Resumen de Regímenes de Gobierno PDF

Facundo Lucerna Resumen 3 Capítulo III - Régimen de gobierno Sesión 15 PEGORARO & ZULCOVSKY Las formas de gobierno Criterios para diferenciar regímenes de gobierno Fuente de legitimidad (relacionada con la modalidad de acceso al cargo: elección popular...

Facundo Lucerna Resumen 3 Capítulo III - Régimen de gobierno Sesión 15 PEGORARO & ZULCOVSKY Las formas de gobierno Criterios para diferenciar regímenes de gobierno Fuente de legitimidad (relacionada con la modalidad de acceso al cargo: elección popular vs elección por legislativo). Plazos fijos o flexibles para la permanencia en los cargos. Rendición de cuentas: cuál es el cuerpo político ante el cual el gabinete es responsable. Clasificaciones modernas Tres formas de gobierno democráticas: los parlamentarismos, los presidencialismos y los semipresidencialismos. PARLAMENTARISMO Lijphart (1987) los parlamentarismos se caracterizan por: El jefe de gobierno “Primer ministro” y su gabinete son responsables (designados y removidos) ante el poder legislativo. (Dependen de la confianza del mismo) Los primeros ministros son formalmente siempre elegidos por el poder legislativo (legitimidad indirecta) El poder ejecutivo es colectivo o colegiado. (la toma de decisiones recae en todo el gabinete). Para Sartori el principio fundador de los parlamentarismos es que el parlamento es soberano (no existe una separación del poder entre el gobierno y el parlamento; el poder ejecutivo- legislativo se comparte). La elección directa, y por un período flexible, del parlamento. EL PODER EJECUTIVO: Es dual: integrado por el gobierno y la jefatura de Estado (se diferencian por sus funciones). El jefe de gobierno se encarga de lo político-administrativo y el Jefe de Estado de la representación simbólica y de corte ceremonial. El órgano ejecutivo es colegiado porque se conforma por un primer ministro y otros que tienen a cargo la administración de las diferentes áreas políticas. El primer ministro se coloca en el vértice del gabinete. En general, todos los miembros de éste, son al mismo tiempo, miembros del parlamento. La jefatura de Estado es un cargo ocupado por el Rey (en las monarquías) o por el presidente (en las Repúblicas). Este accede al cargo a través de una elección del parlamento y lo ostenta durante un período fijado de antemano. pág. 1 Parcial 2 Facundo Lucerna 4 formas para elegir al primer ministro: 1) El monarca propone al ocupante de cargo y el parlamento a través de un voto de confianza ratifica la elección. 2) Se lo elige a propuesta del Rey, sin necesidad de un voto de confianza 3) El presidente propone y el parlamento ratifica explícitamente. 4) El parlamento eleva la propuesta y procede a la designación, sin intervención del jefe de Estado. Duración del mandato: decide el parlamento (2 formas): A partir de un pronunciamiento contario al jefe del gobierno, desaprobando un pedido de confianza por parte de éste El parlamento expide un voto de desconfianza o censura hacia el primer ministro a instancias de sus propios miembros. El mandato del ejecutivo en esta forma de gobierno no se halla sujeto a ningún tipo de plazo y su duración depende de la conservación del apoyo del parlamento. EL PODER LEGISLATIVO El parlamento es el único de los órganos del gobierno con posibilidad de reclamar una legitimidad democrática directa a partir de su elección popular. Los parlamentarios en esta forma de gobierno no poseen mandatos fijos. El primer ministro cuenta con la posibilidad de apelar al jefe de Estado para solicitarle disolver el parlamento, lo que implica un nuevo llamado a elecciones y lograr un nuevo cuerpo parlamentario y un nuevo gobierno. Esto demuestra la existencia de medidas de intervención recíprocas de un cuerpo sobre el otro, interdependencia por integración. No existe independencia entre los poderes de gobierno, ni tampoco separación- característica: fusión de los poderes. Tipos de parlamentarismo: Modelo de Westminster: El poder ejecutivo prevalece por sobre la asamblea legislativa. Según Sartori (1994), la relación que el jefe de gobierno posee respecto a los demás integrantes del poder ejecutivo adopta la modalidad de un primero por encima de sus desiguales. Se trata de un modelo en el cual el jefe de gobierno es quien realmente dirige y lleva adelante el curso del gobierno, conformado a partir de un solo partido. El jefe del poder ejecutivo es a la vez el de su partido y difícilmente pueda ser destituido por un voto parlamentario. Gobierna sobre los ministros de su gabinete, que se encuentran a él subordinados y puede tanto designarlos como reemplazarlos según su parecer. Parlamentarismo de asamblea: El primer ministro es un primero entre los iguales. Alude a todos los tipos de parlamentarismo clásico donde el jefe de gobierno se renueva junto con todo su gabinete. El paso de los partidos políticos en la conformación del gabinete resulta fundamental en este tipo de gobiernos. pág. 2 Parcial 2 Facundo Lucerna Parlamentarismos controlados: El jefe de gobierno es un primero entre sus desiguales, ya que puede no ser líder del partido oficial, y su permanencia en el cargo es esperable aun ante recambios en el gabinete, dado que este último no es nombrado por el parlamento. Posee la capacidad de destituir a sus miembros, pero estos no tienen la misma facultad con respecto a él. PRESIDENCIALISMO: Sartori- un presidencialismo es tal cuando el presidente: Es electo popularmente Mandato con plazo fijo: no puede ser despedido del cargo por una votación del parlamento o congreso durante su período preestablecido Encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Otras definiciones más acotadas consideran que el presidencialismo se caracteriza por la elección separada y directa del ejecutivo y de la legislatura por un mandato fijo, o bien exclusivamente por la existencia del mandato fijo del presidente. (Shugart y Carey) Naturaleza de la legitimidad de los poderes ejecutivo y legislativo directa: tanto el presidente como el congreso son electos por el voto popular. PODER EJECUTIVO: Presenta una estructura unipersonal, y entre las diferentes instancias de toma de decisión no existen medidas de intervención reciprocas, sino una interdependencia por coordinación. La unipersonalidad del cargo implica que en una misma figura se concentra la jefatura del Estado y la del gobierno. La conformación del gabinete depende pura y exclusivamente de él (del presidente), quien designa y remueve a sus ministros. Éstos no pueden integrar el parlamento simultáneamente. Sólo el presidente posee poderes formales y por ende es responsable exclusivo de las decisiones adoptadas. Sartori (1994) contempla tres formas de elección del presidente 1) Elección directa: el candidato que gana las elecciones es designado presidente sin más trámite 2) Elección indirecta a través de un órgano electoral: los votantes se pronuncian a favor de una figura presidencial tras elegir a los electores que adhieren al mismo, y que se reunirán en un segundo momento para consagrar al presidente. 3) De carácter indirecto: existe un cuerpo intermedio entre la voluntad de los votantes y la elección final del presidente que sí tiene la potestad de alterar las preferencias del electorado. Respecto a la duración de los mandatos, estos van desde los 4 a los 6 años. Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (2002) y Haggard y McCubbins (2001) identifican dos tipos de poderes presidenciales: 1) Constitucionales: pueden desagregarse en legislativos o exclusivamente presidenciales. 2) Partidarios: guardan estrecha relación con la estructuración del sistema de partidos y se constituyen en un indicador significativo a la hora de medir la influencia sobre la mayoría oficial en la legislatura, a la vez que el grado de disciplina partidaria. pág. 3 Parcial 2 Facundo Lucerna PODER LEGISLATIVO: En esta forma de gobierno los miembros del congreso poseen un mandato fijo, mientras que el presidente no cuenta con la facultad de disolver el órgano legislativo. Simultáneamente, el gabinete no es designado o desbancado mediante el voto parlamentario, lo cual lo convierte en una prerrogativa exclusivamente presidencial. Es posible visualizar dos esquemas de gobierno a partir de la relación que se establezca entre el presidente y el congreso: La primera alude a la idea de gobierno unificado, donde el presidente posee una mayoría parlamentaria en ambas cámaras, que dirige y controla a partir de una fuerte disciplina partidaria. La segunda, por oposición a la primera, denominada gobierno dividido. Aquí no existe unión entre los poderes, sino que a la separación institucional se le adiciona la división política. La dinámica de relación entre el ejecutivo y legislativo en este escenario afectará el ejercicio del gobierno, dando lugar a cinco posibles resultados: Parálisis en la toma de decisiones Alto nivel de conflicto Micro legislación producto de negociaciones y compromisos Altos costos para la toma de medidas de gobierno Desviaciones significativas de los preceptos básicos del presidencialismo: amenaza de disolver el congreso, amenaza de juicio político. TIPOS DE PRESIDENCIALISMO: No todos los presidentes tienen los mismos poderes desde el punto de vista institucional (poderes reactivos, poderes activos) Los presidentes latinoamericanos son más poderosos institucionalmente que el presidente de EEUU. Juan Bautista Alberdi “los nuevos estados de la América española necesitan reyes con el nombre de presidentes”. SEMIPRESIDENCIALISMO: Según Sartori: Un diseño semipresidencial se caracteriza por: Combinación entre legitimidad directa del presidente y legitimidad indirecta del primer ministro. Se basa en la idea de poder compartido: el presidente debe compartir el poder con su primer ministro; a su vez, el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario continuo. Se trata de una forma “mixta” de gobierno entre el presidencialismo y el parlamentarismo El presidente tiene un mandato fijo y el primer ministro un mandato flexible. El carácter bicéfalo y dual del órgano ejecutivo (presenta una estructura de autoridad dual, ya que es compartido entre el jefe de Estado y el jefe del gobierno) pág. 4 Parcial 2 Facundo Lucerna PODER EJECUTIVO: Presenta una estructura de dos centros de poder desiguales. Uno de ellos está representado por el presidente, mientras que el otro está encarnado en la figura del primer ministro. El primer ministro no posee legitimidad directa, es designado, apoyado o removido por la institución parlamentaria. Existe una relación de necesidad entre las dos “cabezas” del poder ejecutivo. El presidente no posee la facultad de gobernar por sí solo, ya que sus propuestas deben ser encauzadas por medio del gobierno que conduce el primer ministro. PODER LEGISLATIVO: El parlamento es elegido directa y popularmente por un período fijo, pudiendo ser disuelto anticipadamente. De la configuración de las mayorías y minorías presente en la institución parlamentaria es posible distinguir, como ya se señaló, la cabeza ejecutiva que prevalecerá. Con mayoría unificada prevalece el presidente, y la aplicación de las convenciones constitucionales, mientras que con una mayoría dividida el que prevalece es el primer ministro y la constitución escrita. Es posible identificar tres formas de interacción entre el presidente y el primer ministro, y tres escenarios resultantes: En situaciones de gobierno dividido, el presidente ostenta una función meramente reguladora y prima el primer ministro, produciéndose lo que se conoce como cohabitación. En los casos de gobierno unificado donde el presidente no es líder de su partido, éste asumiría funciones de carácter simbólico, quedando el poder efectivo en manos del primer ministro, líder real de la mayoría en el parlamento. Ante situaciones de gobierno unificado donde el presidente es el