- como preocupaciones que no atañen solo a un tuciones gubernamentales y burocráticas (la le- grupo de funcionarios o sector estatal deter- gislatura, la presidencia, las agencias del gobier- minado, sino que se trata de acciones donde se no central, las empresas públicas) que actúan en ven involucrados una gran cantidad de actores nombre del Estado, con relación a las cuestiones de distintas áreas de la vida social, y el Esta- incluidas en la agenda pública. Las opciones es- do es uno de ellos. En este enfoque se busca pecíficas adoptadas para resolver estas cuestiones entender “cómo y por qué un conjunto de terminan generando una dinámica social carac- actores ha actuado respecto de ciertas ´cues- terizada por conflictos y confrontaciones entre tiones´” (Oszlak y O´Donnell, 1981: 105). El actores con perspectivas diferentes y a menudo devenir de una situación social en “cuestión contradictorias (Oszlak, 2006: 19). problemática” es un proceso interesante para En la búsqueda por caracterizar los rasgos analizar, en tanto allí se disputan elementos principales de las políticas públicas, Vilas re- materiales –como recursos, infraestructura, construye algunos debates que las definieron recursos humanos– y simbólicos –como sen- en la literatura académica. Allí apunta la clá- tidos y legitimidades– en la lucha por el poder. sica diferenciación entre policies –las acciones Para Aguilar Villanueva (1992: 20), las po- gubernamentales en un campo específico– y líticas públicas se han vuelto lugares conflicti- politics –las luchas de poder y el cómo ejercer- vos porque allí se “cristalizan o malogran la re- lo–. Posteriormente la aparición de nuevos en- presentatividad, constitucionalidad, publicidad foques microeconómicos derivados de las teo- y racionalidad de los gobiernos. En el fondo, el 185 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” sentido y la función social del gobierno.” Las análisis de las políticas públicas: Simon (1957), políticas públicas que se elaboran en las demo- Lindblom (1959) y Easton (1953). Con el cracias ponen en jaque a los decisores, que de- avance de la disciplina proliferaron diversas ben persuadir y lograr consensos en la ciudada- perspectivas que se enfocaban en distintos ele- nía respecto de los criterios que adoptaron para mentos del proceso; sin embargo, según García dichas políticas. En ese camino, Aguilar Villa- Montero (2017) las visiones que han dominado nueva cita a Majone para destacar que estas el campo proponían la conjunción entre la vi- decisiones deben ser “explicadas, transmitidas sión sistémica y del ciclo o etapas. Lo cierto es y argumentadas” lo que visibiliza su dimensión que, si abordamos las etapas o fases del proceso como actividad pública (1978: 27-28). de las políticas públicas, vemos que cada instan- cia implica la puesta en marcha de decisiones V. El ciclo de las políticas que no pueden tomarse descontextualizadas, públicas y su análisis sin advertir posibles consecuencias para los ac- Vilas (2011: 111-115) señala que en el proce- tores involucrados, costos materiales y recursos so de elaboración de políticas públicas muchas humanos necesarios, implicancias políticas e veces la dimensión política aparece como un impacto en las distintas áreas de la vida social. aspecto perturbador. Sin embargo, detrás de Tal como plantea García Montero (2017), cada decisión existe un posicionamiento ideo- los analistas de las políticas públicas privile- lógico donde adquieren relevancia la “estructu- giaron el análisis en etapas o fases del proceso ra de autoridad política y sus manifestaciones de las políticas públicas a partir de un funcio- institucionales […] Siempre se espera que los namiento cíclico. Desde el primer modelo de objetivos de tal o cual política sean compati- Lasswell (1956), varios autores complejizaron bles con el resto de las políticas del gobierno.” el esquema origina.3 Para Tamayo Sáez (1997) En ese sentido, lo que está en juego son los se trata de una construcción conceptual que recursos que cada política moviliza. Retoman- permite un abordaje analítico simplificado do el punto de partida de Lowi, para quien las de una realidad que, entendemos, se presenta relaciones políticas