La politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème siècle? PDF

La politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème siècle ? La politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème siècle ? Accroche le commissaire français s’en charge en partie avec Teresa Ribeira Mise en oeuvre opérationnelle DSA-DMA ces derniers mois avec le DG Connect :...

La politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème siècle ? La politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème siècle ? Accroche le commissaire français s’en charge en partie avec Teresa Ribeira Mise en oeuvre opérationnelle DSA-DMA ces derniers mois avec le DG Connect : visé sur les gatekeepers = contrôleurs d'accès sur le marché numérique (GAFAM) rapport Draghi : il est nécessaire réformer la politique de concurrence car inadaptée elle est trop juridique et ne tient pas compte des évolutions de l’environnement international elle place l'UE dans une forme de naïveté par rapport à des compétiteurs et ne beneficie pas tant que ça aux consommateurs C'est un signe que la politique de concurrence cherche à s'adapter à un nouvel environnement et la transition numérique Définitions Q : La concurrence A: \La concurrence est une structure de marché où les vendeurs ou les acheteurs sont en nombre suffisant pour qu’aucun n’ait le pouvoir d’exercer une influence sur les prix Modèle néoclassique de concurrence pure et parfaite: Q : La concurrence est pure si ces trois hypothèses sont réunies : 1. Atomicité du marché : le nombre d’agents est tel qu'aucun d'entre eux ne peut influencer à lui seul les prix 2. Homogénéité des produits : Les produits échangés doivent être substituables et identiques 3. Libre accès : aucune barrières à l’entrée ou à la sortie des acheteurs sur le marché n'est présente \Parfaite: 4. Principe de transparence: l'information des agents économiques doit être totale, pas d'asymétrie d'information 5. Parfaite mobilité des facteurs de production En Europe, nous sommes loins d'être dans cette situation et aucun marché ne l'est en réalité, d’où le besoin d’une /politique de la concurrence : \elle renvoie à l'ensemble des politiques mises en oeuvre pour assurer un fonctionnement du marché qui soit concurrentiel et donc non faussé et visant l’allocation optimale des ressources au bénéfice des consommateurs /Les principes constitutifs la politique de concurrence sont inscrits dans les traités: \titre 8 du TFUE relatif à la politique monétaire art 100 à 120 dont /art 119 TFUE : \l’action des membres et de l'UE dans les conditions prévues par les traités vise l’instauration d’une politique fondée sur le marché intérieur et sur la définition d’objectifs communs, conduite conformément aux respects des principes d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre /art 120 \précise que cette économie de marché doit favoriser l'allocation efficace des ressources Ainsi, \les deux objectifs de la politique de concurrence sont \l'efficacité économique et le bien-être des consommateurs (la seconde prime sur la première). C'est un problème parce que comment faire pour que le bien être agrégé des consommateurs soit élevé si les structures économiques sont défaillantes du fait d'une politique de concurrence trop restrictive. Problématisation C'est une politique centrale de l'UE et avec la politique monétaire une des plus fédéralisée. elle a été inspirée par les états-membres et notamment l'ordoliberalisme allemand: il faut des règles pour réguler le marché libéral car la main invisible ne marche pas dans la pratique elle a été indispensable au bon fonctionnement du marché intérieur elle permet aux entreprises de se mesurer les unes aux autres dans des conditions d'égalité quelque soit leur lieu de résidence tout en les incitant à proposer aux consommateurs les meilleurs produits au meilleur prix en retour, cela stimule l'innovation et donc la croissance économique à long terme elle est une politique très intégrée car sa mise en oeuvre est une compétence exclusive de la Commission et sa mise oeuvre également c'est une politique qui a fait preuve d'efficacité décrit dans le livre The Great Reversal de Thomas Filippon: il montre que le degré de concentration sur les marchés est plus élevé aujourd'hui aux Etats-Unis qu'en Europe, ce qui parait surprenant car ils en sont les inventeurs Filippon montre que cette différence tient essentiellement aux évolutions industrielles