Cours de Droit Constitutionnel - Régimes Politiques PDF

Chapitre III : Les caractéristiques particulières de l’organisation des pouvoirs : les régimes politiques On distinguera les régimes qui organisent - au moins en théorie - un certain équilibre des pouvoirs des régimes qui organisent au contraire leur déséquilibre....

Chapitre III : Les caractéristiques particulières de l’organisation des pouvoirs : les régimes politiques On distinguera les régimes qui organisent - au moins en théorie - un certain équilibre des pouvoirs des régimes qui organisent au contraire leur déséquilibre. Section I : Les régimes qui assurent l'équilibre des pouvoirs Deux régimes seront distingués : le régime parlementaire et le régime présidentiel. §1. Le régime parlementaire Le régime parlementaire est apparu dans un premier temps dans la pratique constitutionnelle de la Grande-Bretagne vers le milieu du XVIIIème siècle et en France au début du XIXème siècle. Ce n'est qu'après coup, donc au XIXème siècle, que la catégorie "régime parlementaire" a été inventée par la doctrine qui a théorisé cette pratique en en dégageant les traits caractéristiques. On l'a déjà vu, la doctrine considère qu'il s'agit d'une forme souple de séparation des pouvoirs, l'équilibre des pouvoirs naissant de leur collaboration et non de leur indépendance. Ce régime est actuellement pratiqué par la plupart des Etats européens (RU, Allemagne, Italie, Espagne, Belgique etc.). A. Les caractéristiques du régime parlementaire Le régime parlementaire présente deux caractéristiques. 1) La structure dualiste du pouvoir exécutif La première caractéristique concerne la structure de l'exécutif. L'exécutif en régime parlementaire est dualiste ou bicéphale. Il est formé - d'une part d'un chef de l'Etat - héréditaire ou élu - pénalement et politiquement irresponsable. L’irresponsabilité pénale signifie qu’il ne peut être poursuivi et condamné à une sanction pénale. Quant à l'irresponsabilité politique, elle signifie qu’il ne peut être renversé par le parlement ou par le peuple. Cette irresponsabilité est le principe. Il peut y avoir des exceptions pour les fautes les plus graves, qu'elles soient pénales ou politiques. - d'autre part d'un gouvernement qui est nommé par le chef de l'Etat et qui assume la responsabilité politique des actes de l'exécutif devant le parlement. Les pouvoirs relevant de la fonction exécutive sont partagés entre ces deux organes distincts, mais tous les actes du chef de l'Etat, qui sont signés par lui, doivent être contresignés par le chef du gouvernement (ce qui signifie qu'ils doivent porter une seconde signature, appelée contreseing). La règle du contreseing obligatoire par le chef de gouvernement des actes du chef de l'Etat est une caractéristique fondamentale du régime parlementaire. Elle s'explique par l'irresponsabilité du chef de l'Etat. En effet, celui qui est responsable, c'est-à-dire qui peut être révoqué en raison des actes adoptés par une autorité (v. suite du cours), doit disposer du pouvoir de donner son accord à ces actes. C'est une règle de bon sens dans une démocratie où le pouvoir doit aller là où est la responsabilité. Historiquement, cette règle a d’ailleurs joué un rôle important. En effet, les gouvernements ont progressivement exigé des chefs d'Etat d'exercer la réalité du pouvoir au sein de l'Exécutif. Ainsi, on a pu observer tout au long du XIXè siècle un transfert de la réalité du pouvoir exécutif du chef de l'Etat au gouvernement. De plus en plus, avec le développement de la démocratie, ce n'était plus celui qui signait mais qui était irresponsable qui exerçait la réalité du pouvoir au sein de l'exécutif Page 1 sur 12    mais celui qui contresignait et était responsable. Le dualisme de l'exécutif ne signifie donc pas que les pouvoirs sont répartis de façon équilibrée entre chacun des organes. Aujourd'hui, dans les régimes parlementaires, l'essentiel du pouvoir exécutif est en effet exercé par le gouvernement. 2) Les rapports entre les pouvoirs : les moyens d'action réciproques du pouvoir exécutif et du Parlement La seconde caractéristique du régime parlementaire est la dépendance organique des pouvoirs. Ceci vaut pour le parlement et le pouvoir exécutif, le pouvoir judiciaire n'étant pas concerné par cette règle. - Cette dépendance se manifeste d’abord par le fait que l’on peut être à la fois parlementaire et membre du gouvernement. Il n’y donc pas d’incompatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice d’une fonction ministérielle. - Enfin et surtout, chacun de ces deux pouvoirs dispose à l'encontre des titulaires de l'autre pouvoir du moyen de mettre fin à leurs fonctions. Le parlement peut contraindre le gouvernement à la démission - c'est ce qu'on appelle la responsabilité politique - et le parlement peut être dissous par l'exécutif - c'est la dissolution. Ces moyens sont donc réciproques. Vous comprendrez alors pourquoi l'on parle d'un régime de collaboration des pouvoirs à propos du régime parlementaire. C'est parce que les titulaires des deux pouvoirs ne peuvent se maintenir, ne peuvent survivre que s'ils sont prêts à collaborer pour mettre en oeuvre une politique commune, une politique qui soit donc acceptée par chacun des deux pouvoirs. Les règles qui sont applicables aux rapports entre les pouvoirs en régime