Introducere PDF

Introducere În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel încât să reprezinte activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului, este domeniul de activitate preocupat , în principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice....

Introducere În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel încât să reprezinte activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului, este domeniul de activitate preocupat , în principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice. Definiţia funcției publice în România corespunde cu definirea acestui domeniu în ţările Uniunii Europene și membre OECD. De exemplu, conform studiului OECD, Public Administration after „New Public Management” (OECD, 2010:25-27), personalul din administrația publică include persoane care desfăşoară activități privind: dezvoltarea politicilor publice, implementarea politicilor publice, activități de reglementare și control, managementul resurselor umane, gestionarea infrastructurii de comunicare și tehnologia informaţiei, gestiune financiară, achiziţii, audit Pentru a răspunde funcţiilor sale, sistemul administraţiei publice cuprinde un ansamblu de structuri, mecanisme şi instituţii administrative, aflate într-un ansamblu complex de legături şi interacţiuni. Această diversitate conferă sistemului flexibilitate şi adaptabilitate în soluţionarea problemelor cu care se confruntă administraţia publică la nivel local şi central, asigurând astfel, o îmbinare optimă a diverselor categorii de interese, între care pot să apară contradicţii menite să conducă la conflicte de o amploare mai mică sau mai mare. În cadrul sistemului administraţiei publice, un rol important este deţinut de legăturile care se stabilesc între guvernul central şi autorităţile locale , adică între centru şi periferia sistemului. Aceste legături sunt importante , în principal, datorită principiilor pe baza cărora funcţionează sistemul. Organizarea administrativă a fiecărui stat depinde de specificităţile şi identitatea acestuia, fiind rezultatul unei lungi evoluţii istorice, determinate de particularităţile naţionale. Cu toate acestea, în ciuda aplicării la nivel european a principiului subsidiarităţii, se pot remarca unele similitudini determinate în special de aplicarea principiului descentralizării la nivelul tuturor statelor membre ale UE. In sens structural-organic, termenul de administratie se aplica ansamblului aparatului administrativ , dar in administratie exista de fapt mai multe administratii. Acestea prezinta de la una la alta diferente , nu au aceleasi trasaturi, aceleasi procedee in cadrul aceleiasi tari….Cu toate acestea, institutiile administrative, sistemul administrativ al unei natiuni, nu formeaza un mediu izolat, o institutie inchisa , independenta de mediul in care exista1. În mod obişnuit la nivelul unui stat avem de a face cu o administraţie de stat , care la rândul său cuprinde organisme administrative centrale ( aparatul de lucru al guvernului şi ministerele, organisme administrative specializate aflate în subordinea Guvernului sau a ministerelor, autorităţi administrative autonome), organisme administrative periferice, aflate la nivel teritorial (servicii exterioare sau deconcentrate), organisme administrative exterioare( care reprezintă statul respectiv în străinătate) şi o administraţie locală, ce cuprinde autorităţi locale de bază şi autorităţi locale intermediare. Totodată nivel european, există tendinţa de a diferenţia diferitele ramuri ale activităţii administrative a statului în cinci mari arii : Administraţia externă , Administraţia militară, Administraţia judecătorească , Administraţia financiară şi Administraţia generală sau de 1 Ioan Alexandru, Popescu Ion, Carausan Mihaela, Dinca Dragos - Drept administrativ ,Editura Economica , Bucuresti, 2002,, pag.29 dezvoltare ( Lopez-Nieto , 1989, p.236). Cu timpul, Administraţia generală sau de dezvoltare s-a amplificat , extinzându-şi competenţele. În principiu , cele mai importante competenţe ale Administraţiei generale sau de dezvoltare erau securitatea internă ( ordinea publică , poliţia ), apoi intervenţiile economice şi lucrările publice , pentru ca apoi în secolul al XX-lea să-şi extindă competenţele în domenii precum educaţie, cultură, afaceri sociale şi mai apoi protecţia