Lineamenti di Diritto Pubblico per i Servizi Sociali - PDF

# Lineamenti-di-diritto-pubblico-per-i-servizi-sociali ## Lo Stato E Gli Enti Pubblici ### Lo Stato E La Sovranità Stato è il nome dato ad una particolare forma storica di organizzazione del potere politico, che esercita il monopolio della forza legittima in un determinato territorio e si avval...

# Lineamenti-di-diritto-pubblico-per-i-servizi-sociali ## Lo Stato E Gli Enti Pubblici ### Lo Stato E La Sovranità Stato è il nome dato ad una particolare forma storica di organizzazione del potere politico, che esercita il monopolio della forza legittima in un determinato territorio e si avvale di un apparato amministrativo. Lo Stato moderno nasce e si afferma in Europa tra i XV ed il XVII secolo e si differenzia dalle precedenti forme di organizzazione del potere politico per la presenza di due caratteristiche: 1. Una concentrazione del potere di comando legittimo nell'ambito di un determinato territorio in capo ad un'unica autorità. 2. La presenza di un'organizzazione amministrativa in cui opera una burocrazia professionale. Lo Stato moderno è un apparato centralizzato stabile che ha il monopolio della forza legittima in un determinato territorio. Questa caratteristica dello stato è detta “sovranità". La sovranità ha due aspetti: interno (supremo potere di comando) e esterno (indipendenza dello Stato rispetto a qualsiasi altro stato), aspetti strettamente intrecciati. La sovranità esterna, tradizionalmente, non riconosceva altri limiti se non quelli stabili scaturenti dagli accordi tra gli Stati (i trattati). Dopo la seconda guerra mondiale si è sviluppato un processo di limitazione giuridica della sovranità "esterna" degli Stati, avviato con l'ONU (26/06/45), poi con la “Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo" (10/12/48). La limitazione della sovranità statale diventa più evidente con la creazione in Europa di Organizzazione sovranazionali; la Comunità economica europea (CEE, 1957) e con i suoi sviluppi successivi. ### La Cittadinanza E La Cittadinanza Dell'Unione Europea La cittadinanza è uno status cui la Costituzione riconnette una serie di diritti e di doveri, condizione per l'esercizio dei diritti connessi alla titolarità della sovranità da parte del popolo e di doveri costituzionali, espressione della solidarietà che esiste tra i componenti di un unico popolo. La disciplina della cittadinanza è la legge 91/1992 ed il relativo regolamento di esecuzione adottato con D.P.R 572/1993, ora modificabili in senso restrittivo dalla legge 94/2009. Il Trattato sull'Unione europea del 1992 (Trattato di Maastricht) ha introdotto l'istituto della cittadinanza dell'Unione. Presupposto della cittadinanza dell'Unione è la cittadinanza di uno Stato membro. Essa completa la cittadinanza nazionale e non la sostituisce. Gli artt. 20-25 TFUE stabiliscono le situazioni soggettive e i diritti che spettano al cittadino dell'Unione. L'aspetto più importante della disciplina in esame è l'attribuzione al cittadino dell'Unione del diritto di elettorato attivo e passivo, alle elezioni comunali dello Stato membro in cui risiede e alle elezioni del parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede. L'Unione si impegna a rispettare i diritti fondamentali quali sono sanciti dalla “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e del cittadino" ### Lo Stato Come Apparato E Persona Giuridica Lo Stato si differenzia da altre organizzazioni politiche che pure hanno realizzato il monopolio della forza legittima in un determinato territorio (come, per esempio, i comuni italiani del XIV secolo), per la presenza di un apparato organizzativo servito da una burocrazia professionale. L'organizzazione è stabile nel tempo ed ha carattere impersonale perché esiste e funziona sulla base di regole predefinite. La nozione di persona giuridica è centrale nel sistema giuridico. E' il soggetto cui l'ordinamento attribuisce la capacità di agire in modo giuridicamente rilevante e di costituire centri di imputazione di effetti giuridici. Giuridicamente, lo Stato non agisce mai unitariamente. Nelle liti, attivi e passive, parte in giudizio non è mai lo Stato, bensì un certo ministro, o il prefetto, o il dirigente, o un'altra parte soggetto. ### Gli Enti Pubblici Gli enti pubblici sono quegli apparati costituiti dalle comunità per il perseguimento dei propri fini, i