líder de su partido, su poder asume características similares a las de un presidente en un esquema presidencial, relegando al primer ministro un mero ejecutor. Sesión 16 NEGRETTO La reforma del presidencialismo en América Latina Casi todas las reformas constitucionales adoptadas desde 1978 afectaron, de una manera u otra, la estructura y poderes del Ejecutivo. Algunos estudios provenientes del derecho constitucional comparado indican que la estructura del poder presidencial se ha mantenido intacta o ha tendido a fortalecerse. Por otro lado, análisis empíricos provenientes de la ciencia política señalan que, en comparación con épocas pasadas, el poder de los presidentes encuentra hoy mayores límites, como resultado de la creciente fragmentación partidaria que fuerza a los ejecutivos a negociar con partidos opositores en el Congreso para legislar. Cambios constitucionales han alterado el poder de los presidentes en América Latina entre 1978 y 2014. Argumentaré que las tendencias de reforma en esta materia se han movido en direcciones opuestas. Se han incorporado reglas que reducen la probabilidad de que el presidente cuente con un apoyo mayoritario en el Congreso, con otras que incrementan su poder de negociar con los legisladores. Por otra parte, mientras muchas reformas se orientan a fortalecer la capacidad del Congreso para supervisar las facultades de gobierno del Ejecutivo, se adoptaron otras que concentran poder legislativo en manos del presidente. En este diseño híbrido, las reformas adoptadas coexisten en tensión y tienen un impacto contradictorio en el poder real de los presidentes, de modo tal que es tan incorrecto hablar de un avance del pág. 5 Parcial 2 Facundo Lucerna hiperpresidencialismo como de una disminución sistemática. del poder de los presidentes en todas sus dimensiones. 2. Interpretaciones del poder presidencial Los padres fundadores de las repúblicas hispanoamericanas adoptaron sistemas presidenciales que, si bien se inspiraron en la idea de separación de poderes, se apartaron del modelo original de frenos y contrapesos que los federalistas plasmaron en la constitución de Filadelfia. En comparación con el régimen constitucional de los Estados Unidos, los presidentes de América Latina han tenido considerablemente más atribuciones para sancionar o modificar la legislación, interferir en las funciones judiciales y suspender la constitución en situaciones de emergencia. Mientras ciertos autores continúan utilizando la idea de “hiperpresidencialismo” para caracterizar el poder actual de los presidentes, otros indican que este ha sufrido importantes transformaciones durante la última etapa democrática. Gargarella (2013) afirma que las reformas constitucionales ocurridas en las últimas décadas en América Latina han aumentado consistentemente las facultades del Ejecutivo, a pesar de algunas pequeñas revisiones en la dirección opuesta. En su interpretación, un análisis dinámico y contextual de la constitución mostraría que la estructura de poder presidencial ha permanecido inalterada y que, en los hechos, se sigue imponiendo sobre las demás ramas de gobierno. Mientras la democracia electoral se expandía en América Latina, la misma no cumplía, en los hechos, con la rendición de cuentas horizontal que supone tener un sistema de separación de poderes (O’Donnell, 1994). Las primeras críticas a la visión tradicional del presidencialismo latinoamericano surgieron de estudios sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Estos señalaron que no solo la variación del poder real de los presidentes es amplia entre países y en el tiempo, sino que ni siquiera es cierto que los presidentes dotados de poderes “imperiales” gobiernen de manera unilateral. Incluso poderes que parecen muy impresionantes en el papel, como los poderes de decreto, pueden verse limitados en la práctica por la interacción que tienen los mismos con el poder partidario de los presidentes en el Congreso Los estudios acerca del Poder Judicial se movieron en una dirección similar, argumentando que los constreñimientos que los jueces ponen al Ejecutivo varían ampliamente entre países, dependiendo tanto de sus poderes formales como de las condiciones políticas en las que se ejercen. En este sentido, por ejemplo, los modelos estratégicos de comportamiento judicial mostraron cómo los jueces constitucionales tienen mayores incentivos a limitar el poder de los ejecutivos a medida que la competencia electoral aumenta y el poder político se dispersa. Hay dos problemas que se entrecruzan en estas evaluaciones. El primero es la distinción entre facultades de jure y de facto del presidente. En algunos países, como Chile o Colombia, las facultades formales de los presidentes en las áreas de gobierno, legislación y emergencias han sido históricamente muy fuertes. Sin embargo, en la práctica, no siempre demostraron ser efectivas (ver Archer y Shugart, 1997). En contraposición, en países como México o Venezuela, e incluso en los Estados Unidos, en algunas coyunturas, los presidentes han disfrutado de más influencia sobre la legislación y la creación de leyes que lo que se esperaría de las prerrogativas formales enumeradas en la Constitución. pág. 6 Parcial 2 Facundo Lucerna El poder real de los presidentes resulta de una interacción compleja entre sus atribuciones formales, las convenciones constitucionales no escritas, las características del sistema de partidos y de la organización partidaria y la fortaleza de otras instituciones. También importan factores extrainstitucionales, como son las preferencias cambiantes de los actores políticos y las características del contexto social y económico. Tanto quienes señalan la continuidad del hiperpresidencialismo como quienes indican el surgimiento de un poder más limitado y compartido, suelen enfocarse en ciertos poderes en particular, como son los poderes de legislación. Sin embargo, el poder presidencial tanto desde el punto de vista formal como real, abarca distintas atribuciones en materia partidaria, de gobierno o legislativa. Y resulta que el grado de poder que el Ejecutivo disfruta en una de estas áreas no es necesariamente consistente con su poder en otra diferente. Los ejecutivos de América Latina solían ser poderosos como líderes del partido gobernante, tenían poderes unilaterales para conducir sus gabinetes y fuertes prerrogativas en situaciones de emergencia. Al mismo tiempo, tenían pocas facultades formales para sancionar legislación o inducir a los legisladores a aprobar los cambios que ellos deseaban hacer a las leyes vigentes. Desde mediados a fines del siglo XX y hasta el presente, como veremos, se observa una tendencia opuesta. Los presidentes perdieron facultades partidarias, de emergencia y gobierno, mientras que ganaron facultades legislativas proactivas considerables. 3. Reformas al poder presidencial El poder presidencial es un concepto multidimensional, ya que engloba el poder del Ejecutivo en sus distintos papeles como jefe de partido, jefe de Estado, jefe de gobierno y colegislador 2 Las facultades electorales y partidarias se refieren al poder de los presidentes como líderes de sus partidos y de mayorías legislativas. Las facultades de gobierno aluden al poder de los presidentes para conducir a sus gabinetes y hacer nombramientos en la administración y otras instituciones. Las facultades legislativas se refieren a la capacidad institucional del Ejecutivo de influir en la creación y el cambio de leyes. 3.1. Facultades electorales y partidarias Los presidentes son comparativamente más poderosos si sus partidos pueden obtener una mayoría o una representación cercana a la mayoría en el Congreso, si gozan de un control centralizado sobre sus partidos y si disponen de un horizonte de largo plazo para negociar con los legisladores. Los estudios institucionales comparados indican que los presidentes tienden a obtener el apoyo de una mayoría en el Congreso cuando son elegidos por mayoría relativa y las elecciones legislativas coinciden con la contienda presidencial. Por el contrario, la posibilidad de contar con mayorías legislativas disminuye cuando los presidentes son elegidos por fórmulas que requieren un umbral mínimo de votos o las elecciones presidenciales y legislativas no concurren en el tiempo y los legisladores son electos por una fórmula de representación proporcional. Las fórmulas de mayoría relativa para elegir presidentes fueron una vez predominantes en América Latina (en las décadas de 1950 y 1960), desde fines de la década de 1970, la mayoría de los países requieren ya sea una mayoría absoluta (más del 50%) o una mayoría relativa calificada (un umbral mínimo de votos por debajo de 50%, pero por encima de algún mínimo, como, por ejemplo, 20%) para ganar una elección presidencial. pág. 7 Parcial 2 Facundo Lucerna Si estas reformas producen los efectos esperados, la combinación de presidentes elegidos por fórmulas que requieren un umbral mínimo de votos y legisladores elegidos por representación proporcional, tendría que resultar en una mayor fragmentación del número de partidos que compiten y ganan bancas legislativas. Esto, a su vez, haría más probable que los presidentes carezcan de apoyo mayoritario en el Congreso y deban negociar con partidos opositores e incluso integrarlos a coaliciones formales de gobierno para poder legislar. Este potencial debilitamiento de la capacidad de los presidentes para legislar se vería reforzado por otro grupo importante de reformas recientes que adoptan diversas formas de voto personalizado. Estas reformas han sustituido sistemas de listas cerradas de partido por listas abiertas, listas flexibles (también llamadas listas cerradas, pero no bloqueadas), sistemas de voto personal en distritos plurinominales, y sistemas mixtos que combinan una votación personalizada en distritos uninominales con votación por listas cerradas de partido en distritos plurinominales. Estas reglas, en comparación con aquellas en que los líderes partidarios controlan la nominación de candidatos por medio de listas cerradas, tienden a limitar el poder disciplinario de los jefes de bancada, haciendo que los presidentes deban negociar sus agendas no solo con la oposición, sino también dentro de sus propios partidos Los potenciales efectos de otras reformas electorales apuntan en una dirección diferente. Mientras que los períodos presidenciales podían ser de hasta 8 años en las primeras décadas del siglo XX, las reformas recientes los han reducido a 4 o 5 años. Sin embargo, también se han pág. 8 Parcial 2 Facundo Lucerna modificado las normas que reglamentan la reelección del presidente, haciéndolas más permisivas Cuando la norma de reelección presidencial permite períodos presidenciales consecutivos, es probable que se vea más limitada la rotación y alternancia en el Ejecutivo. La posibilidad de reelección consecutiva puede tener también un impacto indirecto en las facultades partidarias del presidente. En igualdad de condiciones, un presidente que puede postularse para su reelección es probable que tenga más poder de negociación con los legisladores que un presidente que no puede ser reelecto. 