mediului , ştiinţa şi tehnologie, etc. În ceea e priveşte nivelul teritorial al administraţiei statului, aici se dezvoltă , în general, o administraţie periferică, ce reprezintă o prelungire teritorială a administraţiilor care au competenţe asupra unei mari părţi a teritoriului. Pentru a asigura o prezenţă continua în diferite puncte ale teritoriului , se înfiinţează un ansamblu de birouri administrative dependente însă de instanţele Administraţiei centrale. În plus , rolul acestora este de a apropia în mod fizic cetăţenii de locurile de producţie şi de prestări ale serviciilor. Trebuie să remarcăm totodată, că în literatura străină de specialitate2 , se vorbeşte şi de existenţa şi a unei administraţii funcţionale, ce regrupă organisme descentralizate din punct de vedere funcţional faţă de ministere, care au personalitate juridică proprie sau formule intermediare precum organismele autonome şi companiile publice, administraţie determinată în special de creşterea intervenţiei statului în economie în cea de a doua jumătate a secolului XX şi de funcţia acestuia de furnizare directă de bunuri şi servicii către cetăţeni. Aceste formule organizatorice şi financiare asigură o mai mare flexibilitate decât în cazul administraţiei centrale şi evită presiunea juridică excesivă ce se exercită asupra acesteia din urmă , precum şi dificultatea de a realiza o gestiune eficace şi eficientă. În cadrul administraţiei funcţionale trebuie să distingem clar între două categorii : - pe de o parte : agenţii şi organismele autonome , care sunt separate din punct de vedere formal de restul instituţiilor administrative, fiind subiecţii unor altor tipuri de norme , care ţin de buget, resurse şi autonomia de gestiune. Dincolo de aceste diferenţe, ele rămân nişte instituţii publice din punct de vedere formal , subiecte de drept public, cu legături formale şi materiale puternice faţă de Administraţia centrală; - pe de altă parte companiile publice, care în schimb iau forma unor organizaţii cu scop lucrativ ( de obicei societăţi anonime ). Acestea dimpotrivă sunt private din punct de vedere formal , acţionând ca oricare altă întreprindere normală , ceea ce îi conferă o mare flexibilitate organizaţională ce îi permite să intervină în economie sau în prestarea de bunuri şi servicii. Constituţia României (Titlului III ) operează cu noţiunea de autorităţi publice, care are în vedere : Parlamentul ( Capitolul I ) , preşedintele României ( Capitolul II), Guvernul ( Capitolul III) , administraţia publică ( Capitolul V), precum şi autorităţile judecătoreşti ( capitolul VI) – instanţele judecătoreşti , Ministerul public , Consiliul Superior al Magistraturii. Denumirea generică de autorităţi publice este utilizată şi pentru a evoca funcţionarii publici care intră contact nemijlocit cu cetăţeanul, însă sensul principal al sintagmei autoritate publică este de organ public, colectiv organizat de oameni care exercită prerogativele de putere publică , fie într-o activitate statală , fie într-o activitate din administraţia locală autonomă. Trebuie însă să facem distincţia cuvenită între noţiunea de autoritate publică, organ public şi cea de autoritate administrativă sau organ al administraţiei publice , prima având o sferă mai largă de cuprindere , deşi în literatura juridică unii autori susţin contrariul 3. 2 Xavier Ballart , Carlo Ramio – Ciencia de la Administracion , Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 2000, pag. 179 3 Vezi Alexandru Negoiţă – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei , Ed. Atlas Lex , Bucureşti , 1993  O cunoscută autoare defineşte organul administraţiei publice , drept o categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizează activităţi din sfera administraţiei publice, prin executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii 4. Un alt autor apreciază că autoritatea administrativă reprezintă acea categorie a autorităţilor publice care are o structură stabilă şi o activitate continuă, înzestrată cu capacitate juridică ce-i permite participarea, în nume propriu, la înfăptuirea puterii executive în limitele competenţei legal specifice5. La rândul lor, alţi autori subliniau că autorităţile administrative prezintă următoarele caracteristici 6: - sunt , de regulă , alcătuite din persoane numite şi , mai rar , alese în funcţie , spre deosebire de membrii puterii legislative ( Camera Deputaţilor şi Senatul ) care sunt persoane alese; - funcţionarii acestor autorităţi sunt subordonaţi ierarhic , fiind revocabili din funcţie , comparativ cu magistraţii, spre exemplu judecătorii , care sunt independenţi şi inamovibili , iar procurorii se bucură de stabilitate în funcţie; - prin activitatea lor , autorităţile administrative asigură punerea în executare şi executarea în mod concret a legilor , procesul activităţii executive incluzând astfel, adoptarea şi emiterea de acte cu caracter normativ , emiterea actelor cu caracter individual ,executarea şi controlul îndeplinirii lor. Spre deosebire de reglementarea legislativă, cea administrativă are (de regulă ) un caracter secundar şi derivat, întemeindu-se pe lege , neputând interveni în domenii rezervate exclusiv legislativului. Aplicarea actelor administrative individuale nu implică aspectul de soluţionare a unui conflict dedus judecăţii în urma încălcării legii, ci de executare concretă a regulilor juridice în procesul realizării lor curente, eventual sancţionarea abaterilor contravenţionale. Aceiaşi autori concluzionează faptul că puterea executivă şi sistemul de autorităţi administrative ocupă un loc intermediar , deşi pe acelaşi plan sau nivel al puterii de stat. În opinia noastră, sfera de acţiune a autorităţilor administraţiei publice înglobează politicile publice, legislaţia şi gestiunea sectorului public. Clasificaţia funcţiilor administraţiei publice realizată de Naţiunile Unite distinge ‘’serviciile publice generale’’, în care se cuprind activităţile legislative, executive, financiare, fiscale şi externe. Aparatul administrativ sau maşina administrativă cuprinde un ansamblu complex de instituţii care prezintă următoarele caracteristici 7: - ele au o structură organizată, din punct de vedere juridic, dotată cu competenţe , mijloace şi personal , însărcinate cu o funcţie sau o misiune. Ele sunt reprezentate fie dintr-un singur responsabil ( preşedintele, primul-ministru , Avocatul poporului sau primarul ), fie dintr-un responsabil colectiv cum ar fi guvernul , consiliul judeţean sau cel local. Acestea posedă fie competenţă generală ( cum ar fi guvernul , consiliul local şi cel judeţean ), fie competenţe specializate ( cum ar fi , ministerele , celelalte autorităţi ale administraţiei centrale de specialitate ); - ele aparţin sferei publice , care se distinge prin funcţiile sale , misiunile sale şi regimul juridic, chiar dacă o distincţie netă intre sfera publică şi cea privată este foarte greu de 4 Virginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţii politico-administrative , Manual practic, Lumina Lex , Bucureşti 2002, p.237 5 I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei , Ed. Risoprint , Cluj-Napoca , 1998 , p.59-68 6 I. Alexandru , M.Cărăuşan , I.Popescu , D.Dincă – Drept administrativ , Ed. Economică , 2002 , p.131 7 a se vedea Henry Oberdorff- Institutions administratives , 3-eme edition , Armand Colin ,op.cit, p.1 stabilit la ora actuală , principalul criteriu fiind cel al satisfacerii interesului general , şi nu pe cel al creatorilor săi. Misiunea , finalitatea sa , arată autorul , explică supunerea sa totală sau parţială regulilor de drept public : putere normativă unilaterală , putere contractuală specifică , banii publici, agenţii publici , utilizarea preferenţială a domeniului public sau a bunurilor publice , caracterul insesizabil al bunurilor.Distincţia dintre public şi privat nu este întotdeauna clară , uneori organizaţiile publice asimilând obiceiuri private , pe plan juridic ,în timp ce finalitatea sa rămâne în continuare publică. - în al treilea rând , atunci când ne referim la instituţiile publice ne referim atât la instanţele politice , cât şi la cele administrative , deşi această dihotomie nu întotdeauna realitatea , întrucât unele dintre aceste instituţii publice au atât o funcţie politică , cât şi una administrativă.Exemplu elocvent este cel al preşedintelui şi al primului-ministru care posedă ambele funcţii , ceea ce le permite pe de o parte să guverneze , pe de altă parte să exercite o presiune ierarhică asupra administraţiei cu scopul de a-şi vedea realizate orientările de politică publică. Ministrul este în egală măsură şi el o autoritate politică , ca membru al Guvernului, dar