parlementaire imposent donc la collaboration des pouvoirs. S'il y a conflit entre ces deux pouvoirs, ce conflit n'est pas appelé à durer. L'harmonie pourra être rétablie grâce à l'utilisation de l'un de ces moyens ou éventuellement des deux, mise en jeu de la responsabilité politique puis dissolution. Etudions ces moyens : a) La responsabilité politique du gouvernement devant le parlement La responsabilité politique du gouvernement devant le parlement est le critère essentiel du régime parlementaire. Elle peut être définie comme le pouvoir, dont dispose le parlement, de forcer l'ensemble des ministres à démissionner. Le régime parlementaire est donc le régime dans lequel le gouvernement doit disposer à tout moment de la confiance de la majorité parlementaire. Plus précisément, le gouvernement doit être issu du parti - ou d’une coalition de partis - majoritaire au parlement et ne continuera d'exercer le pouvoir exécutif que tant qu'il bénéficiera du soutien de cette majorité. Deux précisions : - le plus souvent, mais il y a des exceptions, le gouvernement n'est responsable que devant l'une des chambres du parlement, à savoir la chambre basse qui est issue du suffrage universel direct. - Seconde précision : en régime parlementaire, la responsabilité ministérielle est toujours une responsabilité collective, ce qui signifie que tous les ministres sont tenus de démissionner lorsqu'elle est mise en jeu. Comment expliquer cette règle ? par le fait que les décisions prises au sein du gouvernement sont adoptées de façon collégiale par les ministres sous l'autorité du chef de gouvernement. Cela signifie que chaque ministre participe à l'élaboration des différentes mesures prises par le gouvernement. Les différents ministres sont en conséquence considérés comme solidaires, c'est-à-dire doivent assumer chacun la responsabilité de l'ensemble de la politique du gouvernement. C'est la règle de la solidarité ministérielle. Page 2 sur 12    La responsabilité politique doit être distinguée de la responsabilité civile et de la responsabilité pénale. La mise en jeu de la responsabilité civile aboutit à une sanction civile, c'est-à-dire à la condamnation à payer une indemnité qu'on appelle communément des dommages-intérêts. La mise en jeu de la responsabilité pénale aboutit à une sanction pénale, c'est-à-dire à la condamnation à une peine qui peut être soit une peine d'amende, soit une peine d'emprisonnement. La responsabilité politique, vous l'aurez compris, débouche quant à elle sur une sanction politique qui est l'obligation de démissionner. Ce qu'il est intéressant de remarquer, c'est que la responsabilité politique est née dans la seconde moitié du XVIIIème siècle en Grande-Bretagne de la transformation progressive de la responsabilité pénale qui pesait seule sur les ministres dans un premier temps. Et c'est de cette transformation que date l'apparition du régime parlementaire dans cet Etat. Il nous reste à examiner quelles sont les deux modalités de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement : - Soit la responsabilité du gouvernement est mise en jeu à l'initiative d'un parlementaire. Un ou plusieurs parlementaires propose(nt) à ses (leurs) collègues de voter un texte appelé "motion de censure" ou encore "motion de défiance". Si ce texte est adopté, donc recueille la majorité prévue par la constitution, le gouvernement a l'obligation de présenter sa démission. Il est, selon l'expression couramment utilisée, "renversé". La signification de cette procédure est claire : si la motion est votée, cela signifie que le parlement est en désaccord avec la politique menée par le gouvernement et souhaite son remplacement par un nouveau gouvernement dont la politique lui conviendra davantage. C'est donc un moyen d'action du parlement sur le gouvernement, un moyen pour le parlement de censurer la politique du gouvernement. - Soit la responsabilité est mise en jeu à l'initiative du gouvernement qui pose ce qu'on appelle la "question de confiance". Un vote négatif du parlement entraîne alors la chute du gouvernement. Sa mise en oeuvre est souvent imposée par la constitution lors de la mise en place du gouvernement. Il s'agit alors pour celui-ci de faire confirmer sa composition et son programme par la majorité. Elle peut également être utilisée par la suite comme un moyen de pression du gouvernement sur le parlement, et plus précisément sur sa majorité, en particulier pour faire adopter un texte qu'elle n'adopterait pas spontanément. La majorité n'a alors le choix qu'entre le refus de la confiance (c'est- à-dire la démission du gouvernement) et l'acceptation de la mesure qu'il propose. On parle donc de "question de confiance" parce que le gouvernement demande à l'assemblée de lui manifester sa confiance en acceptant son programme ou en adoptant un texte qu'il juge essentiel à la mise en oeuvre de sa politique. b) La dissolution L'exécutif dispose d'un moyen d'action à l'encontre du parlement qui est la contrepartie de la responsabilité politique et qui permet de sauvegarder l'équilibre entre les pouvoirs. C'est la dissolution : la dissolution est le droit appartenant à l'exécutif de mettre fin, avant son terme normal, au mandat des membres de l'assemblée et de provoquer ainsi l'élection anticipée d'une nouvelle assemblée. Deux précisions : - seule la chambre basse peut en principe être dissoute. Cette règle est logique puisque la dissolution est conçue comme la contrepartie de la responsabilité politique qui n'existe en général que devant cette chambre. En d'autres termes, la chambre haute ne peut en général être dissoute, Page 3 sur 12    mais en contrepartie elle ne peut renverser le gouvernement. Vous voyez donc pourquoi on parle de moyens d'actions réciproques. Là encore, il y a cependant des exceptions ; - il existe des régimes qui sont considérés comme des régimes parlementaires alors même que le droit de dissolution n'est pas reconnu à l'exécutif. Tel est par exemple le cas du régime de l'Etat d'Israël. En effet, le critère principal du régime parlementaire reste celui de la responsabilité. Voyons maintenant quelles sont les hypothèses dans lesquelles le droit de dissolution peut être utilisé ? - Commençons par l’hypothèse la plus classique, dans laquelle elle joue effectivement le rôle de moyen d’action réciproque, d’arme contre le parlement. C’est l’hypothèse d’un conflit ouvert entre le cabinet et la chambre basse, conflit qui sera alors tranché par les électeurs. En effet, le campagne électorale aura dans cette hypothèse comme thème principal la question à l'origine du conflit. Si les électeurs prennent le parti du gouvernement, ils enverront au parlement une majorité favorable à sa politique et le gouvernement ne rencontrera plus d'obstacle pour la mener. En revanche, s'ils prennent le parti du parlement, ils enverront une majorité identique au Parlement et le gouvernement devra démissionner. Une situation se rapproche de celle-ci : certes, il n’y a pas - ou pas encore - de conflit ouvert mais un conflit potentiel, un risque de conflit, donc : le gouvernement peut alors menacer de recourir à la dissolution afin de consolider sa majorité. En effet, cette majorité pourrait être tentée de ne pas voter les textes proposés par le gouvernement, elle pourrait également être tentée - ou du moins une partie d'entre elle - par la désunion, c'est-à-dire par le passage dans l'opposition, et, donc, par le renversement du gouvernement. Mais la menace de la dissolution est là pour freiner ces envies, pour empêcher le passage à l’acte car tout parlementaire tient à son siège et n'est pas assuré de le retrouver en cas d'organisation de nouvelles élections. - Mais la dissolution n'est pas uniquement utilisée en cas de conflit - ou de risque de conflit - entre le gouvernement et le parlement. Elle peut également être utilisée par le gouvernement dans une conjoncture pacifique avec pour seul objectif la consolidation d'une majorité parlementaire. Le gouvernement souhaite simplement profiter de circonstances politiques qui lui sont favorables. Il provoque des élections anticipées car les sondages sont favorables à la majorité, qui a donc toutes les chances de gagner les élections à une forte majorité. Evidemment, le gouvernement pourrait attendre la fin de la législature, mais d’ici là la majorité aura peut-être subi des échecs et sera éventuellement en difficulté dans l'opinion. C’est pourquoi, il décide de dissoudre l'assemblée. Tel a été fréquemment le cas au Royaume-Uni où les parlementaires achevaient rarement leur mandat de cinq ans, en raison de l'exercice par le gouvernement de son droit de dissolution. Cette possibilité a toutefois été supprimée par une loi adoptée en 2011, pour être finalement rétablie en 2022. Lorsque ce droit existe, la dissolution n'est pas une sanction (c'est-à-dire elle n'est pas une arme) contre le parlement : elle permet simplement à la majorité d'être renouvelée et éventuellement renforcée (si les électeurs le veulent bien). C'est pourquoi, on parle plutôt à ce propos d'élections anticipées. - Enfin, dans d’autres cas, elle peut remplir une toute autre fonction et être utilisée comme un moyen de consulter directement le peuple. En particulier, la dissolution peut être une arme pour mettre fin à une crise extra-parlementaire. Dans ce cas, il y a bien conflit, mais celui-ci n'a pas lieu au Parlement mais dans le pays où règne une agitation politique ou sociale, par exemple une grève générale. L'Exécutif peut alors tenter de calmer les esprits et de reprendre le contrôle de la Page 4 sur 12    situation par la dissolution. Grâce à l'élection d'une nouvelle majorité, il pourra tenter de renforcer la légitimité du gouvernement. C'est ce qu'a fait le général de Gaulle en 1968 après les événements de mai de la même année. B. Les types de régime parlementaire Il faut distinguer les régimes parlementaires dualistes des régimes parlementaires monistes, les régimes parlementaires bipartisans des régimes parlementaires multipartisans et les régimes parlementaires inorganisés des régimes parlementaires rationalisés. 