están determinadas por las más compleja. Esto implica que las etapas no expectativas de los participantes respecto de se dan de manera ordenada, sino que se super- las políticas públicas, “tener poder e influencia ponen, o incluso algunas de ellas pueden no en las regulaciones y asignaciones de recursos, estar presentes en todos los procesos de políti- que toda política implica, es el incentivo y ob- cas públicas. García Montero (2017) denomi- jetivo determinante de la contienda política” na a este modelo como procesual y recoge una (Aguilar Villanueva, 1992: 30). Es decir, que serie de críticas que apuntan a señalar en este en estas “arenas de poder” que son las políti- esquema un protagonismo exclusivo del Esta- cas públicas se negocian, disputan, habilitan o do en el proceso de decisiones de las políticas censuran recursos materiales de los cuales los públicas, ya que el círculo parecería cerrarse participantes buscan apropiarse. sobre acción estatal sin dar lugar a instancias En los primeros trabajos sobre análisis de de participación de otros actores en el proceso. las políticas públicas (Lasswell, 1956) el obje- tivo era que los analistas puedan colaborar en la interpretación de los problemas públicos, así como también con el modo en que los gober- nantes abordaban dichos problemas. García 3 La autora referencia a Jones (1970), Anderson Montero (2017) identifica, además de Lasswell, (1975) y Nagel (1975) como algunos de los a otros tres referentes iniciales en el campo del primeros aportes relevantes. 186  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 Según Tamayo Sáez (1997) las fases del proceso de las políticas públicas son las siguientes: Cada una de estas fases puede ser trabajada hora del análisis, en tanto nos permite dife- en profundidad a partir de distintas visiones renciar e interpretar los procesos de diálogo, teóricas o perspectivas. Tanto Tamayo Sáez tensión y negociación que se establecen entre (1997) como García Montero (2017) desta- los distintos actores que pugnan por incorpo- can el momento de la definición del problema rar temas en la agenda institucional. público como una de las instancias más estu- Cuando pensamos en la formulación de diadas por los teóricos de la Ciencia Política. alternativas y la toma de decisiones existen El primer autor apunta que al ser un problema distintas teorías que han intentado analizar “construido” por el observador –porque no las modalidades de la decisión política y los “existe” de antemano un problema a ser reco- criterios orientadores de los decisores. Aguilar nocido como tal– dicha problemática puede Villanueva (1992) reconoce el modelo de po- no tener el mismo estatuto para otro actor lítica racional4, según el cual las decisiones y social. En ese sentido, el problema lo elabora las acciones de los participantes actúan en fun- quien lo construye como tal y por eso es ante ción de un pensamiento racional que optimice todo “una cuestión política” (Tamayo Sáez, recursos y garantice éxito en las operaciones. 1997: 5). La segunda autora ubica la relevan- De este modelo se desprende la idea de “efec- cia de esta primera fase en el establecimiento tividad” como un objetivo a alcanzar. Según de la agenda, es decir, en la decisión de por García Montero (2017), existen dentro del qué una “cuestión”, al decir de Oszlak (2006) modelo racional: una postura más ortodoxa es vista como tal y puede ingresar como un respecto a la búsqueda exhaustiva de efectivi- tema que merece tratamiento gubernamental. dad y optimización y otra más moderada, que Al respecto García Montero (2017) distingue sostiene que, si bien hay una búsqueda racio- la agenda pública o coyuntural –que sería la más abstracta y se vincula con los medios de comunicación– y la agenda de gobierno o insti- 4 Para Jaime et al. (2013), algunos de los auto- tucional –donde encontramos los temas sobre res exponentes de esta corriente son: Downs los cuales la autoridad política ha decidido ac- (1975); Buchanan y Tullock, 1983; Riker, tuar–. Esta diferenciación es productiva a la 1991). Como referentes también encontra- mos a Easton (1969) y Lasswell (1971). 