quali sono riconosciuti come persone giuridiche o comunque come soggetti giuridici. Sono istituiti per il soddisfacimento degli interessi ritenuti comuni ad una determinata comunità, cioè degli interessi pubblici. Nello stato contemporaneo coesistono numerosissimi interessi pubblici, spesso tra loro in conflitto, per cui si parla di “eterogeneità degli interessi pubblici”. Alle comunità locali viene riconosciuta l'autonomia politica, per cui sono istituiti alcuni enti rappresentativi delle collettività territoriali (Regioni, Comuni, Province). I loro organi sono eletti direttamente dai cittadini e possono esprimere maggioranze e indirizzi politici diversi da quelli dello Stato, con l'osservanza dei limiti previsti dalla Costituzione. ## L’Evoluzione Delle Forme Di Stato ### Stato Assoluto Lo Stato assoluto è la prima forma dello Stato moderno, nato in Europa tra il XV e il XVI e si affermò nei due secoli successivi: si caratterizzava per l'esistenza di un apparato autoritario separato e distinto dalla società e per l'affermazione di un potere sovrano attribuito interamente al Re, o meglio alla Corona, un organo dello Stato dotato dei requisiti dell'impersonalità e della continuità garantiti da precise leggi di successione. La Corona era titolare della funzione legislativa e di quella esecutiva, mentre il potere giudiziario era esercitato da Corti e Tribunali formati da giudici nominati dal Re. Ciò che il Re voleva aveva efficacia di legge, e il suo potere non incontrava limiti legali e ne poteva essere condizionato, perché il potere regio era ritenuto di origine divina. ### Stato Liberale Lo Stato liberale è una forma di stato che nasce tra la fine del XVIII e la prima metà del XIX, a seguito della crisi dello Stato assoluto, dello sviluppo del modo di produzione capitalistico e dell'affermazione della borghesia. I caratteri strutturali che definiscono la forma di stato liberale sono caratterizzati: 1. Da una finalità politico costituzionale garantistica. Lo Stato è considerato uno strumento per la tutela delle libertà e dei diritti degli individui, in primo luogo del diritto di proprietà. 2. Dalla concezione dello Stato minimo. E' uno Stato limitato, titolare cioè solamente di quelle funzioni necessarie all'adempimento della finalità garantistica, che si astiene dall'intervenire nella sfera economica, e che ha, come programmi, un basso livello di tassazione e il pareggio di bilancio. 3. Dal principio di libertà individuale. Lo Stato liberale esclude qualsiasi diaframma fra sé ed i singoli cittadini, definendo un sistema giuridico che presuppone una società formata da individui eguali di fronte alla legge. 4. Dalla separazione dei poteri. 5. Dal principio di legalità. La tutela dei diritti è affidata inoltre alla legge (Stato di diritto). 6. Dal principio rappresentativo. Le assemblee legislative rappresentano l'intera “nazione” o l'intero “popolo”. ### Stato di democrazia pluralista Lo stato di democrazia pluralista si afferma a seguito di un lungo processo di trasformazione dello stato liberale, che porta all'allargamento della sua base sociale. Lo Stato monoclasse si trasforma così in uno Stato pluriclasse, grazie al processo di allargamento dell'elettorato attivo, che è culminato nel suffragio universale. Questo ha comportato delle trasformazioni che hanno determinato il modo di essere dello Stato di democrazia pluralista: 1. L'affermazione dei partiti di massa, che organizzano la partecipazione politica di milioni di elettori. 2. La configurazione degli organi elettivi come luogo di confronto/scontro di interessi eterogeni. 3. Il riconoscimento, insieme ai diritti di libertà già garantiti dallo Stato liberale, di diritti sociali come strumenti di integrazione nello Stato dei gruppi sociali più svantaggiati. 