şi o autoritate administrativă, ca şef al aparatului propriu al ministerului. În ţara noastră , atât configuraţia organizării la nivel central, cât şi cea la nivel teritorial se defineşte ca un model ce este asemănător cu cel al administraţiei continentale de influenţă franceză. În opinia noastră, organizarea sistemului administrativ din România ar trebui să aibă următoarea structură : a)Organele administraţiei de stat: - Preşedintele României şi Administraţia prezidenţială - Guvernul , condus de Primul-ministru şi Aparatul de lucru al Guvernului ; - administraţia centrală de specialitate : ministerele , alte organe de specialitate care pot fi subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţile administrative autonome - administraţia teritorială de stat : prefectul, colegiul prefectural şi serviciile deconcentrate ale ministerelor şi a ale celorlalte organe centrale de specialitate - administraţia exterioară : misiunile diplomatice, permanente sau speciale, reprezentanţele sau misiunile permanente , delegaţiile, oficiile consulare, institutele culturale româneşti din străinătate sau alte organisme care acţionează în exterior. b) Administraţia de susţinere a unor organe Constituţionale - Parlamentul şi serviciile parlamentare - Curtea Constituţională şi serviciile aflate la dispoziţia sa - Avocatul poporului şi serviciile aflate la dispoziţia sa - Curtea de Conturi - Consiliul Economic şi Social - Consiliul Legislativ - Consiliul Superior al Magistraturii c) Administraţia publică locală si judeteana : - Consiliul local –autoritatea deliberativă la nivel local - primarul – autoritatea executivă la nivel local şi Aparatul propriu al primarului - serviciile/institutiile descentralizate aflate in subordinea consiliului local - Consiliul judeţean – autoritatea deliberativă la nivel judeţean şi Aparatul propriu de specialitate  - preşedintele consiliului judeţean - - serviciile/institutiile descentralizate aflate in subordinea consiliului judetean - Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul General Trebuie însă să precizăm faptul că prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei nu fac referiri în mod concret la sintagma administraţie teritorială de stat sau administraţie periferică. În capitolul V – Administraţia publică din cadrul Titlului III al Constituţiei ( Autorităţi publice) se face referire doar la administraţia publică centrală de specialitate ( secţiunea I) ce cuprinde ministerele şi alte organe de specialitate care se pot organiza în subordinea Guvernului sau a ministerelor sau ca autorităţi autonome şi la administraţia publică locală, care în viziunea celor care au elaborat această Constituţie, cuprinde autorităţile comunale şi orăşeneşti, Consiliul judeţean şi prefectul. Apreciem faptul că o astfel de încadrare este total necorespunzătoare, întrucât prefectul aparţine administraţiei de stat şi nu administraţiei publice locale. La nivelul administraţiei teritoriale de stat din România, maxima autoritate o are prefectul care este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale ) art.123, secţiunea a 2-a , Titlu III din Constituţie ). În perioada comunistă, Administraţia generală a statului a fost una puternic centralizată, marea majoritate a cheltuielilor publice făcându-se la nivel central. După 1989, în perioada de tranziţie către o societate democratică, administraţia locală depindea politic şi administrativ de Administraţia generală a Statului, fiind supusă unor presiuni politice şi nedispunând de o mare autonomie nici pe plan administrativ, şi nici financiar8. De-a lungul perioadei de tranziţie şi mai ales o dată cu începerea pregătirilor pentru aderarea la Uniunea Europeană, Administraţia publică din România a cunoscut o serie de reale transformări determinate în principal de patru factori: descentralizarea administrativă şi financiară a Statului, integrarea României în UE , consolidarea Statului bunăstării şi în sfârşit privatizarea întreprinderilor publice ( Romtelecom, Romgaz, Rompetrol, RENEL). Ca urmare a acţiunii acestor patru elemente, administraţia statului a suferit modificări substanţiale în ceea ce priveşte poziţia sa în panorama administrativă, dar şi în ceea ce priveşte competenţele şi organizarea sa. În mod evident, pierzându-şi din capacitatea sa de influenţă şi din competenţe, ea a