187 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” nal, ésta es limitada en tanto durante el proce- versas ramas de estudio que definen a las ins- so de toma de decisiones no se puede contar tituciones desde sus especificidades disciplina- con toda la información. res, pero coinciden en afirmar que “los agentes Una tercera opción plantea que lo impor- individuales persiguen sus propios proyectos tante es adoptar una política que permita inte- dentro de un contexto que es colectivamente grar la mayor cantidad de intereses de diversos constreñido. Estos constreñimientos toman la actores, donde no haya una meta definida, forma de instituciones, las cuales tienen raíces sino que las políticas se ajustan incremental- históricas” (Jaime et al., 2013: 127). mente en función de las condiciones que pre- Si pasamos a la fase de la implementación senta cada etapa de la política pública (Jaime de las políticas, García Montero (2017) y Jai- et al., 2013). El referente de esta corriente es me et al. (2013) coinciden en afirmar que no Lindblom (1959), quien sostiene que al mo- fue hasta la década del ´70 que la ejecución de mento de tomar una decisión es pertinente la las políticas públicas adquirió relevancia para comparación entre políticas antiguas y nuevas los estudiosos del tema. Esto se debió, parti- que sean pasibles de reajustes según las cues- cularmente, a que se consideraba que las eta- tiones que deban ser modificadas. Una de las pas previas a la implementación (sobre todo mayores críticas que recibió el incrementalismo la toma de decisión) era la que iba a definir provino de los defensores del pluralismo, para el éxito o no de la política. “Este énfasis en lo quienes en el proceso de la política pública decisional se basaba en la clásica dicotomía en- hay interacciones entre distintos actores que tre política y administración, donde la política poseen diversos grados de poder para incidir era el espacio de la decisión mientras que la en el “juego”. Por eso, para los pluralistas el in- administración era el espacio de la aplicación” crementalismo deja de lado en su planteo esta (Jaime et al. 2013: 102). Esta postura implica asimetría propia del proceso político.5 suponer la existencia de una administración Dentro de los aportes más recientes en- totalmente subordinada al poder político y contramos el desarrollo de una perspectiva una sociedad pasiva que no es capaz de incidir llamada neoinstitucionalismo, que propone la en el proceso de implementación de una po- “vuelta” a las instituciones como espacios cen- lítica. Es a partir de los primeros estudios de trales donde interactúan los actores y se dan Wildavsky y Pressman (1973) que se empieza procesos complejos. La propuesta neoinstitu- a problematizar esta fase del proceso de las po- cionalista es multidisciplinaria ya que dentro líticas públicas, preguntándose por el porqué de sus referentes encontramos autores de di- de los fracasos de las mismas y qué cosas son necesarias o importantes para lograr el éxito. Surgen así nuevos enfoques que apuntan a darle relevancia al momento burocrático 5 En función de estas críticas es que Lindblom de la administración pública, instancia en la replantea su teoría hacia fines de los ´70 y cual se visibiliza más claramente el momento comienza a hablar de formulación de polí- de ejecución de las políticas. En enfoque que ticas estratégicas (Jaime et al. 2013). Por su se llamado top-down (de arriba hacia abajo), parte, Aguilar Villanueva (1992) señala que plantea que en el proceso de la implementa- los aportes de Lindblom habilitaron el sur- ción es importante comenzar analizando el gimiento de otras dos corrientes importantes nivel político –donde está la autoridad de los dentro del campo de análisis de la política pú- decisores– y donde se formula la política, para blica: “el análisis como artesanía” de Majone luego estudiar cómo esa política es implemen- (1978) y aquel que resalta la “interacción so- tada por los técnicos. Este es considerado un cial” en ese proceso (Wildavsky, 1979). 