4. L'estensione dell'amministrazione pubblica, che organizza le prestazioni sociali e i relativi servizi. ## L’Organizzazione Costituzionale In Italia ### Diritto Di Votare E Di Essere Letti L'art. 48 Cost. afferma che sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Questa norma disciplina l'elettorato attivo, subordinato al possesso di due requisiti positivi: la cittadinanza italiana e la maggiore età. L'elettorato attivo viene escluso in presenza di: cause di incapacità civile, effetto di sentenze penali irrevocabili che per espressa previsione di legge portano alla perdita del diritto di voto e per cause di indegnità morale. Il voto è: personale, eguale, libero, segreto ed è dovere civico. Anche i cittadini italiani residenti all'estero hanno diritto di voto per l'elezione del Parlamento. La legge 459/2001 stabilisce le concrete modalità di voto. Dall'elettorato attivo va distinto l'elettorato passivo, che consiste nella capacità di essere eletto, l'eleggibilità di tutti gli elettori. L'ineleggibilità parlamentare consiste in un impedimento giuridico, precedente all'elezione, che non consente a chi si trova in una delle cause ostative previste dalla legge di essere validamente eletto. L'incompatibilità invece è quella situazione giuridica in cui il soggetto, validamente eletto, non può cumulare nello stesso tempo la funzione di parlamentare con alta carica. Queste possono essere rimosse attraverso l'opzione da parte dell'interessato fra le due cariche. Le causa di ineleggibilità possono essere ricondotte, per modalità espositiva, a tre gruppi: 1. Il primo comprende titolari di cariche di governo degli enti locali, funzionari pubblici, alti ufficiali che per la carica ricoperta potrebbero esercitare una "captatio benevolentiae” sull'elettore o incidere sulla par condicio dei canditati. Tali cause di ineleggibilità non hanno effetto se le funzioni esercitate siano cessate almeno 180 giorni prima della data di scadenza del quinquennio di durata della Camera dei deputati. 2. Il secondo riguarda soggetti aventi rapporti di impiego con Governi esteri. 3. Il terzo gruppo riguarda quelle categorie di soggetti aventi peculiari rapporti economici con lo Stato. Per questi ultimi due gruppi la legge non prevede espressamente il termine entro cui la carica deve essere abbandonata per evitare di incorrere nella situazione di ineleggibilità. Tuttavia si ritiene che le dimissioni debbano aver luogo comunque prima dell'atto di presentazione della candidatura. Le cause di ineleggibilità, che sopraggiungono nel corso del mandato elettivo, prendono il nome di ineleggibilità sopravvenute. Esse di norma si trasformano in cause di incompatibilità, seguendo il relativo regime giuridico. Diverse da esse è la incandidabilità (introdotta dalla legge 16/1992, utilizzata più di recente dalla cosiddetta legge anticorruzione 190/2012, che consiste in una inidoneità funzionale assoluta non rimuovibile dall'interessato per condanne di determinati reati (traffico droga, etc.) o da misure di prevenzione inerenti a pericolosità di tipo mafioso. Le conseguenze sono la nullità dell'elezione o la decadenza nel caso di sopravvenienza delle cause anzidette. Quanto alle cause di incompatibilità parlamentare, a parte quelle previste dalla Costituzione (incompatibilità con altre cariche), esse sono previste dalla legislazione ordinaria contenute nella legge 60/1953, che prevede incompatibilità con la titolarità di uffici pubblici o privati derivanti da nomina o designazione governativa (art. 1), con cariche in enti o associazioni che gestiscono servizi per conto dello Stato (art. 2) ed infine incompatibilità per le cariche direttive ricoperte negli istituti bancari o in società per azoni con prevalente esercizio di attività finanziarie (art. 3). ### Modelli Di Sistema Elettorale Il sistema elettorale è il meccanismo attraverso cui i voti espressi dagli elettori di trasformano in seggi. Il sistema elettorale si compone fondamentale in tre parti: il tipo di scelta che spetta all'elettore, la dimensione del collegio che è l'ambito preso in considerazione per la ripartizione dei seggi in base ai voti (si distingue in collegio unico, che si ha quando esiste un solo collegio che serve a ripartire tra i candidati tutti i seggi in palio, e la previsione di più collegi, ciascuno dei quali eleggerà un certo numero di parlamentari; qua si parla di collegio uninominale, in cui risulta eletto un solo candidato, e il collegio plurinominale, in cui vengono eletti due o più candidati) e la formula elettorale, il meccanismo attraverso cui si procede alla ripartizione dei seggi tra i soggetti. I sistemi elettorali si distinguono in maggioritari, in cui il seggio in palio è attribuito a chi ottiene la maggioranza dei voti (assoluta con la metà più uno dei voti validi, o relativa in cui vince chi ottiene più voti) o proporzionali, quelli in cui i seggi in palio sono distribuiti a seconda della quota di voti ottenuta da ciascuna lista in