3.2. Facultades de gobierno Tradicionalmente, los presidentes en América Latina han disfrutado un alto grado de independencia del Congreso en materia de formación, coordinación y cambio de los gabinetes. Desde la década de 1850, ninguna constitución en la región ha exigido la intervención del Congreso o de una de sus cámaras para confirmar el nombramiento del gabinete de ministros. Un procedimiento denominado interpelación parlamentaria ha formado parte de la mayoría de las constituciones en América Latina desde comienzos del siglo XIX. Este procedimiento, sin embargo, no implica normalmente la posibilidad de forzar la renuncia de los ministros; sólo confiere a los legisladores la autoridad de convocar a los ministros del gabinete a una sesión del Congreso para brindar información sobre un área en particular bajo su responsabilidad. Sin embargo, con el correr del tiempo, varias constituciones en América Latina impusieron mayores restricciones sobre las facultades de gobierno de pág. 9 Parcial 2 Facundo Lucerna los presidentes, permitiendo a las legislaturas no sólo interrogar a los ministros del gabinete, sino también censurarlos, a veces con efectos vinculantes. Esta tendencia ha crecido desde 1978. Las medidas de descentralización política introducidas en los estados unitarios han privado a los presidentes de una fuente importante de poder y patronazgo. Los poderes de nombramiento de los presidentes también se vieron reducidos como resultado de las reformas tendientes a fortalecer la independencia judicial Sin embargo, y comparadas con un pasado en donde la autonomía del Ejecutivo en materia de gobierno era casi absoluta, es claro que la adopción de mecanismos parlamentarios de control y la reducción de las facultades de nombramiento de los presidentes tiene el potencial de generar una distribución de facultades más equilibrada entre el Ejecutivo y las otras ramas del poder. 3.3. Facultades legislativas En un fuerte contraste con lo recién explicado respecto a las facultades de gobierno, los reemplazos y las enmiendas constitucionales adoptadas desde fines de la década de 1970 han aumentado de forma significativa las facultades de los presidentes para influir en la legislación, en particular, sus capacidades para promover modificaciones en la legislación vigente. A pesar de que algunas reformas han alterado las facultades de veto de los presidentes, los cambios más importantes y frecuentes introducidos en la asignación de facultades legislativas han tenido lugar en el área del poder de agenda. La capacidad de controlar la agenda legislativa permite a los presidentes limitar el conjunto de alternativas sobre las cuales la asamblea puede elegir, el tiempo en el cual debe decidir, o ambas cosas Durante todo el siglo XX, los poderes legislativos proactivos de los presidentes han aumentado constantemente en cinco áreas. Los presidentes han adquirido: (i) potestad exclusiva para presentar proyectos de ley sobre temas económicos y financieros importantes y la facultad de (ii) fijar el presupuesto; (iii) presentar proyectos de ley que se deben votar en el Congreso dentro de un plazo limitado (usualmente denominados leyes de urgencia); (iv) emitir decretos de contenido legislativo (habitualmente bajo circunstancias de urgencia extrema que hacen imposible seguir los procedimientos ordinarios de creación de leyes) y; (v) presentar propuestas de leyes a referendo popular. pág. 10 Parcial 2 Facundo Lucerna A pesar de que muchas constituciones autoritarias contribuyeron en el pasado a fortalecer las facultades legislativas del Ejecutivo durante períodos de dictadura civil o militar, el proceso más reciente de democratización en la región no ha revertido este legado. La mayoría de los países que reemplazaron o revisaron sus constituciones entre 1978 y 2014 han retenido fuertes facultades legislativas en manos del presidente o aumentado esas facultades. Como veremos, la influencia real de los presidentes en la creación de leyes no puede derivar sólo de las facultades legislativas formales. Sin embargo, y desde el punto de vista de las tendencias de reforma, es innegable el contraste entre los cambios introducidos en materia de poderes de gobierno y en materia de poderes legislativos. En tanto que los primeros tienden a buscar un nuevo equilibrio de poderes, eliminando o limitando ciertos poderes tradicionales del ejecutivo, los segundos dan continuidad y refuerzan la centralidad del presidente en los regímenes constitucionales latinoamericanos. 4. El nuevo poder presidencial en la práctica Desde mediados del siglo XIX hasta comienzos del siglo XX, evaluar el poder de los presidentes latinoamericanos era relativamente sencillo. Desde el punto de vista del diseño, los presidentes latinoamericanos se elegían conforme a normas electorales restrictivas, disfrutaban de fuertes facultades unilaterales de gobierno y de fuertes, pero meramente reactivas, facultades legislativas (por ejemplo, el veto). Desde mediados del siglo XIX hasta comienzos del siglo XX, evaluar el poder de los presidentes latinoamericanos era relativamente sencillo. Desde el punto de vista del diseño, los presidentes latinoamericanos se elegían conforme a normas electorales restrictivas, disfrutaban de fuertes facultades unilaterales de gobierno y de fuertes, pero meramente reactivas, facultades legislativas (por ejemplo, el veto). Desde el punto de vista de la implementación, la combinación de normas electorales restrictivas, tales como las elecciones presidenciales indirectas, con la práctica informal de transferencia del poder a través de acuerdos entre elites y el control del gobierno sobre las elecciones, otorgó a los presidentes un control unificado sobre la legislatura. Cuando las fuerzas de la oposición no se sometían a los resultados electorales previamente acordados, el presidente siempre podía recurrir a sus facultades de emergencia para aplacar el disenso. Dada su supervisión de las elecciones en el Congreso y la debilidad de la oposición política, los presidentes de esta época solían ejercer influencia sobre la mayoría de las instituciones del estado, incluido el Poder Judicial. El proceso de democratización y el surgimiento de nuevos partidos conllevaron la adopción de normas electorales más incluyentes, inicialmente fórmulas proporcionales para elegir a los diputados y, con posterioridad, desde fines de la década de 1970, fórmulas que requieren un umbral mínimo para elegir presidentes Al mismo tiempo, un número creciente de constituciones y enmiendas adoptadas desde comienzos de la década de 1990 han hecho que las normas de reelección presidencial sean más permisivas, autorizando por lo general a los presidentes a presentarse para una reelección consecutiva por una sola vez. En materia electoral, la mayor parte de las reformas ha tenido en los hechos los efectos esperados. Como resultado de la combinación de presidentes elegidos por fórmulas que requieren un umbral mínimo de votos y legisladores elegidos por representación proporcional, la fragmentación del sistema de partidos ha aumentado con el tiempo en América Latina. pág. 11 Parcial 2 Facundo Lucerna Esto implica una disminución neta del poder partidario de los presidentes, quienes se ven hoy forzados a formar coaliciones o negociar más ampliamente sus agendas legislativas con partidos de oposición para poder implementarlas. Esto indica que, como consecuencia de las reformas tendientes a personalizar el voto y limitar el poder disciplinario de los líderes de partido, muchos presidentes deben hoy negociar sus agendas también al interior de sus propios partidos. Por otra parte, también han producido el efecto esperado otras reformas electorales que, contrariamente a las mencionadas, tienden a incrementar el poder del presidente, como es el caso de la reelección presidencial consecutiva. Por esta razón, si la constitución permite períodos presidenciales consecutivos, como es cada vez más común en América Latina, es muy probable que el presidente en ejercicio y su partido obtengan una ventaja electoral y se vea en los hechos limitada la rotación y la alternancia en el Ejecutivo. Este efecto, a su vez, fortalece al presidente tanto respecto de los legisladores de su propio partido como de la oposición Si dirigimos nuestra mirada a las relaciones entre poderes, podemos observar el efecto diferenciado de ciertas reformas dentro de un esquema cuyo conjunto sigue siendo híbrido. Por ejemplo, el impacto de las reformas recientes que limitan las facultades presidenciales sobre la conducción de los gabinetes ha sido en general modesto en sus consecuencias. Sea por restricciones formales en su implementación (como umbrales altos de votación en contextos partidarios fragmentados) o debido a los recursos políticos y económicos que los presidentes tienen a su disposición para comprar lealtades o disuadir a la oposición. En contraste, sin embargo, las reformas que limitan las facultades del presidente de nombrar gobernadores, regidores o alcaldes, han en general reducido las capacidades de control e influencia territorial del ejecutivo. Las reformas en materia de poderes legislativos del presidente son las más complejas de evaluar en los hechos, pues el impacto real del ejecutivo como legislador es normalmente condicional al apoyo partidario que este tenga en la legislatura. 5. Conclusión Este trabajo ha mostrado que el panorama del poder presidencial en las nuevas constituciones latinoamericanas es el de una estructura híbrida con varios componentes en tensión. Algunas partes de este diseño híbrido tienden a limitar el poder tradicional de los presidentes, mientras que otras se orientan a aumentarlo. Esta misma tensión se observa en el análisis del poder real de los presidentes cuando lo observamos en sus distintas dimensiones. Por esta razón, es posible concluir que el poder presidencial en América Latina se ha transformado desde 1978 y que ni el concepto de hiperpresidencialismo ni el de un poder presidencial atenuado es capaz de capturar esta transformación. Es interesante observar que esta evaluación contradictoria del nuevo poder presidencial en América Latina tiene su paralelo en las caracterizaciones contrapuestas que se ofrecen hoy en día acerca de la democracia en la región. Por un lado, se ha afirmado con razón que a partir del último ciclo de expansión de la democracia, ésta ha tenido una mayor duración y estabilidad que en cualquier otra época anterior. Por otro lado, se observa que las nuevas democracias adolecen de fallas profundas en cuanto al respeto a la Constitución, la separación de poderes y la vigencia efectiva de derechos y garantías ciudadanas. pág. 12 Parcial 2 Facundo Lucerna Sesión 17 CHASQUETTI Tres experimentos constitucionales Uruguay es el país latinoamericano que más experimentos institucionales ha realizado en materia de diseño del régimen de gobierno. En 1918 reformó su primera Constitución y luego la volvió a enmendar en 1934, 1942, 1952, 1967 y 1997. La historia política describe esa sucesión de cambios como un proceso complejo, contradictorio e incluso errático. Dichas reformas han girado en torno a dos vectores. Por un lado, desarrollaron un “edicto perpetuo” (expresión acuñada por el constitucionalista Justino Jiménez de Aréchaga) de preceptos constitucionales2 y, por otro, han diseño y rediseño la orgánica del gobierno, en un proceso pautado por el método del ensayo y error. Las sucesivas reformas del Ejecutivo establecieron tres diferentes modelos de organización orientados a evitar la concentración de poder en la persona del presidente de la República. Los cambios en materia de coparticipación estuvieron inspirados en la voluntad y el deseo de la oposición por alcanzar posiciones que permitieran influir en el rumbo del país. Los debates reformistas muestran que ambos problemas estuvieron íntimamente vinculados y condicionaron el diseño de los modelos de organización del Poder Ejecutivo. El primer experimento fue el Ejecutivo bicéfalo de la Constitución de 1918, el cual fue el resultado de un pacto entre los dos grandes partidos. Los cambios políticos y la crisis económica de fines de la década del veinte mostraron los límites de dicha fórmula institucional para garantizar estabilidad política en tiempos de turbulencia. El siguiente experimento fue el Ejecutivo dúplex de la Constitución de 1934 que, en cierto modo, supuso una solución racionalizada a los problemas observados en el modelo anterior. Sin embargo, su primera versión estuvo contaminada por las características inusuales de la coyuntura política La voracidad de cargos institucionales, la mutua desconfianza de los socios de la coalición reformista y sobre todo, la vocación excluyente de los mismos, pusieron en entredicho a ese formato. No obstante, una década más tarde su reformulación en clave democrática derivó en un verdadero hallazgo institucional en materia de estabilidad y eficacia. El tercer experimento constitucional fue el Ejecutivo colegiado de la Constitución de 1952, el cual convivió con otra profunda crisis económica. Su derogación bajo el prontuario de ineficiencia e inoperancia sepultó dramáticamente al modelo pese a ser una de las innovaciones más audaces de la historia constitucional de América Latina. 