et au fait d'avoir une politique intégrée et rigide C'est une politique qui souffre de critiques récurrentes encore accentuées par la crise sanitaire c'est une politique accusée de tuer les services publics l'ouverture à la concurrence forcée d'un certain nombre de monopoles publics a mené à la perte de contrôle public sur des secteurs traditionnels tel que les télécommunications et l'électricité elle été accusée de ne pas soutenir la compétitivité de l'UE et d'empêcher la constitution de géants européens* exemple de l'affaire Alstom-Siemens politique accusée d'être trop naïve dans l'environnement international, en particulier quand les compétiteurs n'ont pas les mêmes standards et qu'il n'y a pas de "level playing field" elle a dû être suspendue après la crise sanitaire pour permettre la relance économique Ainsi, la politique de concurrence est-elle adaptée au XXIème sielce ? I. La politique de la concurrence, compétence quasi- exclusive de la Commission, est au centre de la pensée économique de l'Union européenne depuis les débuts de la construction européenne A- Le respect des règles de concurrence est structurant pour l’Union, depuis les débuts de la construction européenne Le cadre théorie de cette politique est l'ordo-libéralisme: L'Etat a pour rôle d'ordonner les marchés, en particulier en permettant une situation concurrentielle qui permet de maximiser le bien-être des consommateurs, de rendre les entreprises plus compétitives et de favoriser l'innovation Dès les années 50 dans la RFA, un office fédéral des cartels est mis en place l'idée est centrale dans la construction européenne car à la différence d'autres politiques elle est présente tôt dès le traité de Paris qui instaure la CECA en 1951 évidemment présente dans le Traité de Rome en 1957 petites entreprises qui ont la crainte d'être écrasées par les champions instaure un contrôle des pratiques anti-concurrentielles et d'octroi des aides publiques le premier règlement important en matière de concurrence date de 1962 : donne à la Commission le pouvoir de lutter contre les abus de position dominante et les ententes  Les années 60-70 sont un creux pour la politique de concurrence certains Etats-Membres puissants n'ont pas intérêt a vouloir lutter contre les cartels et les aides d'états La Commission a du mal à appliquer correctement les règles de concurrence Le rôle des Etats dans l'économie d'après guerre reste pregnant et limite la portée de la limitation des aides d'Etat C'est à partir des années 80 et 90 que la politique de concurrence se structure telle qu'elle l'est aujourd'hui retour en grâce des idées libérales premières politiques de consolidation budgétaire en France : privatisations La Commission acquiert durant ces années une plus grand participation avec la DG COMP c'est l'orée de l'entrée en vigueur du marché unique avec l'achèvement des 4 libertés de circulation qui relance la nécessité de concurrence efficace B- Pour faire appliquer la politique de la concurrence, la Commission jouit de larges prérogatives, ce qui en fait une politique très intégrée 1. Les régles pour les entreprises et les Etats Politique de concurrence et de droit de la concurrence sont des obligations lourdes pour les entreprises et les Etats champ d'application est toute l'UE + l'espace économique européen Pour les entreprises, il y a 3 types d'obligations qui peuvent se superposer : La politique de concurrence examine les concentrations: art 352 TFUE l'idée est de prévenir des concentrations d'entreprises qui nuiraient à la concurrence et qui aient un pouvoir de marché si grand qu'elle puisse influer sur la fixation des prix la Commission contrôle les projets de fusac des entités dans un champ assez large entités qui ont un chiffre d'affaire cumulé supérieur à 5mds euros dans l'ensemble du champ d'application sous réserve que deux des entités concernées par la concentration aient chacune un chiffre d'affaire d'au moins 250m d'euros mise en oeuvre en 5 étapes contrôle du type de fusion : acquisition partielle ou totale vérifie si cela rentre dans les seuils et donc relève de la politique de la concurrence  identification des marchés concernés en terme de produit et géographie la concentration affecte-elle la positon de marché de la nouvelle entité est-elle susceptible d'entraver le commerce intra-communautaire ? comment pallier les risques négatifs de cette concentration ? commission autorise les concentrations