1) Le régime parlementaire dualiste et le régime parlementaire moniste Le régime parlementaire dualiste présente deux caractéristiques : - Le gouvernement est responsable politiquement à la fois devant le parlement et devant le chef de l'Etat. Dans ce régime, le parlement n'est pas la seule autorité qui puisse révoquer le gouvernement. Le chef de l'Etat, qui nomme les ministres et participe activement à l'exercice du pouvoir exécutif, peut également les révoquer. Le gouvernement doit donc bénéficier de la double confiance du chef de l'Etat et du parlement et proposer la mise en oeuvre d'une politique qui recueille l'accord de chacune de ces deux autorités. - La seconde caractéristique concerne le titulaire du droit de dissolution : la dissolution est dite royale ou présidentielle, car le droit de dissoudre l'assemblée appartient au chef de l'Etat et non au chef du gouvernement. Les premiers régimes parlementaires, c'est-à-dire ceux qui fonctionnaient à la fin du XVIIIème siècle et durant la première moitié du XIXème siècle ont été des régimes dualistes. Ainsi, le régime britannique durant cette période et la Monarchie de juillet en France (1830/1848) sont des régimes parlementaires dualistes. Le monarque disposait à cette époque d'une légitimité encore très forte et exerçait lui-même une grande partie du pouvoir exécutif - il ne se contentait pas de régner, il gouvernait. En face du monarque, se trouvait une chambre qui bénéficiait quant à elle d'une légitimité populaire. Le gouvernement, doublement responsable, était chargé d'assurer la liaison entre ces deux pouvoirs antagonistes et de dégager une politique de compromis. Ce régime était un véritable régime d'équilibre des pouvoirs. La plupart des régimes dualistes ont cependant disparu à la fin du XIXème siècle du fait de la mise en cause et de la disparition progressive de la légitimité monarchique. Avec le développement de la démocratie, le roi a perdu l'autorité dont il disposait traditionnellement en vertu du droit divin et n'a plus pu s'opposer à la volonté du peuple exprimée par le parlement. La règle de la double responsabilité a alors fait place à la règle de la responsabilité unique devant le Parlement et les pouvoirs attribués au chef de l'Etat sont passés entre les mains du gouvernement grâce à la règle du contreseing : des deux autorités qui doivent apposer leur signature sur les actes de l'exécutif en régime parlementaire, c’est celui qui contresigne et qui est responsable qui exercera à l'avenir la réalité du pouvoir exécutif. Les régimes parlementaires sont donc devenus monistes. Quelles en sont les caractéristiques ? - Le gouvernement n'est plus responsable que devant le parlement (attention, la structure de l'exécutif reste quant à elle bicéphale ou dualiste - il y a toujours un chef de l’Etat et un gouvernement). De plus, comme il est le seul organe exécutif à disposer de la confiance de la nation Page 5 sur 12    via le parlement, c'est lui - et non le chef de l'Etat - qui exerce désormais l'essentiel du pouvoir exécutif. Dans ce cas, le chef de l'Etat se contente d’exercer ce que l’on appelle une magistrature morale (ses pouvoirs sont essentiellement symboliques). Tel est le cas du monarque britannique qui conserve en théorie des pouvoirs importants, mais qui sont en réalité exercés aujourd'hui par le Premier ministre britannique. - Il reste à ajouter qu'en régime parlementaire moniste, le droit de dissolution appartient, et c'est logique, non au chef de l'Etat, mais au chef du gouvernement. Enfin, ces régimes ont tendance à être déséquilibrés, soit au profit du parlement, soit au profit de l'exécutif en fonction du système de partis politiques qui existe dans l'Etat (voir 2.). Pour conclure à propos de cette distinction, il faut indiquer qu'avant 1958, la doctrine affirmait dans son ensemble que les régimes dualistes étaient des régimes qui avaient connu un certain succès dans l'histoire mais qui étaient désormais dépassés car incompatibles avec les exigences actuelles de la théorie démocratique. Au fond, dans cette conception, ces régimes n'auraient eu de sens et n'auraient pu exister qu'au XVIIIè et au XIXè siècle, c'est-à-dire à une époque de transition entre la monarchie de droit divin et la démocratie. Pourtant, cette analyse a été démentie par les faits puisque la France, où la démocratie est pourtant bien installée, pratique dans une certaine mesure (donc à certains égards) un régime parlementaire dualiste depuis 1958. En effet, le chef de l'Etat, donc le Président de la République, a conquis, grâce à son élection au suffrage universel direct, une légitimité dont il ne disposait pas auparavant. Il exerce des pouvoirs réels, il dispose du droit de dissolution et il existe dans la pratique une double responsabilité du gouvernement devant le Président et devant l'Assemblée nationale (sauf en période de cohabitation). 2) Le régime parlementaire bipartisan et le régime parlementaire multipartisan Le régime parlementaire fonctionne différemment en fonction du nombre et des caractéristiques des partis politiques qui animent la vie politique, c'est-à-dire en fonction du système partisan qui existe dans l'Etat. - Lorsque le système est bipartisan, donc lorsqu'il existe pour l’essentiel deux grands partis dans un Etat, le régime parlementaire est un régime efficace car il permet aux gouvernements d'avoir une grande stabilité. Tel est le cas au Royaume-Uni. L'un des partis est en général assuré d'obtenir la majorité absolue des sièges à la chambre basse. Le gouvernement peut donc bénéficier de la confiance du Parlement pendant toute la durée de la législature. La responsabilité du gouvernement est rarement mise en jeu et la dissolution n’était utilisée que pour provoquer des élections anticipées. On voit que les mécanismes caractéristiques du régime parlementaire jouent rarement. Le