adoptat o anumită poziţie de rezistenţă, prin încercarea sa de a menţine anumite funcţii, prin menţinerea unor organisme administrative centrale şi teritoriale complexe, mai puţin necesare, şi se prezintă astăzi ca fiind deconcentrată, fără însă a avea o viziune clară asupra a ceea ce este sau ceea ce ar trebui să fie. Cu toate acestea , Administraţia statului trebuie să-şi asume cu timpul un nou rol , să îndeplinească competenţe care i-au fost atribuite de Constituţie cum ar fii: elaborarea politicii economice, securitatea şi relaţiile externe, dar şi funcţii atât de importante precum : - cea de omogenizare : obiectul său fiind acela de a reduce la maximum posibil dezechilibrele teritoriale şi sociale pe care le poate genera modelul nostru de descentralizare , prin menţinerea competenţelor sale în ceea ce priveşte politicile redistributive cu caracter 8 Prima lege care a consfinţit autonomia administrativă a administraţiei publice locale a fost Legea nr. 69/1991. teritorial sau social (cum ar fi politica de amenajare a teritoriului sau cea socială , a locuinţelor, etc); - cea de coordonare globală şi sectorială a administraţiilor de la nivel local şi judeţean , precum şi a actorilor economici şi sociali. De asemenea trebuie să joace un rol important de negociere cu Uniunea Europeană şi de mediator între aceasta şi administraţiile locale. În acest sens , este importantă funcţia sa de coordonare a cererilor regionale şi locale către Uniunea Europeană şi de a sprijinire a eforturilor acestora în vederea creşterii capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare; - cea de gândire şi planificare strategică , întrucât administraţia statului este singura care poate contempla întregul teritoriu , toate sectoarele şi toate fazele complete ale celor mai multe programe publice. Ca urmare, ea trebuie să devină o instanţă pro-activă , care anticipează problemele şi elaborează strategii pe termen lung. Principiile generale ale administrației publice în România a) Principiul legalității – presupune ca autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și personalul acestora să fie obligate să acționeze prin respectarea prevederilor legale aflate în vigoare , precum și a tratatelor și a convențiilor internaționale la care România este parte. b) Principiul egalității – presupune dreptul beneficiarilor de fi tratați în mod egal și nediscriminatoriu, dar și obligația autorităților și instituțiilor administrației publice de a trata în mod egal a beneficiarii, fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege. c) Principiul transparenței – presupune obligația autorităților și instituțiilor publice de a informa, de a consulta și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative și de a permite accesul cetățenilor la procesul de luare a deciziilor administrative , precum și la datele și informațiile de interes public, în limitele legii. Beneficiarii activității administrației publice au dreptul de a obține informații , iar autoritățile și instituțiile administrației publice au obligația corelativă de a pune la dispoziția acestora informații din oficiu sau la cerere, în limitele legii. d) Principiul proporționalității – impune ca formele de activitate ale autorităților administrației publice să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile inițiate de către autoritățile și instituțiile publice sunt adoptate și emise numai după evaluarea prealabilă a nevoilor de interes public sau a problemelor , după caz a riscurilor și impactului soluțiilor propuse. e) Principiul satisfacerii interesului public – presupune obligația autorităților și instituțiilor publice, precum și a personalului acestora de a urmări satisfacerea  interesului public înaintea celui individual sau de grup, dar și a interesului public național cu prioritate față de cel local. f) Principiul imparțialității -impune obligația personalului administrației publice de a-și exercita atribuțiile legale , fără subiectivism , indiferent de propriile convingeri și interese. g) Principiul continuității -impune exercitarea , fără întreruperi a activității administrației publice , cu respectarea prevederilor legale. h) Principiul adaptabilității -impune obligația autorităților și instituțiilor publice de a se adapta pentru a satisface nevoile societății aflate în continuă evoluție.