188  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 punto de vista prescriptivo donde la ausencia de un proyecto político, aun cuando este solo de conflictos en ese proceso garantizaría el éxi- haya sido definido de manera vaga o ambigua” to de la política. En esta visión, el ajuste, la (Jaime et al., 2013: 224). En relación a esta prolijidad y la transparencia en el nivel norma- última, los autores destacan una perspectiva tivo es fundamental. denominada “planificación normativa” –según Las críticas a esta visión dieron origen al la cual la realidad es pasible de ser abordada a enfoque opuesto: down-top (de abajo hacia partir de una planificación bien hecha sin que arriba) que propone comenzar el análisis desde los conflictos logren modificarla– y una “pla- las formas en que las políticas son implemen- nificación estratégica”, que hace hincapié en la tadas concretamente, para ir ascendiendo has- necesidad de que los actores sociales a quienes ta el nivel de la decisión, a través del análisis de la política involucra participen en su diseño la relación entre actores en cada instancia. Se- y planificación, incorporando la condición de gún Jaime et al. (2013) a fines de los años ´80 imprevisibilidad y conflicto propia de la reali- emergieron enfoques que buscaron reconciliar dad social. ambas posturas, rescatando lo mejor de cada En relación a los distintos formatos que planteo. En ese marco, el enfoque del proceso adquiere la planificación, Jaime et al. (2013) social apunta la necesidad de que, durante los presentan una clasificación de instancias diver- distintos momentos de la implementación los sas que proponen distintos alcances, extensio- actores involucrados puedan lograr un con- nes y profundidades en las acciones de la po- senso sostenido a través del compromiso y la lítica pública. En un plano de alcance global lealtad. Por otra parte, los autores señalan el y mayor generalidad ubican al plan. Dentro enfoque de la implementación evolutiva, cuyos de los planes encontramos diversos programas exponentes, Majone y Wildavsky (1978) sos- (conformados por un conjunto organizado de tienen que hay un mutuo condicionamiento actividades o servicios), de mayor especifici- entre el estatuto de las políticas y su imple- dad son los proyectos, más concretos y locali- mentación, no una preeminencia de una sobre zado. Éstos, a su vez, están conformados por otra. Estos autores señalan que los objetivos de actividades varias cuyo elemento más específi- las políticas suelen ser múltiples, contradicto- co es la tarea. El siguiente cuadro de Bernazza rios y ambiguos (García Montero, 2017). (2004) citado por los autores es bien claro al Podríamos pensar que la última etapa del respecto: proceso de las políticas públicas es la de eva- luación. Sin embargo, Jaime et al. (2013) y Nirenberg (2009) afirman que la evaluación se imbrica en el mismo proceso de la planifi- cación6, ya que “toda planificación es mucho más que un proceso de racionalización en la toma de decisiones; es la instrumentalización 6 Los autores dan cuenta del esquema pro- puesto por Matus (1987), quien señala cua- tro momentos de la planificación: momento explicativo, momento normativo, momento estratégico y momento táctico-operacional (Jaime et al., 2013). 189 Clarisa Inés Fernández “El Estado y las políticas públicas: Un mapa teórico para su análisis” La distinción entre distintos niveles, profundi- Nirenberg (2009) señala que con los mé- dades y alcances que pueden adquirir los for- todos de evaluación participativa es posible matos de la planificación, es importante a la construir estrategias de diálogo entre los acto- hora de evaluar las políticas públicas, en tan- res involucrados en una política determinada, to nos permite reconstruir los modos en que para encontrar modalidades de comunicación dicha política fue pensada tanto en su estruc- y búsqueda de consensos. Neirotti destaca tura como en sus planteamientos ideológico- la importancia del desarrollo de una cultura políticos. En relación con la evaluación, Gar- evaluativa (2014: 6) que incorpore un hábi- cía Montero (2017) afirma que la fase de la to reflexivo y el análisis en equipo como parte evaluación es la más sensible, en tanto no solo natural de las gestiones. Finalmente, si com- es una instancia de aprendizaje en función de prendemos que la evaluación también parte los resultados que arrojó determinada política de un criterio político en su concepción de