competizione. A differenza di quelli maggioritari, si tiene conto, ai fini della ripartizione dei seggi, di tutte le liste di candidati che abbiano ottenuto una quantità di voti almeno pari ad una percentuale minima, che prende il nome di quoziente elettorale. Tutte le liste che raggiungono questo livello minimo partecipano alla ripartizione dei seggi in rapporto al numero dei voti ottenuto da ciascuna. I seggi in palio saranno ripartiti tra le varie liste. Se l'elettorato può esprimere, oltre al voto, una/più preferenza per i candidati, sono eletti quelli col voto maggiore (senza preferenza lista bloccata). Un sistema maggioritario ha un effetto selettivo, l'accesso alle aule parlamentari viene consentito esclusivamente a chi ottiene più voti nei collegi, alle forze politiche maggiori. I sistemi proporzionali garantiscono l'accesso in Parlamento anche alle minoranze politiche, per fotografare la realtà politica del Paese. ## Il Sistema Di Elezione Del Parlamento In Italia Sino al 1993 in Italia le due Camere del Parlamento erano elette con un sistema proporzionale; una componente importante del parlamentarismo compromissorio, che per molti anni ha caratterizzato la democrazia italiana, un sistema basato su accordi tra maggioranza di governo e partiti di opposizione, piuttosto che sulla loro contrapposizione. Il referendum del 1993 sull'abrogazione di alcune norme della legge elettorale del Senato ha trasformato il sistema in senso prevalentemente maggioritario-uninominale che ha favorito il bipolarismo, ossia la formazione di due coalizioni politiche contrapposte. Nel 2005 è stato introdotto un sistema elettorale proporzionale (legge 270/2005), un sistema proporzionale con voto di preferenza. La Corte ha ribadito che la Costituzione non impone un particolare sistema elettorale. ## La Forma Di Governo Italiano La forma di governo è il complesso dei rapporti che legano gli organi costituzionali politici, cioè il Presidente della Repubblica, il Parlamento e il Governo. La forma di governo italiana è una forma di governo parlamentare, basata sul rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento. La Costituzione detta la disciplina di questo rapporto. Gli articoli 92.2, 93 e 94 disciplinano la formazione: 1. I ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio. 2. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio (art. 92.2). 3. I membri del Governo, prima di assumere le loro funzioni, devono giurare nelle mani del Capo dello Stato. 4. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia. 5. La fiducia è accordata e revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale. Per quanto riguarda la cessazione del Governo dalla carica, la Costituzione prevede la mozione di sfiducia, che è l'atto con cui il Parlamento interrompe il rapporto di fiducia con il Governo, obbligandolo alle dimissioni. La mozione di sfiducia, al pari di quella iniziale di fiducia, deve essere motivata e votata per appello nominale; deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni. Se la mozione di sfiducia è approvata anche solo da una Camera, il Governo è obbligato a dimettersi. Non direttamente prevista dalla Costituzione è la questione di fiducia, che può essere posta dal Governo su una sua iniziativa che richiede l'approvazione parlamentare (per esempio, un disegno di legge). Il Governo dichiara che, ove la sua proposta non dovesse essere approvata dal Parlamento, trattandosi di una proposta necessaria per l'attuazione dell'indirizzo concordato con la maggioranza, riterrà venuta meno la fiducia di quest'ultima e, come conseguenza, rassegnerà le sue dimissioni; la discussione viene aggiornata, la votazione è per appello nominale e viene bloccata la votazione degli emendamenti presentati. ## Il Governo Il Governo è un organo costituzionale complesso. L'art. 92.1 Cost. cita quali sono gli organi governativi necessari, cioè il Presidente del Consiglio e i ministri: insieme essi danno vita a un terzo organo, il Consiglio dei ministri. Questa elencazione stabilisce gli organi di cui necessariamente si compone il Governo, ma non esclude che la legge ne individui altri, purché rispetti le competenze dei primi direttamente stabilite in Costituzione. Particolare rilievo assumo i Comitati interministeriali, che hanno competenze a deliberare in via definita su determinati oggetti, adottando atti produttivi di effetti