régime parlementaire est alors un régime qui assure une prépondérance à l’Exécutif, car ce sont en général les dirigeants du parti majoritaire qui occupent les divers postes ministériels. La hiérarchie qui existe au sein du parti se retrouve entre le gouvernement et sa majorité au parlement. Le régime est donc déséquilibré au profit de l'Exécutif. En résumé, le régime parlementaire bipartisan est un régime efficace, qui permet l'alternance au pouvoir mais où le pouvoir est déséquilibré au profit de l’exécutif. - Lorsque le système est multipartisan et que les coalitions formées pour gouverner sont instables, le régime entraîne au contraire l'instabilité gouvernementale puisque le sort du gouvernement, sa durée de vie va dépendre directement de la durée de vie de la coalition majoritaire. La responsabilité du gouvernement est souvent mise en jeu et la dissolution est utilisée Page 6 sur 12    comme un moyen de pression sur le parlement. Mais, en général, c’est le premier moyen d’action (donc l’engagement de la responsabilité) qui est utilisé le plus souvent (parfois même à outrance) et la dissolution ne joue pas son rôle de rééquilibrage. Ces régimes se caractérisent donc par une prépondérance du parlement - où les coalitions se font et se défont - et une faiblesse du gouvernement. Tel est le cas en Italie. Tel était également le cas en France sous la IIIème et la IVème République. On constate donc que le régime parlementaire fonctionne de façon tout à fait différente selon les caractéristiques de la vie partisane. Aujourd’hui, les régimes parlementaire monistes sont souvent des régimes de déséquilibre des pouvoirs, soit en faveur de l’exécutif, soit en faveur de parlement. 3) Le régime parlementaire inorganisé et le régime parlementaire rationalisé Les premiers régimes parlementaires, et ce jusqu'au début du XXème siècle, ont le plus souvent été des régimes parlementaires inorganisés, c'est-à-dire dont la constitution n'organisait pas la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement. Seule la règle de la responsabilité était posée par la constitution et c'était tout. En d'autres termes, il n'y avait pas de limitation constitutionnelle à son utilisation. Conséquence : dans les Etats multipartisans, la pratique était dans l'ensemble très favorable au parlement, qui pouvait très (pour ne pas dire trop) facilement renverser le gouvernement. Bref, le régime parlementaire fonctionnait mal. Les exécutifs étaient instables et faibles. En réaction, après la première guerre mondiale et surtout après la seconde guerre mondiale, les régimes parlementaires qui ont vu le jour ont été en général rationalisés : les rédacteurs des nouvelles constitutions ont introduit des règles particulièrement contraignantes pour lutter contre l'instabilité et la faiblesse des exécutifs. Est en particulier concernée la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement par le parlement, qui a été rendue plus difficile : elle a été soumise à des conditions contraignantes, en particulier de délai et de majorité. On parle de rationalisation du régime parlementaire (ou du parlementarisme) car il s’est agi de mettre fin par une démarche rationnelle, donc par des règles juridiques, aux inconvénients nés des caractéristiques de la vie politique. Le parlementarisme rationalisé a été le plus souvent un succès. Les causes de l'instabilité gouvernementale sont toutefois essentiellement politiques en régime parlementaire et les modifications institutionnelles ne suffisent pas toujours pour y mettre fin. La rationalisation opérée est d'ailleurs parfois insuffisante (exemple de la Constitution de 1946 en France et de son échec) ou, au contraire, rapidement estimée trop poussée (exemple de la Constitution de 1958 en France, de sa réussite mais d'un certain retour en arrière pour revaloriser le Parlement lors de la révision de 2008). §2. Le régime présidentiel Le régime présidentiel, qui est un régime de séparation stricte des pouvoirs, est apparu à la fin du XVIIIème siècle aux Etats-Unis avec la Constitution de 1787. Les constituants américains avaient lu Locke et Montesquieu. Ils furent donc les premiers à mettre en oeuvre consciemment la théorie de la séparation des pouvoirs. Mais les rédacteurs de la constitution américaine ne cherchaient pas seulement à diviser le pouvoir pour éviter le despotisme. Ils gardaient également le souvenir de la monarchie limitée que pratiquait la Grande-Bretagne au début du XVIIIème siècle, donc avant l’apparition du régime parlementaire, monarchie qu’ils ont voulu imiter en remplaçant le monarque par un président élu. Page 7 sur 12    Aux Etats-Unis, le régime présidentiel a été un succès puisque ce régime est toujours pratiqué aujourd’hui, donc plus de deux siècles après sa naissance. En France, tel n'a pas été le cas. Trois constitutions françaises ont institué un régime de type présidentiel - celles de 1791, de l'an III (Directoire) et celle de 1848 (Deuxième République) - mais ces régimes ont tous été des échecs - leur durée de vie a été très brève. De façon générale, la France a préféré, comme la plupart des Etats libéraux, en particulier européens, se tourner vers le régime parlementaire. A. Les caractéristiques théoriques du régime présidentiel Le régime présidentiel présente deux caractéristiques. 