2. La inestabilidad política del siglo XIX y las soluciones para constitucionales Hubo un tiempo en que Uruguay fue un país endeble, inestable y violento. Nos referimos a los primeros cuarenta años de su vida independiente, donde además de ser una nación pobre y con escasa población, registró en su vida política caracterizada por los continuos alzamientos, revoluciones y cuartelazos, además de una guerra civil internacional que duró más de una década. Durante esos cuarenta años, 23 individuos ocuparon el cargo de Presidente de la República, pero solo 8 habían sido electos por procedimientos constitucionales3. En ese lapso, el Poder Legislativo permaneció cerrado la cuarta parte del tiempo (24%) y la Alta Corte de Justicia ni siquiera llegó a constituirse (Pivel Devoto, 1966). Muchos estudios señalan que las razones de la inestabilidad inicial obedecieron a la inadecuación del formato institucional diseñado por los constituyentes de 1830. pág. 13 Parcial 2 Facundo Lucerna La primera Constitución era un típico texto presidencialista de la época, con grandes problemas para reconocer la realidad política y económica del país, así como las herencias institucionales dejadas por el período colonial y el proceso revolucionario. La Constitución era censitaria (negaba derechos políticos a los analfabetos, extranjeros, soldados de línea y jornaleros a sueldo) y carecía de criterios para determinar cómo debía formarse el padrón electoral. Diferentes normativas establecieron mecanismos para la creación de un Registro Cívico pero todas fueron incapaces de alumbrar un régimen general y coherente4. A su vez, como todos los textos decimonónicos, la Constitución no fue pensada para funcionar con partidos o proto- partidos los grupos opositores al gobierno. Finalmente, el texto constitucional determinaba que el presidente sería electo en la Asamblea General (reunión de ambas cámaras), por lo cual las elecciones legislativas se tornaban muy importantes, pero carecían de garantías para asegurar que el escrutinio fuera limpio y el resultado aceptado por todos los competidores. 2.1. La creación de la coparticipación territorial Desde su independencia, la política uruguaya estuvo caracterizada por la competencia entre bandos o proto-partidos que más tarde se transformarían en partidos y fracciones. El episodio más relevante en la configuración de la competencia política se produjo en septiembre de 1836 cuando Rivera (presidente entre 1830 y 1834) se levantó en armas contra el gobierno del presidente Oribe. La Batalla de Carpintería dio origen a los partidos políticos, aunque en esa instancia eran tan sólo bandos en un campo de batalla. Esa división estaría presente en el origen de la Guerra Grande, el conflicto bélico más largo y traumático que sufrió el país. os políticos. Si bien los partidos nacieron en 1836, su desarrollo y consolidación tardó más de medio siglo. Desde un principio las formaciones partidarias fueron coaliciones de grupos liderados por líderes urbanos (doctores) y rurales (caudillos) Como el Estado era extremadamente débil, quienes quisieran ser presidentes y no fueran caudillos nacionales, debían contraer compromisos con los caudillos pues ellos garantizaban el orden (fungían como policía y controlaban las estructuras judiciales). Los caudillos se encargaban de organizar las elecciones junto a las autoridades formales, por lo que tenían la llave de la elección legislativa en cada departamento. Dado que la selección del presidente de la República se realizaba en la Asamblea General, el ganador siempre terminaba condicionado por las preferencias del poder local. Los presidentes, por tanto, eran autoridades cargadas de compromisos, salvo cuando el electo fuera un caudillo de alcance nacional Como la Constitución otorgaba al presidente la potestad de designar a los jefes Políticos Departamentales, un adecuado manejo de los nombramientos podía garantizar la continuidad de un partido en el poder en forma indefinida. Bajo esas condiciones, la oposición carecía de grandes oportunidades para influir en las pág. 14 Parcial 2 Facundo Lucerna decisiones del gobierno, pues tan solo alcanzaba representación parlamentaria en aquellos departamentos donde sus caudillos ejercían dominio. Cuando en 1868 el presidente colorado Lorenzo Batlle decidió gobernar con su partido y designar jefes Políticos Departamentales de su confianza, el equilibrio auto inducido (Diagrama 1) se rompió. La oposición no tuvo otra opción que organizar su ejército y marchar a la guerra. 2.2. El fin de la coparticipación territorial y la adopción de un nuevo formato institucional En 1903, la Asamblea General eligió como presidente al líder colorado José Batlle y Ordóñez, quien pretendía terminar con la división territorial del país y, al igual que su padre14, pretendía desarrollar un gobierno de partido. Por diferentes razones sobre las cuales no abundaremos, el propio gobierno generó las condiciones para un nuevo alzamiento militar del PN en 1904. La guerra se extendió por ocho meses hasta que fue herido de muerte el jefe revolucionario, Aparicio Saravia. La pérdida de su principal líder desmovilizó al ejército nacionalista, por lo que su Directorio debió negociar un acuerdo de paz. Ante el triunfo colorado y la popularidad creciente de Batlle, el PN debió reconocer que la vía armada era una alternativa cancelada para el acceso al poder. El camino viable consistía en transformarse en un partido cívico que luchara por modificar las reglas excluyentes y establecer el voto secreto, sufragio universal y representación proporcional en la elección legislativa. En setiembre de 1915, el Parlamento aprobó una ley especial para elegir a los integrantes de la Convención que garantizaba, por primera vez en la historia, el sufragio universal masculino, el voto secreto y una fórmula de asignación de escaños cuasi proporcional. Esta decisión sería clave para modificar el esquema político instalado en 1904. Los historiadores sostienen que el PC accedió a reformar la Constitución para evitar nuevos alzamientos del PN16, pero también porque la fracción mayoritaria de ese partido confiaba en que podría imponer su propio proyecto de reforma. El debate sobre la reforma se desató en marzo de 1913 con la publicación de los Apuntes sobre la reforma constitucional del presidente Batlle, donde proponía sustituir la Presidencia de la República por un órgano colegiado de nueve miembros17. Batlle argumentaba su propuesta por el temor que representaba la concentración de poder en torno a la figura del presidente de la República18. Si bien existían buenos argumentos para sostener que la concentración de poder en una persona era realmente un problema, la iniciativa de reforma no fue bien recibida por la mayoría de los actores del sistema político. Mientras el PN interpretó la propuesta como una jugada del partido de gobierno para perpetuarse en el poder (conclusión lógica pues para alcanzar una mayoría en el seno del colegiado la oposición debería ganar por lo menos cuatro elecciones consecutivas)19, el PC se dividió rápidamente entre colegialistas leales al presidente y anti-colegialistas que coincidían con la crítica de los nacionalistas20. La elección de la Convención Nacional Constituyente, realizada el 30 de julio de 1916 marcó un inesperado triunfo de las listas anti-colegialistas, lo cual fue interpretado como una derrota del Batllismo. 3. El proceso de experimentación: en busca de un punto de equilibrio La Constitución de 1918 inauguró un largo período donde los partidos uruguayos debatieron y ensayaron ideas acerca de cómo organizar el Poder Ejecutivo. Durante cinco décadas, el país experimentó con tres modelos diferentes, procurando alejarse del presidencialismo puro de la primera Constitución. El primer experimento fue el Ejecutivo bicéfalo, el segundo, el Ejecutivo pág. 15 Parcial 2 Facundo Lucerna dúplex y el tercero, el Ejecutivo colegiado. La reforma de 1967 optaría por el modelo dúplex ajustado, fórmula que se mantiene vigente hasta nuestros días. 3.1. Experimento 1. Poder Ejecutivo bicéfalo La solución bicéfala de 1918 no satisfacía ni a colegialistas ni a anti-colegialistas. Resultó ser un punto de equilibrio precario porque había sido el único acuerdo posible en una coyuntura política delicada. Mantenía la presidencia unipersonal (defendida por los antigolegialistas) y creaba al mismo tiempo un Consejo Nacional de Administración (CNA) compuesto por nueve miembros con posibilidad de coparticipación de la oposición en su seno (defendido por los colegialistas). El presidente era electo en forma directa, por mayoría simple de votos, para un mandato de cuatro años y sin reelección inmediata (debía esperar dos períodos). El presidente era responsable de representar al Estado, conservar el orden y ejercer el mando de las Fuerzas Armadas. Nombraba a los ministros de Defensa, Interior y Relaciones Internacionales; tenía poder de veto total y parcial, podía proponer medidas de excepción al Parlamento (medidas prontas de seguridad) y elegir los jefes de policía a partir de ternas propuestas por el CNA. El nuevo texto constitucional incorporaba también una serie de preceptos tendientes a garantizar la pureza del sufragio como la inscripción obligatoria en el Registro Cívico permanente, voto secreto y representación proporcional. Además, la nueva Constitución definía el formato institucional del Estado en la esfera industrial, educacional y de asistencia pública a través de Consejos y Entes Autónomos del Estado, dirigidos por Directorios de tres o cinco miembros designados por el Senado (3/5 de miembros) a propuesta del CNA. El Poder Ejecutivo bicéfalo y los Consejos Autónomos del Estado serían organismos donde los dos grandes partidos se verían las caras, uno para gobernar y otro para co-gobernar o en su defecto, para controlar. La nueva Constitución no realizó grandes cambios a la fisonomía del Parlamento, que continuó siendo un cuerpo esencialmente asimétrico Por tanto, si bien es cierto que el diseño institucional favoreció la coparticipación de los partidos en el gobierno y el desarrollo de un equilibrio en la competencia política, provocó, al mismo tiempo, una pág. 16 Parcial 2 Facundo Lucerna profunda fragmentación del poder. Esto se volvería un problema insoluble cuando la economía entrara en crisis a comienzo de los años treinta. Las efímeras alianzas entre fracciones coloradas que en la primera mitad de los años veinte garantizaban la gobernabilidad ya no serían suficientes para afrontar las restricciones e incertidumbre que imponía la crisis. Los acuerdos entre fracciones de los dos grandes partidos (por ejemplo, batllistas y nacionalistas noherreristas) serían insuficientes para evitar la debacle. El régimen de gobierno establecido en 1918 favoreció la fragmentación del poder. El CNA quedó dividido rápidamente (ver Tabla 1) lo cual complicó los debates y la toma de decisiones El rol del presidente también fue un factor importante para comprender cómo funcionó el diseño institucional. Cuando el mandatario desarrollaba un perfil público moderado y además pertenecía a una fracción pequeña del PC (1922- 1928), el CNA adquiría mayor relevancia y protagonismo. Pero cuando el presidente desarrolló un gran protagonismo público, como fue el caso de Gabriel Terra a partir de 1931, todos los defectos del sistema parecieron exacerbarse y el impasse institucional dejó de ser una amenaza para volverse una realidad. La coyuntura crítica de 1933 culminaría con un autogolpe de Estado impulsado por el propio presidente Terra, con el apoyo de las fracciones menores del PC y de la fracción mayoritaria del PN (Herrerismo). 