dans la majorité des cas et peut proposer des conditions : engagements: pondérer les droits de vote CA remèdes comportementaux: entreprise s'engage à fournir des études de marché pour montrer que le but n'était pas d'avoir une position dominante Rends un avis soit autorise concentration ou sous réserve soit interdit concentration (très rare) Depuis 2000 sur 6000 opérations, seulement 16 ont été refusées la Commission lutte contre les ententes art 101 TFUE elles ne sont pas interdites par principe, une entente ne doit pas avoir un pouvoir de marché si grand qu'elle limite la concurrence en fixant les prix ou les quantités il existe deux types d'entente: les cartels : prise de contact directe entre deux entités qui a pour effet d'influencer le comportement sur un marché même prix pour la viande dans tous les pays alors que différence de prix les accords (verticaux): bonbons - emballages de bonbons les ententes ne sont acceptées que dans le cas où les consommateurs retirent un bénéfice net de cette entente l'abus de position dominante qui est interdit la position dominante en tant que tel (situation de monopole sur un marché), n'est pas en soi-même caractéristique d'une pratique concurrentielle il est possible d'être en monopole naturel : seul fournisseur en revanche, si l'entreprise en abuse, c'est interdit : modifier la structure de marché Pour les Etats, le contrôle porte sur les aides publiques le champ est très étendu: de la subvention publique à la prise de participation dans certaines entreprises un EPIC est-il une aide d'état ou non ? Oui car il ne risque pas la faillite le but est de s'assurer que les Etats ne faussent pas la concurrence, 4 critères pour caractériser les aides d'Etat (art.107 du TFUE) il faut une intervention financière d'un organisme public critère très vague et large: collectivité territoriale, EPIC, Etat intervention: subvention, près garanti par l'Etat, credit d'impôt il faut que cela donne à l'entité considérée un avantage sélectif cela veut dire que l'aide est ciblée de façon intentionnelle sur une entreprise en particulier pour lui donner un avantage il faut que cette aide soit susceptible de fausser la concurrence il faut que ce soit susceptible d'affecter les échanges entre les Etats membres il existe des exceptions à ce régime les aides des minimis : ce sont des aides qui par leur montant sont suffisamment faible, circonstanciées ou touchent un secteur en particulier pour considerer que ces aides n'ont pas pas d'impact sur la concurrence ou sur les échanges par exemple, font partie des aides des minimis, les subventions accordées aux agriculteurs à la suite d'une catastrophe naturelle les aides à caractère social, territorial, qui favorisent la R&D, la culture et spectacle vivant, examiné au cas par cas le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) c'est un texte modifié régulièrement et qui comporte des catégories précises exemptes de notification à la commission c'est un gros enjeu aujourd'hui car normalement les Etats notifient la Commission des aides d'Etat mises en place les services d'intérêts économiques généraux (SIEG): les services publics - art106 du TFUE cette dérogation se trouve à l'art106 du TFUE : règle s'applique aux collectivités en charge d'un service d'intérêt général pour autant qu'elles ne font pas obstacle à l'accomplissement de ses missions cela concerne la plupart des services publics en France ce qui relève des prérogatives des pouvoirs publics arrêts de la cour de 1993 et 1994 : corbeau et d'amelo les entreprises investies d'une mission d'intérêt général peuvent bénéficier de droits exclusifs et de compensations financière pour l'accomplissement de leur mission la CJUE a rationalisé ce régime des aides d'Etat dans l'arrêt Altmark de 2003 en définissant les critères d'Altmark pour échapper à la qualification d'aide d'Etat  l'entreprise bénéficiaire doit être effectivement chargée de mission de l'obligation de service public clairement définit par la loi la compensation financière doit être établie sur la base d'un calcul objectif et transparent la compensation ne doit pas excéder ce qui est nécéssaire pour l'exécution du service public il faut que cette contribution soit strictement nécéssaire et que sans cette contribution on ne pourrait par remplir la mission de service public il faut que la compensation soit accordée au terme d'une procédure qui se base sur les coûts qu'une entreprise privée