1) La structure moniste de l'exécutif Le président en régime présidentiel détient à lui tout seul l'ensemble du pouvoir exécutif. Il existe certes des "secrétaires" mais le "cabinet" qu’ils forment ne présente aucune des caractéristiques qui sont celles des cabinets en régime parlementaire : - En premier lieu, ces "secrétaires" ne disposent d'aucun pouvoir de décision propre. Les secrétaires se contentent de conseiller le président, qui prend seul les décisions en suivant ou non les conseils donnés. D'ailleurs, le président peut très bien se passer de réunir le cabinet s'il estime inutile de recevoir des conseils. - En second lieu, ils sont le plus souvent des experts et non des hommes ou des femmes politiques. Ils sont nommés et révoqués par le président en fonction de leur compétence personnelle : il n'existe aucune solidarité entre les ministres mais seulement une responsabilité strictement individuelle devant le président. De plus, il n’y a pas de premier ministre. C'est le président qui est à la fois chef de l'Etat et chef du "cabinet". A préciser qu’aux Etats-Unis, le vice-président, élu en même temps que le président, a seulement vocation à remplacer le président en cas de vacance de la présidence (décès, démission ou destitution du Président) ou en cas d’incapacité de celui-ci à exercer ses fonctions. En régime présidentiel, le président dispose ainsi d'un pouvoir considérable. Il est donc nécessaire que sa légitimité soit suffisante, c'est pourquoi, on va le voir, le président, en régime présidentiel, est élu au suffrage universel direct. 2) Les rapports entre les pouvoirs : l'indépendance réciproque du président et de l’assemblée Le régime présidentiel est un régime de séparation stricte des pouvoirs. Cette dernière se traduit de deux manières : a) La séparation stricte des fonctions Chacun des organes est en principe spécialisé dans l'exercice d'une et d'une seule fonction et ne peut pas prétendre empiéter sur les fonctions attribuées aux autres organes. En théorie, cette spécialisation fonctionnelle, qui existe aussi en régime parlementaire, est encore plus poussée en régime présidentiel, c'est-à-dire qu'elle admet moins d'exceptions. Il y a donc moins d'hypothèses de partage dans l'exercice des fonctions en régime présidentiel qu'en régime parlementaire. A titre d'exemple, le Président des Etats-Unis ne dispose pas, d’après la Constitution américaine, d’un véritable droit d'initiative en matière législative. Il y a là une différence avec les régimes parlementaires où le droit d'initiative en matière législative est toujours partagé entre le gouvernement et le parlement. Page 8 sur 12    b) L'indépendance organique des pouvoirs En premier lieu, l'organe exécutif est indépendant de l'organe législatif, ce qui se manifeste de deux façons : - Cette indépendance se manifeste d'abord dans le mode de désignation de l'exécutif : le président n'est pas élu par le parlement comme dans les régimes parlementaires républicains. Il est élu par le peuple au suffrage universel direct ou quasi-direct, ce qui est le cas aux Etats-Unis. Ce mode de désignation confère au président une grande indépendance et une grande autorité. En effet, grâce à cette investiture populaire, il est placé sur un pied d'égalité par rapport aux assemblées. Ajoutons qu’en général les "secrétaires" ne peuvent être en même temps membres du parlement. Il y donc une incompatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice d’une fonction ministérielle. - Cette indépendance de l’exécutif se manifeste ensuite par son absence de responsabilité politique devant le parlement. Ni le président, ni les "secrétaires" ne sont responsables politiquement devant l’assemblée (ou les assemblées). Seule une responsabilité pénale du président et des "ministres" peut exister devant elle (ou elles). Sauf exception, le président est donc assuré de pouvoir exercer son mandat jusqu’à son terme même si son parti n'est pas ou n’est plus majoritaire au parlement. En second lieu, l'organe législatif est également indépendant de l'organe exécutif. Ni le président, ni les "secrétaires" ne disposent d'un pouvoir de dissolution du parlement ou de l'une de ses chambres. Les parlementaires sont donc assurés de pouvoir terminer leur mandat. Voilà pour la présentation théorique du régime présidentiel. La doctrine a ainsi systématisé les règles constitutionnelles applicables dans les divers régimes présidentiels. Il reste maintenant à se demander comment ce régime fonctionne dans les Etats qui le pratiquent. B. Le fonctionnement pratique du régime présidentiel Le problème dans ce type de régime, c’est qu’aucun moyen constitutionnel n’est prévu pour résoudre un éventuel conflit qui surgirait entre les deux organes législatif et exécutif. En régime parlementaire, les éventuels conflits peuvent être résolus de façon pacifique par la modification des titulaires du pouvoir (mise en jeu de la responsabilité, dissolution). Tel n’est pas le cas en régime présidentiel : le risque existe d’une paralysie du pouvoir et, donc, d’une impossibilité de fonctionnement de l’Etat. Il y a là une difficulté réelle et il faut d'ailleurs constater que dans l'histoire constitutionnelle française, les régimes présidentiels non seulement n'ont pas duré - 5 ans au maximum s'agissant du Directoire - mais en plus il