implementada, sino que además es el modo de la realidad, es fundamental estar atentos a los rendición de cuenta a las comunidades de las postulados implícitos que proponen las políti- acciones de sus gobernantes. cas y particularmente los criterios que guían la Para analizar la fase de la evaluación es efectividad o fracaso en la evaluación. fundamental la lectura del contexto político a Tanto Neirotti (2014) como Nirenberg la hora de evaluar las políticas públicas (Weiss, (2009) apuntan que a nivel metodológico la 1987). Por otro lado, coincidimos con Jaime evaluación se nutre tanto de estudios cuanti- et al. (2013) y con Neirotti (2014) en que la tativos como cualitativos, y ambos son nece- evaluación debe tener una perspectiva integra- sarios respecto a que brindan informaciones da, el cual considera la multiplicidad de acto- disímiles y que pueden ajustarse a requeri- res, sectores y dinámicas propias del espacio mientos puntuales. Sin embargo, lo ideal se- estatal7. ría poder combinar ambas metodologías para poder obtener una mirada compleja en el pro- ceso evaluativo, incorporando preocupaciones 7 El autor hace especial hincapié en que la eva- éticas respecto de los derechos de los actores luación debe ser intersectorial, interjurisdisc- involucrados y una necesaria participación cional y de interfase Estado-Sociedad Civil. ciudadana. A su vez, propone una mayor articulación e integración entre el sector gubernamental, el académico y el profesional (Neirotti, 2014). 190  Revista Estado y Políticas Públicas Nº 16. mayo - septiembre de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 177-193 Conclusiones desde las políticas públicas sin que se consi- A partir del ejercicio de análisis y síntesis teó- dere la intervención condicionante del Esta- rico, construimos una genealogía que puso do.” A partir de allí, repensamos los modelos en diálogo los aportes de los principales re- de gestión, el campo de las políticas públicas, ferentes de la Ciencia Política y la Adminis- sus características y definiciones, y el ciclo de tración Pública respecto a las temáticas más las políticas públicas. A partir de las conside- relevantes de esta área de conocimiento. La raciones trabajadas en el texto, quienes tengan reconstrucción de perspectivas y herramien- intenciones de abordar procesos vinculados a tas teóricas, puestas en diálogo y en tensión, las políticas y la administración públicas en- tuvo como principal objetivo la elaboración contrarán un desarrollo teórico significativo de un andamiaje teórico original y accesible. que coadyuvará en la elección de herramien- El ejercicio de organización sistemática como tas teóricas pertinentes para el análisis de los una de las dimensiones fundamentales de los objetos empíricos particulares, como también métodos de la investigación teórica, nos per- será un insumo para trabajos de índole teórica. mitió contextualizar las discusiones en marcos De esta manera, el presente trabajo fun- situacionales concretos (tanto históricos como ciona como una invitación a seguir pensando líneas de pensamiento diversas) e interpretar el campo, elaborando herramientas que nos críticamente los postulados sobre los cuales se permitan dar cuenta de su complejidad y fo- erigen cada una de las corrientes teóricas de- menten la integración de procesos reflexivos sarrolladas. A su vez, el reconocimiento de la en el ámbito de la investigación y la docencia, “politicidad” que impregna tanto las decisio- a través de materiales accesibles y rigurosos so- nes prácticas como las elecciones teóricas den- bre el tema. tro del campo, nos muestra que la pertinencia Referencias bibliográficas del enfoque seleccionado, debe dar cuenta de una coherencia ideológica pero también Abal Medina, J. M. (2012). El Estado. En J. M. contextual. Abal Medina y H. Cao (Comps). Manual de De esta manera, arribamos a la construc- la NUEVA administración pública argentina ción de un texto que constituye un insumo (pp. 29-65). Buenos Aires: Ariel. para ser abordado por investigadores, investi- Aguilar Villanueva, L. F. (1992). Estudio intro- gadoras y docentes en sus prácticas investiga- ductorio. En L. F. 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