aurait encouru pour remplir ce service La Commission et la CJUE ont eu une interprétation assez large des aides d'Etat : arrêt la poste de 2014 le statut d'EPIC est assigné à une aide d'Etat précisement parce qu'un EPIC ne peut pas faire faillite participations de l'Etat ou actionnaires via operateur dans ce cas, la commission applique la théorie de l'investisseur privé pour échapper à la qualification d'aide d'Etat, il faut que la participation corresponde au comportent qu'aurait adopté un opérateur privé dans les conditions normales d'une économique marché privé La prise de participation de BPI France dans Opéla est-elle une aide d'Etat ? (2% d'une entreprise qui n'est pas interessante) Dassault - relève du régalien car stratégique (renflouer un Ephad est aussi stratégique) 2. La mise en oeuvre des règles de concurrence la mise en oeuvre est dévolue presque exclusivement à la commission historiquement la commission a cette compétence exclusive dans le droit européen aujourd'hui, les autorités nationales de la concurrence et les entreprises sont parties prenantes aux enquêtes de la commission : une entreprise peut décider de dénoncer soit de son plein gré par malveillance ou parce qu'elle veut bénéficier de la procédure de clémence la répartition des affaires se fait à l'amiable les autorités nationales traitent des affaires qui relèvent des marchés nationaux  85% des décision sont prises par les autorités nationales de la concurrence, la Commission se reversant les plus gros dossier (abus de position dominante à l'echelle mondiale) travaillent en collaboration au sein du réseau européen de concurrence - REC (echange et bonne pratique) transmets toutes les informations même financières quand elles ont à traiter avec la Commission La procédure de mise en oeuvre de la Commission : saisine ouverte largement saisie pour le contrôle des concentrations par une personne privée, par une entreprise, un Etat ou une autre institution pour les ententes, elle peut-être saisie par d'autres entreprises ou se saisit elle même pour les aides d'Etat: elle peut soit se saisir elle même soit d'autres etats memebres qui le font La Commission se prononce dans les deux mois après la saisine elle dispose de pouvoirs d'enquête en demandant des renseignements pouvoir d'inspection sur pièce et sur place pouvoir de sanction avec une amende entreprises: de 10% du CA (dans le cas d'une concentration qui se fait sans autorisation) Etats: Commission demande à la cour de justice d'imposer une amende ou une astreinte II. Très critiquée ces dernières années, la politique de la concurrence a tenté de se moderniser pour s'adapter à l'évolution de l'économie européenne du XXIe siècle, sans y parvenir totalement A- La politique de la concurrence a été fortement critiquée en raison d'une inadaptation à l'évolution économique de l'Union, même si elle a su se moderniser 1. Une politique dont l'efficacité est contestée elle repose sur l'illusion de marché de concurrence pure et parfaite beaucoup considèrent qu'elle devrait reposer sur un objectif plus légitime que celui-ci  pourtant, il ne peut pas y avoir de concurrence pure et parfaite s'il n'y a pas de règles du jeu pour que ce soit loyal principe de libre concurrence reste quand même le meilleur moyen pour garantir les prix les plus ba πs quant au principe d'interdiction des aides d'Etat, il permet d'éviter distortion du marché unique un des objectifs du marché unique est de faire tomber toutes les barrières tarifaires subventionner entreprises nationales est une forme de nouvelle barrière vrai à l'échelle du monde avec les subvention pour les voitures électriques chinoises et l'augmentation des droits de douane c'est un politique accusée de faire peser des contraintes excessives pour les entreprises et les Etats aujourd'hui les modalités de contrôle ont été allégées il y a eu plusieurs plans de modernisations de contrôle de modernisation des pratiques concurrentielle: en 2005, 2012 et 2018 la Commission a toujours précisé ce qui relève du régime des aides d'Etat ou non En 2016, au moment de la mise en oeuvre du plan juncker : la Commission disait que les investissements publics en matière d'infrastructure ne sont pas aides d'Etat Il y a eu gains d'efficacité importants avec la procédure de clémence fais gagner du temps à la Commission et aux ANC Critiques qui consistent à dire que la politique de concurrence est trop juridique et ne prends pas