3.2. Experimento 2. El Poder Ejecutivo dúplex Pese a que la Constitución de 1918 inauguró la poliarquía en Uruguay, con el paso de los años y la acumulación de problemas, los actores fueron quitándole respaldo y erosionando su legitimidad. Para los batllistas la Constitución era imperfecta porque no era colegiada y mantenía la figura del presidente, en tanto para el resto de los actores la misma era un engendro institucional que incluía un cuerpo colectivo parlamentarizado en el seno del propio Poder Ejecutivo. A comienzos de los años treinta, las estrategias de los partidos eran absolutamente divergentes. Mientras la mayoría del PN concentraba su prédica y accionar en la necesidad de suprimir el CNA, los batllistas insistían en suprimir la Presidencia y avanzar hacia un régimen colegiado integral. A inicios de 1933, el presidente Terra propuso realizar un referéndum en torno a la posibilidad de reformar la Constitución -proponiendo al mismo tiempo suprimir el CNA-, pero obtuvo un brusco bloqueo de sus opositores en el Parlamento. La aplicación de medidas prontas de seguridad -previstas en la Constitución- por parte del Ejecutivo y el rechazo a éstas por parte de la Asamblea General, desencadenó un bloqueo entre poderes que se resolvería con el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933. pág. 17 Parcial 2 Facundo Lucerna La Constitución de 1934 era un texto muy diferente al de 1918. Los primeros capítulos rompían con la visión liberal predominante en las dos constituciones previas al incluir importantes innovaciones en torno a los derechos y deberes que debería garantizar el Estado. En lo relativo al diseño del gobierno, el texto abandonaba el Poder Ejecutivo bicéfalo y a cambio creaba el modelo dúplex23. Esta original fórmula establecía que el Poder Ejecutivo sería ejercido por el presidente de la República actuando con un Consejo de ministros (CM) compuesto por el primer mandatario y los titulares de cada una de las carteras. Este formato buscaba favorecer un funcionamiento colegiado del gobierno pese a mantener la presidencia unipersonal. La intención deliberada de los constituyentes fue mantener un espacio institucional dentro del Ejecutivo para que las dos fracciones partidarias que respaldaron el golpe pudieran seguir coparticipando. La nueva Constitución también modificó la composición del Parlamento eliminando la asimetría electoral que le había caracterizado. El Senado estaría compuesto por 30 miembros electos en una circunscripción única nacional para un mandato de cuatro años. Al igual que el CM, esta cámara sería compartida por los grupos políticos que conducían el proceso: la mitad de los senadores serían otorgados a la lista más votada del partido más votado y la otra mitad, a la lista más votada del segundo partido. Este diseño fue duramente criticado por los opositores al régimen, quienes comenzaron a referirse a él como el “senado del medio y medio”. La conducción del Senado estaría a cargo de un vicepresidente electo en forma conjunta con el presidente de la República. No obstante, la nueva Constitución no sólo fue concebida para resolver los problemas de gobernabilidad del régimen anterior sino también para garantizar beneficios a los protagonistas del golpe de 1933. Este último hecho provocó el repudio de los opositores, lo cual erosionó rápidamente su legitimidad. A diferencia del texto de 1918, el de 1934 ni siquiera consiguió transformarse en un punto de equilibrio precario de los actores. El gabinete participativo y el Senado “del medio y medio” fueron los blancos favoritos de la oposición y, por esa razón, ya en 1938 el presidente electo Alfredo Baldomir planteó la necesidad de realizar una nueva reforma con el fin de corregir dichos aspectos. Por tanto, en las elecciones de noviembre de 1942, la ciudadanía no sólo escogió gobernantes en todos los niveles (ahora sin grupos abstencionistas), sino también aprobó su cuarta Constitución con el respaldo de todos los partidos y la sola oposición del Herrerismo (PN). El nuevo texto mantenía el modelo dúplex de organización del Ejecutivo, pero establecía que el presidente distribuiría las carteras ministeriales entre ciudadanos “que por sus cualidades morales y profesionales recogieran el respaldo mayoritario del Parlamento”. Este precepto no suponía la exigencia de un voto de confianza pág. 18 Parcial 2 Facundo Lucerna similar al de los regímenes parlamentarios, pero sí una recomendación al presidente para que se seleccionara ministros.. Las enmiendas constitucionales de 1942 fueron mínimas, pero terminaron de delinear el modelo dúplex de organización del Poder Ejecutivo. No obstante, para que esta fórmula fuera aceptada por todos los actores políticos y se constituyera en un punto de equilibrio constitucional, la democracia uruguaya tendría que pasar por una última fase de experimentación. 3.3. Experimento 3. El Poder Ejecutivo colegiado La Constitución de 1942 podría haber sido el punto de equilibrio del sistema, pero la forma en cómo fue procesada -a través de un golpe de Estado- dejó muchos triunfadores y un solo perdedor, el PN, quien realizó una furiosa campaña contra el gobierno durante toda la década de los cuarenta. Además, una vez restituida a la normalidad del sistema democrático, la fracción batllista del PC, liderada por los hijos y el sobrino de Batlle y Ordóñez, comenzó a reclamar una nueva reforma que estableciera de una vez por todas un colegiado integrado. Por tanto, estaban dadas las condiciones para iniciar un nuevo experimento constitucional. Algunos apoyaban la reforma por razones programáticas y otros por simple cálculo político. Fue así que, en octubre de 1951, el Parlamento con votos batllistas y nacionalistas sancionó una ley constitucional que consagraba la nueva constitución colegialista. El plebiscito realizado en diciembre de ese año aprobó la reforma por escaso margen y con una bajísima votación. La Constitución de 1952 modificó la organización del Poder Ejecutivo a nivel nacional y departamental, así como la forma de designación de los Directorios de los Entes Autónomos y Consejos Descentralizados del Estado. El Poder Ejecutivo quedó a cargo del Consejo Nacional de Gobierno (CNG). El CNG tomaría decisiones por mayoría simple de votos y tendría la potestad de designar o despedir ministros, observar la legislación sancionada (veto total o parcial) y proponer nombres para la integración de los directorios de los Entes Autónomos y Consejos Descentralizados. Los ministros mantendrían la responsabilidad política ante el Parlamento y podían ser censurados por cualquiera de las cámaras. pág. 19 Parcial 2 Facundo Lucerna Las críticas al Ejecutivo colegiado estuvieron fuertemente influidas por la crisis económica que vivió el país27. Un país estancado, con inflación crónica e intensa movilización social, parecía exigir un gobierno con otras características. A partir de 1959, el CNG estuvo inmerso en complejas discusiones y conflictos más típicos de una cámara parlamentaria que de un órgano conductor del Poder Ejecutivo (Beltrán, 1989). Las mayorías eran difíciles de alcanzar en las votaciones, las decisiones estaban presididas por cabildeos y largos debates y los ministros eran interpelados una y otra vez por un Parlamento también fragmentado y perplejo por la situación del país Cuando las circunstancias económicas comenzaron a cambiar, el sector mayoritario del PN inició una campaña para retornar al Ejecutivo unipersonal. Fue así que en los comicios de 1958 y 1962, fueron propuestos proyectos de reforma que retornaban a la presidencia unipersonal pero que fueron rechazados por la ciudadanía29. Sin embargo, en vísperas de la siguiente elección el número de actores decididos a reformar la Constitución se amplió hasta alcanzar a la casi totalidad de las fracciones de los dos grandes partidos Una comisión de expertos de las principales fracciones del PC y el PN acordó un proyecto de reforma que no solo establecía el retorno al régimen unipersonal, sino que introducía toda una serie de cambios sobre el funcionamiento del Estado (creación del Banco Central, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Oficina de Servicio Civil, fortalecimiento de la iniciativa legislativa exclusiva del Poder Ejecutivo, etc.). Ese proyecto fue presentado y aprobado en la Asamblea General y plebiscitado con éxito en la elección de 1966 En materia de diseño del Poder Ejecutivo, la reforma de 1967 decidió retornar al modelo dúplex de la Constitución de 1942. La gran novedad era que el presidente de 1967 sería un mandatario con mayor poder institucional que su homólogo de 1942, porque no sólo tendría a su favor las potestades de nombrar y despedir ministros, vetar legislación y contar con iniciativa presupuestal e impositiva, sino que ahora podría enviar proyectos de ley de urgente consideración. La reforma también retomó la fórmula de la Vicepresidencia de la República, como solución sucesoria y como responsable de la coordinación entre los poderes. 4. Cinco décadas de experimentación La sección anterior describió el proceso de experimentación institucional desarrollado en Uruguay entre 1917 y 1967. En la primera coyuntura reformista, Batlle y Ordóñez había propuesto sustituir la presidencia por un cuerpo colegiado al estilo suizo debido al temor que le generaba la concentración de poder en manos de una sola persona. Sus críticos argumentaban que esa propuesta terminaría estableciendo el poder hegemónico de su partido al frente del Estado. El resultado del plebiscito constitucional de julio de 1916 (primera elección con garantías en la historia uruguaya) resultó una dura derrota para el gobierno, pero su recuperación en las elecciones legislativas de 1917 (realizadas sin voto secreto ni garantías) provocó un curioso empate que solo se superaría mediante un pacto entre los dos principales partidos. El resultado fue una solución de compromiso entre ambos bandos: el Ejecutivo bicéfalo. La segunda coyuntura reformista tampoco estuvo exenta de dramatismo y pasión. Un escenario de gobierno dividido luego de 1928, combinado con una severa crisis económica al comienzo de la década de 1930, determinó un escenario donde la reforma constitucional parecía una salida inevitable. La coalición golpista de 1933 aceleró la reforma creando un diseño del Ejecutivo que combinaba la presidencia unipersonal con un CM colegializado. La primera versión del Ejecutivo dúplex estuvo contaminada por la ambición de poder de las pág. 20 Parcial 2 Facundo Lucerna fracciones golpistas (designación del gabinete y reparto del Senado en partes iguales). La oposición de fracciones importantes de ambos partidos, que practicaron la abstención en las elecciones de 1934 y 1938, consiguió deteriorar los apoyos del nuevo régimen y forzar una salida inconstitucional en 1942. La tercera enmienda a la Constitución del país dejó como resultado un modelo de Ejecutivo dúplex sin coparticipación y un Parlamento simétrico y proporcional. El tercer experimento reformista fue el menos dramático pero el más oportunista. Dos factores relevantes contribuyeron a la enmienda. El primero era el compromiso programático de los seguidores de Batlle y Ordóñez, quienes habían sido perseguidos, encarcelados y expulsados del país tras el golpe de 1933. Habían practicado la abstención electoral durante casi una década y cultivaron el