se sont souvent achevés par un coup d'Etat. L'un des organes - le plus souvent l'organe exécutif - décidait en effet de sortir de la crise par une voie non-pacifique. Tel a été le cas du Directoire qui s'est achevé le 18 brumaire an VIII par le coup d'Etat de l’un des Directeurs, Napoléon Bonaparte (1795/1799). Tel a aussi été le cas de la deuxième République qui s'est achevée le 2 décembre 1851 par le coup d'Etat du Président de la République, à savoir Louis-Napoléon Bonaparte (neveu du premier). Dans les deux cas, ces régimes ont d’ailleurs cédé la place à une dictature de l’exécutif. On constate que les régimes présidentiels qui ont pu fonctionner sans conflits majeurs, en particulier le régime américain, présentent le plus souvent deux caractéristiques : Page 9 sur 12    - Ils ne sont pas forcément conformes en tous points au modèle théorique présenté par la doctrine. Ainsi, aux Etats-Unis, il existe dans la Constitution et dans la pratique, d'importantes exceptions à la règle de la spécialisation fonctionnelle. C'est ce qu'on appelle le système des checks and balances - des freins et contrepoids (en français) - en vertu duquel chacun des pouvoirs participe dans une certaine mesure à la fonction exercée par l'autre pouvoir. Ainsi, le Président dispose en vertu de l'article 1er section 7 al. 3 de la Constitution d'un droit de veto à l'égard des lois votées par le Congrès. Il peut donc refuser de signer une loi votée par le Congrès, et ce refus ne pourra être surmonté qu'à la majorité des 2/3 de chaque assemblée. De plus, même si le Président ne dispose pas du droit d'initiative en vertu de la Constitution, il exerce en pratique un tel pouvoir par l'intermédiaire du message sur l'état de l'Union adressé périodiquement au Congrès. Le régime présidentiel américain pratique donc une forme assez poussée de collaboration fonctionnelle. De façon assez paradoxale, cette caractéristique ne facilite toutefois pas le bon fonctionnement du régime. C’est même plutôt le contraire. En effet, si les pouvoirs sont opposés politiquement, cette collaboration sera difficile à obtenir. Seule la seconde caractéristique est véritablement déterminante dans la mesure où elle va permettre en pratique à cette collaboration d’exister. - Les régimes présidentiels qui ont fonctionné ou fonctionnent encore avec succès connaissent le plus souvent des clivages partisans assez souples : les différences idéologiques entre les partis sont peu marquées. Ainsi, aux Etats-Unis, il arrive fréquemment que le Président et la majorité au Congrès ne soient pas du même bord politique, que le Président soit par exemple républicain et la majorité au Congrès (ou dans l'une de ses chambres) soit démocrate. Pourtant, le système fonctionne sans blocage majeur - le Président arrive à faire voter au moins certaines des lois qu'il a proposées, même si c’est avec plus de difficultés - car le bipartisme américain est traditionnellement souple, ce qui signifie que les partis n'imposent aucune discipline de vote à leurs parlementaires. Il existe donc ce qu'on appelle des majorités d'idées qui changent en fonction des textes proposés. On imagine mal en revanche comment un tel système pourrait être introduit en Europe, par exemple en France ou au Royaume-Uni, où les clivages partisans sont au contraire rigides : il n’y aurait pas ou trop peu d’entente entre les pouvoirs s’ils sont politiquement opposés. Une réserve toutefois qui concerne l’avenir : aux Etats-Unis, la bipolarisation de la vie politique et les différences partisanes sont de plus en plus fortes comme l’ont montré les dernières élections présidentielles (2020 et 2024). Le bipartisme est-il en train de devenir rigide, ou en tout cas plus beaucoup moins souple, au point qu’il pourrait rendre le fonctionnement du régime problématique ? A suivre… Après avoir étudié les régimes qui assurent (en théorie) l'équilibre des pouvoirs, nous allons maintenant nous intéresser aux régimes qui, tout en pratiquant la séparation des pouvoirs, assurent une prééminence à l'un des deux organes, législatif ou exécutif, au détriment de l'autre. Section II: Les régimes qui assurent la prééminence d'un pouvoir Commençons par étudier le régime qui organise la prééminence de l’assemblée, puis poursuivons par l’un des régimes qui assure la prééminence du pouvoir exécutif. §. 1 : Le régime d'assemblée Le régime d'assemblée est le régime qui assure la prééminence de l'assemblée sur le pouvoir exécutif, pouvoir exécutif qui apparaît ainsi comme une autorité subordonnée. Page 10 sur 12    Le régime d'assemblée est parfois qualifié de "gouvernement conventionnel". Il emprunte alors son nom à l'histoire constitutionnelle française. Un tel régime est en effet censé avoir été exercé en France à l’époque de la Convention, c’est-à-dire entre septembre 1792 et août 1795 (la Convention est l’assemblée constituante élue au suffrage universel en septembre 1792 afin de donner à la France une nouvelle Constitution, le Roi ayant été suspendu le 10 août 1792), mais il s’agit davantage d’une dictature que d’un régime de séparation des pouvoirs. En revanche, la Constitution de 1793 élaborée par cette assemblée (mais qui n’est jamais entrée en vigueur en raison de la guerre, puis de la chute de Robespierre), ainsi que les Constitutions suisses depuis 1848 peuvent