giuridici verso l'esterno (es. CIPE, Comitato interministeriale per la programmazione economica, che ha competenze in materia di politica economica). Per il funzionamento, l'art. 95 Cost. rinvia alla legge sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri (400/1988) per una più puntuale disciplina dell'organizzazione e del funzionamento del Governo. I principi che presiedono al riparto di funzioni tra gli organi che compongono il Governo sono: 1. Il principio della responsabilità politica di ciascun ministro, che comporta il riconoscimento dell'autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero. 2. Il principio della responsabilità politica collegiale, incentrata nel Consiglio dei ministri. 3. Il principio della direzione politica monocratica. Il Presidente del Consiglio ha il potere di indirizzare direttive politiche e amministrative ai ministri. La Costituzione prevede che il Capo dello Stato nomini il Presidente del Consiglio e, su sua proposta, i ministri (art.92). La prassi ha visto l'affermazione di una figura non espressamente contemplata dalla Costituzione, l'incarico per la formazione del Governo, il cui conferimento precede la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. Se manca una coalizione elettorale, o se manca una sicura maggioranza parlamentare, cresce la discrezionalità del Capo dello Stato nella scelta della persona cui conferire l'incarico per la formazione del Governo. Esaurita l'attività dell'incaricato e formata la lista dei ministri, il Presidente della Repubblica nomina con proprio decreto il PdC e i ministri; entro ventiquattrore dalla nomina, essi prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. ## La Struttura Del Parlamento Ed Il Parlamento In Seduta Comune Il Parlamento della Repubblica Italiana è l'organo costituzionale che, all'interno del sistema politico italiano, è titolare della funzione legislativa o potere legislativo e del controllo politico sul governo. È un parlamento bicamerale perfetto (nessuna camera può vantare una competenza che non sia anche dell'atra camera) composto da due camere: la Camera dei deputati (camera bassa) e il Senato della Repubblica (camera alta), ciascuna con gli stessi doveri e poteri assegnatigli dalla Costituzione. La legge costituzionale n. 2 del 1963 ha fissato il numero di parlamentari. La Camera dei deputati comprende 630 deputati eletti da tutti i cittadini che abbiano compiuto 18 anni, mentre sono eleggibili tutti i cittadini che abbiano compiuto almeno 25 anni. I senatori sono 315, sono eletti dai cittadini che abbiano compiuto almeno 25 anni, mentre sono eleggibili tutti i cittadini che abbiano compiuto almeno 40 anni (art. 56 e 57 della Costituzione). In più ha stabilito una durata analoga per entrambi i rami del Parlamento, che è pari a cinque anni (la legislatura). La conseguenza del bicameralismo paritario italiano è l'appesantimento del processo decisionale parlamentare, poiché prima che la legge si perfezioni è necessario che le due Camere approvino il medesimo testo e se una vi apporta qualche modifica dopo l'approvazione dell'altra, quest'ultima dovrà pronunciarsi una seconda volta. La Costituzione ha previsto anche il Parlamento in seduta comune, che è un organo collegiale, presieduto dal Presidente della Camere dei deputati (per il suo funzionamento si applicano le disposizioni del regolamento della Camera dei deputati), composto da tutti i parlamentari per lo svolgimento di alcune particolari funzioni: 1. Con la partecipazione dei rappresentanti delle Regioni, per l'elezione del Presidente della Repubblica). 2. Per l'elezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.). 3. Per la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica, a maggioranza assoluta (art. 90 Cost.). 4. Per l'elezione di cinque membri della Corte costituzionale (art. 135 Cost.). 5. Per la compilazione di un elenco di 45 cittadini fra i quali estrarre a sorte sedici giudici che integreranno la Corte Costituzionale nei giudizi d'accusa contro il Presidente della Repubblica (art. 135 Cost.). E' considerato un collegio imperfetto, perché non è padrone del proprio ordine del giorno. ## I Regolamenti E L’Organizzazione Del Parlamento Tanto l'organizzazione interna del Parlamento quanto lo svolgimento delle sue funzioni trovano la loro disciplina fondamentale nel testo costituzionale e nei regolamenti parlamentari. A questi ultimi la Costituzione demanda la disciplina del funzionamento interno di ciascuna Camera e la disciplina del procedimento legislativo. Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi membri. La disciplina contenuta nei regolamenti parlamentari varia in funzione dei diversi equilibri della forma di governo che, da parte sua, concorre a determinare. Ciascun ramo del Parlamento ha un'organizzazione interna complessa, dove agiscono diversi organi: 1. I due Presidenti dell'assemblea rappresentano rispettivamente la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica ed hanno il compito di regolare l'attività di tutti i loro organi facendo osservare il regolamento. 2. Il Presidente della Camera presiede il Parlamento in seduta comune, mentre il Presidente del Senato supplisce il Capo dello Stato nelle ipotesi d'impedimento ai sensi dell'art. 86 Cost. Entrambi devono essere sentiti dal Presidente della Repubblica, prima di sciogliere anticipatamente le Camere (art. 88 Cost.). 3. L'Ufficio di presidenza è presieduto dal Presidente della Camera ed è composto da quattro Vicepresidenti, dai tre Questori, da almeno otto deputati Segretari che in particolare collaborano con il Presidente per assicurare la regolarità delle votazioni in Assemblea. I regolamenti parlamentari stabiliscono che nell'Ufficio di presidenza siano rappresentati tutti i gruppi parlamentari. 4. I gruppi parlamentari, “l'unione dei membri di un ramo del Parlamento appartenenti allo stesso partito che si costituiscono in unità politica con un'organizzazione stabile ed una disciplina costante di gruppo". I parlamentari, entro pochi giorni dalla prima riunione, devono dichiarare a quale gruppo appartengono. Chi non effettua la dichiarazione, confluisce in un unico gruppo denominato gruppo misto. 5. Le commissioni parlamentari (art. 72 Cost.) al quale vengono assegnati i disegni di legge prima che essi vengano discussi in sede parlamentare; la composizione dei membri delle commissioni deve rispettare le proporzioni tra i vari gruppi parlamentari. Possono essere temporanee (assolvono compiti specifici e durano in carica il tempo stabilito per l'adempimento della loro particolare funzione) o permanenti (organi stabili e necessari di ciascuna Camere, titolati di poteri nel procedimenti legislativo, specializzate per materia. 6. Le commissioni parlamentari bicamerali sono formate in parte eguale da rappresentanti delle due Camere. 7. Con legge sono state istituite commissioni bicamerali con poteri di controllo, di indirizzo e di vigilanza. 8. Le Giunte sono organi collegiali previste dai regolamenti parlamentari per l'esercizio di compiti di garanzia della corretta osservanza del regolamento, o di modifica dello stesso (giunta per il regolamento), e per la verifica dell'assenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità e per la garanzia delle prerogative parlamentari (giunta delle elezioni e giunta delle autorizzazioni a procedere. ## Il Funzionamento Del Parlamento La durata in carica delle due Camere è pari a cinque anni. La stessa Costituzione prevede che le funzioni delle due Camere possono essere esercitate anche al di là del termine di scadenza, nel caso della prorogatio (l'organo scaduto non cessa di esercitare le sue funzioni fino a quando non si sia provveduto al suo rinnovo; i poteri della Camere scadute sono prorogati finché non vengono riunite le nuove Camere; la prorogatio cessa con la prima riunione delle nuove Camere, art 61.2 Cost.), e della proroga con legge, che può essere disposta solo nel caso di guerra (art. 60.2 Cost.). Per la validità della seduta, la Costituzione richiede la maggioranza dei componenti, ciò significa che il numero legale (quorum strutturale) della seduta si raggiunge con la partecipazione alla stessa della metà più uno dei deputati o dei senatori. Il numero legale si presuppone esistente fino al momento in cui, richiesta la verifica da parte di alcuni parlamentari o dal Presidente dell'Assemblea, se ne accerti la mancanza. In quest'ultimo caso, la seduta è rinviata o è tolta. Per la validità delle deliberazioni è richiesta, salvo che la Costituzione non prescriva maggioranze diverse, la maggioranza dei presenti (quorum funzionale). Alla Camera, i deputati i quali abbiano dichiarato di “astenersi" sono computati ai fini del numero legale nelle votazioni in cui esso debba