panegírico del colegiado propuesto por su líder. Cuando la situación democrática se normalizó y el sector recuperó su lugar central en la escena política, pareció natural que bregara por la concreción del sueño de Batlle y Ordóñez. El segundo factor fue el cálculo estratégico realizado por el líder del PN, Luis A. de Herrera, que tras haber luchado durante décadas contra el colegiado, terminó apoyándolo por la simple razón de que su partido no podía ganar la elección presidencial por sí mismo. Otro tanto ocurre con los líderes de la minoría nacionalista, nucleados en el PN Independiente, que observaron la coyuntura como una posibilidad de acceso al Poder Ejecutivo, y con una parte de los batllistas deseosos de frenar una probable segunda presidencia de Luis Batlle Berres. La última coyuntura reformista supuso la sepultura del colegido como solución organizativa y el retorno al Ejecutivo dúplex. Nuevamente, como ocurrió a comienzos de los años treinta, el motor del cambio está determinado por la idea de que el colegiado era un organismo ineficiente y que no servía para enfrentar una crisis económica de envergadura. El número de actores decididos al cambio constitucional garantizó una reversión única en la historia constitucional del país, que supuso la inclusión de la fórmula dúplex de 1942 pero reforzando al Ejecutivo con mayor poder institucional. Este proceso es una buena demostración acerca de la capacidad de aprendizaje de la élite política uruguaya que supo evaluar los resultados del período 1943-1951 y compararlos con lo ocurrido con el período 1952-1967. El triunfo del modelo dúplex de la Constitución de 1967 es, en definitiva, el resultado de un largo proceso de experimentación caracterizado por el ensayo y error. Si bien durante los primeros años de su aplicación, el país vivió circunstancias dramáticas que culminaron con un golpe de Estado, la práctica política posterior a 1985 demostró que la ecuación institucional escogida era la adecuada y que actualmente constituye un punto de equilibrio aceptado por los actores, en el entendido de que el costo de modificar las reglas es más alto que el costo que supone su aceptación. pág. 21 Parcial 2 Facundo Lucerna Resumen 4 Capítulo IV - Partidos y sistemas de partidos Sesiones 18 y 19 CINGOLANI Partidos políticos y sistemas de partidos Partidos Políticos Los partidos políticos son los agentes que llevan adelante la misión de transformar demandas sociales en acción política; mediadores entre la sociedad y el estado. Son la primera y principal forma institucionalizada de participación política. Definición Tres enfoques: ENFOQUES FUNCIONALISTAS: entienden los partidos como una consecuencia de las necesidades sistemáticas de la estructura social de contar con nuevos agentes políticos. ENFOQUES NORMATIVOS: los conciben como entidades con una fuerte carga ideológica, cuyos fines últimos están ligados a esta carga y tienen un objetivo particular ENFOQUES RACIONALISTAS: se concentran en las estrategias que estas organizaciones poseen (los medios) para lograr acumular poder (el fin). DEFINICIONES SEGÚN AUTORES: Matas Dalmases: (Perspectiva normativa): Asociación de individuos unida por la defensa de unos intereses organizada internamente mediante una estructura jerárquica con afán de permanencia en el tiempo y cuyo objetivo sería alcanzar el poder político, ejercerlo y llevar a cabo un programa político. David Easton: (Perspectiva funcionalista): Los partidos son entendidos como canales de trasmisión hacia los poderes públicos de las demandas de la población, mediante los cuales se decide que políticas públicas deben efectuarse para garantizar la convivencia pacífica y el progreso social. Max Weber: Los partidos son formas de socialización que, descansando en un reclutamiento formalmente libre tienen por fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de su asociación y otorgar por este medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales. Anthony Downs: Los partidos son congregaciones de personas que buscan obtener el control del aparato gubernamental a través de cargos en elecciones regulares. Giovanni Sartori: Cualquier grupo político identificado con una etiqueta oficial que se presenta a las elecciones y puede sacar en elecciones (libres o no) candidatos a cargos públicos. Alan Ware: Una institución que busca: Tener influencias sobre el aparato del estado, generalmente a través de cargos en el gobierno Suele consistir en más de un interés de la sociedad procurando agregar varios de ellos. pág. 1 Parcial 2 Facundo Lucerna La principal característica de los partidos políticos es que son instituciones políticas que vinculan al estado con la sociedad civil. Funciones Se desarrollan de modo bidireccional: atendiendo, por un lado, a la interacción entre el partido y los representados, y a la interacción entre el partido y el estado, por el otro. En tanto representantes: Agregación y filtro de demandas Estructuración de las demandas sociales Movilización e integración social Estructuración del voto. En tanto gobernantes: Reclutar, formar y seleccionar personal político Diseño de las políticas publicas Seguimiento y evaluación de las políticas Control de los representantes por parte de los representados. Origen y evolución histórica 2 enfoques clásicos sobre el origen: 1) Enfoque institucional (Duverger): 2 orígenes de los partidos: Origen interno: nacen en el seno del parlamento, se unen personas que defienden las mismas ideas. Origen externo: nacen por ejemplo en la sociedad civil para llevar al parlamento intereses que no están representados. 2) Teorías centradas en los “clivajes” sociales (Lipset y Rokkan) Los partidos derivan de la evolución histórica de las “4 fracturas” causadas por la revolución nacional y la revolución industrial en el eje territorial y funcional. (Hay que mirar los procesos sociales e históricos) Revolución nacional: 2 clivajes Dimensión territorial: clivaje periferia-centro. Dimensión funcional: clivaje estado-iglesia (surgen los partidos católicos). pág. 2 Parcial 2 Facundo Lucerna Revolución industrial: 2 clivajes. Dimensión territorial: clivaje ciudad-campo (surgen los partidos agrarios). Dimensión funcional: clivaje trabajadores-propietarios (surgen los partidos obreros). Tipos de partidos políticos 1. Partidos de notables (S. XIX) Los integrantes no son políticos profesionales, sino figuras destacadas de la sociedad que pueden vivir PARA la política y no DE la política. No tienen una actividad política permanente. Representan intereses burgueses. Vinculo con sus seguidores basados en la confianza. Pequeños partidos, participan pocos, de elite. 2. Partidos Burocráticos de masas (1era mitad S.XX) Surgen por la extensión del voto. Enorme partido político con muchas personas. Partidos de afiliación. Financiación por grupos de interés o fondos públicos. Posición de ventaja/privilegio del colegiado y de los representantes públicos. Acentuación de la ideología Papel central de los “creyentes” Acentuación sobre los problemas concretos. Partidos incluyentes 3. Partidos “catch all” (atrapa todo): Kirchheimer (2da mitad S.XX) Alude a la transformación de los partidos burocráticos en partidos profesionales electorales. Comienza a articularse la formación de un electorado en el que tienen un menos peso relativo las religiones y las diferencias de clase, empujando al cambio organizativo funcional e ideológico a los ya obsoletos partidos de la 2da post guerra. Desarrollo del estado de bienestar y avance de la modernización social que eliminan los conflictos de clase. Los partidos se vuelven polis clasistas: recogen adhesiones en todos los sectores de la estructura social. Se debilita la estructura burocrática pág. 3 Parcial 2 Facundo Lucerna 4. Partidos cartelizados: Katz y Maier Según ellos ya no rinde estudiar los partidos desde el punto de vista de su base social, ya que todos tratan de ser “catch all”; se debe cambiar el ángulo y mirar su relación con el estado. En un contexto de pocos partidos y altos niveles de alternancia hay incentivos para formar un cartel: todos los partidos permanecen en la esfera del poder (gobierno y oposición, ambos son siempre partidos gobernantes). Los partidos pasan a formar parte de la burocracia estatal. Se debe estudiar qué recursos estatales administran y como lo hacen. La competencia pierde sus efectos benéficos. A pesar de su popularidad, el concepto de partido cartel tampoco está exento de problemas: Gandel y Diamond proponen una nueva tipología construida a partir de 3 dimensiones: 1- La naturaleza de la organización partidaria: divide a los partidos entre aquellos que tienen estructuras fuertes y débiles. 2- La orientación pragmática del partido: los opone entre partidos ideológicos y pragmáticos. 3- Tolerancia frente a sus competidores: los divide en pluralistas y protoegemónicos. A partir de estas dimensiones distingue 5 géneros de partidos con sus respectivas especies: 1- Partidos de elite 2- Partidos de masas 3- Partidos étnicos 4- Partidos electoralistas 5- Partidos movimientistas. Subsistemas del sistema democrático en los que “se producen relaciones de competencia y cooperación entre los partidos” (Ware) Variables a considerar para la caracterización de los diversos sistemas de partido: 1) Fragmentación (calculada por el número efectivo de partidos parlamentarios que conforman el sistema). 2) Polarización ideológica y clivajes o líneas de conflicto 3) Institucionalización Tres enfoques de los sistemas partidarios: 1) Enfoque morfológico (Duverger): Primera caracterización – aquella que permite diferenciar los sistemas de partido según el número de unidades que compiten en él. Dos criterios para contar cuantos partidos políticos hay en un sistema: pág. 4 Parcial 2 Facundo Lucerna Cualitativo: Partido es importante desde el punto de vista del: a) Gobierno b) De la oposición/chantaje Cuantitativo: Número efectivo de partidos (a partir de la votación de los mismos). Clasificación de sistemas de partidos: sistemas monopartidistas (un partido), bipartidista (dos partidos) y multipartidista (tres o más partidos). Para el autor la mejor opción está dada por los sistemas bipartidistas, fundamentando de la siguiente manera. Estos ordenan de modo claro el sistema político, oponiendo a dos interlocutores que son fácilmente diferenciables. Una segunda razón es porque éste modela a los partidos, puesto que existen altas probabilidades de alternancia y también a los electores quienes se ven obligados a elegir entre dos opciones. También garantiza la formación de mayorías sólidas que tienen un amplio control del gobierno una vez que acceden a él. Por último, otorga a los votantes una capacidad mayor de premiar o castigar al partido en ejercicio del gobierno a través de su voto, lo cual hace recaer un mayor peso de la responsabilidad política sobre ello. 2) Enfoque de competencia espacial y distancia ideológica (Schumpeter y Down) Similitud con el mercado, lógica de oferta y demanda Este modelo entiende que los partidos son actores racionales maximizadores de votos y los líderes no son otra cosa que empresarios de la política. Los votantes son consumidores que eligen a los partidos en función de la maximización de sus intereses personales. Todos los partidos se sitúan en alguna posición a lo largo de un mismo eje de izquierda a derecha. Se define en función de la posición adoptada con respecto al grado deseado de la intervención del Estado en la economía. Según la estimación de los autores la curva de distribución de las preferencias indica que la gran mayoría del electorado se sitúa en el centro. Downs: estrategia de los partidos es detectar en qué posición se encuentra el electorado más volátil, ya que es el que suele definir una elección, especialmente cuando se compite por un solo cargo. Si éste se encuentra en el centro, la dinámica de