être considérées comme ayant mis en place un régime d'assemblée. Il y a deux conceptions du régime d’assemblée, l’une stricte, l’autre souple. A. La conception stricte du régime d'assemblée Ce régime s'inspire davantage de la pensée de Rousseau et de la théorie de la souveraineté populaire que de la pensée de Montesquieu. Il s'agit de donner le pouvoir au peuple en attribuant l'essentiel des fonctions étatiques au parlement et en soumettant les élus au contrôle populaire. Un tel régime est pratiqué par la Suisse depuis 1848. Dans un régime d'assemblée au sens strict, l'infériorité constitutionnelle de l'exécutif est particulièrement marquée au point que l'exécutif, qui existe en tant qu'organe distinct, est considéré comme un organe commis, comme le simple commis de l'assemblée, le simple serviteur des volontés de l'assemblée. S'agissant de la structure de l'Exécutif, il faut retenir qu'en régime d'assemblée, l'exécutif est monocéphale, c'est-à-dire qu'il n'est composé que d'un seul organe qui exerce à lui tout seul le pouvoir exécutif. Il est toutefois collégial, ce qui empêche une personnalisation trop marquée du pouvoir. L'infériorité de l'exécutif résulte d'abord de sa dépendance à l'égard de l'assemblée (il est élu par l’assemblée et ne dispose pas de moyens de pression sur elle - ni dissolution, ni question de confiance). Elle résulte également de la faiblesse de ses pouvoirs : certaines compétences qui sont traditionnellement réservées à l'exécutif en régime parlementaire sont ici attribuées au parlement. En résumé, l'exécutif est placé, pour toutes ces raisons, dans une situation de dépendance vis-à- vis de l'assemblée qui est donc, en apparence du moins, l'organe éminent dans un tel régime. Mais, la philosophie qui sous-tend ce régime est de conférer le pouvoir, non à l'assemblée, mais au peuple. C'est pourquoi, le régime d'assemblée a souvent été combiné dans l'histoire avec la mise en place d'une démocratie semi-directe. Tel est le cas en Suisse depuis 1848. B. La conception large du régime d’assemblée Certains régimes parlementaires fonctionnent comme des régimes d’assemblée car les institutions sont particulièrement déséquilibrées en faveur du parlement : les exécutifs sont faibles et instables en raison des innombrables crises ministérielles (c’est-à-dire des renversements des gouvernements) dont le parlement est à l'origine. En l'absence de procédés de démocratie directe, ce n'est pas ici le peuple qui est le véritable titulaire du pouvoir, mais l'assemblée. On a pu parler à propos de ces régimes d'un "parlementarisme absolu". Les IIIème et IVème Républiques en France illustrent bien ce schéma. §2 : Les régimes à prépondérance de l'Exécutif L’un des régimes de ce type est le régime dit présidentialiste : le chef de l'Etat concentre l'essentiel des pouvoirs en face d'un parlement subordonné et souvent réduit à n'être qu'une chambre Page 11 sur 12    d'enregistrement des volontés du premier. En France, le régime mis en place sous la Vème République a souvent été qualifié de régime présidentialiste car le Président de la République dispose de pouvoirs importants (sauf en période de cohabitation, c'est-à-dire sauf lorsque le Président est d'une couleur politique différente de celle de la majorité à l'Assemblée nationale). Conclusion critique sur la typologie des régimes politiques Pour achever ce chapitre relatif à la typologie des régimes politiques, il faut faire quelques remarques fondamentales : - D'abord, il faut remarquer que certains régimes présentent des caractéristiques qui relèvent de plusieurs types de régimes. On parle alors de régimes hybrides ou mixtes. Ainsi, et vous l'étudierez au second semestre, le régime mis en place par la Constitution de 1958 présente à la fois des aspects parlementaires et des aspects présidentiels. Le Président y est élu au suffrage universel direct et détient des pouvoirs importants - dont (dans certains cas et en pratique) celui de démettre le Gouvernement, qui est donc responsable devant lui -, ce qui fait penser au régime présidentiel, mais par ailleurs le Gouvernement est responsable devant le Parlement et le Président dispose du droit de dissolution, ce qui fait penser au régime parlementaire. C’est pourquoi on qualifie souvent ce régime de régime semi-présidentiel, étant précisé que les qualifications de régime présidentialiste et de régime parlementaire dualiste valent surtout hors période de cohabitation, c’est-à-dire lorsque le Président est de la même couleur politique que l’Assemblée nationale, et donc que le Gouvernement. - Seconde remarque : s’agissant des régimes politiques, la lecture des textes constitutionnels est importante mais insuffisante. Il faut toujours se reporter ensuite à la pratique constitutionnelle. Ainsi, lorsqu’un droit est reconnu par la Constitution, il faut se demander comment ce droit est utilisé en pratique, et cette pratique dépend en partie des caractéristiques propres à chaque Etat, liées en particulier à sa vie politique. La transposition pure et simple d'un régime étranger, qui fonctionne bien dans un Etat, est donc difficile pour la simple et bonne raison que la vie politique ne se transpose pas. Elle a ses caractéristiques propres, qui dépendent de l'histoire nationale, de la culture politique d'un peuple etc. Page 12 sur 12