essere accertato, ma sono considerati come non presenti nel computo della maggioranza richiesta per l'adozione della deliberazione. Al Senato, chi è intenzionato ad astenersi si allontana fisicamente dall'aula o dalla commissione, così da raggiungere un risultato analogo a quello che si raggiunge alla Camera. In ordine alla modalità del voto, la regola generale è quella del voto palese, l'eccezione è il voto segreto; può essere richiesto da un certo numero di parlamentari per le leggi che riguardino principi e diritti di libertà costituzionali, i diritti della famiglia di cui agli artt. Da 29 a 31, i diritti della persona umana di cui all'art. 32.3 Cost. Il voto può essere espresso per alzata di mano, per appello nominale, mediante procedimento elettronico, per schede. Per regola generale le sedute delle Camere sono pubbliche; il principio della pubblicità dei lavori parlamentari si concretizza anche attraverso i resoconti sommari e stenografici delle discussioni che si svolgono all'interno del Parlamento. Per chiunque volesse esiste la consultazione tramite internet delle banche dati della Camere e Senato. I regolamenti di Camera e Senato tendono ad assicurare tempi certi all'esame dei progetti inseriti nel programma e poi nel calendario: è stabilito preventivamente il tempo disponibile per la discussione. La conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari determina il tempo a disposizione dei gruppi con la discussione degli argomenti (programma) iscritti nel calendario dell'ordine del giorno; a tutti i gruppi spetta una quota uguale di tempo, a cui se ne aggiunge un'altra stabilita in proporzione della consistenza di ciascun gruppo. La Conferenza deve attribuire ai gruppi delle opposizioni una quota più ampia di quella riservata ai gruppi della maggioranza. ## La Funzione Legislativa Del Parlamento: Il Procedimento Legislativo 1 Il procedimento è una serie coordinata di atti rivolti ad uno stesso risultato finale: la legge formale. Gli atti di cui si compone il procedimento legislativo sono: 1. L'iniziativa legislativa, la presentazione di un progetto di legge ad una Camera (disegno di legge se presentato dal Governo, proposte di legge negli altri casi), composto dal testo dell'articolato che il proponente sottopone all'esame della Camera, nella speranza che venga trasformato in legge, e la relazione che accompagna l'articolato, che illustra gli scopi e le caratteristiche. 2. La deliberazione legislativa delle Camere, che spetta a ciascuna camera. L'art. 72.1 Cost. vieta che un progetto di legge sia discusso direttamente dalla Camera: prima deve essere esaminato dalla commissione permanente competente. Ma le funzioni che la commissione è chiamata a svolgere sono diverse dalla "sede" in cui è chiamata ad esaminare il progetto: diversa sede, diverse sono anche le funzioni che è chiamata a svolgere l'assemblea (detta anche aula). 3. La promulgazione. Il Governo trasmette la legge al Presidente della Repubblica, che deve promulgarla entro trenta giorni. Il Presidente svolge un controllo formale (il testo approvato dalle Camere deve essere identico) e sostanziale; egli ha il potere di rinviare la legge alle Camere, con un messaggio motivato, e può disporre il rinvio della legge per "merito costituzionale". Segue la pubblicazione sulla GU e l'entrata in vigore. L'iniziativa legislativa è riservata ad alcuni soggetti tassativamente indicati dalla Costituzione: 1. Al Governo, unico soggetto che ha potere di iniziativa su tutte le materie (art. 71.1 Cost.). 2. Al Parlamento. Sia i gruppi parlamentari che il singolo deputato o senatore possono sviluppare proposte di legge di modo da essere titolari appieno di questa funzione aderendo alle proprie idee e progetti di partito. 3. Al corpo elettorale, che può essere esercitata attraverso la presentazione alle Camere da una proposta sottoscritta da almeno 50.000 elettori) mediante iniziativa legislativa popolare (art. 71.2 Cost.). 4. Ai Consigli Regionali, cioè alle assemblee elettive delle Regioni (art. 121.2 Cost.). 