suffisamment en compte les facteurs économiques La Commission a toujours du mal à prendre en compte les concepts économiques comme les défaillances de marché si une aide d'Etat corrige une défaillance de marché, au fond cela contre balance le côté anti-concurrentiel La Commission ne fait pas pas cette distinction Elle a une conception trop restrictive de ce qu'on appelle un marché pertinent fusion Alstom-Siemens: la Commission n'a pas pris en compte un marché suffisamment grand (intra-communautaire plutôt alors qu'en Chine les LGV ne sont pas ouvertes à la concurrence) La Commission ne prend pas assez en compte les gains potentiels en terme d'innovation et de productivité lorsqu'il y a concentration fusion : plus de force de frappe, modalités de financement  Elle n'adopte pas de raisonnement à long terme des gains potentiels pour la croissance d'une opération de concentration 2. La politique de concurrence est accusée de rendre impossible le développement d'une politique industrielle et d'être inadapté aux enjeux de la mondialisation contemporaine Les sanctions imposées par la CJUE et Commission sont trop importantes par rapport aux autres régions du monde Ces sanctions ne touchent pas que les entreprises européennes : touchent entreprises dont le siège soical est ailleurs elle applique aux autres les règles qu'elle applique à elle même Le montant des aides d'Etat a diminué de façon importante des années 2000 à aujourd'hui à la fin des années 2010 on considérait que le total des aides d'Etat s'élevait à 0,6% PIB de l'Union là où c'est 1,2% lors de la signature de Maastricht et 2% dans années 1980 diminution de ces aides publiques empêche les Etats de soutenir les entreprises industrielles qui veulent moderniser leurs activités et de développer secteurs a fort potentiel technologique (innovations de rupture) qui nécessite un cout à l'amorçage important Les Etat ont la force de frappe budgétaire de le faire mais ne le font et l'épargne existe mais il n'est pas possible de l'orienter de cette manière Des limitations excessives sur les rapprochements d'entités européennes pour construire des grand champions: Alstom Siemens la Commission méconnaitrait les règles de concurrence mondiale qui sont beaucoup moins strictes que celles qu'elles s'impose à elle-même ainsi, est-ce bien utile d'un point de vue stratégique d'interdire des concentrations alors même que d'autres ne le font pas ce qui représente un frein à la compétitivité européenne Cela produit des effets pervers: certes les décisions de refuser les concentrations sont faibles, dans 10% de ces dossiers où la Commission autorise la concentration, elle conditionne l'autorisation a des cessions d'actifs qui sont très contraignantes les acteurs économiques peuvent de façon préventive en anticipation des contrôles de la Commission peuvent être dissuadées d'aller jusqu'à la concentration ou la diminuer pour éviter qu'elle soit empêchée ainsi, il existe des secteurs où la concentration est trop faible par rapport à d'autres géographiques télécommunications : cela permet au consommateur de chercher le meilleur prix mais cela réduit le niveau stratégique du secteur  Aux Etats-Unis il n'y en a que 4 alors qu'en UE 150 et aucun n'a la taille pour négocier avec les plateformes numériques ou avec les grands gate keepers Schneider et Legrand sur le matériel electronique qui ne s'est pas fait il est ainsi pertinent de se demande si au fond la Commission ne freinerait pas la constitution de champions européens qui pourraient apporter un gain agrégé supérieur à la distortion du marché 3. Une politique inadaptée face aux géants du numérique Entreprises qui sont des gate keepers qui verrouillent l'accès aux marché et qui de fait profitent de leur position dominante pour influer sur le comportement des consommateurs exemple de l'affaire de google shopping où google avait été condamné par la cour de justice à une amende, la Commission avait considéré que c'était un abus de position dominante Pourtant, malgré les amendes record, cela ne met pas un terme aux pratiques anticoncurrentielles des entreprises chinoises et américaines cette critique peut-être considérée excessive aujourd'hui avec l'arrivée du DMA et du DSA qui impose des obligations spécifiques à ces gate keepers: interdiction de faire bénéficier les services qu'ils proposent à un traitement plus favorable que d'autres interdiction de pré-installer leurs applications sur des