la competencia es centrípeta (hacia el centro) mientras que si se ubica en los extremos la dinámica será centrífuga (hacia los polos). La principal crítica que se ha realizado a este modelo es que resulta demasiado simplista y poco explicativo de la realidad. Giovanni Sartori: Toma como base el enfoque de competencia espacial de Downs completando algunas cuestiones inherentes a la concepción morfológica de Duverger. Agrega una nueva variable al estudio del sistema de partidos: La distancia ideológica, dividiendo el multipartidismo en moderado y polarizado. Esta división se relaciona con los dos tipos de dinámicas, la centrípeta y la centrifuga, respectivamente. Incorporo otra variable, la de la competencia, que clasifica los partidos: En sistemas unipartidistas competitivos y no competitivos. En pluralismo moderado y polarizado. pág. 5 Parcial 2 Facundo Lucerna Pluralismo moderado: configuración similar al sistema bipartidista, donde preponderan las tendencias centrípetas. La diferencia con el sistema bipartidista estriba en que existe más de un clivaje o línea de división social. Pluralismo polarizado: a) existen partidos anti sistema importantes que buscan socavar la legitimidad del régimen democrático; b) existen oposiciones bilaterales, es decir, a ambos lados del espectro, lo cual implica que son mutuamente excluyentes y sin posibilidades de coaligarse; c) el centro métrico se encuentra ocupado, lo cual hace que no esté disponible para competir por él; d) los polos se encuentran a una gran distancia ideológica entre sí, lo cual implica diferencias muy profundas; e) existen fuertes impulsos centrífugos, provocando que el centro pierda votos a favor de los extremos; f) la ideología de los partidos anti sistema se percibe como doctrinaria; g) existen oposiciones irresponsables, que hacen que el partido del centro no se encuentre afectado por el riesgo de la alternancia y se lo vea con perspectivas de gobernar indefinidamente, puesto que resulta muy difícil la conformación de coaliciones alternativas, y finalmente h) prolifera un tipo de política de súper oferta, según la cual los partidos que están en los extremos se atreven a realizar promesas de muy difícil realización, dadas sus magras posibilidades de acceder al poder. El último criterio que utiliza Sartori, trata de la relevancia de un partido contra otro, refiriéndose a la fuerza de los partidos. Dichos criterios son: El potencial de gobierno o coalición de partido: hace referencia a las posibilidades que una fuerza tiene de formar parte del gobierno a través de una coalición mayoritaria. Esto no es proporcional a la cantidad de votos que reciba cada partido ya que un partido con bajo porcentaje de votos puede lograr formar parte de las negociaciones del gobierno. Esta característica es propia de los partidos orientados hacia el gobierno Su potencial de chantaje: consiste en la capacidad de un partido de alterar el esquema de competencia con su aparición. Es una característica propia de los partidos antisistema, partidos orientados hacia la oposición. pág. 6 Parcial 2 Facundo Lucerna 3) El enfoque genético, la teoría del congelamiento y las “familias de partido” (Duverger y Sartori) El enfoque genético se centra exclusivamente en la cuestión de los clivajes existentes en una sociedad y en cómo éstos explican la lógica de la interacción entre los partidos. Luego de la emergencia de las cuatro fracturas sociales mencionadas anteriormente, Lipset y Rokkan sostienen que se produce un “congelamiento” de los sistemas de partidos que coincide con los procesos de democratización y ampliación del voto. Este congelamiento se debe al fortalecimiento de ciertos vínculos entre ciudadanos y organizaciones políticas, en un contexto histórico de ampliación masiva de los derechos políticos. La idea del congelamiento, sin embargo, ha sido desafiada y parcialmente reformulada por dos tipos de argumentos distintos: a) La literatura sobre las llamadas familias espirituales de partidos, que concibe nuevos movimientos minoritarios como capaces de generar nuevos clivajes. b) Investigaciones que proveen evidencia empírica acerca de profundos cambios en los sistemas de partidos, como los altos índices de volatilidad electoral, la pérdida de fuerza relativa por parte de partidos tradicionales o el declive en la participación electoral, etc. Según von Beyme (exponente principal del enfoque sobre las familias) existirían nueve tipos de familias espirituales: 1. Partidos liberales y radicales. 2. Partidos conversadores. 3. Partidos socialistas y socialdemócratas. 4. Partidos demócrata-cristianos. 5. Partidos comunistas. 6. Partidos agrarios. 7. partidos étnico-regionalistas 8. Partidos de extrema derecha y 9. Partidos ecologistas. Definiciones importantes: Polarización- Distancia entre el partido más de izquierda y más de derecha. Positivo: oferta clara. Negativo: Conflicto. Fragmentación- Cantidad de partidos que tiene un sistema de partidos. Fraccionalización- Cantidad de fracciones que tienen los Partidos políticos. pág. 7 Parcial 2 Facundo Lucerna Algo para no olvidar. Los sistemas de partidos no cambian fácilmente ya que la estructura social no cambia fácilmente, asimismo porque los partidos responden a reglas institucionales, que por lo general se mantienen igual, no cambian. Existe una conexión entre sistema electoral y el formato de sistema de partidos: El sistema electoral (variable independiente) condiciona el formato del sistema de partidos (variable dependiente). Sistemas electorales que funcionan a través de: La mayoría: implica que el que gana la elección se lleve todos los cargos en disputa. Genera- Bipartidismo La representación proporcional: implica que dependiendo de la cantidad de votos que se tenga, los cargos que se le van a dar en el poder. Genera multipartidismo En Uruguay hay combinación de ambos tipos de sistemas: Para la elección del presidente el sistema de mayoría, para la elección del parlamento el sistema de representación proporcional. Sesión 20 DOWNS Teoría Económica de la Acción Política ¿Cuáles son los supuestos que deben guiar las acciones de los gobiernos? ¿Con qué lógica, en qué sentido se mueve el gobierno? Muchos economistas afirman que los gobiernos no actúan como los demás agentes económicos buscando siempre maximizar sus beneficios (actúan racionalmente). Sino que, por el contrario, su función es maximizar el bienestar social. Surgen de esto 2 problemas: Qué significa el término “bienestar social” No hay ningún acuerdo sobre como maximizarlo. Aun si pudiéramos definir bienestar social y existiera un acuerdo sobre como maximizarlo, ¿Cuál es la razón para creer que los hombres que dirigen el gobierno tendrían motivaciones suficientes para maximizarlo? Afirmar que deberían no significa que lo harán. Schumpeter: Señala que el gobierno no está siendo considerado como parte del proceso de división del trabajo, en el que cada agente tiene tanto un motivo privado como una función social. Afirma que los gobiernos o los partidos en general “tienen su motivo privado y una función social”. Motivaciones de status, económicas, de poder, etc. (Todo agente realiza una función social como medio para lograr sus propios fines privados) Entonces, para formular una teoría económica de la acción gubernamental deben ser tenidos en cuenta los motivos de quienes dirigen dichos gobiernos. pág. 8 Parcial 2 Facundo Lucerna Modelo de toma de decisiones gubernamentales (Downs): Definiciones: 1) En la división del trabajo, el gobierno es el agente que tiene el poder de coerción sobre todos los otros agentes de la sociedad; es el punto en que se concentra el poder “ultimo” en un área determinada. 2) Una democracia es un sistema político que tiene las siguientes características: 2 o más partidos compiten por el control del aparato gubernamental en elecciones periódicas. El partido (o coalición de partidos) que obtiene la mayoría de los votos gana el control del aparato gubernamental hasta la siguiente elección. Los partidos perdedores no intentan impedir que los ganadores tomen el poder, ni los ganadores utilizan el poder adquirido para impedir que los perdedores compitan en la siguiente elección. Son ciudadanos todos los adultos sanos y cumplidores de la ley que son gobernados, y cada ciudadano tiene un voto, y solo uno, en cada elección. Axiomas: 1) Cada partido político es un equipo de hombres que solo desean sus cargos para gozar de la renta, el prestigio y el poder que supone la dirección del aparato gubernamental 2) El partido (o coalición) ganador tiene el control total de la acción gubernamental hasta la siguiente elección. No existen votos de confianza entre elecciones, por lo que el partido gobernante no puede ser sustituido antes de la elección siguiente. Tampoco es desobedecida ninguna de sus órdenes, ni es saboteada por una burocracia intransigente. 3) El poder económico de los gobiernos es ilimitado. Pueden nacionalizar cualquier cosa, pasar cualquier cosa a manos privadas o adoptar cualquier medida intermedia entre estos dos extremos. 4) El único límite al poder gubernamental es que el partido que lo ejerce no puede restringir de ningún modo la libertad política de los partidos de la oposición o de cada uno de los ciudadanos, a menos que busque ser derrocado por la fuerza. 5) Cada agente se comporta racionalmente siempre (persigue sus fines con el mínimo empleo de recursos escasos y solo emprende acciones en las que el ingreso marginal excede el costo marginal). Los partidos se comportan racionalmente en todo momento ya que ofrecen algo al mercado que la gente compra con su voto. Hipótesis central: En una democracia, los partidos políticos formulan su política estrictamente como medio para obtener votos. No pretenden conseguir sus cargos para realizar políticas preconcebidas o servir los intereses de cualquier grupo particular, sino que ejecutan políticas y sirven a grupos de intereses para conservar sus puestos. Su función social (consiste en elaborar y realizar pág. 9 Parcial 2 Facundo Lucerna políticas mientras se encuentran en el poder) es un subproducto de sus motivaciones privadas (obtener la renta, el poder, el prestigio que supone gobernar). Resumiendo: El gobierno siempre actúa para maximizar su caudal de votos. Es un empresario que vente política a votos, en lugar de productos a cambio de dinero. El partido de gobierno compite con otros partidos que tienen sus mismas características. Si la acción del gobierno maximiza o no el bienestar social depende de cómo la competencia influye sobre su comportamiento. Los ciudadanos también operan con racionalidad y utilizan su voto en las elecciones como un medio para seleccionar el gobierno que más los beneficie (que les asegure mayor nivel de utilidad). (En este texto: Racional = Eficiente. No es sinónimo ni de racionalidad lógica ni de racionalidad psicológica). Pero hay un problema: CONOCIMIENTO IMPERFECTO Y COSTOS DE INFORMACION. Para examinar la naturaleza de las decisiones gubernamentales, Downs, tiene en cuenta 2 contextos: 1) Mundo en el que existe el conocimiento perfecto y la información no es costosa. 