5. Al CNEL (art. 99 Cost.). L'iniziativa legislativa non crea mai un obbligo per la Camera di deliberare. La discussione di un progetto di legge dipende dalla valutazione politica della Conferenza dei capigruppo, cui spetta il potere di selezionare agli argomenti da trattare (pratica dell'insabbiamento). ## La Funzione Legislativa Del Parlamento: Il Procedimento Legislativo 2 In relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e l'aula, si distinguono tre procedimenti principali: 1. Ordinario per commissione referente: spetta al presidente della Camera individuare la commissione competente per materia. Il presidente della commissione o un relatore da lui incaricato espone le linee generali della proposta di legge, provocando una discussione generale su di essa. Si passa poi alla discussione articolo per articolo e alla votazione degli eventuali emendamenti. Il testo viene approvato assieme a una relazione finale, nella quale vengono esposti l'attività svolta e gli orientamenti emersi durante i lavori; la discussione procede per tre letture. 2. Per commissione deliberante: particolarità del nostro ordinamento, ereditata dal fascismo. Consente alla commissione di assorbire tutte le fasi del procedimento di approvazione, sostituendo l'aula; la commissione esaurisce tutte e tre le letture senza che il progetto di legge debba essere discusso e votato dall'assemblea (art. 72.3 Cost.). Alcune materie sono escluse dal procedimento, e, in qualsiasi momento (sino alla approvazione finale delle legge in commissione) il progetto di legge è rimesso all'assemblea (e segue quindi il procedimento ordinario) quando ne facciano richiesto il Governo o minoranze politiche della Camera o della commissione stessa. 3. Per commissione redigente: questo procedimento è detto anche misto, perché comporta una collaborazione delle assemblee e delle commissioni. Previsto dai regolamenti parlamentari, esso serve a sgravare l'assemblea dalla discussione e approvazione degli emendamenti, decentrandoli in commissione e riservando all'aula l'approvazione finale. ## Le Altre Funzioni Del Parlamento Funzione essenziale del Parlamento è la funzione parlamentare di controllo politico, che si concretizza in singoli istituti di diritto parlamentare il cui comune denominatore è quello di essere diretti a far valere la responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento: 1. L'interrogazione è una domanda che un parlamentare rivolge, per iscritto, al Governo avente ad oggetto la veridicità o meno di un determinato fatto, che, secondo i regolamenti parlamentari, può differire la risposta, indicando una data per la quale si avrà la sua risposta. 2. Nell'interpellanza, l'interpellante chiede, per iscritto, di conoscere quale sia l'intenzione politica del Governo, in riferimento a un fatto o a una determinata situazione. 3. La mozione può essere presentata da un presidente di un gruppo parlamentare o da diedi parlamentari alla Camera e da otto al Senato; il fine è quello di determinare una discussione e la deliberazione della Camera su questioni che incidono sull'attività del Governo: il Governo può porre la questione di fiducia. 4. La risoluzione ha come fine quello di manifestare un orientamento o definire un indirizzo, e può essere proposta anche in commissione. 5. L'ordine del giorno serve a dettare direttive su come deve essere applicata. Il Governo può accettarlo o meno, ma resta un atto politico che non produce effetti al di fuori dei rapporti tra Governo e Camera. La Commissione attribuisce a ciascuna Camera la facoltà di istituire commissioni d'inchiesta su materie di pubblico interesse, con i poteri e i limiti dell'autorità giudiziaria (art. 82 Cost). Potere monocamerale (alla prassi bicamerale), la commissione è formata in modo tale da rispecchiare le proporzione dei gruppi parlamentari. ## Il Processo Di Bilancio Tra Governo E Parlamento La disciplina delle entrate e quella della spesa costituiscono i due aspetti della finanza pubblica. Per quanto concerne le entrate, tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva (il sistema tributario è informato a criteri di progressività) e nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge (art. 51 e 23 Cost.). L'art. 81 impone l'obbligo di copertura delle leggi di spesa, cioè che ogni nuova spesa debba essere coperta con una nuova corrispondente entrata tributaria o in alternativa con una riduzione delle spese previste (equilibrio di bilancio). Esse sono estese alle Regioni ed agli enti locali. La riforma costituzione prevede che il contenuto della legge di bilancio sia stabilito attraverso una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. La legge, inoltre, ha istituito l'Ufficio parlamentare