appareils qu'il vendent eux même l'obligation d'assurer l'interropérabilité entre leur matériel et ceux d'autres: USB-C Obligation de partager avec leurs concurrents certaines données pour ne pas fausser la concurrence le règlement prévoit mesures correctives qui peut aller jusqu'à l'interdiction d'exercer leur activité sur le marché européen B- La politique de concurrence doit aujourd’hui davantage prendre en compte les priorités stratégiques de l’Union, tout en modernisant les outils d’analyse de la concurrence recommandations sur la procédure et le travail de la Commission dans ces concepts la Commission doit clarifier le concept de marché pertinent elle ne doit plus s'arrêter au marché intra-communautaire mais doit prendre en compte le marché mondial dans son analyse en particulier les concurrents les plus sérieux qui ont un droit de la concurrent moins strict que le notre la Commission devrait clarifier le concept du bien-être du consommateur :  cela ne peut pas être une incantation abstraite, il faut regarder si effectivement telle aide ou concentration fait vraiment baisser le bien-être du consommateur (pas simplement moindre coût mais meilleure qualité) au fonds dans le débat sur la signature de accord de libre échange avec le Mercosur, deux définitions du bien être du consommateur se font face: bien-être par prix le prix le bas ou bien-être du consommateur qui passe par des normes phytosanitaires qui protègent la santé humaine et animale Recommandations liées à la politique industrielle, qui peut passer par deux voies: utiliser de façon systématique les PIEC (Projets Importants d'Intérêt Economique Européen) par dérogation au droit de la concurrence, des ententes se forment pour travailler ensemble sur des sujet stratégiques ou de technologies de rupture batteries électriques, hydrogène vert, IA, nanotechnologies au niveau européen, sur la base du volontariat et exclue du régime des aides d'Etat créer une DARPA européenne structure dotée d'un budget pour lancer des appels à projet mets en lien avec les universités et les entreprises à terme , cette DARPA pourrait conseiller le collège des commissaires en propre sur toutes les décisions relatives à la compétitivité Recommandations sur les aides d'Etat: assouplir les règles revient à dire que les dépenses publiques en faveur de l'innovation et de l'investissement de long terme, à forte valeur ajoutée ou des secteurs stratégiques pour l'UE (santé): ces secteurs devraient par principe être exclus du contrôle des aides d'Etat et charge à la Commission de regarder si cela peut poser problème ou si c'est compensé par les avantages apportés pour cela, il réviser le règlement géneral d'exemption des catégories et il faut aussi que la DG COMP prenne en compte dans ses lignes directrices à la fois les gains que peuvent avoir les aides d'Etats et voir si les concurrents bénéficient de potentielles subventions publiques massives (Chine) Dynamiser les outils commerciaux pour pouvoir servir les interêts de l'UE mieux répondre à la concurrence déloyale: ex des voitures électriques chinoises il faut raccourcir les procédures sur les secteurs spécifiques et annoncer puis mettre ne oeuvre les augmentations des droits de douane (fait aux US et en Chine) mieux utiliser le levier de l'ouverture des marchés publics avec des clauses mirroir  en Europe, très peu de segments de marchés publics qui sont fermés à la concurrence alors qu'ils sont completement verouillés en chine il faut mettre dans les accords commerciaux et les potentielles fusions, des conditions qui obligent l'ouveture du marché considéré en face : clauses miroir dernier volet sur le sujet des services et les contenus pour sanctionner les entreprises qui, sans distordre la concurrence sur un marché, utilisent des moyens illicites d'exploitation des informations et des données personnelles (ciblage publicitaire) car cela peut affecter le commerce intra-communautaire utiliser les outils coercitifs de la concurrence sur des entreprises qui essaye de contourner les obligations en matière de liberté d'information et d'éthique dans le traitement de l'information et récolte des données personnelles Conclusion Centrale dans le corpus juridique et économie de l'UE, le politique de concurrence n'apparait pas aujourd'hui adaptée aux enjeux du XXIème siècle ce qui plaide pour sa réforme afin de contribuer à la compétitivité de l'UE et aux bien-être agrégé des consommateurs.