2) Mundo en el que el conocimiento es imperfecto y la información costosa. Análisis: el impacto del conocimiento imperfecto sobre la acción política en una democracia: Conocimiento imperfecto significa: Los partidos no saben exactamente lo que los ciudadanos desean Los ciudadanos no siempre saben lo que el gobierno o su oposición ha hecho, está haciendo, hará efectivamente o debería hacer para beneficiarlos. La información necesaria para superar la ignorancia de los partidos y de los ciudadanos es costosa. Conocimiento imperfecto y persuasión: En un mundo de conocimiento perfecto, ningún ciudadano puede influir en el voto de otro. Cada uno sabe lo que más lo beneficia, lo que el gobierno está haciendo y lo que otros partidos harían si estuvieran en el poder. Las campañas electorales no serían necesarias. Pero en el mundo real, la ignorancia existe, y la distribución del conocimiento es desigual, lo cual implica desigualdad en los niveles de certeza sobre las preferencias. Hay algunos que conocen más, saben más y entonces son capaces de influir en las preferencias de aquellos indecisos que no saben a quién votar (son capaces de persuadirlos). Los persuasores no están interesados en ayudar a los indecisos a ser menos indecisos; solo desean obtener una decisión que ayude a su causa. Esto tiene consecuencias importantes para el funcionamiento del gobierno. Políticamente los ciudadanos dejan de ser iguales (algunos son más importantes porque son capaces de influir en las decisiones de otros). Debido a eso, los partidos tienen fuertes incentivos para diseñar políticas que se ajustan a las expectativas de estos ciudadanos influyentes, ya que si consiguen su voto posiblemente también consigan una gran cantidad más. pág. 10 Parcial 2 Facundo Lucerna Esto significa que, mientras la comunicación entre los votantes y los gobernantes sea imperfecta, un gobierno democrático, en un mundo racional, estará siempre dirigido hacia una base cuasi representativa, cuasi descentralizada, independientemente de su estructura constitucional formal. Conocimiento imperfecto e ideología: En un mundo con conocimiento perfecto tampoco existiríamos ideologías. No habría diferentes interpretaciones, visiones del mundo; sabríamos exactamente que nos conviene. En nuestra sociedad, comparar todas las formas en que difieren los partidos en competencia llevaría mucho tiempo, incluso los ciudadanos no siempre poseen información suficiente para valorar las diferencias. Tampoco conocen de antemano que problemas enfrentará probablemente el gobierno en el periodo siguiente. Por eso muchos votantes encuentran útiles las ideologías de partido; evitan la necesidad de relacionar cada cuestión con su propia opinión del “bienestar social”. Si existe una correlación entre ideologías y políticas, basta con comparar ideologías para inferir las políticas; y así el ciudadano puede elegir fácilmente que partido votar. IDEOLOGIA = ATAJO COGNITIVO: nos permiten tener elecciones reduciendo significativamente los costos de acceso a la información y el conocimiento. Cada partido inventa una ideología para atraer más votos, pero una vez creada quedan relativamente limitados por ellas. Los partidos no pueden variar sus ideologías; no pueden abandonarla repentinamente o alterarla radicalmente sin provocar desconfianza en los votantes. Además, los partidos no pueden adoptar ideologías idénticas, deben crear diferencias suficientes para que su ideología se distinga de las de sus rivales y así atraer votantes. El análisis de las ideologías políticas puede realizarse con una analogía espacial de la acción política: Supuestos: 1) Los partidos se ordenan de izquierda a derecha en forma reconocida por todos los votantes. 2) Las preferencias de los votantes tienen un punto máximo en algún punto de la escala y una pendiente decreciente constante a cada lado del punto máximo. 3) La distribución de la cantidad de votantes a lo largo de la escala es variable de una sociedad a otra, pero fija en una sociedad concreta. 4) Una vez colocado en la escala política, un partido puede moverse ideológicamente bien a la izquierda o bien a la derecha, pero no puede ir más allá del partido más cercano hacia el cual se está moviendo. 5) En un sistema de dos partidos, si cualquiera de ellos se aleja del extremo más cercano hacia el otro partido, los votantes extremistas del final de la escala pueden abstenerse porque no ven diferencias significativas en la alternativa que se les ofrece. Distribución de las preferencias de los ciudadanos: DISTRIBUCION NORMAL: Incentiva competencia centrípeta: los partidos se mueven hacia el centro porque allí se concentra la mayoría del electorado. DISTRUBUCION BIMODAL: Incentiva competencia centrifuga: los partidos se mueven hacia los extremos más próximos porque allí se concentra la mayoría del electorado. pág. 11 Parcial 2 Facundo Lucerna Un gobierno estable, en una democracia con dos partidos, requiere una distribución de votantes en forma aproximada a la curva normal. Cuando existe tal distribución, los dos partidos llegan a parecerse mucho; por lo que cuando uno reemplaza al otro en el gobierno, no son previsibles variaciones drásticas de política. En cambio, cuando el electorado esta polarizado (distribución bimodal), un cambio en el gobierno produce un cambio radical de la política. La democracia no llega a generar un gobierno efectivo/estable cuando el electorado esta polarizado. DISTRIBUCION MULTIMODAL: Sistemas de partidos pluripartidistas. Cada partido tiene incentivos para mantenerse en una posición y diferenciarse de sus competidores más próximos. El comportamiento óptimo de cada partido es mantenerse en su posición e impedir que otros partidos se le aproximen. En un sistema multipartidista, para agradar a la mayoría de los votantes, el gobierno debe ser una coalición de partidos y debe incluir en su conjunto de políticas algunas apoyadas por cada partido de la coalición. Así el gobierno “remunera” a los votantes de cada grupo por su apoyo. Sin embargo, al abarcar su programa políticas que reflejan una amplia variedad de puntos ideológicos, no existe ninguna cohesión o integración posible entre ellas. Que un sistema tenga dos o más partidos depende de la distribución de los votantes en la escala y de las normas electorales que rigen el sistema. “Equilibrio Político”: existe un estado de equilibrio político cuando no pueden formarse con éxito nuevos partidos y cuando ningún partido está motivado para cambiar su posición. Se formarán partidos hasta que la distribución de votantes este “saturada”, hasta que no haya suficiente “espacio” ideológico entre los partidos existentes para permitir la aparición de otros significativamente diferentes a ellos. La posición política y la estabilidad de los gobiernos en una democracia son relativamente independientes del número de partidos; dependen principalmente de la naturaleza de la distribución de votantes o de la escala izquierda-derecha. La distribución de votantes determina si la democracia lleva o no a un gobierno efectivo. El ingreso marginal de la información adquirida en el terreno de los votos se mide por la ganancia esperada de votar “correctamente” y no votar “incorrectamente”. Es la ganancia en utilidad que un votante cree que obtendrá si apoya al partido que realmente le proporciona mayor utilidad, en lugar de apoyar a otro. Sin embargo, que el partido “correcto” gane no depende de cada votante, por lo que se puede concluir que es irracional que la mayoría de los ciudadanos adquieran información política con propósitos dé voto. ¿Para qué adquirir información costosa si mi voto no cambia nada? Es racional, desde el punto de vista de cada individuo, el minimizar su inversión en información política, a pesar de que la mayoría de los ciudadanos podrían beneficiarse sustancialmente si todo el electorado estuviese bien informado. Como consecuencia, los sistemas políticos democráticos se ven abocados a operar a una eficiencia menor que la máxima. El gobierno no sirve a los intereses de la mayoría tan bien como lo haría si ésta estuviese bien informada. Pero nunca se informará bien, puesto que el hacerlo es colectivamente racional, pero individualmente irracional; y en ausencia de cualquier mecanismo que asegure una acción colectiva, prevalece la racionalidad individual. pág. 12 Parcial 2 Facundo Lucerna Sesión 21 BOIX Partidos políticos, crecimiento e igualdad Propósito general del texto: mostrar la manera en que los partidos políticos y los gobiernos influyen en la economía mediante la exploración de la interacción y los efectos de tres estratos de variables: las preferencias de los partidos, las ideas o modelos instrumentales que manejan los partidos, y la dimensión institucional. Argumento teórico 1: Boix hace una reivindicación de los partidos y las ideas políticas. Los partidos políticos desempeñan un papel relevante en el curso de le política económica y en el rumbo de la economía. Aunque constreñidos por las instituciones domesticas por la economía internacional en el ámbito de las políticas estrictamente macroeconómicas, gobiernos y partidos cuentan con la autonomía suficiente para afectar los factores productivos o condiciones estructurales de la economía de acuerdo con sus preferencias. Los partidos son coaliciones de intereses e ideas, pueden llegar a ser iguales en este sentido ya que son racionales. Son agentes que se mueven en un mercado competitivo, el mercado de los votos, y cumplen una función social. Los partidos importan. Instituciones + gobierno limitan el manejo macroeconómico Hay diferencias entre izquierda y derecha. Debate teórico: Los partidos políticos no son una variable significativa para explicar la orientación de la política económica. Sino que esta se explica predominantemente por factores internacionales, diseños institucionales, estructuras estatales, influencia de otros actores como los grupos de presión, influencia técnica, etc. Argumento teórico 2: Todos los partidos políticos son elegidos bajo la promesa de proporcionar un crecimiento sostenido y niveles más altos de bienestar social. Lo que distingue a los partidos socialdemócratas de los conservadores es el énfasis que cada fuerza política pone en el principio de igualdad. Además, los partidos políticos adoptan diferentes políticas económicas siempre y cuando estén convencidos de que estas políticas son estrategias factibles para conseguir sus objetivos finales. Los gobiernos socialdemócratas (de izquierda) movilizan primordialmente al sector público para modificar la economía por el lado de la oferta a fin de reconciliar crecimiento e igualdad. En cambio, los gobiernos conservadores (de derecha) se inclinan por emplear el mecanismo de mercado para optimizar las tasas de ahorro y de inversión, y así acelerar el crecimiento económico Izquierda: conciliar igualdad y crecimiento Derecha: prioriza el crecimiento. pág. 13 Parcial 2 Facundo Lucerna Partidos de Izquierda: Su estrategia es que el estado tenga un papel activo. Él es quien puede hacer posible maximizar, al mismo tiempo, crecimiento económico e igualdad. Buscan maximizar la intervención estatal. Intensificar el gasto público directo e indirecto, aumentar la productividad de todos los sectores, pero especialmente de trabajadores y regiones más atrasadas. Partidos de Derecha: Buscan minimizar la intervención estatal para permitir que agentes privados encuentren su punto de equilibrio en consumo e inversión. Su estrategia se centra en el mercado. Buscan reducir la presión fiscal, la inversión pública, privatizaciones, etc. Los partidos tienen un impacto fundamental en el conjunto de políticas elegido para influir por el lado de la oferta de la economía. El argumento de Boix se considera “contracorriente”. Boix polemiza con enfoques teóricos muy influyentes en el campo de la ciencia política y de la economía política en general, pero también polemiza con buena parte del sentido común ciudadano. En el sentido común de los ciudadanos porque estos piensan que “todos los partidos están para la misma y se arreglan entre ellos”. Boix dice que las ideas de los partidos son diferentes y sus políticas también. Entonces, si aceptamos el argumento de Boix, no es posible sostener que “todos los partidos son lo mismo”. Pueden llegar a serlo desde el punto de vista de sus motivaciones e intereses, pero sus ideas son diferentes, y sus políticas, que se correlacionan con sus ideas, también lo son. Para el saber económico más aceptado, los partidos políticos no son una variable significativa para explicar la orientación de la política económi